AFGØRELSE i sag om afslag på ansøgning om tilladelse til etablering af støttemure på 12 ejendomme under Ålsgårde Kystsikringslag

Transkript

1 18. april 2017 Sagsnr. NMK SHEDYH AFGØRELSE i sag om afslag på ansøgning om tilladelse til etablering af støttemure på 12 ejendomme under Ålsgårde Kystsikringslag Miljø- og Fødevareklagenævnet har truffet afgørelse efter 18, stk. 3, jf. 16, stk. 1, nr. 1, i lov om kystbeskyttelse. 1 Miljø- og Fødevareklagenævnet stadfæster Kystdirektoratets afgørelse af 9. september 2014 om afslag på ansøgning om etablering af støttemure på Ndr. Strandvej 158, 160, 206C, 208A, 234, 236A, 236B, 238, 242A, 242B og 244A samt matr.nr. 3aa Boderne, Hellebæk under Ålsgårde Kystsikringslag, Helsingør Kommune. MILJØ- OG FØDEVAREKLAGENÆVNET Toldboden Viborg Tlf CVR nr EAN nr nmkn@naevneneshus.dk naevneneshus.dk Miljø- og Fødevareklagenævnets afgørelse er endelig og kan ikke indbringes for anden administrativ myndighed, jf. 17 i lov om Miljø- og Fødevareklagenævnet. 2 Afgørelsen kan prøves ved domstolene. Eventuel retssag til prøvelse af afgørelsen skal være anlagt inden 6 måneder, jf. kystbeskyttelseslovens 18 b. Afgørelsen er truffet af formanden på nævnets vegne, jf. 9 i lov om Miljø- og Fødevareklagenævnet. 1 Lovbekendtgørelse nr. 78 af den 19. januar 2017 om lov om kystbeskyttelse, herefter kystbeskyttelsesloven 2 Lov nr af den 27. december 2016 om Miljø- og Fødevareklagenævnet

2 Klagen til Miljø- og Fødevareklagenævnet Kystdirektoratets afgørelse er påklaget til Miljøministeriet (nu Miljø- og Fødevareministeriet) af advokat Henriette Soja på vegne af Ålsgårde Kystsikringslag. Klagesagen er efterfølgende overført til Natur- og Miljøklagenævnet, der ved lov nr. 178 af 24. februar 2015 om ændring af lov om råstoffer, lov om kystbeskyttelse og lov om havstrategi blev klageinstans for afgørelser efter kystbeskyttelsesloven. Klagebestemmelsen i lovens 2, nr. 4, trådte i kraft pr. 1. juli Klagesagen er pr. 1. februar 2017 overgået til behandling i Miljø- og Fødevareklagenævnet. Klager har navnlig anført, at afgørende oplysninger om de faktiske forhold, som er tillagt betydning i Kystdirektoratets afgørelse, ikke er korrekte, og at afgørelsen lider af retlige mangler. Dernæst er det anført, at afgørelsen mangler en teknisk vurdering og beskrivelse af på hvilket grundlag Kystdirektoratet vurderer, at det ansøgte projekt er overflødigt for kystbeskyttelsen på strækningen. Sagens oplysninger Ansøgningen Ålsgårde Kystsikringslag har søgt om tilladelse til at etablere støttemure af beton bag den eksisterende skræntfodsbeskyttelse, der består af stenkastninger på de dele af lagets kyststrækning, som endnu ikke har en sådan mur opført. Det drejer sig om 12 ejendomme, som ikke, i modsætning til resten af lagets ejendomme, har en støttemur bag eksisterende stenkastninger. Klager har oplyst, at Ålsgårde Kystsikringslag omfatter en strækning på m bestående af 134 matrikler, hvor der på hele strækningen er etableret stenkastninger. På strækningen er ca m forsynet med en støttemur bag stenkastningerne, mens de resterende ca. 270 m ikke har samme form for kystbeskyttelse. Klager har videre oplyst, at der er sket betydelige skader vest for Langebro på 170 ud af de 270 m både på stenkastningerne samt de bagvedliggende private grunde. De sidste 100 m er beliggende øst for Langebro, hvor den brede strand har beskyttet mod alvorlige skader. Der er søgt om etablering af støttemure på de berørte 170 m, da det ifølge klager er tydeligt, at de ejendomme som er sikret med en støttemur bag stenkastningen er væsentligt mindre skadede efter stormene. De yderligere støttemure ønskes etableret som led i en samlet reetablering af kystbeskyttelsen. Klager har i forbindelse med ansøgningen fremsendt fotos af området. 3 Bekendtgørelse nr. 888 af 21. juni 2016 om ikrafttræden af 2, nr. 4, i lov om ændring af lov om råstoffer, lov om kystbeskyttelse og lov om havstrategi 2

3 Kystsikringslaget er via Niras fremkommet med supplering til ansøgningen for så vidt angår helhedsorienteret kystbeskyttelse og nedstrøms læsideerosion. Det er anført, at Ålsgårdes kystbeskyttelsesanlæg opfattes som en helhedsorienteret løsning, hvor den aktive og passive beskyttelse i forening yder en udmærket ejendomsbeskyttelse mod normale storme. Det er opfattelsen, at den samlede anlægsstrategi og konkrete udførelse af faste anlæg samt strandfodring er særdeles langsigtet, og at helhedsorienteringen forbedres, hvis støttemurene kan opføres sammenhængende. Det fremgår videre, at det nuværende kystbeskyttelsesanlæg ikke i sig selv påfører den nedstrøms strækning noget sandtab, og at hældningen af kystprofilet samt beliggenheden medfører, at det ikke er muligt at oppebære en stabil sandstrand. Strandfodring med sand vil derfor stort set være nyttesløs og dernæst uøkonomisk. Kystdirektoratet har i januar 2014 besigtiget området ud for de berørte ejendomme. Varsling af afslag Kystdirektoratet har den 26. juni 2014 varslet afslag på ansøgningen om tilladelse til at etablere støttemure på de 12 ejendomme. Det fremgår af varslingsskrivelsen, at etablering af støttemure bag de eksisterende stenkastninger er et overflødigt og fordyrende element i kystbeskyttelsen. Kystdirektoratet har vurderet, at den ansøgte kystbeskyttelse ikke løser det grundlæggende problem på den aktuelle kyststrækning, hvor det sandlidende kystprofil tillader for stor bølgeenergi i at nå ind til stenkastningerne og de bagvedliggende værdier. Manglende løsning af det grundlæggende problem vil ifølge Kystdirektoratet løbende medføre store udgifter til vedligeholdelse af de eksisterende passive konstruktioner uden, at den samlede kystbeskyttelsesløsning for strækningen optimeres og tilpasses de nuværende forhold. Kystdirektoratet har videre vurderet, at en stenkastning på den aktuelle strækning i sig selv kan dimensioneres til de konkrete forhold. Kystdirektoratet har navnlig lagt vægt på hensynene i kystbeskyttelseslovens 1 om kystbeskyttelsesforanstaltningens tekniske og miljømæssige kvalitet, og mindre vægt på de økonomiske hensyn, kystlandskabets bevarelse og den rekreative udnyttelse af kysten. I forhold til de supplerende oplysninger fra Niras, har Kystdirektoratet bemærket, at den nuværende kystbeskyttelse ikke kan betragtes som en helhedsløsning, som både tager højde for kystmæssige forhold, samt tilgodeser interessenterne i kystzonen. Klagers bemærkninger til varslingen Klager har fremsendt en række bemærkninger af 25. august 2014 til Kystdirektoratets varslede afslag. 3

4 Klager har i bemærkningerne navnlig anført, at der ikke er foretaget en konkret vurdering af den ansøgte løsning, og det gøres gældende, at der er tale om et ulovligt skøn under regel, da Kystdirektoratet ikke har udøvet et lovpligtigt konkret skøn. Det gøres videre gældende, at Kystdirektoratet ikke ved vurderingen af ansøgningen har taget stilling til konsekvenserne af, at forløbet med støttemure er afbrudt, og at dette giver en øget risiko for skader på stenkastningerne og de bagvedliggende ejendomme. Klager har endvidere anført, at etablering af en sammenhængende støttemur ikke vil være en særligt indgribende foranstaltning, da en stor del af strækningen allerede har støttemure. Dernæst er det bemærket, at der er tale om en privat finansieret foranstaltning, hvorfor hensynet omkring at det er et fordyrende element, ikke burde indgå med afgørende vægt. Ifølge klager vil sandfodring være en betydeligt dyrere kystbeskyttelsesforanstaltning for laget. Klager har derudover anført, at hensynet til færden langs kysten ikke kan begrunde et afslag, da en støttemur ikke hindrer eller besværliggør passage langs kysten, og at det vil være i strid med det forvaltningsretlige lighedsprincip ikke at meddele tilladelse. Kystdirektoratets afgørelse Kystdirektoratet har den 9. september 2014 meddelt afslag på det ansøgte. Afgørelsen er truffet efter kystbeskyttelseslovens 16, stk. 1, nr. 1, jf. formålsparagraffen i lovens 1, stk. 1. I den konkrete sag er der navnlig lagt vægt på hensynet til foranstaltningens tekniske og miljømæssige kvalitet. Kystdirektoratet har endvidere lagt vægt på hensynet til den rekreative udnyttelse af kysten samt økonomiske hensyn, dog i mindre grad. Kystdirektoratet har i afgørelsen vurderet, at der er et behov for kystbeskyttelse på lagets strækning, da bebyggelser på mange af ejendommene ligger meget tæt på vandet. Kystdirektoratet har imidlertid ikke fundet, at den ansøgte foranstaltning er teknisk acceptabel, da en støttemur bag stenkastningen er en dobbelt og unødvendig konstruktion. Ifølge Kystdirektoratet løser det ansøgte projekt ikke det grundlæggende problem på den aktuelle strækning, hvor kystprofilet er stejlt, og der mangler sand, hvilket tillader for stor bølgeenergi ind på stenkastningerne og på de bagvedliggende ejendomme. Projektet vil ifølge direktoratet medføre vedvarende og ikke ubetydelige udgifter til vedligeholdelse af de passive konstruktioner, uden at den samlede kystbeskyttelsesløsning bliver optimeret og fremtidssikret. Det er endvidere bemærket, at det er muligt at dimensionere de berørte stenkastninger, så de kan modstå almindeligt forekommende storme og højvandssituationer. 4

5 Kystdirektoratet har endvidere anført, at der ikke foreligger særlige omstændigheder i den konkrete sag, der kan give anledning til en fravigelse af praksis der tilsiger, at kun nødvendig kystbeskyttelse tillades. I afgørelsen er der derudover henvist til den nationale kystbeskyttelsesstrategi udarbejdet i 2011, hvoraf det b.la. fremgår, at en af målsætningerne er, at kystbeskyttelse skal udføres optimeret, langsigtet og ud fra en helhedsbetragtning om ikke mere kystbeskyttelse end nødvendigt. Kystdirektoratet har på baggrund heraf vurderet, at kystbeskyttelse i form af sandfodring på den aktuelle strækning vil beskytte alle ejendomme, og at de økonomiske midler samlet set anvendes bedre end ved at fortsætte med dobbelt konstruktioner på enkelte ejendomme. Det er hertil anført, at sandfordring tillige vil højne den rekreative benyttelse af kysten. Kystdirektoratet har i øvrigt henvist til kystsikringslagets egne bemærkninger om, at der ikke er sket alvorlige skader øst for Langebro, hvor stranden er meget bred, og hvor der derfor ikke umiddelbart er behov for støttemure. Det er videre anført, at direktoratet ikke har kendskab til beregninger fra Kystsikringslaget på, hvad en sandfodring over en årrække koster i forhold til udgifterne til den gentagne vedligeholdelse af lagets hårde anlæg. For så vidt angår lighedsprincippet har Kystdirektoratet bemærket, at det forhold, at der efter tidligere gældende lovgivning er givet tilladelse til en given foranstaltning ikke berettiger til tilladelse, som strider mod det nu gældende regelsæt. Viden om kystprocesser og kystbeskyttelse ændrer sig desuden løbende, og den rette løsning for kystbeskyttelse kan dermed også ændre sig. Kystdirektoratet finder på denne baggrund, at lighedsprincippet er iagttaget ved afgørelsen. Klagen Klager har i klage af 3. oktober 2014 navnlig anført, at afgørende oplysninger om de faktiske forhold, som er tillagt vægt i Kystdirektoratets afgørelse, ikke er korrekte, og at afgørelsen lider af retlige mangler. Det gøres videre gældende, at der mangler en teknisk funderet vurdering og beskrivelse af på hvilket grundlag, det ansøgte projekt vurderes som overflødigt. Klager har efterfølgende den 14. november 2014 fremsendt en række yderligere bemærkninger til klagen. Klager har samtidig fremsendt materiale fra Niras, som har foretaget undersøgelser, teknisk såvel som økonomisk, forbundet med den af Kystdirektoratet foreslåede alternative løsning i form af sandfordring til kystbeskyttelse. Det er i de supplerende bemærkninger bl.a. anført, at Kystdirektoratets afgørelse ikke indeholder nogen stillingtagen til eller begrundelse for vurderingen af, at en opdimensionering af den eksisterende stenkastning er en bedre løsning end de ansøgte støttemure. Klager har anført, at Kystdirektoratets forslag er en langt mere markant beskyttelsesforanstaltning, som derudover har en række uheldige konsekvenser, såsom muligheden 5

6 for passage. Hertil har klager bemærket, at det er usagligt, at den foreslåede alternative løsning er markant dyrere. Det er videre anført, at Kystdirektoratet ikke har taget stilling til konsekvenserne af en afbrudt støttemur. Ifølge klager er konsekvenserne, at der sker en hårdere belastning af stenkastningerne og de bagvedliggende ejendomme på de dele af strækningen, hvor der ikke er en støttemur, og at dette vil medføre konkrete ekstraudgifter. Klager har slutteligt bemærket, at strækningerne øst og vest for Langebro ikke kan sammenlignes. Kystdirektoratets bemærkninger Kystdirektoratet har den 19. februar 2015 oversendt sagen til Miljøministeriet og i den forbindelse besvaret klagepunkterne. Kystdirektoratet har b.la. bemærket, at der fra ansøgers side fortsat mangler beregninger på nødvendigheden af en mur som en del af det samlede projekt, og at der er foretaget en konkret vurdering af sagen. Det fremgår videre, at en generel sammenligning af strækningerne på hver side af Langebro kan anvendes til at påpege vigtigheden af et tilstrækkeligt fladt kystprofil til at bryde bølgerne, selvom påvirkningen af de to områder er lidt forskellig. Det er slutteligt anført, at et velfodret kystprofil mindsker presset på den passive kystbeskyttelse, hvilket vil medføre reducerede vedligeholdelsesomkostninger. Kystdirektoratet har slutteligt bemærket, at det ikke i de vedlagte beregninger fra Niras indgår, hvor meget vedligeholdelsesomkostningerne kunne have været reduceret med, såfremt der havde været fodret tilstrækkeligt på den aktuelle strækning. Klagers supplerende bemærkninger Klager har 10. april 2015 fremsendt yderligere supplerende bemærkninger på baggrund af Kystdirektoratets oversendelse til Miljøministeriet. Klager har bemærket, at de efterlyste beregninger ikke er mulige at foretage, og at forskellene i skadesniveauet dokumenterer nødvendigheden af de ansøgte kystbeskyttelsesforanstaltninger. Klager har fastholdt, at Kystdirektoratet ikke kan undlade at foretage en konkret vurdering i forhold til de enkelte strækninger, og at sandfordring fortsat bestrides, som en alternativ løsning grundet væsentligt større udgifter. Miljø- og Fødevareklagenævnets bemærkninger og afgørelse Efter kystbeskyttelseslovens 18, stk. 3, kan afgørelser efter 16, stk. 1, nr. 1, der er truffet af Kystdirektoratet, påklages til Miljø- og Fødevareklagenævnet, for så vidt angår retlige spørgsmål. Det er et retligt spørgsmål, om Kystdirektoratets afgørelse har hjemmel i loven. Det er ligeledes et retligt spørgsmål, om Kystdirektoratets afgørelse er i overensstemmelse med forvaltningsretlige principper, herunder lighedsgrundsætningen og proportionalitetsprincippet. 6

7 Det er derimod ikke et retligt, men et skønsmæssigt spørgsmål, om der efter en kystteknisk vurdering er behov for kystbeskyttelse på ejendommen, herunder hvilken type kystbeskyttelse, der er behov for, og om den konkret ansøgte kystbeskyttelse er hensigtsmæssig. De rejste spørgsmål vedrørende den tekniske og miljømæssige vurdering af den ansøgte kystbeskyttelsesforanstaltning kan derfor ikke efterprøves af Miljø- og Fødevareklagenævnet. Efter kystbeskyttelseslovens 1 er formålet med kystbeskyttelse at beskytte mennesker mod oversvømmelser, samt ejendom mod oversvømmelser og nedbrydning fra havet, fjorde eller andre dele af søterritoriet. Dette formål varetages ved afvejning af en række hensyn herunder behovet for kystbeskyttelse, økonomiske hensyn, kystbeskyttelsesforanstaltningernes tekniske og miljømæssige kvalitet, kystlandskabets bevarelse, naturens frie udfoldelse, den rekreative udnyttelse af kysten og sikring af adgang til kysten. Kystbeskyttelseslovens 16, stk. 1, nr. 1, bestemmer bl.a., at der kræves tilladelse fra Miljø- og Fødevareministeren til på strandbredder og andre kyststrækninger, hvor der ikke findes sammenhængende grønsvær eller anden sammenhængende landvegetation, samt på arealer, der ligger inden for en afstand af 100 m fra, hvor denne vegetation begynder, at udføre kystbeskyttelsesforanstaltninger. Tilladelse kræves også til etablering af andre faste anlæg, som etableres på søterritoriet. Der er ansøgt om etablering af støttemure bag stenkastninger ud for 12 ejendomme på kystsikringslagets strækning. Der er således tale om etablering af en kystbeskyttelsesforanstaltning, der kræver tilladelse efter kystbeskyttelseslovens 16. Kystdirektoratet har foretaget en konkret faglig vurdering af den ansøgte kystbeskyttelsesforanstaltning. Kystdirektoratet har særligt lagt vægt på den tekniske og miljømæssige kvalitet af den ansøgte, jf. kystbeskyttelseslovens 1, stk. 1, nr. 3, der bl.a. omfatter en vurdering af, om foranstaltningen er teknisk velfunderet, og om den har væsentlige miljømæssige konsekvenser. 4 Kystdirektoratet har endvidere, om end i mindre grad, vægtet økonomiske og rekreative hensyn, som sammen med den tekniske og miljømæssige kvalitet af anlægget samlet set vægtes højere end behovet for den ansøgte type kystbeskyttelse. Kystdirektoratet har vurderet, at der ikke foreligger særlige omstændigheder, der giver anledning til at fravige praksis, om kun at tillade nødvendig kystbeskyttelse. 4 Jf. bemærkningerne til lov nr. 311 af 19. april 2006 om lov om ændring af lov om kystbeskyttelse (Formålsbestemmelse, præcisering af lovbestemmelser, forenkling af klageadgang, berigtigelse af ulovlige forhold m.v.) 7

8 Miljø- og Fødevareklagenævnet vurderer på denne baggrund, at Kystdirektoratet har truffet afgørelse indenfor sin kompetence i henhold til kystbeskyttelseslovens 16, stk. 1, nr. 1. Klager har gjort gældende, at Kystdirektoratets afgørelse er i strid med lighedsprincippet og uproportional i forhold til det anførte om de økonomiske beregninger ved den foreslåede alternative løsning. Den forvaltningsretlige lighedsgrundsætning indebærer, at ens sager skal behandles på samme måde, og at et forskelligt udfald af sagerne skal kunne begrundes i relevante forskelle på sagerne. Saglig forskelsbehandling kan f.eks. skyldes ændring af praksis eller forskel på behov på de forskellige kyster. Kystdirektoratet har i afgørelsen henvist til, at det forhold, at der efter tidligere gældende lovgivning er givet tilladelse til en given foranstaltning ikke berettiger til en tilladelse, som strider mod det nu gældende regelsæt. Det er videre anført, at viden om kystbeskyttelse og kystprocesser løbende udvikler sig, og at den rigtige kystbeskyttelse for en strækning kan ændre sig, hvilket betyder, at tidligere tilladte foranstaltninger ikke nødvendigvis kan tillades i dag. Miljø- og Fødevareklagenævnet finder ikke, at Kystdirektoratet har truffet afgørelse i strid med lighedsgrundsætningen, da der er tale om afgørelser efter to forskellige regelsæt og da direktoratet har redegjort for, at sandfodring på nuværende tidpunkt er den mest formålstjenlige kystbeskyttelse på den pågældende strækning. Det forvaltningsretlige proportionalitetsprincip indebærer, at indholdet i en afgørelse ikke må være mere indgribende end formålet tilsiger. Miljø- og Fødevareklagenævnet finder ikke, at der kan gives klager medhold i, at det forvaltningsretlige proportionalitetsprincip er tilsidesat. Nævnet har i den forbindelse lagt vægt på, at sandfodring pågældende sted ifølge Kystdirektoratets vurdering er mest formålstjenligt til opnåelse af de i kystbeskyttelseslovens fastsatte formål og at Kystdirektoratet i sin vurdering også lagt vægt på økonomiske hensyn, herunder at opførelse og vedligeholdelse af passiv kystbeskyttelse vil medføre betydelige udgifter. Kystdirektoratet har således, i overensstemmelse med sin praksis 5 og under inddragelse af økonomiske hensyn, lagt vægt på, at etablering af kystbeskyttelse skal ske optimeret og langsigtet samt ud fra en helhedsbetragtning, Det er herefter samlet set Miljø- og Fødevareklagenævnets vurdering, at Kystdirektoratet ved sin afgørelse har foretaget en konkret afvejning af de 5 Der er henvist til kystbeskyttelsesstrategien fra 2011, som bl.a. redegør for Kystdirektoratets praksis. 8

9 hensyn, der skal varetages med kystbeskyttelsesloven, og at der ikke i denne forbindelse er tilsidesat forvaltningsretlige principper. Miljø- og Fødevareklagenævnet stadfæster denne på baggrund Kystdirektoratets afgørelse af 9. september 2014 om afslag på ansøgning om etablering af støttemure bag stenkastningerne på Ndr. Strandvej 158, 160, 206C, 208A, 234, 236A, 236B, 238, 242A, 242B og 244A samt matr.nr. 3aa Boderne, Ellebæk under Ålsgårde Kystsikringslag, Helsingør Kommune. Jeanette Christensen Stedfortrædende formand Afgørelsen er sendt til: Horten Advokatpartnerselskab, Philip Heymans Alle 7, 2900 Hellerup, sagsnr.: , info@horten.dk Kystdirektoratet, Højbovej 1, 7620 Lemvig, sagsnr.: 14/ , kdi@kyst.dk Ålsgårde Kystsikringslag, Nordre Strandvej 244, 3140 Ålsgårde, ftamstorf@hotmail.com Helsingør Kommune, Stengade 59, 3000 Helsingør, mail@helsingor.dk 9