Dette kapitel er skrevet på baggrund af forskningsprojektet Evaluering af den politiske

Transkript

1 Fra udvalgsstyre til rådsmodel en ny politisk styreform i de danske regioner Fra udvalgsstyre til rådsmodel en ny politisk styreform i de danske regioner Niels Dyhrberg, Niels Opstrup og Simon Krogh Dette kapitel er skrevet på baggrund af forskningsprojektet Evaluering af den politiske styringsmodel i de fem regioner, , som er en del af et overordnet forskningsprogram Forskningsprogrammet om strukturreformen 2. Projektet er en følge af etableringen af den nye form for politisk organisering, der fulgte i kølvandet på strukturreformen i Danmark, hvor det amtslige niveau blev nedlagt og et regionalt niveau oprettet. Overgangen fra amter til regioner indebar en udskiftning af den politiske styreform, da det traditionelle udvalgsstyre blev udskiftet med den i Danmark hidtil uprøvede styringsmodel rådsmodellen. Evalueringen beskæftiger sig med tre hovedområder. For det første bliver der stillet skarpt på rådsmodellens implementering. For det andet fokuseres der på politisk ledelse, styring og kontrol under rådsmodellen. Og endelig belyses demokrati og ansvar under rådsmodellen. Evalueringens afrapportering sker i form af en bogudgivelse, der publiceres i maj Bogudgivelsen vil være en sammenfatning af en række analyser foretaget af forskellige forfattere tilknyttet evalueringsprojektet, hvor professor Poul Erik Mouritzen vil fremstå som redaktør 3. Dette kapitel vil trække på konklusioner fra netop denne bogudgivelse. Det regionale politiske niveau i Danmark blev ved strukturreformen i 2007 fuldkommen forandret. Amtskommunerne blev nedlagt og erstattet af fem nye regioner, som fik færre opgaver, mindsket politisk og økonomisk råderum, og en ny politisk styreform. Der brydes således med udvalgsstyret, der har været den altdominerende styreform i danske amter og kommuner siden den foregående kommunalreform i 1970, og i høj grad har været taget for givet, som den eneste rigtige måde at organisere det lokale og regionale demokrati (Mouritzen 2001; Berg 2004). I stedet indførtes en såkaldt rådsmodel, der fastsætter en anden ramme for varetagelsen af den umiddelbare forvaltning og formandens funktioner. Rådsmodellen kom stort set ud af det blå. Der var ingen erfaringer med denne styreform i Danmark, og i det omfang, at der fandtes udenlandske eksempler, blev de ikke inddraget i overvejelserne. Der 1 Se evt. 2 Se. evt. 3 Bogen vil behandle problemstillinger inden for de tre nævnte hovedområder. Bogens forfattere vil udover Professor, Poul Erik Mouritzen være Ph.d., Christian Elmelund-Præstekær, Ph.d.- studerende, Simon Krogh, Videnskabelig Assistent, Niels Dyhrberg, Videnskabelig Assistent, Niels Opstrup, og kandidatstuderende, Camilla Jul Gregersen. Dyhrberg, N, Opstrup, N & Krogh, S (2010) Fra udvalgsstyre til rådsmodel en ny politisk styreform i de danske regioner i Lennart Nilsson (red) En region blir till. Göteborg: SOM-institutet, Göteborgs universitet. 399

2 Niels Dyhrberg, Niels Opstrup og Simon Krogh lå i højere grad symbolik end saglige begrundelser bag modellens indførelse, og der blev kun gjort yderst sporadiske overvejelser om, hvilke konsekvenser den måtte medføre. Dette kapitel vil fortælle baggrunden for valget af rådsmodellen, beskrive styreformens centrale elementer og gennemgå dens væsentligste indvirkninger på de politik-administrative processer i de regionale politiske systemer. Fra amter til regioner 24. juni 2004 indgik regeringen bestående af Venstre og Det konservative Folkeparti forlig med Dansk Folkeparti (DF) om en strukturreform, hvor det mellemste politiske niveau, amterne, endte som taberen. Både de konservative og DF ønskede amterne nedlagt, og så gerne en fuldstændig fjernelse af det regionale forvaltningsled. Det sidste ønskede Venstre af hensyn til partiets amtskommunale bagland dog ikke. Kompromisset blev i stedet en væsentlig svækkelse af det regionale politiske niveau, der blev underlagt en inddelings-, en opgave og en finansieringsreform. De 14 amter blev reduceret til fem regioner benævnt Region Hovedstaden, Region Sjælland, Region Syddanmark, Region Midtjylland og Region Nordjylland. De gamle amtsgrænser udgjorde grundlaget for inddelingen, men enkelte steder blev stregerne rykket angiveligt ud fra hensynet til et funktionelt sygehusvæsen (Christoffersen & Klausen 2009: 20). Strukturreformen indebar også, at en række af de amtslige opgaver blev overført til staten og især kommunerne. Ligesom amterne er de nye regioners centrale opgave sundhed som udgør ca. 90 pct. af det samlede budget men de varetager også fortsat opgaver på det sociale område og inden for regional udvikling. I forhold til amterne er deres selvbestemmelse dog reduceret inden for alle områderne. For det første er den statslige sundhedsstyrelse tiltænkt en mere regulerende rolle på sundhedsområdet, ligesom at kommunerne har overtaget ansvaret for genoptræning og forebyggelse. For det andet har regionerne ikke længere myndighedsansvar på det sociale område og inden for regional udvikling, men varetager kun driften af specialiserede sociale institutioner, og det overordnede ansvar for udarbejdelsen af regionale udviklingsplaner. Endelig er regionerne modsat amterne ikke omfattet af kommunalfuldmagten, og kan derfor ikke antage andre opgaver end dem, der er fastsat i Regionsloven ( 5, stk. 2). De fem nye regioner blev også underlagt begrænsninger på finansieringssiden. Med strukturreformen blev antallet af skatteudskrivende niveauer reduceret fra tre til to, hvilket betød at regionerne ikke kan opkræve skatter, men er afhængige af forskellige former for finansieringstilskud fra staten og regionens kommuner. Over 70 procent af regionernes indtægtskilder kommer gennem bloktilskuddene fra staten, som fastlægges ved de årlige økonomiforhandlinger mellem regeringen og Danske Regioner (Juul 2008: 100). 400

3 Fra udvalgsstyre til rådsmodel en ny politisk styreform i de danske regioner Tabel 1 Regionernes indtægtskilder (2007) Betalingsansvar Finansieringstype Mia. kr. Procent Staten Bloktilskud, sundhed 62,0 70,1 Aktivitetstilskud, sundhed 2,4 2,7 Bloktilskud, udvikling 1,5 1,7 I alt 65,9 74,5 Kommunerne Grundbidrag, sundhed 6,0 6,8 Aktivitetsbidrag, sundhed 9,4 10,6 Grundbidrag, udvikling 0,6 0,7 Takstbetaling, social mv. 5,1 5,8 I alt 21,1 23,9 Andre Andre indtægter (også indtægter fra statslige puljer mv.) 1,4 1,6 Samlet 88,4 100 Kilde: Juul. 2008: 100 Endvidere gælder det, at regionerne ikke kan prioritere økonomisk mellem de tre hovedopgaveområder sundhed, social- og psykiatri og regional udvikling idet de forskellige tilskud og bidrag er øremærket de enkelte områder (Finansieringsloven: 1). Konsekvensen er med andre ord, at der er ganske stramme bindinger på regionspolitikernes mulighed for selv at fastlægge regionernes økonomi. Dog er det væsentligt at bemærke, at lovgivningen giver mulighed for økonomiske prioriteringer inden for de enkelte opgaveområder. En ny styreform i dåbsgave Mens de nye regioners overordnede institutionelle rammer blev fastlagt i forliget bag strukturreformen, blev spørgsmålet om den politiske styreform først taget op efterfølgende. Igen gjorde en klar politisk logik sig gældende. Da det ikke lykkedes at fjerne det regionale forvaltningsled, havde de konservative og DF i stedet et fælles ønske om, at de nye regioner på ingen måde måtte komme til at ligne de gamle amter. Dansk Folkepartis daværende kommunalordfører, Poul Nødgaard, har forklaret det således: Vi måtte erkende, at vi ikke kunne komme igennem med helt at afskaffe det tredje led. Derfor bliver det helt centrale for os at få et led, som for alt i verden ikke kommer til at ligne de gamle amter [ ] Vi vil gerne have en ny politisk styreform i de nye regioner, fordi jeg simpelthen ikke kan klare at se fem amter i stedet for fjorten amter (interview, Poul Nødgaard). En ændring af den politiske styreform 401

4 Niels Dyhrberg, Niels Opstrup og Simon Krogh blev i den sammenhæng betragtet som et afgørende punkt, eftersom at udvalgsstyret som tidligere nævnt havde været stærkt institutionaliseret i amterne. Det var således ikke en egentlig utilfredshed med udvalgsstyret men derimod et politisk ønske om, at de nye regioner skulle afvige væsentligt fra de gamle amter der satte styreformen på dagsordenen. Den klare holdning til, hvad den politiske styreform ikke skulle være, følges dog ikke op af et klart ønske om, hvilken styreform der skulle afløse udvalgsstyret. De politiske beslutningstagere havde således på en og samme tid ganske entydige og diffuse ønsker, hvilket bevirkede, at centraladministrationens embedsmænd stod i en situation, hvor det var uklart i hvilken retning politikerne ønskede, de skulle arbejde. Det var i stedet for Amtsrådsforeningen en interesseorganisation som repræsenterede de 14 amters interesser der ledte arbejdet i retning af det, der endte som rådsmodellen. En projektgruppe nedsat af Amtsrådsforeningen der bestod af de seks amtsdirektører fremlagde på et møde med de ministerielle embedsmænd i august 2004 et debatoplæg til en ny styreform: Som ny styreform foreslår projektgruppen en model rådsmodellen hvor regionsrådet er den centrale drivende kraft. Regionsrådet skal tilrettelægge politiske, strategiske temadrøftelser, høringer mv. [ ] For samtidig at sikre at der kan træffes beslutninger om den daglige drift, er det obligatorisk for regionsrådet at nedsætte et forretningsudvalg på 5-9 personer med regionsrådsformanden som formand [ ] Det bør overlades til det enkelte regionsråd at træffe beslutning om, hvilke udvalg man ønsker at oprette. Udvalgene kan nedsættes ad hoc med et tidsbegrænset kommissorium eller for hele valgperioden (Amtsrådsforeningen 2004). Dette forslag til en rådsmodel understøttede i kraft af dets nye navn det politiske ønske om at afvige fra amternes udvalgsstyre, men havde samtidig en række lighedspunkter med netop udvalgsstyret. Opdelingen i regionsråd, regionsrådsformand, forretningsudvalg og muligheden for at nedsætte udvalg for hele valgperioden, kan overordnet sidestilles med den opdeling, der var under amternes udvalgsstyre, i amtsråd, amtsborgmester, økonomiudvalg samt stående udvalg. Centraladministrationen foretog derfor i tæt samspil med daværende indenrigs- og sundhedsminister Lars Løkke Rasmussen (V) en række ændringer i Amtsrådsforeningens udspil, hvor den væsentligste var en fastsættelse af, at nedsatte udvalg kun kan være midlertidige. Som baggrund for ændringerne understregedes en række saglige begrundelser, som faldt i forlængelse af først og fremmest regionernes smallere opgaveportefølje og et ønske om en større helhedstænkning. Hvorvidt det faktisk var de saglige begrundelser, der lå til grund for ændringerne frem for det politiske ønske om, at regionerne ikke skulle ligne amterne, kan der stilles spørgsmålstegn ved. Noget tyder i hvert fald på, at de ændringer, der blev foretaget i relation til rådsmodellen, var eksplicit politisk formuleret. Som Lars Løkke Rasmussen (V) har forklaret, var styreformen en klar politisk bestilling: 402

5 Fra udvalgsstyre til rådsmodel en ny politisk styreform i de danske regioner Styreformen er jo opstået politisk [ ] der har været en politisk fordring på, at vi vil have en konstruktion, hvor vi sikrer, at de politiske beslutninger træffes direkte i regionsrådet. Og hvor vi i det omfang, vi åbner op for, at man så fra regionsrådet midte formaterer sig i nogle udvalg, der må det ikke have karakter af drift, og det må ikke have karakter af permanentliggørelse af et eller andet politisk fokusområde. Det er en klar politisk bestilling (interview, Lars Løkke Rasmussen). Efter den indledende dialog blev kontakten mellem de ministerielle embedsmænd og Amtsrådsforeningens projektgruppe afbrudt, fordi der var opstået uenighed internt i Amtsrådsforeningen om, hvilken styreform som skulle foretrækkes. Det politiske niveau i Amtsrådsforeningen ønskede ikke som amtsdirektørerne ellers havde foreslået at bevæge sig væk fra udvalgsstyret. Den daværende direktør for Amtsrådsforeningen beskriver det ganske rammende: Det arbejde [projektgruppen] lavede, var godt og grundigt, men der var da ikke fuld enighed. Derfor endte det også med, at vi kaldte det et debatoplæg i stedet for et sæt anbefalinger (interview, Otto Larsen). Formanden for projektgruppen Per Okkels er på linie: Vi var nogle stykker, som ikke tog udgangspunkt i udvalgsstyret. Det, som stod meget klart, var, at hvis man kørte videre med et udvalgsstyre, så ville man få nogle uhensigtsmæssige arbejdsforhold [ ] Derudover var der et andet parameter, nemlig at vi blev pålagt 41 regionsrådsmedlemmer, som er mange. Derfor var den anden opgave at skabe en værdigrund til, at regionsrådet skulle have et ansvar og et ejerforhold til, hvad der foregik (interview, Per Okkels). Konsekvensen er, at det ellers så normalt stærke korporative samarbejde mellem staten og den amtskommunale interesseorganisation er fraværende i resten af arbejdet med den nye styreform. Centraladministrationen fik således frit spil, og fra efteråret 2004 til Regionslovens vedtagelse 9. juni 2005 blev der ikke arbejdet med andre løsninger end den reviderede version af Amtsrådsforeningens eget oprindelige forslag. Arbejdet med udarbejdelsen af regionernes styreform synes således at have været drevet af en beslutningsadfærd, hvor den første tilfredsstillende løsning der opfyldte det politiske ønske om, at styreformen skulle afvige fra amternes udvalgsstyre vælges uden sikkerhed for, at det er den bedste. Det afgørende var at finde en løsning alle kunne leve med. Det understreges ved, at flere af de centrale politiske aktører ikke viste upræget begejstring for rådsmodellen. Venstres daværende kommunalordfører, Leif Mikkelsen, har udtrykt det således: Og så fik vi en hybrid, som er opfundet lidt til lejligheden [ ] der er en del af os, som har været med til at køre det her igennem, der håber på, at det egentlig ikke skal vare til evig tid (interview, Leif Mikkelsen). Mere dybdegående analyser af beslutningsprocessen bag Strukturreformen kan læses i Christiansen & Klitgaard (2008), og særligt om rådsmodellens tilblivelse i Krogh (2008). 403

6 Niels Dyhrberg, Niels Opstrup og Simon Krogh Styreformens centrale elementer Uagtet de politiske begrundelser medfører den nye politiske styreform i regionerne en række ændringer i måden, hvorpå det politiske niveau organiseres. Den politiske styreform er et centralt element for forståelsen af et politisk systems virke, da denne påvirker samspillet mellem de folkevalgte på forskellige politiske niveauer i den politisk-administrative organisation, samspillet mellem de folkevalgte og embedsmænd og samspillet mellem de folkevalgte og vælgere. (Berg, 2004: 5). Det må derfor forventes, at overgangen fra udvalgsstyre til rådsmodel vil medføre forandringer i de politisk-administrative processer i de nye regioner i forhold til i de gamle amter. En politisk styreform defineres som værende en formel institution, der foreskriver et bestemt regelsæt for eksistensen af bestemte politiske organer, for valget og sammensætningen af disse organer, for den indbyrdes fordeling af opgaver, ansvar og kompetencer mellem disse organer, herunder arbejdsdelingen mellem det politiske og det administrative niveau, og endelig for de folkevalgtes arbejdsbetingelser (Mouritzen, 2010: forthcoming). I en regional kontekst udgør regionsloven det regelsæt, der ligger til grund for regionernes politiske styreform rådsmodellen. Rådsmodellens karakteristika Tabel 2 Forskelle på udvalgsstyret og rådsmodellen Udvalgsstyret Rådsmodellen Politiske organer Amtsråd Regionsråd Økonomiudvalg Forretningsudvalg Stående udvalg Midlertidige udvalg Leder af forvaltningen Amtsborgmesteren Regionsrådsformanden Umiddelbar forvaltning Stående udvalg Regionsrådet og/eller forretningsudvalget Udvalgsstruktur Stående udvalg med Midlertidige udvalg med driftskompetence rådgivende kompetence Som ovenstående tabel illustrerer, består rådsmodellen af tre typer af politiske organer regionsrådet, forretningsudvalget og de midlertidige udvalg. Disse organer kan overordnet sidestilles med udvalgsstyrets opdeling i amtsråd, økonomiudvalg og stående udvalg. De politiske organer i de to styreformer varierer dog med hensyn til form og indhold. 404

7 Fra udvalgsstyre til rådsmodel en ny politisk styreform i de danske regioner Regionsrådet er den folkevalgte forsamling og fungerer øverste besluttende myndighed. Regionsrådet skal bestå af 41 medlemmer, som af deres midte vælger en formand og to næstformænd. Regionsrådet er ansvarlig for indretningen af den regionale administration, mens regionsrådsformanden er leder af forvaltningen og den eneste fuldtidsansatte politiker i regionen. Dette adskiller sig ikke principielt fra amtsrådets karakter og virke. Endvidere er regionsrådsformanden automatisk formand for regionens politiske ledelse forretningsudvalget som skal bestå af mindst 11 og højst 19 medlemmer valgt blandt regionsrådets politikere. Regionsrådet skal indhente forretningsudvalgets indstilling om enhver sag, som bliver fremlagt for regionsrådet til beslutning. En væsentlig opgave for forretningsudvalget er at udarbejde forslag til regionens budget, som bliver vedtaget af regionsrådet. Således skal forretningsudvalget varetage de opgaver, som tidligere tilfaldt amternes økonomiudvalg. Forskellen mellem udvalgsstyret og rådsmodellen ligger hovedsagligt i placeringen af den umiddelbare forvaltning. Hvor den umiddelbare forvaltning førhen primært var henlagt til de stående udvalg indenfor det pågældende forvaltningsområde, er det nu regionsrådet, der i den enkelte regions styrelsesvedtægt bestemmer, hvorvidt den umiddelbare forvaltning helt skal henlægges til forretningsudvalget, eller om dele af denne skal varetages af regionsrådet. Hvor de menige politikere dvs. politikere uden for den politiske ledelse førhen var inddraget i den umiddelbare forvaltning via de stående udvalg, er det nu kun, hvis dele af den umiddelbare forvaltning henlægges til regionsrådet, at disse kan få kontakt med den umiddelbare forvaltning. Dette er kun tilfældet i Region Syddanmark, mens de fire andre regioner har henlagt hele den umiddelbare forvaltning til forretningsudvalget. Således har over halvdelen af regionsrådets medlemmer i 4 ud af 5 regioner ikke kontakt med den umiddelbare forvaltning. At den umiddelbare forvaltning samles centralt (i forretningsudvalg eller regionsråd) betyder, at udvalgene mister sine driftskompetencer. Disse er nu kun rådgivende udvalg, der kan bidrage med politiske anbefalinger til forretningsudvalget, såfremt det ønskes fra politisk hold. Udvalgene er ikke længere stående, men midlertidige, da det kun er muligt at yde vederlag til medlemmer af udvalg, der nedsættes for en periode på højst et år til varetagelse af bestemte opgaver af midlertidig karakter. Dette betyder, at udvalgene skal have snævre specifikke opgavekommissorier, som kan færdiggøres inden for en etårig periode. Der er således store begrænsninger på udvalgenes beføjelser, hvilket kan betragtes som et opgør med en lang dansk tradition for, at udvalgene spiller en væsentlig rolle i det danske (amts)kommunale selvstyre. En styreformsændring er en væsentlig institutionel forandring, som der kan forventes at påvirke processer og adfærd i et politisk system. Som det blev fremhævet tidligere i kapitlet, er den politiske styreform ikke den eneste institutionelle ændring af regionernes politiske set-up. Strukturreformen blev ledsaget af en række delreformer, som betinger de rammer, hvorunder den politiske styreform skal virke. Inddelings-, opgave-, og finansieringsreformen har således betydet, at det regionale 405

8 Niels Dyhrberg, Niels Opstrup og Simon Krogh politiske system skal administrere større enheder og færre opgaveområder under stram økonomisk styring af staten, hvor regionerne ikke har nogen selvfinansieringsmuligheder og ikke har nogen mulighed for at prioritere de statslige midler mellem opgaveområderne. Således reduceres regionernes politiske råderum, hvilket også har indvirkning på det regionale politiske system. Styreformens indvirkning på det politiske system Ændringen i styreformen ved overgangen fra amt til region har visse effekter på det regionalpolitiske systems virke. I det følgende belyses, hvordan skiftet fra udvalgsstyre til rådsmodel og de øvrige institutionelle forandringer har haft indvirkning på adfærd og processer i de danske regioner. Mere konkret berøres, hvordan styreformen har medført ændringer i den politiske beslutningsproces og den politiske magtspredning. Den politiske beslutningsproces En væsentlig dimension af et politisk system er den politiske beslutningsproces her forstået som en politisk sags vej gennem det politiske system. Denne proces er vigtig at forstå, da den er afgørende for det outcome et politisk system producerer (Michelsen, 2004). Figur 1 Den formelle politiske beslutningsproces i amternes udvalgsstyre og regionernes rådsmodel Udvalgsstyre Amtsråd Rådsmodel Regionsråd Økonomiudvalg Stående udvalg Forretningsudvalg Midlertidigt udvalg Administration Administration Som figur 1 illustrerer, ændrer styreformsskiftet de politiske sagers vej gennem det politiske system. Dette skyldes hovedsagligt, at udvalgene har fået en anderledes funktion. Hvor de politiske sager i amterne oftest gik direkte fra administration til møderne i de stående udvalg, går sagerne i regionerne typisk fra administrationen til forretningsudvalgsmøderne. Heri ligger en væsentlig ændring i relation til dags- 406

9 Fra udvalgsstyre til rådsmodel en ny politisk styreform i de danske regioner ordensfastsættelse. I amterne blev dagsordenen til udvalgsmøderne udarbejde i et samspil mellem udvalgsformanden og den administrative betjening inden for det pågældende udvalgsområde. Amtsborgmesteren var dog som øverste administrative chef også intenst involveret i dagsordensfastsættelsen. Ikke mindst da amtsborgmesteren havde ansvaret for at udarbejde dagsordenen til økonomiudvalgsmøderne, der primært men ikke kun bestod af politiske indstillinger fra de stående udvalg. Dette forholder sig anderledes i regionerne, hvor udvalgene i reglen først kommer i kontakt med en politisk sag, hvis den uddelegeres af forretningsudvalget. Dette betyder, at de politiske sager filtreres, inden de når udvalgsmøderne, hvorfor udvalgsformændene ikke længere har samme grad af kontrol med den politiske dagsorden inden for deres udvalgsområde. Dagsordensfastsættelsen er derfor hovedsagligt overladt til regionsrådsformand og administrationen, der udarbejder dagsordenen til forretningsudvalgsmøderne. Disse spiller således en helt central rolle i definitionen af politiske problemer (dvs. hvilke sager skal på dagsordenen) og politiske løsninger (dvs. hvilke beslutningsalternativer skal i spil). I amterne havde alle politikere som følge af pladser i stående udvalg del i driftsansvaret inden for et bestemt forvaltningsområde og dermed mulighed for at præge de politiske beslutninger tidligt i processen. Da udvalgene i rådsmodellen kun er rådgivende og midlertidige behandles sagerne i regionerne typisk i forretningsudvalget. Dette betyder, at under halvdelen af regionsrådets medlemmer er involveret i de politiske sager inden, at disse kommer på regionsrådsmødets dagsorden. Et argument for at samle den umiddelbare forvaltning centralt i forretningsudvalget frem for at have denne placeret decentralt i de stående udvalg er at undgå problemet med sektorisme, hvor politikerne advokerer for højere udgifter på deres eget udvalgsområde. Dette udgiftspres vanskeliggør koordinationen af de politiske beslutninger, så disses økonomi og indhold hænger sammen på tværs af opgaveområderne. I amterne koordinerede man derfor de overordnede politiske linjer i økonomiudvalget og to uformelle fora i form af møder mellem henholdsvis partigruppeformændene og udvalgsformændene (uformelle fora er ikke skitseret i figur 1). Samlingen af den umiddelbare forvaltning i forretningsudvalget har dog ikke helt løst disse koordinationsproblemer. Således koordineres de overordnede politiske beslutninger stadigvæk ofte på gruppeformandsmøder dog ikke udvalgsformandsmøder. Disse møder finder typisk sted inden forretningsudvalgsmøderne, og mødernes hyppighed varierer meget mellem regioner. Idet den statslige styring forhindrer regionerne i at prioritere økonomisk mellem opgaveområderne, er det i højere grad partipolitiske interesser og ikke sektorinteresser der koordineres på gruppeformandsmøderne. En væsentlig del af policyformuleringen foregår således ofte på et gruppeformandsmøde inden det enkelte forretningsudvalgsmøde, hvor konkrete forvaltningsmæssige beslutninger træffes, og politiske indstillinger til regionsrådsmødet udarbejdes. Hvor mange forvaltningsmæssige beslutninger, der træffes i forretningsudvalget, varierer også mellem regioner. I nogle regioner er det kun ved hvert tiende beslutningspunkt på dagsordenen, at der træffes en forvaltningsmæssig afgørelse, 407

10 Niels Dyhrberg, Niels Opstrup og Simon Krogh hvor det i nogle regioner er ved hver tredje. De resterende beslutningspunkter indstilles til beslutning på regionrådsmødet. Meget tyder på, at forretningsudvalg med mange medlemmer typisk indstiller flere beslutninger til regionsrådet, da disse ikke fungerer helt så gnidningsfrit som mindre forretningsudvalg. Her skal man huske på, at forretningsudvalget er sammensat ud fra proportionalitetsprincippet, hvorfor mange politiske interesser er repræsenteret. Størstedelen af de politiske beslutninger vedtages på regionsrådsmødet. Regionsrådspolitikerne vurderer rådsmøderne som værende vigtigere, end amtsrådspolitikerne vurderede møderne i amtsrådet. Dette skal ses som et udtryk for, at man ikke længere har de stående udvalg som platform at udøve politik fra, hvorfor en del af de politiske kampe flyttes til regionsrådsmødet. En del politikere er dog utilfredse med disse møders forløb, da der eksisterer en stor informationsasymmetri mellem de politikere, der sidder i forretningsudvalg, og de menige politikere. De øvrige institutionelle rammer har også indvirkning på den politiske beslutningsproces. Den stramme statslige styring betyder, at store dele af regionernes økonomi på forhånd er øremærket til specifikke politiske indsatser, hvilket dræner mange af sagerne for politisk indhold. Mange af sagerne hviler derfor på rene driftsmæssige overvejelser, hvorfor administrationens vurderinger oftere bliver afgørende for de politiske beslutningers udfald. Magtspredning de politiske positioner Et styreformsskift medfører ikke blot forandringer i, hvordan de politiske sager bevæger sig igennem det politiske system. Da styreformer definerer positioner og fordeler kompetencer, ansvar og beføjelser mellem disse, vil et styreformsskift også medføre forandringer i forhold til hvilke positioner, der er mest indflydelsesrige. Overordnet har overgangen fra udvalgsstyre til rådsmodel centraliseret den politiske magt forstået på den måde, at i amterne var kompetencer, ansvar og beføjelser i højere grad spredt på forskellige politiske positioner. Især er regionsrådsformandens og administrationens indflydelse styrket. Regionsrådsformanden er i rådsmodellen den eneste politiske aktør med tæt kontakt til administrationens arbejde. Dette gælder både i forhold til forberedelsen, gennemførslen og implementeringen af de politiske beslutninger. Regionsrådsformanden har derfor bedre forudsætninger for at udøve lederskab og sætte kursen for det politiske arbejde, end amtsrådsformanden havde. I udvalgsstyret fungerede udvalgsformændene i højere grad som bindeled til administrationen, hvilket stillede store krav til koordinationen mellem amtsrådsformand og udvalgsformænd i udøvelsen af politisk lederskab. Udvalgsformændene spiller således en markant mindre rolle i regionerne end i amterne, da udvalgene i rådsmodellen i høj grad er blevet marginaliseret. Da udvalgene i amterne var de menige politikeres primære platform at føre politik fra, er marginaliseringen af udvalgene en markant svækkelse af de menige politikeres mulighed for at udøve indflydelse i det regionale politiske system. Især tre forhold betyder, at de midlertidige udvalg og dermed de menige politikere har mistet 408

11 Fra udvalgsstyre til rådsmodel en ny politisk styreform i de danske regioner indflydelse. For det første har udvalgene ingen beslutningskompetence, hvilket betyder, at de menige politikere ikke har nogen mulighed for at træffe mindre forvaltningsmæssige afgørelser. For det andet har udvalgene afgrænset opgavekommissorier frem for at varetage alle sager inden for et givent sektorområde, hvilket betyder, at politikere kun i begrænset omfang kan vælge, hvor udvalget skal fokuserer deres politiske indsats. For det tredje er udvalgenes funktionsperiode begrænset til etårig periode (udvidet til to år fra 2010), hvilket begrænser politikernes mulighed for at oparbejde den fornødne viden om og indsigt i det pågældende opgaveområde. Da indflydelse i høj grad forudsætter information og indsigt, betragtes udvalgenes korte funktionsperiode af mange politikere og embedsmænd som værende en væsentlig kilde til de menige politikeres begrænsede indflydelse. Der er dog tendenser til, at nogle midlertidige udvalg fortsætter i nye funktionsperioder med ændret kommissorium men med samme politikere og samme substans. De menige politikeres begrænsede indflydelse skal ses i forbindelse med en mere generel forringelse af regionspolitikernes arbejdsbetingelser. En anden væsentlig kilde til politikernes forringede arbejdsbetingelser er honoreringen for det politiske arbejde, der generelt set er blevet reduceret ved overgangen fra amt til region. Da politikernes tidsforbrug ifølge dem selv ikke er blevet væsentligt reduceret, føler politikere generelt, at honoreringen ikke står mål med deres arbejdsindsats. Således trives politikere generelt dårligere i regionerne end i amterne. Dette kan give problemer med at rekruttere politikere til de regionale valg, hvilket man kunne se tendenser til ved regionsvalget i Arbejdsbetingelserne er dog ringere for de menige politikere end for politikere, der er medlem af forretningsudvalget. Forretningsudvalgsmedlemmerne er mere indflydelsesrige end de menige politikere, da disse har løbende kontakt til administrationen, kan træffe forvaltningsmæssige afgørelser og kan formulere politiske indstillinger til regionsrådet. Kløften mellem forretningsudvalgsmedlemmer og menige politikere i regionerne synes større end kløften mellem økonomiudvalgsmedlemmer og menige politikere i amterne, hvilket er en naturlig følge af, at menige politikere ikke længere har nogle forvaltningskompetencer. Således oplever mange politikere regionsrådet som værende delt i et A-hold som har indflydelse på de politiske beslutninger og et B-hold, som er sat uden for politisk indflydelse. Forretningsudvalgsmedlemmer har dog ikke lige stor indflydelse på de politiske beslutninger. Især partigruppeformændene der typisk sidder i forretningsudvalg har større indflydelse, da de via gruppeformandsmøderne kommer tidligere ind i processen. Da administrationen er til stede ved gruppeformandsmøderne, vil partigruppeformændene typisk have tættere kontakt med administrationen end almindelige forretningsudvalgsmedlemmer. Administrationens autonomi og indflydelse forstærkes markant som følge af styreformsskiftet. Især tre forhold bevirker dette. For det første har udvalgene ikke længere beslutningskompetence, hvorfor udvalgsmedlemmerne ikke på samme måde som i de stående udvalg kan have fingrene nede i driften. Regionspolitikerne 409

12 Niels Dyhrberg, Niels Opstrup og Simon Krogh er således generelt kommet længere fra driften, hvorfor politik og administration i højere grad er blevet klarere adskilt et forhold der primært styrker administrationens indflydelse. For det andet administrerer forretningsudvalget det eneste politiske organ med formelt forvaltningsansvar alle opgaveområder, hvorfor dets medlemmer ikke har tid og ressourcer til at fordybe sig i de politiske sager, hvilket i sagens natur overlader større autonomi til administrationen. Endelig for det tredje forstærkes administrationens autonomi yderligere af, at de politiske sager i regionerne grundet den statslige økonomiske styring i højere grad end amterne fordrer konkrete driftsmæssige overvejelser frem for politiske værdikampe. Administrationens professionelle kompetencer kommer således til at spille en mere afgørende rolle i regionens arbejde. De politiske værdikampe om regionale anliggender foretages således primært i folketinget (den nationale folkevalgte forsamling) ikke i regionsrådet. Region Syddanmark Som tidligere nævnt repræsenterer Region Syddanmark en institutionel variation, idet regionen i deres styrelsesvedtægter har henlagt størstedelen af den umiddelbare forvaltning til regionsrådet. Denne forskel giver sig udslag i de politiske processer og magtspredningen i det politiske system. Der er en tendens til, at udvalgene spiller en større rolle i det politiske arbejde i Region Syddanmark end de andre regioner. Udvalgene kommer tilsyneladende ofte tidligere ind i beslutningsprocessen og har større indflydelse på dagsordensfastsættelsen og policyformuleringen. Desuden synes gruppeformandsmøderne i Region Syddanmark at være knapt så institutionaliseret som i de andre regioner. Noget tyder således på, at henlæggelsen af den umiddelbare forvaltning til regionsrådet styrker udvalgene mere, end den styrker selve regionsrådet. Dette skyldes givetvis, at det er vanskeligt at drive umiddelbar forvaltning på regionsrådsmøderne, da rådet som bekendt består af 41 politikere, der mødes en gang om måneden. Denne vurdering bygger overvejende på politikernes egne beskrivelser og fortolkninger. Styreformsvariationen kommer mest til udtryk i måden, hvorpå regionspolitikere oplever deres politiske system. Generelt vurderer de menige politikere i Region Syddanmark deres egen indflydelse højere end menige politikere i de øvrige regioner. Hvorvidt de menige politikere rent faktisk har større indflydelse i Region Syddanmark, er der ikke sikkerhed omkring. Der er dog tendenser, der taler for dette. Overordnet taler de menige politikere lidt mere på regionsrådsmøderne i Region Syddanmark end de andre regioner, og der træffes lidt færre forvaltningsmæssige afgørelser i Region Syddanmarks forretningsudvalg end i de andre regioner. Generelt er der tale om, at effekterne af styreformsskiftet i mindre grad er slået igennem i Region Syddanmark, da udvalgene og de menige politikere tilsyneladende er blevet knap så marginaliseret. 410

13 Fra udvalgsstyre til rådsmodel en ny politisk styreform i de danske regioner Konklusion Med indførslen af rådsmodellen brydes der med udvalgsstyret, som har været en tradition i danske amter og kommuner siden den foregående kommunalreform i Et nærmere indblik i processerne bag styreformsskiftet vidner om, at det i højere grad var symbolik at regionerne ikke måtte ligne amterne end saglige begrundelser, der ligger bag valget af styreform. På baggrund af ovenstående kan det udledes, at det skift af politisk styreform, der fulgte i kølvandet på dannelsen af de danske regioner, har haft konsekvenser for de politiske og administrative processer i det regionale politiske system. Således har skiftet fra amternes udvalgsstyre til regionernes rådsmodel og de øvrige institutionelle forandringer bevirket, at udvalgene er blevet marginaliseret, de menige politikere har mistet indflydelse, politikerne generelt har fået ringere arbejdsbetingelser, regionsrådsformanden har fået nemmere ved at udøve politisk lederskab og koordinere det politiske arbejde, administrationen har fået større autonomi Hvorvidt dette er en svækkelse eller styrkelse af det regionale politiske system afhænger af, hvilke hensyn, man mener, en politisk styreform bør varetage. Litteratur Amtsrådsforeningen (2004): Debatoplæg om politisk styring i regionerne, november Berg, Rikke (2004): Kommunale styreformer erfaringer fra ind- og udland, Politologiske Skrifter, nr. 5/2004. Institut for Statskundskab. Syddansk Universitet. Christiansen, Peter Munk & Michael Baggesen Klitgaard (2008): Den utænkelige reform. Strukturreformens tilblivelse Odense: Syddansk Universitetsforlag. Christoffersen, Henrik & Kurt Klaudi Klausen (2009): Den danske regionskonstruktion. Spillet om Region Midtjyllands dannelse og konsolidering. Odense: Syddansk Universitetsforlag. Juul, Thorkild (2008): Håndbog i kommunernes og regionernes økonomi. København: Jurist- og Økonomforbundets Forlag. 411

14 Niels Dyhrberg, Niels Opstrup og Simon Krogh Krogh, Simon (2008): Dåbsgaven til de nye regioner: Et fleksibelt forretningsudvalgsstyre, Politica Tidsskrift for Politisk Videnskab, vol. 40 nr. 2: Lov om regioner, og om nedlæggelse af amtskommunerne, Hovedstadens Udviklingsråd og Hovedstadens Sygehusfællesskab (Regionsloven). Indenrigs- og Socialministeriets lov nr. 537 af 24/ Lov om regionernes finansiering (Finansieringsloven). Velfærdsministeriets lov nr. 543 af 24/ Michelsen, Johannes (2004). Miljø-regulering mellem faglig og politisk rationalitet med dansk landbrug som eksempel. I Villy Søgaard (red.): Miljøet og økonomien en erhvervs- og samfundsøkonomisk antologi. Odense. Syddansk Universitetsforlag, pp Mouritzen, Poul Erik (2001): Er udvalgsstyret den rigtige styreform?, i Rolf Nordstrand & Nils Groes (red.): Kommunestyrets fremtid, København: AKF. Mouritzen, Poul Erik (red.) (2010: forthcoming): Opfundet til lejligheden. Evaluering af regionernes politiske styreform. Odense: Syddansk Universitetsforlag. 412