Statsforvaltningens skrivelse af 4. oktober 2010 til en advokat: Statsforvaltningen Syddanmark har den 1. oktober 2010 modtaget din anmodning om genoptagelse af statsforvaltningens afgørelse af 28. september 2010 om ikke at suspendere Svendborg Kommunes beslutning af 21. september 2010 om indførelse af et specifikt særbidrag. 04-10- 2010 Baggrunden for din anmodning er, at der på tidspunktet for Svendborg Kommunes beslutning ikke har været meddelt ScanHide fuld aktindsigt. Du henviser i den forbindelse til, at Svendborg Kommune har givet afslag på aktindsigt i to dokumenter, nemlig: - Dok. Nr. 27, jnr. 10/6452 ny betalingsvedtægt for spildevand 2010, og - Dok.nr. 127, jnr. 07/19034 indeholdende e-mail korrespondance med kommunens advokat. Du er af følgende opfattelse: TILSYNET MED KOMMUNERNE I REGION SYDDANMARK STATSFORVALTNINGEN SYDDANMARK STORETORV 10 6200 AABENRAA JOURNAL NR.: 2010-613/715 SAGSBEHANDLER: IMSOE DIREKTE TELEFON: 7256 7956 ( ) Særligt om Dok. nr. 27, j.nr. 10/6452: Der er efter det oplyste tale om et internt dokument, hvorfor alene henvisningen til forvaltningslovens 12 forekommer relevant. Der er meddelt aktindsigt i det øvrige interne materiale vedrørende den reviderede betalingsvedtægt. Kommunens rene partsinteresse i at undgå, at der gives aktindsigt i dokumenter, der kan forringe eller devaluere de synspunkter, der er fremført fra kommunens side i den verserende sag i Statsforvaltningen Syddanmark eller som i øvrigt kan have betydning for Scan-Hides adgang til at disponere for at sikre en rimelig retsbeskyttelse af virksomheden, kan ikke begrunde et afslag på aktindsigt. Hertil kommer, at blandt andet forvaltningslovens 12 på grund af bestemmelsen i miljøoplysningslovens 2, stk. 3 skal fortolkes restriktivt og indskrænkende. TELEFON: 7256 7900 TELEFAX: 7462 8409 EAN- NR. 5798000362291 SE- NR. 29 37 62 71 tilsynsyd@statsforvaltning.dk www.statsforvaltning.dk EKSPEDITIONSTID: MANDAG - ONSDAG: 09.00-14.00 TORSDAG: 09.00-16.00 FREDAG: 09.00-13.00 TELEFONTID: MANDAG- ONSDAG: 08.30-11.00 og 12.00-13.30 TORSDAG: 11.30-16.00 FREDAG: 08.30-12.30 Sagen angår påligning af et samlet særbidrag fra Scan-Hide på ca. kr. 65 mio. i perioden indtil 2017. Der foreligger således et særdeles tungtvejende hensyn til Scan-Hide i sagen. Derimod foreligger der ikke et modstående hensyn til offentlige interesser. Særligt om Dok. nr. 127, j.nr. 07/19034:
Dette dokument er ikke et internt dokument, men korrespondance mellem kommunen og en advokat. Henvisningen til forvaltningslovens 12 er derfor ikke relevant for dette dokument. Henvisningen til forvaltningslovens 14, stk. 1, nr. 3 er heller ikke relevant. Der er sandsynligvis ikke tale om et dokument, der er indhentet hos en advokat til brug for en retssag eller til vurdering af, om retssag bør føres. Hverken dokumentets titel ("Spildevandstilladelse") eller tidsmæssige sammenhæng indikerer, at dokumentet skulle relatere sig til en retssag. Der er i øvrigt meddelt aktindsigt i den øvrige korrespondance mellem kommunen og ekstern advokat. Kommunens rene partsinteresse i at undgå, at der gives aktindsigt i dokumenter, der kan forringe eller devaluere de synspunkter, der er fremført fra kommunens side i den verserende sag i Statsforvaltningen Syddanmark eller som i øvrigt kan have betydning for Scan-Hides adgang til at disponere for at sikre en rimelig retsbeskyttelse af virksomheden, kan ikke begrunde et afslag på aktindsigt. Hertil kommer, at blandt andet forvaltningslovens 14 på grund af bestemmelsen i miljøoplysningslovens 2, stk. 3 skal fortolkes restriktivt og indskrænkende. Sagen angår påligning af et samlet særbidrag fra Scan-Hide på ca. kr. 65 mio. i perioden indtil 2017. Der foreligger således et særdeles tungtvejende hensyn til Scan-Hide i sagen. Derimod foreligger der ikke et modstående hensyn til offentlige interesser. ( ) Svendborg Kommune har i brev af 20. maj 2010 skrevet følgende til advokatfirmaet Kromann Reumert i anledning af advokatfirmaets forespørgsel om aktindsigt: ( ) Ved gennemgang af de 4 sager, der er givet aktindsigt i den 6. april 2010, hvor enkelte dokumenter blev undtaget fra aktindsigt, kan det konstateres, at 4 af dokumenterne ved en fejl er betragtet som interne. De 4 dokumenter er: ( ) De anførte dokumenter medsendes nærværende brev. Du vil konstatere ved gennemlæsning, at de ikke indeholder oplysninger af væsentlig betydning for kommunens godkendelse af betalingsvedtægten. De øvrige dokumenter, der var undtaget fra aktindsigt, i forbindelse med de sager, som der blev givet aktindsigt SIDE 2
i, ved kommunens brev af 6. april 2010, er enten interne eller udgør korrespondance med kommunens advokat, som er undtaget for aktindsigt efter offentlighedslovens 7 og 10 og forvaltningslovens 12 og 14. Dokumenterne indeholder ikke oplysninger, der skal ekstraheres efter offentlighedslovens 11 og forvaltningslovens 12 stk. 2, da dokumenterne ikke indeholder oplysninger om faktiske omstændigheder, der er betydning for sagsforholdet, idet de faktiske oplysninger i disse dokumenter enten fremgår af øvrige dokumenter, som du har fået aktindsigt i eller på anden måde er Scan-Hide bekendt, idet en række af oplysninger kommer fra Scan-Hide. Kommunen er således ikke forpligtet til at give dig aktindsigt i disse dokumenter, men kommunen vil dog gerne give dig meraktindsigt i en række af de disse dokumenter. Kommunen giver således meraktindsigt i følgende dokumenter: ( ) De dokumenter, der gives meraktindsigt i, indeholder efter kommunens opfattelse ikke oplysninger, der er af væsentlig betydning for kommunens godkendelse af betalingsvedtægten. Der gives ikke meraktindsigt i 2 dokumenter. Det ene dokument er et internt dokument, der er journaliseret, som dok. Nr. 27 på j.nr. 10/6452 - Ny betalingsvedtægt for spildevand 2010. Det andet dokument indeholder e-mail-korrespondance med kommunens advokat, der er journaliseret, som dok. nr. 127 på j.nr. 07/19034 - Spildevandstilladelse. De to dokumenter, der ikke gives meraktindsigt indeholder oplysninger af væsentlig betydning for kommunen, der efter en konkret vurdering vejer tungere end at udlevere dem til dig. Disse dokumenter kan undtages for aktindsigt jfr. offentlighedslovens 7, 10 stk. 1 nr., 4 og forvaltningslovens 12 og 14 stk. 1 nr. 3. Dokumenterne indeholder ikke oplysninger, der skal ekstraheres efter offentlighedslovens 11 og forvaltningslovens 12 stk. 2. Endvidere er de ikke omfattet af offentlighedslovens 8 og forvaltningslovens 13. Der er herudover foretaget en konkret vurdering efter lov om aktindsigt i miljøoplysninger 2 stk. 3. Kommunen har ved nærvende brev ikke taget stilling til om begæringen om aktindsigt i de enkelte sager skal behandles efter offentlighedsloven eller forvaltningsloven, idet reglerne om undtagelse af dokumenter fra aktindsigt er identiske efter begge love. Der gøres opmærksom på, at du kan klage til Miljøklagenævnet over kommunens afslag på aktindsigt i de 2 SIDE 3
dokumenter jf. lov om aktindsigt miljøoplysninger 4a stk. 1. Fristen for afgivelse af klage er 4 uger fra dags data. Klagen skal fremsendes til os, hvorefter vi vil videresende den til Miljøklagenævnet. ( ) Du har oplyst, at Miljøklagenævnet den 28. september 2010 har truffet afgørelse i klagesagen vedrørende de to omhandlede dokumenter. Ved afgørelsen har nævnet afvist at behandle ScanHides klage over manglende aktindsigt med henvisning til, at der for de to dokumenters vedkommende - ikke er klageadgang til nævnet. Det er din opfattelse, at Svendborg Kommune således også har givet dig forkert klagevejledning. Statsforvaltningen har modtaget kopi af de to dokumenter, Svendborg Kommune har undtaget fra aktindsigt. Svendborg Kommune har den 4. oktober 2010 oplyst telefonisk, at kommunen i sin skrivelse af 20. maj 2010 har taget positiv stilling til, om de to dokumenter kunne undtages fra aktindsigt efter såvel offentlighedsloven som forvaltningsloven. Statsforvaltningens afgørelse: Statsforvaltningen fører tilsyn med, at kommunerne overholder den lovgivning, der særligt gælder for offentlige myndigheder, jf. 48, stk. 1 i lov om kommunernes styrelse (styrelsesloven lovbekendtgørelse nr. 581 af 24. juni 2009 som senest ændret ved 1 i lov nr. 1515 af 27. december 2009). Statsforvaltningen har i sin udtalelse af 17. juni 2010 tilkendegivet, at det er statsforvaltningens opfattelse, at Scan-Hide i den konkrete sag har en sådan væsentlig og individuel interesse i udfaldet af sagen om godkendelse af en ny betalingsvedtægt for Svendborg Spildevand A/S, at selskabet må betragtes som part i sagen. ScanHides begæring om aktindsigt skal således behandles efter forvaltningsloven. Følgende fremgår af 12-14 i lov om forvaltning (forvaltningsloven - lovbekendtgørelse nr. 571 af 19. december 1985): 12. Retten til aktindsigt omfatter ikke en myndigheds interne arbejdsdokumenter. Som interne arbejdsdokumenter anses 1) dokumenter, der udarbejdes af en myndighed til eget brug ved behandlingen af en sag, SIDE 4
2) brevveksling mellem forskellige enheder inden for samme myndighed og 3) brevveksling mellem en kommunalbestyrelse og dennes udvalg, afdelinger og andre administrative organer eller mellem disse organer indbyrdes. Stk. 2. Oplysninger vedrørende sagens faktiske omstændigheder, der er af væsentlig betydning for sagens afgørelse, og som alene indeholdes i interne arbejdsdokumenter, skal uanset bestemmelsen i stk. 1 meddeles i overensstemmelse med reglerne i dette kapitel. 13. Retten til aktindsigt omfatter uanset bestemmelserne i 12 interne arbejdsdokumenter, som foreligger i endelig form, når 1) dokumenterne alene gengiver indholdet af myndighedens endelige beslutning vedrørende en sags afgørelse, 2) dokumenterne alene indeholder en gengivelse af oplysninger, som myndigheden har haft pligt til at notere efter lov om offentlighed i forvaltningen, eller 3) dokumenterne er selvstændige dokumenter, der er udarbejdet af en myndighed for at tilvejebringe bevismæssig eller anden tilsvarende klarhed med hensyn til en sags faktiske omstændigheder. 14. Retten til aktindsigt omfatter ikke: 1) Statsrådsprotokoller, referater af møder mellem ministre og dokumenter, der udarbejdes af en myndighed til brug for sådanne møder. 2) Dokumenter, der udveksles i forbindelse med, at en myndighed udfører sekretariatsopgaver for en anden myndighed. 3) Myndigheders brevveksling med sagkyndige til brug i retssager eller ved overvejelse af, om retssag bør føres. Stk. 2. Oplysninger vedrørende sagens faktiske omstændigheder, der er af væsentlig betydning for sagens afgørelse, og som alene indeholdes i de i stk. 1 nævnte dokumenter, skal uanset bestemmelsen i stk. 1 meddeles i overensstemmelse med reglerne i dette kapitel. Følgende fremgår af 4, stk. 1 i lov om offentlighed i forvaltningen ( offentlighedsloven lov nr. 572 af 19. december 1985 med senere ændringer): 4. Enhver kan med de undtagelser, der er nævnt i 7-14, forlange at blive gjort bekendt med dokumenter, der er indgået til eller oprettet af en forvaltningsmyndighed som led i administrativ sagsbehandling i forbindelse med dens virksomhed. En forvaltningsmyndighed kan give aktindsigt i videre omfang, medmindre andet følger af regler om tavshedspligt m.v. SIDE 5
Svendborg Kommune i sit brev af 20. maj 2010 undtaget de to i sagen omhandlede dokumenter efter forvaltningslovens 12 og 14, stk. 1, nr. 3. Vedrørende dokument 27: Det følger af forvaltningslovens 12, stk. 1, at partens ret til aktindsigt ikke omfatter en myndigheds interne arbejdsdokumenter. Efter 12, stk. 1, nr. 1, anses dokumenter for det første for interne, i det omfang de udarbejdes af en myndighed til eget brug. Som eksempel på sådanne dokumenter kan nævnes referater, notater og lignende, der ud over en beskrivelse af sagens faktum, således som det fremtræder på grundlag af sagens dokumenter, typisk vil indeholde den eller de pågældende medarbejderes vurdering af sagen samt i tilslutning hertil et forslag til dens afgørelse eller fortsatte behandling. Også udkast til skrivelser og til administrative retsforskrifter og planer, referater af møder eller andre drøftelser med udenforstående, der alene udarbejdes til myndighedens eget brug samt»visdomsbøger«, praksisoversigter og lignende vil typisk være interne arbejdsdokumenter efter nr. 1. Notater, sagkyndige udtalelser, vurderinger og lignende, der af en myndighed indhentes fra andre offentlige myndigheder, eller f.eks. fra private rådgivende virksomheder og advokater mv. vil derimod normalt ikke kunne anses som internt arbejdsmateriale. Sådanne dokumenter vil imidlertid undertiden kunne være omfattet af 14, stk. 1, nr. 3, jf. John Vogter, Forvaltningsloven med kommentarer, 2001, side 311. Som interne arbejdsdokumenter anses ifølge 12, stk. 1, nr. 2, også brevveksling mellem forskellige enheder inden for samme myndighed. Det er uden betydning, om brevvekslingen foregår ved udveksling af skrivelser eller mere uformelt ved påtegninger. Bestemmelsen indeholder ingen angivelse af, hvad der skal anses for»forskellige enheder inden for samme myndighed«. Afgrænsningen heraf beror på en konkret vurdering af det underliggende retsgrundlag. Herved må den organisatoriske opbygning af de pågældende administrative enheder tages i betragtning. Der må navnlig lægges vægt på hvilken grad af selvstændighed, den enkelte enhed indtager, om der træffes afgørelse på egne vegne, hvorledes rekursadgangen er reguleret og om der består instruktionsbeføjelse m.v. Der må ligeledes lægges vægt på, om varetagelsen af de enkelte enheders indbyrdes funktioner må antages at forudsætte, at udveksling af dokumenter enhederne imellem betragtes som intern, jf. Justitsministeriets vejledning til forvaltningslovens af 1986, pkt. 66 og 67. SIDE 6
Det er en almindelige kommunalretlige grundsætning, at den kommunale forvaltning er en enhed. Dokument 27 er udarbejdet af en del af den kommunale forvaltning til brug for en anden del af den kommunale forvaltning, og indeholder en medarbejders vurdering af sagen samt i tilslutning hertil et forslag til dens afgørelse eller fortsatte behandling. Det er statsforvaltningens opfattelse, at dokumentet er omfattet af undtagelsesbestemmelsen i forvaltningslovens 12, stk. 1, nr. 1 og 2. Statsforvaltningen har lagt vægt på, at dokumentet ikke fremstår som et selvstændigt dokument i endelig form, der er karakteriseret ved at indeholde myndighedens (endelige) beslutning vedrørende en sags afgørelse mv., jf. 13 i forvaltningsloven. Det har således ikke været i strid med lovgivningen, at Svendborg Kommune har afslået at meddele aktindsigt i dokumentet med henvisning til, at der er tale om et internt dokument efter 12 i forvaltningsloven. Anses et dokument for internt, vil der efter bestemmelsen i 12, stk. 2, om ekstraheringspligt være adgang til at blive gjort bekendt med indholdet af faktiske oplysninger som måtte findes i det interne dokument. Ekstraheringspligten omfatter enhver konkret oplysning om faktiske omstændigheder af væsentlig betydning for sagsforholdet, der ikke fremgår af de dokumenter, der er undergivet aktindsigt efter de almindelige regler. Ekstraheringspligten omfatter også oplysninger om faktiske omstændigheder, som myndigheden har tilført sagen fra sine interne arbejdsdokumenter i andre sager eller fra registre og lignende. Der henvises til vejledningen til forvaltningsloven pkt. 73. Det er statsforvaltningens opfattelse, at dokumentet ikke indeholder faktiske oplysninger, der skal ekstraheres efter forvaltningslovens 12, stk. 2. Statsforvaltningen finder således, at Svendborg Kommunes administration af forvaltningslovens 12, stk. 2 er i overensstemmelse med loven. Vedrørende dokument 127: SIDE 7
Forvaltningslovens 14, stk. 1 angiver nogle typer af dokumenter, der ikke er omfattet af parternes almindelige adgang til aktindsigt. Retten til aktindsigt efter 14, stk. 1, nr. 3, gælder ikke myndigheders brevveksling med sagkyndige til brug i retssager eller ved overvejelse af, om retssag bør føres. Undtagelsesadgangen efter 14, stk. 1, nr. 3 gælder således ved overvejelse af, om retssag skal føres, ligesom det antages, at brevveksling med sagkyndige om juridiske tvivlsspørgsmål vil kunne undtages fra aktindsigt efter bestemmelsen, hvor dette ikke har direkte sammenhæng med et aktuelt eller eventuelt sagsanlæg, men hvor dette må forudses som en nærliggende mulighed i anledning af en sags afgørelse. Der henvises til John Vogter, Forvaltningsloven med kommentarer, 2001, side 322. Den afgørende betingelse er i alle tilfælde, at brevvekslingen sker med henblik på en retssag eller i forbindelse med overvejelsen af, om en retssag, herunder også en voldgiftssag, skal føres, jf. vejledningen til forvaltningsloven pkt. 81. Det følger af 14, stk. 2, at såfremt der i de dokumenter, der efter 14, stk. 1 ikke er omfattet af parternes ret til aktindsigt findes oplysninger vedrørende sagens faktiske omstændigheder, der er af væsentlig betydning for sagens afgørelse, og som alene indeholdes i de nævnte dokumenter, skal disse oplysninger dog videregives i overensstemmelse med de almindelige regler om aktindsigt, jf. vejledningens pkt. 82. Statsforvaltningen er enig med Svendborg Kommune i, at dokumentet kan undtages fra aktindsigt med henvisning til forvaltningslovens 14, stk. 1 nr. 3, idet der er tale om brevveksling med en ekstern advokat om juridiske tvivlsspørgsmål til brug for overvejelser om førelse af en retssag. Der foreligger efter det oplyste ikke oplysninger i dokumentet, der efter 14, stk. 2 skal meddeles aktindsigt i. Statsforvaltningen finder således, at Svendborg Kommunes administration af reglerne om aktindsigt i forhold til denne sag er i overensstemmelse med lovgivningen. Efter bestemmelsen i 13, nr. 1, omfatter den almindelige adgang til aktindsigt således også interne arbejdsdokumenter, der alene gengiver indholdet af myndighedens endelige beslutning vedrørende en sags afgørelse, jf. vejledningen til forvaltningsloven pkt. 70. SIDE 8
Det er statsforvaltningens opfattelse, at de to dokumenter ikke er omfattet af forvaltningslovens 13. Meroffentlighed: Den enkelte forvaltningsmyndighed er ikke afskåret fra efter eget skøn at give adgang til aktindsigt i videre omfang end fastsat i loven, medmindre andet følger af regler om tavshedspligt, jf. 4, stk. 1, 2. pkt. i lov om offentlighed i forvaltningen ( offentlighedsloven lov nr. 572 af 19. december 1985 med senere ændringer). Det fremgår af punkt 8 i Justitsministeriets vejledning til offentlighedsloven fra 1986, at det følger af meroffentlighedsprincippet, at en myndighed, der behandler en begæring om aktindsigt, ikke alene bør overveje, om begæringen kan afslås efter offentlighedslovens undtagelsesbestemmelser, men også om der navnlig efter reglerne om tavshedspligt er noget til hinder for, at der meddeles aktindsigt. Hvis oplysningerne i et dokument ikke er fortrolige, bør myndigheden altså i almindelighed imødekomme en begæring om aktindsigt, selv om myndigheden ikke er forpligtet til det. Eftersom det kommunale tilsyn udelukkende er et retligt tilsyn, har statsforvaltningen ikke mulighed for at tage stilling til, i hvilket omfang kommunen efter eget skøn bør udnytte sin adgang til at give aktindsigt efter princippet om meroffentlighed. Statsforvaltningen har taget til efterretning, at Svendborg Kommune har overvejet, om der med henvisning til meroffentlighedsprincippet skulle gives aktindsigt i de pågældende dokumenter. Vedrørende anmodningen om genoptagelse af spørgsmålet om suspension: Statsforvaltningen traf sin afgørelse om ikke af suspendere Svendborg Kommunes beslutning af 21. september 2010 om indførelse af et specifikt særbidrag på baggrund af en anmodning herom fra dig af 27. september 2010, hvori du ikke gjorde gældende, at baggrunden for din anmodning om suspension var, at Svendborg Kommune havde handlet i strid med forvaltningslovens regler om aktindsigt. Da statsforvaltningen som angivet ovenfor er af den opfattelse, at Svendborg Kommunes administration af forvaltningslovens regler om partsaktindsigt i forhold til de to konkrete dokumenter har været i overensstemmelse med loven, finder statsforvaltningen imidlertid ikke anledning SIDE 9
til at genoptage behandlingen af spørgsmålet om suspension. Det forhold, at Svendborg Kommune har givet forkert klagevejledning ændrer ikke herpå. Afslutningsvis kan oplyses, at statsforvaltningen i umiddelbar forlængelse af denne skrivelse vil fortsætte behandlingen af statsforvaltningens afgørelse af 17. juni 2010 om at suspendere Svendborg Kommunes beslutning af 27. april 2010 om indførelse af et specifikt særbidrag, således at en endelige afgørelse i sagen kan foreligge snarest uden at sagen forlænges yderligere. Klagevejledning: Svendborg Byråd og ScanHide kan klage over statsforvaltningens afgørelse om suspension til Indenrigs- og Sundhedsministeriet. Der henvises til styrelseslovens 52, stk. 1. I øvrigt Statsforvaltningen har sendt en kopi af denne skrivelse til Svendborg Kommune. Afgørelsen vil snarest blive offentliggjort på statsforvaltningens hjemmeside på internettet: (www.statsforvaltning.dk). Med venlig hilsen Ninna Würtzen Direktør / Ingeborg Mamsen Nissen fuldmægtig SIDE 10