Indstilling Til Århus Byråd Via Magistraten Borgmesterens Afdeling Den 24. november 2005 Århus Kommune Magistratens 2. Afdeling og Borgmesterens Afdeling Ny huslejemodel for administrative bygninger i Århus Kommune 1. Resume Ejendomsforvaltningen administrerer en række bygninger til brug for administrationen, og leverer diverse services i tilknytning hertil. Det sker i overvejende grad ud fra et gratisprincip. Fraværet af en prismekanisme gør det vanskeligt at optimere ressouceforbruget, idet brugerne ikke har incitamenter til at tilpasse sig behov i nedadgående retning. På den baggrund blev der i efteråret 2003 igangsat en analyse, hvis primære formål var: Udarbejdelse af forslag til, hvordan huslejen for administrationsbygninger og eventuelt også direkte udgifter til bygningernes drift og vedligehold m.v. kan lægges ud i magistratsafdelingernes budgetter. Rådhuset 8000 Århus C Sagsnummer M0/2004/00298 Sagsbehandlere: PSP, HPL. LDP, JHJ Telefon 8940 2000 Direkte telefon 8940 2134 Telefax 8940 2121 E-post mag@oek.aarhus.dk E-post direkte jhj@oek.aarhus.dk www.aarhuskommune.dk Analysen (jf. vedlagte rapport) er lavet af en arbejdsgruppe med deltagelse fra Borgmesterens Afdeling og Magistratens 2. Afdeling. Erfaringer fra andre offentlige organisationer viser, at principperne fra Erhvervslejemarkedet i de senere år har fundet vej til administrationen af offentlige bygninger. Det anbefales, at en ny huslejemodel gennemføres pr. 1/1 2007 og tager udgangspunkt i de grundlæggende principper som er gældende i erhvervslejemarkedet. Magistratsafdelingerne skal således fungere som lejere og Ejendomsforvaltningen som udlejer på lige fod med andre lejere hhv. udlejere på det private ejendomsmarked. Ejendomsforvaltningen tilbyder desuden diverse servicefunktioner (kantine, vagt, bud m.v.).
Århus Kommunes tværmagistratslige erhvervslejeretsgruppe har udarbejdet en standardlejekontrakt som grundlag for den nye huslejemodel. Der er desuden udarbejdet beskrivelse af, hvorledes magistrats- og strukturreformerne håndteres forud for implementering af modellen. Som på det private erhvervslejemarked får magistratsafdelingerne/forvaltningerne mulighed for frit at vælge andre udlejere eller serviceudbydere end Ejendomsforvaltningen. Der kan dog knyttes nogle begrænsninger til de enkelte lejemål på samme måde, som det kan ske hos private udlejere. Der nedsættes en tværmagistratslige følgegruppe og foretages en evaluering efter 4 år. Høringen har givet anledning til nogle justeringer i standardlejekontrakten og implementering af modellen anbefales udskudt til 1/1 2007. Der er udover ændringerne i standardlejekontrakten ikke lavet konsekvensrettelser i analyserapporten. Økonomisk var udgangspunktet, at den nye huslejemodel samlet set er budgetneutral. Forventningen er, at modellen på længere sigt vil bidrage til en bedre udnyttelse af huslejebudgetterne. Samlet tilføres magistratsafdelingerne som lokalesituationen ser ud pt. ca. 114 mio. kr. Ejendomsforvaltningen får tilsvarende indtægter, hvoraf ca. 66 mio. kr. fremover udgør et indtægtskrav svarende til afkast på de kommunale bygninger. De resterende indtægter på ca. 48 mio. kr. svarer til Ejendomsforvaltningens nuværende udgifter. Magistrats- og strukturreformen vil betyde ændringer i disse beløb og de samlede bevillingskonsekvenser anbefales indarbejdet i forbindelse med B2007. 2. Tidligere beslutninger Byrådet har på sit møde den 8. december 1999 vedtaget indstillingen Analyse af ejerforhold i administrationsbygninger i Århus Kommune. 3. Beskrivelse af indstilling Ejendomsforvaltningen administrerer i dag en række kommunalt ejede administrationsbygninger samt en række eksterne lejemål af forskellige kontorlokaler. Samlet administreres i 2005 et erhvervsareal på ca. Side 2 af 1111
87.000 m2, inkl. administrative lejemål hos eksterne og kommunale bygninger udlejet til eksterne. Som budgetansvaret er nu, tilvejebringer Ejendomsforvaltningen lokaler og foretager ombygninger af disse til hovedparten af kommunens administrative enheder ud fra et gratisprincip, der også omfatter drift og vedligeholdelse samt rengøring og andre servicefunktioner. Fraværet af en prismekanisme for lokalerne gør det imidlertid vanskeligt at optimere ressourceforbruget for området og giver ikke noget incitament til at tilpasse sig forandringer i lokalebehovet i nedadgående retning. På baggrund heraf blev det i september 2003 besluttet, at Økonomisk Afdeling, Borgmesterens Afdeling og Ejendomsforvaltningen, Magistratens 2. Afdeling skulle lave en analyse af mulighederne for at lægge udgifter til husleje, rengøring, energiforbrug m.m. ud til magistratsafdelingernes budgetter, svarende til erhvervslejekontrakter på det private ejendomsmarked. Udgifter til servicefunktioner, der er nært knyttet til benyttelsen af en bygning (f.eks. kantiner, vagt- og budtjeneste o.lign.), skulle ligeledes inddrages i analysen. 3.1 Kommissoriet for analysen En beskrivelse af området for kontorlokaler i Århus Kommune med hensyn til opgavevaretagelse og omkostningsstruktur for lokalerelaterede områder som drift (energiforbrug, renholdelse og vedligehold) samt servicefunktioner der har nær tilknytning til bygningen (kantiner, vagt- og budtjeneste o.lign.), herunder sammenligning med andre kontorejendomsadministrationer. Udarbejdelse af forslag til, hvordan huslejen for administrationsbygninger og eventuelt også direkte udgifter til bygningernes drift og vedligehold m.v. kan lægges ud i magistratsafdelingernes budgetter. I forbindelse med analysen foretages i forlængelse af ovenstående en afklaring af, hvordan de nuværende forskelle i forvaltningernes lokalemæssige ressourceforbrug kan indarbejdes i en fremtidig prisfastsættelse, samt i hvilket omfang de med lokalerne forbundne drifts- og vedligeholdelsesudgifter skal indgå i prisfastsættelsen. Desuden beskrives, hvilke modeller der kan udarbejdes for kompensation af afdelingerne i deres budget når huslejen lægges ud, og der foretages en afklaring af afdelingernes eventuelle ønsker om frit leve- Side 3 af 1111
randørvalg på forskellige områder og mulig brug af bestillerudførermodel eller andre modeller på ejendomsområdet. Arbejdsgruppens opgave vil være afgrænset til de af Ejendomsforvaltningen administrerede kontorlokaler, men de principper, der bliver enighed om for en fremtidig prisfastsættelse af lokalerne må forventes at kunne anvendes af de forvaltninger, der selv har ansvaret for kontorlokaler, som er integrerede med driftsmæssige aktiviteter. 3.2 Organiseringen af analysen Analysen er lavet af en arbejdsgruppe med deltagelse af Økonomisk Afdeling, Borgmesterens Afdeling og Ejendomsforvaltningen, Magistratens 2. Afdeling. Formandskabet for arbejdsgruppen har ligget hos Økonomisk Afdeling. Direktørgruppen har været styregruppe for analysen. Der har endvidere været nedsat en følgegruppe med en kontaktperson fra hver magistratsafdeling. Følgegruppen har løbende været inddraget i processen med henblik på fremskaffelse af ejendoms- og økonomioplysninger samt sparring i øvrigt i arbejdet. Den tværmagistratslige erhvervslejeretsgruppen har bistået med input vedr. standardlejekontrakt m.v. 3.3 Baggrund for analyseresultat Analyse og anbefalinger tager udgangspunkt i en redegørelse for den nuværende ejendomsadministration. En del af analysearbejdet har bestået i at skabe klarhed over det nuværende ressourceforbrug i forhold til de ønskede fordelingsnøgler, herunder fordeling af administrationsomkostninger m.v. Videre er i rapporten beskrevet erfaringer fra andre offentlige organisationer, som viser, at principperne fra erhvervslejemarkedet i de senere år har fundet vej til administrationen af offentlige bygninger. På den baggrund er principperne i erhvervslejemarkedet uddybende beskrevet i rapporten. 3.4 Analyseresultatet Vedlagte analyserapport med titlen Ny huslejemodel for administrative bygninger i Århus Kommune er resultatet af arbejdsgruppens arbejde. Det anbefales heri at gennemføre en ny huslejemodel for administrative bygninger i Århus Kommune. Side 4 af 1111
Det anbefales, at den nye huslejemodel tager udgangspunkt i de grundlæggende principper, som er gældende i erhvervslejemarkedet. De enkelte magistratsafdelinger/forvaltninger skal således principielt fungere som lejere på lige fod med andre lejere på det private ejendomsmarked. Dette indebærer, at magistratsafdelingerne/forvaltningerne skal have det fulde budgetansvar for deres administrative lejemål, herunder også budgetansvaret for servicefunktioner, der knytter sig til benyttelsen af en bygning eller et lejemål (kantiner, vagt- og budtjeneste mv.). Ejendomsforvaltningen skal fungere som udlejer af de kommunalt ejede administrationsbygninger, som formidler af eksterne lejemål og samtidig tilbyde diverse servicefunktioner. Forholdet mellem magistratsafdelingerne/forvaltningerne som lejere og Ejendomsforvaltningen som udlejer skal reguleres via lejekontrakter, der afspejler de grundlæggende principper på erhvervslejemarkedet - dog tilpasset konkrete kommunale forhold. Århus Kommunes tværmagistratslige erhvervslejeretsgruppe har udarbejdet en standardlejekontrakt som grundlag for den nye huslejemodel, jf. bilag 2 til analyserapporten Dette indebærer bl.a. at udgifter til indvendig vedligehold vil påhvile lejeren, ligesom ombygning af lokaler vil ske for lejerens regning. Ansvaret for udvendig vedligehold og bygningernes basale tekniske installationer vil uændret påhvile Ejendomsforvaltningen fsv. angår kommunalt ejede bygninger. Som på det private erhvervslejemarked får magistratsafdelingerne/ forvaltningerne mulighed for frit at vælge andre udlejere eller serviceudbydere end Ejendomsforvaltningen. Der kan dog knyttes nogle begrænsninger til de enkelte lejemål på samme måde, som det kan ske hos private udlejere. Principperne for frit valg er nærmere beskrevet i analyserapporten. Lejekontrakter samt aftaler om nuværende services skal så vidt muligt indgås inden den nye huslejemodels ikrafttræden pr. 1. januar 2007. I forbindelse hermed anbefales det, at magistratsafdelingerne/forvaltningerne tidligst kan opsige lejemål og serviceaftaler pr. 1. januar 2008. Regler for opsigelse fastsættes i øvrigt i de enkelte lejekontrakter og øvrige aftaler Side 5 af 1111
Udover at Ejendomsforvaltningen skal fungere som udlejer, som formidler af eksterne lejemål og som serviceudbyder, anbefales det, at Ejendomsforvaltningen får en række koncernopgaver. Ejendomsforvaltningen får for det første en særlig rolle i afdækningen af ændrede lokalebehov. Ejendomsforvaltningen får for det andet udtaleret i forbindelse med samtlige magistratsafdelingers/ forvaltningers søgen efter lejemål. Endelig bliver Ejendomsforvaltningen den eneste forvaltning, der kan bygge og eje bygninger med mere end 20 administrative (konto 6) arbejdspladser. I forbindelse med overtagelsen af budgetansvaret for de administrative lejemål og tilhørende servicefunktioner skal magistratsafdelingernes/forvaltningernes budgetter naturligvis kompenseres. Der tages i forbindelse hermed udgangspunkt i Ejendomsforvaltningens nuværende økonomiske ramme samt i mæglervurderinger af markedslejen for de kommunale bygninger. Der er i analyserapporten nærmere redegjort for hvilke budgetposter, der er omfattet, og for de benyttede fordelingsnøgler. Fordelingsprincipperne, der ligger til grund for udlægningen af budgetterne, tager i vid udstrækning udgangspunkt i magistratsafdelingernes/forvaltningernes nuværende lokalesituation. Den nye huslejemodel opretholder med andre ord de nuværende forskelle i magistratsafdelingernes/forvaltningernes lokalemæssige ressourceforbrug. Huslejerne på de kommunalt ejede lejemål fastsættes som nævnt på baggrund af mæglervurderinger af markedslejen. Der vil herudfra ske en årlig prisfremskrivning. Principperne for huslejefastsættelsen er uddybende beskrevet i rapporten. Der udlægges vedligeholdelsesmidler i overensstemmelse med Ejendomsforvaltningens budget for 2006, idet det bemærkes, at budgettet til bygningsvedligehold ikke fuldt ud dækker eventuelle større genopretningsarbejder. Dermed ændres der, for så vidt angår større genopretningsarbejder ikke på den nuværende situation med indførelsen af den nye huslejemodel. Det skal endvidere bemærkes, at der ikke kan udlægges midler svarende til de seneste års udgifter, idet budgettet til vedligehold af forskellige årsager beskrevet i rapporten er blevet reduceret. Det kan oplyses, at Ejendomsforvaltningen i forlængelses af en opfølgende analysefase vedrørende vedligeholdelsesbudgettet har indvilliget i at supplere det oprindelige budget, således at det samlede budget til Side 6 af 1111
vedligehold m.v. er 11,9 mio. kr. i B2006 (i 2005 p/l). Der udarbejdes i forbindelse med evalueringen ultimo 2010 en statusredegørelse vedr. vedligeholdelse, herunder skal konsekvenserne for driftsafdelingerne vurderes. Det anbefales, at der som grundlag for håndtering af eventuelle konflikter mellem magistratsafdelingerne/forvaltningerne som lejere og Ejendomsforvaltningen fastlægges en fast procedure. Der udpeges en neutral opmand som beskrevet i rapporten og eventuelle omkostninger deles 50/50 mellem magistratsafdeling og Ejendomsforvaltningen. Denne procedure skal kun benyttes i tilfælde, hvor sagen ikke kan afklares mellem de respektive afdelinger og ledelsen i disse. I analyserapporten beskrives de økonomiske og personalemæssige konsekvenser for Ejendomsforvaltningen. Det fremgår, at indførelsen af den nye huslejemodel for Ejendomsforvaltningen vil være forbundet med nogle store udfordringer samtidig med en vis usikkerhed såvel økonomisk som personalemæssigt. 3.5 Magistrats- og strukturreformen Med udskydelse af implementeringen til 1/1 2007 vil de fleste lokalerokader formentlig være besluttet. I praksis må det forventes, at de fleste omflytninger afledt af magistrats- og strukturreformen kobles i samme lokalerokade(r). Samtidig vil der formentlig forekomme en række mindre ad hoc-flytninger indenfor de enkelte afdelinger. Det anbefales, at omflytninger i forbindelse med magistrats- og strukturreformen neutraliseres sådan forstået, at budgetterne omfordeles afhængigt af de enkelte sektorers fremtidige placering, når der er tale om større politisk bestemte rokeringer. En sektor, som f.eks. flytter ud af et dyrt lejemål, får således ikke budgettet med, men overtager budgettet i det lejemål, de flytter til. Mindre omflytninger som afdelingerne selv vælger vil derimod som udgangspunkt håndteres ud fra principperne i den nye huslejemodel. Det skal bemærkes, at der forudsættes udlagt midler til det nye hus på Grøndalsvej 2. Her vil der som for de øvrige omflytninger som følge af magistrats- og strukturreform ske en efterfølgende regulering når der er kendskab til husets fremtidige anvendelse og lejernes placering. Side 7 af 1111
3.6 Opfølgning på fremtidig huslejemodel Det anbefales, at der nedsættes en tværmagistratslig følgegruppe, og at der på initiativ fra Magistratens 2. Afdeling gennemføres en evaluering af huslejemodellen efter 4 år, dvs. ultimo 2010. 3.7 Høring i magistratsafdelingerne Udkast til byrådsindstilling har sammen med analyserapport og bilag været sendt i høring i magistratsafdelingerne. Høringen i magistratsafdelingerne har vist, at der generelt er opbakning til modellen, men samtidig et udbredt ønske om at implementeringen udsættes fra 1/1 2006 til 1/1 2007 som følge af magistrats- og strukturreformen. Dette ønske anbefales fulgt. Herudover har høringen i forhold til de enkelte magistratsafdelinger givet anledning til følgende bemærkninger: Magistratens 1. Afdeling: Udtrykker bekymring for størrelse af de økonomiske midler, der decentraliseres og ønsker at konsekvenserne for driftsafdelingerne tages med i evalueringen. Det efterkommes og er tilføjet i afsnit om evaluering. Herudover er der tilrettet en række ting i standardlejekontrakten efter en dialog med Magistratens 1. Afdeling herom. Magistratens 2. Afdeling: Ingen bemærkninger. Ejendomsforvaltningen ønsker modellen implementeret snarest muligt af hensyn til at sikre de rette incitamenter på området. Magistratens 3. Afdeling: Bemærker, at lejemålene overtages uden beløb på vedligeholdelseskontoen. Det forklares med at Ejendomsforvaltningen i lighed med de øvrige forvaltninger ingen statuskonto har, da de budgetterede vedligeholdelsesmidler forudsættes anvendt fuldt ud i pågældende budgetår. Bemærker, at afsatte beløb synes i underkanten af nøgletal fra branchen (V&S prisbog). Det anførte beløb fra V&S inkluderer installationer, der for 60% vedkommende er ejers ansvar. Korrigeres herfor svaret beløbet til middel vedligeholdelsesgrad. Side 8 af 1111
Magistratens 4. Afdeling: Kan principielt tilslutte sig den beskrevne model. Har dog en række bemærkninger vedr. lejekontrakten. 3 Ønsker kortere opsigelsesvarsel end 6 måneder såfremt byrådet vedtager ændret organisering. Opsigelsesfrist på 6 måneder vurderes at være meget flexibelt. En byrådsvedtagelse kan om nødvendigt inddrage lokale-problematikken. 7 Mener ikke der kompenseres for midler til drift og vedligehold af tekniske anlæg. Ansvar for vedligehold af tekniske anlæg henhører under udlejer. 12 Upræcist, at lejeren forpligtiges til at holde lejemål i tidssvarende stand. Dette skal dog fortolkes således, at lejeren ikke kan forpligtiges til at vedligeholde lokalerne i en tilstand, der er bedre end ved overtagelsen. Tilstand dokumenteres ved overtagelsen. 17 Efterlyser mulighed for fremleje. Er efterkommet efter dialog med Magistratens 1. Afdeling og jf. ny standardlejekontrakt 17. Magistratens 5. Afdeling: Alene anbefaling af at rykke ikræfttrædelse til 1/1 2007. Efterkommes. Høringssvarene er vedlagt som bilag 2. 4. Økonomiske konsekvenser Udgangspunkt for analysen har været, at den nye huslejemodel samlet set skulle være budgetneutral for kommunen i udgangssituationen. Samtidig har målsætningen været at få gjort op med den manglende incitamentsstruktur som var en konsekvens af de mange gratisydelser. Forventningen er på den baggrund, at den nye huslejemodel på længere sigt vil bidrage til en bedre udnyttelse af huslejebudgetterne. Side 9 af 1111
Samlet tilføres magistratsafdelingerne som lokalesituationen ser ud pt. ca. 114 mio. kr. Ejendomsforvaltningen får tilsvarende indtægter, hvoraf ca. 66 mio. kr. fremover udgør et indtægtskrav svarende til afkast på de kommunale bygninger. De resterende indtægter på ca. 48 mio. kr. svarer til Ejendomsforvaltningens nuværende udgifter. Magistrats- og strukturreformen vil betyde ændringer i disse beløb og de samlede bevillingskonsekvenser anbefales indarbejdet i forbindelse med B2007. De forventede bevillingsmæssige konsekvenser baseret på den nuværende lokalefordeling er beskrevet i analyserapportens kapitel 6 og bilag 1. Disse bevillingsændringer afspejler de beregninger som arbejdsgruppen har foretaget. Dette udgangspunkt vil sammen med de ændringer som følger af magistrats- og strukturreformen danne grundlag for en endelig opgørelse af de bevillingsmæssige konsekvenser, som vil blive indarbejdet i B2007. Borgmesterens Afdeling tager initiativ til dette. 5. Miljømæssige konsekvenser Ingen umiddelbare miljømæssige konsekvenser. 6. Konsekvenser i forhold til mål Indførelse af den nye huslejemodel vil forbedre Ejendomsforvaltningens mulighed for at prioritere den udvendige vedligehold af bygningsmassen i tilstrækkeligt omfang. Samtidig forventes huslejemodellen at bidrage til en bedre ressourceudnyttelse på huslejeområdet for samtlige magistratsafdelinger, hvormed afdelingerne får bedre muligheder for at prioritere ressourcer til øvrige områder. 7. Beslutningspunkter Borgmesterens Afdeling og Magistratens 2. Afdeling indstiller, At 1) vedlagte analyserapport med titlen Ny huslejemodel for administrative bygninger i Århus Kommune tages til efterretning med de ændringer, der som følge af høringen anbefales i denne indstilling, At 2) analyserapporten benyttes som grundlag for det videre arbejde med indførelse af en ny huslejemodel i Århus Kommune pr. 1/1 2007, At 3) Ejendomsforvaltningen bemyndiges til at implementere den nye huslejemodel herunder udarbejde huslejekontrakter for samtlige lejemål og gennemføre ydelsesbaseret afregning for diverse services, Side 10 af 1111
At 4) der nedsættes en tværmagistratslig følgegruppe primo 2006 og foretages en evaluering af den nye huslejemodel ultimo 2010, At 5) der som en konsekvens af den nye huslejemodel gives bevillingsmæssige merudgifts- og merindtægtsbevillinger til magistratsafdelingerne. Disse vil blive opgjort med udgangspunkt i tal og fordelinger for den nuværende lokalesituation og korrigeret i forhold til konsekvenser af magistrats- og strukturreformen. De samlede bevillingsændringer vil blive indarbejdet i B2007. Louise Gade / Poul B. Skou / Niels Vad Sørensen Carl Nielsen Bilagsfortegnelse: Bilag 1: Analyserapporten Ny huslejemodel for administrative bygninger i Århus Kommune samt bilag hertil (vedlagt til alle/+elektronisk) Bilag 2: Høringssvar fra samtlige magistratsafdelinger (vedlagt til alle/+elektronisk) Side 11 af 1111