UDELUKKER KVALITET OG TAXAMETERSTYRING HINANDEN?

Transkript

1 UDELUKKER KVALITET OG TAXAMETERSTYRING HINANDEN? En analyse af de kvalitetsmæssige effekter på gymnasieuddannelsen med indførelsen af taxameterstyring Speciale af: Rikke Blæsbjerg Lund (RBL), Janne Roesen (JR), Vejleder: Peter Munk Christiansen Antal ord: Afleveret 25. februar 2011 Institut for Statskundskab, Aarhus Universitet

2 Indholdsfortegnelse ABSTRACT... 6 KAPITEL 1: INDLEDNING (fælles)... 7 KAPITEL 2: REDEGØRELSE FOR UDVIKLINGEN PÅ GYMNASIEOMRÅDET (RBL) Selveje og taxameterstyring (JR) Politiske målsætninger og øvrige ændringer på gymnasieområdet (RBL) KAPITEL 3: TEORETISK FORSTÅELSESRAMME (JR) Offentlige ansatte egennyttemaksimerer (RBL) Stort budget er lykken (JR) Vide ledelsesmuligheder og afslappede arbejdsformer (JR) Økonomiske incitamenter som styringsredskab (RBL) Anvendelsen af økonomiske incitamenter på grund af moral hazard (RBL) Shirkingproblemer ved incitamentsaflønning (JR) Adfærd betinget af normer (RBL) Professionelle normer for acceptabel adfærd (JR) Samspillet mellem professionelle normer og økonomiske incitamenter (RBL) Taxameterstyring som styringsredskab (JR) Kvalitetsmæssige effekter af taxameterstyring (RBL) Omkostningsminimering og sænkede krav (RBL) Konkurrence på institutionens kvalitet (JR) Forventninger til gymnasieområdet og hypoteseudledning (RBL) Er unges valg af gymnasium bestemt af fest og farver? (JR) Brugen af taxameterstyring kan have påvirket gymnasiernes kvalitet (RBL) Gymnasiernes konkurrencesituation afgør kvalitetsændringerne (JR) Professioner på gymnasieområdet (RBL) KAPITEL 4: KVALITET (RBL) Kvalitet kan ikke defineres entydigt (RBL) Tidligere undersøgelser af kvalitet i uddannelse (JR) Anvendelsen af et bredere og mere nuanceret kvalitetsmål (RBL) Nuancer i kvalitetsbegrebet (JR) Forståelse af kvalitet i gymnasieuddannelsen (JR)

3 4.3.3 Forventninger til kvalitetsmæssige effekter (RBL) KAPITEL 5: METODISKE OVERVEJELSER BAG UNDERSØGELSENS DESIGN (JR) Forskningsdesign (JR) Analysestrategi (RBL) Analysemodeller (JR) Kvantitativ analysestrategi (RBL) Karakterer som mål for faglige færdigheder (JR) Indsamling af sammenlignelige karakterer (RBL) Udbytte af undervisningen udtrykt ved klassekvotienter (JR) Fastholdelse som led i regeringens 95 pct. målsætning (RBL) Begrænset nuancering af kvalitetsbegrebet (JR) Taxameterstyring og gymnasiernes konkurrencesituation (RBL) Kvalitetseffekter af gymnasiets størrelse og elevernes sociale baggrund (JR) Kvalitativ analysestrategi (RBL) Strategisk udvælgelse af gymnasier (RBL) Udvælgelse af interviewpersoner (RBL) Indsamling af kvalitativt datamateriale (JR) Databearbejdning (JR) KAPITEL 6: ANALYSE AF KARAKTERERNE (RBL) Overordnet udvikling i karaktergennemsnit (RBL) Taxameterstyringens effekt på karakterafgivelsen (JR) Ingen effekt på de gennemsnitlige karakterer (RBL) Lavere dumpeprocent efter indførelsen af taxameterstyring (JR) Betydningen af nye evalueringsformer for karakterfastsættelsen (JR) Øget fokus på markedsføring (RBL) Karakterudvikling afhængig af konkurrencesituationen (JR) Udvikling i gennemsnitlige karakterer uafhængig af konkurrencesituationen (JR) Udvikling i dumpekaraktererne uafhængig af konkurrencesituationen (RBL) Gymnasiets størrelse afgørende for fokus på tiltrækning (RBL) Professionelle normer for karaktergivning (JR) Lærernes professionelle normer (JR) Intet pres på lærernes karaktergivning (RBL) Stærke professionelle normer for karaktergivning sikrer kvaliteten (fælles)

4 KAPITEL 7: ANALYSE AF KLASSEKVOTIENTEN (JR) Overordnet udvikling i klassekvotienten (RBL) Taxameterstyringens effekt på klassekvotienten (RBL) Stigende klassekvotienter (RBL) Størst effekt på klassekvotienten (JR) Øgede klassekvotienter af økonomiske hensyn (RBL) Udvikling i klassekvotienten afhængig af konkurrencesituationen (RBL) Største stigninger i klassekvotienter når konkurrencen er skarp (JR) Skæve klassekvotienter for at optage alle ansøgere (JR) Professionelle normer for fastsættelse af klassekvotienten (JR) Øget klassekvotient med indførelsen af taxameterstyring (fælles) KAPITEL 8: ANALYSE AF GYMNASIERNES FASTHOLDELSESINDSATS (RBL) Overordnet udvikling i fastholdelsesindsatsen (JR) Taxameterstyringens effekt på fastholdelsesindsatsen (RBL) Flere gennemfører gymnasieuddannelsen og uddannelsesafbrud sker tidligere (JR) Fastholdelse af økonomiske hensyn (RBL) Lang snor til elever med højt fravær (JR) Effekten af 95 pct. målsætningen på fastholdelsesindsatsen (RBL) Fastholdelsesindsats afhængig af konkurrencesituationen (JR) Høj fastholdelsesindsats uafhængig af konkurrencesituationen (RBL) Betydningen af gymnasiernes størrelse for fastholdelsesindsatsen (RBL) Professionelle normer om at øge uddannelsesniveauet (RBL) Øget fastholdelsesindsats grundet økonomi og professionelle normer (fælles) KAPITEL 9: DISKUSSION (JR) Indvendinger mod analysens design (RBL) Andre essentielle ændringer på gymnasieområdet (JR) Operationalisering af gymnasiernes konkurrencesituation (JR) Overgangsordning til taxameterstyring (RBL) Et snævert kvalitetsbegreb (JR) Også retten til at gå fallit (RBL) KAPITEL 10: KONKLUSION (fælles) KAPITEL 11: PERSPEKTIVERING (fælles) LITTERATURLISTE

5 APPENDIKS Appendiks 1: Sammenlignelighed mellem karakterskalaerne (RBL) Appendiks 2: Øvrige figurer og tabeller (JR) Appendiks 3: Interviewguide Appendiks 4: Oversigt over slutkodeliste

6 Abstract Activity-based budgeting is a commonly used management tool in the Danish educational area. In 2008 the financing of the high schools (gymnasierne) was transformed into activity-based budgeting. Activity-based budgeting creates a system, in which the budget of an institution depends on the level of activity, for instance the number of graduates. A fixed rate for each produced unit is determined, and most of the financing is calculated as the rate multiplied the number of produced units. Hereby the institutions become more focused on their output, which gives them an incentive to improve the efficiency. Theoretically though, the use of activity-based budgeting can cause both quality improvements and quality reductions. For that reason this thesis investigates which consequences the introduction of activity-based budgeting in 2008 has had on the quality of the Danish high school system. To investigate this question we have used a longitudinal design, where the quality of the high schools is observed before and after the introduction of activity-based budgeting. Thereby the design of this study comes close to being a natural experiment, however it is still necessary to control for circumstances other than those scrutinized that may influence the findings of the analysis, i.e. the control of thirdparty variables. This thesis measures quality as average grades, the share of failing grades, class size and the effort to ensure that students complete the education. These aspects of quality are investigated both quantitatively and qualitatively. The quantitative part shows the actual consequences, while the qualitative part creates a context for understanding the quantitative results. The main conclusion of the thesis is that the use of activity-based budgeting can cause both quality improvements and quality reductions. The analysis shows that the introduction of activity-based budgeting has not influenced the given grades. Average class size however, has increased with nearly one student, which all things being equal reflects a quality reduction. Finally the analysis shows that the economic incentives increase the effort to ensure the students completion of the education, which reflects a quality improvement. Whether activity-based budgeting leads to quality improvements or reductions thereby depends on the aspect of quality in focus. This conclusion has substantive, normative and methodological implications. The most important substantive implication is that institutions adapt to the economic incentives given in activity-based budgeting, which results in an increased risk for quality reductions in areas with the weakest professional norms. The normative implication is that the use of activity-based budgeting can cause both quality improvements and quality reductions, and not just quality reductions, which is the normal focus. Methodologically this study implicates that we need a more nuanced measure for quality, involvement of qualitative design and control for professionalism to make the most reliable investigation of the causality between activity-based budgeting and quality. 6

7 Kapitel 1: Indledning Taxametersystemet er en styringslogik, der løser et velkendt problem i den offentlige sektor nemlig hvorledes man kan binde offentlige institutioners bevillinger sammen med deres output. Taxameterstyring løser dette ved at fastsætte en takst pr. produceret ydelse, som anvendes til at beregne institutionens bevilling (Serritzlew, 2004, 216). Derved knyttes institutionens budget til dens aktivitetsniveau. Taxameterstyring anvendes stadigt flere steder i den offentlige sektor, da det netop udgør en løsning på denne styringsproblematik. Særligt på uddannelsesområdet er taxameterstyring en udbredt styringslogik, hvor langt de fleste uddannelsesinstitutioner er underlagt systemet (Undervisningsministeriet et al., 1998; Undervisningsministeriet, 2003). Senest overgik gymnasierne i forbindelse med indførelsen af selveje også til taxameterstyring d. 1. januar 2008 (Undervisningsministeriet, 2006). Til trods for at taxameterstyring er en udbredt styringslogik og leverer en synlig løsning på et velkendt problem, er det ikke desto mindre et omdiskuteret redskab. Dette skyldes, at der teoretisk kan argumenteres for, at brugen af taxameterstyringen øger risikoen for kvalitetsforringelser. Institutionerne får en fast takst pr. leveret ydelse og har derved incitament til at øge produktiviteten, da økonomien bliver bedre, desto mere der leveres for de samme omkostninger. Øget produktivitet betyder ikke nødvendigvis dårligere kvalitet, da der i nogle tilfælde kan være reelle effektiviseringsmuligheder, som ikke påvirker kvalitetsniveauet. Institutionerne har imidlertid incitament til at sænke omkostningerne pr. produceret enhed og i de tilfælde, hvor der ikke kan effektiviseres, betyder lavere omkostninger alt andet lige en kvalitetsforringelse af det leverede produkt. På gymnasieområdet kan dette komme til udtryk ved højere klassekvotienter og færre valgfag. Et andet væsentligt kritikpunkt imod taxameterstyring er, at institutionerne gives incitament til at sænke kravene til, hvad der defineres som en produceret ydelse. Ved at omdefinere kravene til ydelsen bliver produktionen ligeledes mindre omkostningsfyldt. En sådan adfærd kan også medføre kvalitetsforringelser (Andersen & Serritzlew, 2006a: 417; Serritzlew, 2006: 108; Nannestad og Pedersen, 1998: 75). På gymnasieområdet kan dette forekomme, hvis lærerne giver eleverne højere karakterer for at sikre, at de består studentereksamen, eller at der beholdes elever, som reelt burde være smidt ud. I forlængelse af den teoretiske kritik der kan rettes mod taxametersystemet, er kritikken også empirisk haglet ned over gymnasierne efter introduktionen af taxameterstyring. Lærerne er pressede til at lade uegnede elever bestå, der er ingen konsekvens for studerende med højt fravær, elever proppes sammen i klasserne, og markedsføringsbudgettet er stigende dette er blot nogle af påstandene i kritikken mod taxametersystemet (Jensen, 2010; Heissel, 2009; DGS, 2010). Eksempelvis viser en rundspørge foretaget af Jyllands Posten, at hver sjette lærer har ladet elever bestå, som burde være dumpet, mens knap halvdelen af lærerne føler sig pressede til at få så mange elever som muligt igennem gymnasieuddan- 7

8 nelsen (Jensen, 2010b). En undersøgelse gennemført af Danske Gymnasieelevers Sammenslutning (DGS) konkluderer, at antallet af klasser med mere end 28 elever er steget med 23,4 pct. fra skoleåret 2009/10 til 2010/11 (DGS, 2010). Endelig konkluderer en rundspørge foretaget af Altinget, at der efter indførelsen af taxameterstyring er oprettet færre valghold i gymnasiet, og at hvert tredje gymnasium har øget markedsføringsbudgettet (Heissel, 2009). De ovenstående undersøgelser peger i retning af, at der er sket en forringelse af gymnasieuddannelsen med indførelsen af taxameterstyring. Dette speciale har til formål at undersøge ovennævnte problematik nærmere, da ingen af de beskrevne undersøgelser er baseret på et stringent metodisk grundlag, og resultaterne er således behæftet med væsentlig usikkerhed. Eksempelvis kan Jyllands Postens rundspørge kritiseres for, at de konkrete spørgsmålsformuleringer nærmest giver svaret på forhånd - som man råber i skoven, får man svar (Gerdes, 2010). Som undersøgelserne viser, er taxameterstyring ofte udskældt og medfører ifølge den offentlige debat en faldende kvalitet. I en teoretisk optik kan der dog argumenteres for, at taxameterstyring kan føre til såvel kvalitetsforbedringer som kvalitetsforringelser. Argumentationen for mulige kvalitetsforbedringer tager udgangspunkt i, at økonomiske incitamenter kan anvendes til at skabe en konkurrencesituation, hvor de taxameterstyrede institutioner konkurrerer på kvaliteten af deres ydelse. Dette skyldes, at institutionernes budget og dermed overlevelse er bestemt ud fra produktionsniveauet. Institutionerne gives således incitament til at øge produktionen. Produktionen kan imidlertid ikke øges, med mindre der er aftagere til produktet. I det omfang brugerne har frit valg mellem de forskellige institutioner, kan institutionerne tiltrække dem ved at have høj kvalitet. Hvis brugerne samtidig vægter kvalitet i deres valg af leverandør, stiger efterspørgslen efter en given producents ydelser i takt med kvaliteten (Andersen & Serritzlew, 2006a: 412ff; Schneider et al., 1998: 787ff). For at tiltrække kommende elever kan gymnasierne derfor slå på, at de har høj faglig kvalitet i undervisningen, og at klassekvotienten holdes på et rimeligt niveau. I modsætning til den offentlige debat der ofte kun har fokus på risikoen for kvalitetsforringelser ved brugen af taxameterstyring, har dette speciale fokus på begge teoretiske forventninger til de kvalitetsmæssige effekter af taxametersystemet. Økonomiske incitamenter som taxameterstyring er imidlertid ikke det eneste teoretiske udgangspunkt for offentlige ansattes adfærd. Ifølge professionssociologien sætter professionelle normer grænser for acceptabel adfærd, hvorfor eksistensen heraf kan være med til at sikre en høj kvalitetsstandard (Andersen, 2005; Andersen & Blegvad, 2003). Motiveret af ovennævnte undersøgelsers konklusioner og den megen debat om taxameterstyringens kvalitetsmæssige effekter undersøger dette speciale, om indførelsen af taxameterstyring har medført kvalitetsforringelser eller kvalitetsforbedringer af gymnasieuddannelsen, samt om professionelle 8

9 normer sikrer en høj kvalitetsstandard uanset bevillingssystemet. Følgende problemstilling danner udgangspunkt for specialet: Hvilke konsekvenser har indførelsen af taxameterstyring haft på kvaliteten af gymnasieuddannelsen? I de foregående afsnit er specialets relevans blevet motiveret ud fra en teoretisk og empirisk interessant uenighed omkring kvalitetseffekterne af taxameterstyring. I de næste afsnit bliver specialets relevans derimod motiveret ud fra metodiske årsager. Specialets konklusioner er yderst troværdige, da de bygger på et stærkt forskningsdesign. Derudover anvender specialet et udvidet metodisk apparat, hvilket betyder, at der muligvis eksisterer kvalitetsmæssige effekter, som tidligere undersøgelser har overset. Specialets empiriske genstandsfelt er gymnasierne, der overgik til taxameterstyring i Dette giver mulighed for at undersøge kvaliteten af uddannelsen på gymnasierne før og efter indførelsen af taxameterstyring. Da alle offentlige gymnasier er overgået til taxameterstyring uden frivillig stillingtagen her til, er undersøgelsen tæt på at være et naturligt eksperiment. Eksperimentet er kendetegnet ved, at den uafhængige variabel (her taxameterstyring) systematisk varierer, mens øvrige variable holdes konstante. Heraf følger et stærkt forskningsdesign (Serritzlew, 2007: 275; Petersen et al., 2007: 5). Tidsdimensionen kan imidlertid ikke holdes konstant, hvilket medfører, at analysens resultater kan skyldes påvirkning fra andre forhold, der ændrer sig i samme tidsperiode. Denne problematik tages der så vidt muligt forbehold for løbende i analysen. Selve analysen består af en kombination af en kvantitativ og kvalitativ analysestrategi. Ved kombinationen af de to skabes der både dybde og bredde i undersøgelsen. Mens den kvantitative analyse fastslår den konkrete udvikling på gymnasieområdet, skaber den kvalitative analyse en kontekst til at forstå de kvantitative resultater i (Bryman, 2004: 453ff). Samlet set vurderes specialets forskningsdesign at have et stærk validt fundament, hvorfor konklusionerne vurderes at være tilsvarende troværdige. Indførelsen af taxameterstyring på gymnasierne er et relativt nyt tiltag, og derfor er kvalitetseffekten endnu ikke undersøgt på dette empiriske område. Der er imidlertid foretaget lignende undersøgelser på andre områder, men da kvalitet er et svært begreb at definere og måle, giver tidligere undersøgelser ikke entydigt svar på, hvilke kvalitetsmæssige effekter taxameterstyring medfører. Eksempelvis er der foretaget undersøgelser af, hvilken effekt den konkurrencesituation, som også taxameterstyring bygger på, har på kvaliteten af folkeskolerne. Langt de fleste af disse undersøgelser konkluderer, at konkurrence mellem skolerne ingen eller ringe effekt har på kvaliteten (Serritzlew & Andersen, 2006b: 336; Ladd, 2002; Andersen, 2008). Hovedparten af undersøgelserne anvender imidlertid kun det overordnede eksamensresultat som mål for kvaliteten. Karakterer er da også det enkeltstående mest meningsfyldte og anvendte mål for kvalitet, men kvalitetsbegrebet er ikke desto mindre omdiskuteret, og der findes ingen fast definition 9

10 heraf. Yderligere kan der argumenteres for, at kvalitet i uddannelse er mere end blot, hvad der afspejles i karaktererne (Nannestad, 2003: 7ff; Andersen & Serritzlew, 2006b: 340; Hede & Lund, 2005: 461). Dette speciale undersøger derfor, om der med et bredere kvalitetsmål kan findes effekter på kvaliteten ved brugen af taxameterstyring, som tidligere undersøgelser muligvis har overset. Kvalitet måles i dette speciale som karakterer og dumpeprocenter for forskellige evalueringsformer, klassekvotienten og fastholdelsesindsatsen. Derved udvider specialet også den metodiske tilgang til ovenstående problemstilling. Tidligere undersøgelser er desuden karakteriseret ved brugen af en kvantitativ analysestrategi. Da kvalitet er et komplekst begreb, inddrager specialet yderligere en kvalitativ analysestrategi for fyldestgørende at afdække begrebet kvalitet og kausalsammenhængen med taxameterstyring. Således bidrager specialet til litteraturen ved at have et mere nuanceret mål for kvalitet både selvstændigt i den kvantitative analyse og gennem kombinationen af en kvantitativ og kvalitativ analysestrategi. Endelig bidrager specialet med viden af høj samfundsmæssig interesse, da taxameterstyring er et udbredt og omdiskuteret styringsredskab. Specialet er inddelt i 11 kapitler inklusiv dette indledende kapitel. For at afklare hvilke nye forhold gymnasierne skal arbejde under, redegøres der i kapitel 2 for konstruktionen af taxametersystemet på gymnasieområdet, de politiske målsætninger samt øvrige ændringer. Efterfølgende udfoldes specialets teoretiske ramme i kapitel 3. I litteraturen findes der to grundlæggende teorier om, hvad offentlige ansatte motiveres af. Mens økonomisk incitamentsteori påstår, at offentlige ansatte er motiveret af personlige, materielle forhold, antager professionssociologien, at deres adfærd styres af professionelle normer. Efter en diskussion af de to teoretiske udgangspunkter følger en udredning af tankegangen bag taxameterstyring som et styringsredskab, der bygger på økonomisk incitamentsteori. Her er fokus især på, hvordan taxameterstyring kan påvirke kvaliteten af ydelserne på de taxameterstyrede institutioner. I specialets kapitel 4 bliver det diskuteret, hvordan kvalitet i uddannelse kan forstås, og hvordan det operationaliseres i andre undersøgelser. Denne diskussion danner udgangspunkt for specialets overvejelser om den konkrete operationalisering af kvalitet. I kapitel 5 gennemgås den anvendte metode med det formål at synliggøre, at specialets konklusioner bygger på et validt og reliabelt grundlag. Analysen er bredt ud på kapitel 6, 7 og 8, og her undersøges det, hvilken effekt indførelsen af taxameterstyring har haft på henholdsvis karakterer, klassekvotienter og fastholdelsesindsatsen. Analysekapitlerne struktureres alle på samme måde efter specialets hypoteser. I kapitel 9 diskuteres validiteten af analysens resultater heriblandt også det anvendte kvalitetsbegreb. Specialet slutter af med en konklusion samt en perspektivering med anbefalinger til, hvilke overvejelser fremtidige undersøgelser af taxameterstyringens effekt på kvaliteten af uddannelsesområdet bør inddrage. 10

11 Kapitel 2: Redegørelse for udviklingen på gymnasieområdet Gennem en længere årrække er der sket flere bevillingsmæssige ændringer på uddannelsesområdet, således at langt størstedelen af området i dag styres gennem aktivitetsafhængig finansiering (Undervisningsministeriet et al., 1998; Undervisningsministeriet, 2003). Specialets empiriske genstandsfelt er gymnasierne og Hf-kurserne, der d. 1. januar 2008 ligeledes overgik til aktivitetsafhængig finansiering - også kaldet taxameterstyring (Undervisningsministeriet, 2006a: 15). I kapitlet redegøres for de ændringer, gymnasierne har gennemgået den seneste årrække for at skabe en forståelsesramme for, hvilke betingelser gymnasieområdet er underlagt. Først bliver der redegjort for de konkrete ændringer, som indførelsen af taxameterstyring har medført for gymnasierne. Herunder bliver det specificeret, hvordan taxameterbevillingerne konkret tildeles. Efterfølgende redegøres der for de politiske målsætninger og heraf følgende ændringer på gymnasieområdet. 2.1 Selveje og taxameterstyring I 2004 kom Regeringen med sit udspil til opgave- og strukturereformen. I dette udspil fremgår det, at: [d]en offentlige sektor skal moderniseres, så den lever op til fremtidens udfordringer med hensyn til nærhed, kvalitet og effektivitet (Regeringen, 2004). Kvalitetsforbedringer var således et væsentligt element blandt strukturreformens rationaler. Strukturreformen fik også konsekvenser for gymnasieområdet, hvilket medførte, at gymnasier og Hf-kurser overgik til selveje pr. 1. januar For at forberede denne overgang blev der nedsat midlertidige bestyrelser på de enkelte institutioner fra d. 1. januar 2006 (Undervisningsministeriet, 2006a: 8). Gymnasiernes overgang til selveje kan siges at bygge på tre principper; selvforvaltning, centralt fastsat mål- og rammestyring samt taxameterstyring (ibid.: 38; Indenrigs- og Sundhedsministeriet, 2004: 45ff). Den nuværende opgave- og ansvarsfordeling på gymnasieområdet ses i tabel

12 Tabel 2.1: Oversigt over opgave- og ansvarsfordeling på gymnasieområdet efter strukturreformen Opgave- og ansvarsfordeling på gymnasieområdet Gymnasier og Hf-kurser placeres i staten og overgår til selveje. De finansieres gennem taxameterstyring frem for blokbevillinger Gymnasierne ledes af en bestyrelse frem for af amterne. Bestyrelsen træffer blandt andet beslutninger om: - Gymnasiets kapacitet - Udbud af studieretninger og valgfag - Ansættelse og afskedigelse af rektor, lærere og andet personale Gymnasierne har ansvaret for den daglige drift herunder beslutninger om optag Regionerne skal i samarbejde med institutionerne koordinere udbuddet, kapaciteten og elevfordelingen med henblik på at sikre, at der er et tilstrækkeligt varieret uddannelsestilbud til alle Staten har det overordnede ansvar for at sikre kvalitet og variation i uddannelsestilbuddene Det frie skolevalg ved valg af gymnasium og Hf-kursus opretholdes * Kilder: Undervisningsministeriet, 2006a, Indenrigs- og sundhedsministeriet, 2004 Den omstændighed, at gymnasierne har fået ansvaret for den daglige drift, har medført konkrete ændringer. Eksempelvis afgør gymnasierne selv klassekvotienten, der tidligere blev fastsat af amterne. Formålet hermed er, at: [s]kolerne skal kunne indrette undervisningen efter, hvad der tjener formålet bedst og ikke være låst af, at der kun må sidde et bestemt antal elever i lokalet (Harder, 2009). Indførelsen af taxameterstyring på gymnasierne er en anden helt central ændring, der følger af strukturreformen. Tidligere modtog gymnasierne blokbevillinger, men pr. 1. januar 2008 overgik gymnasierne til taxameterstyring. Dermed gøres gymnasiernes budgetter elevafhængige og tildeles ud fra forholdene i tabel

13 Tabel 2.2: Oversigt over gymnasiernes tilskudsordninger under taxameterstyring Gymnasiernes tilskudsordninger Grundtilskud Der ydes et grundtilskud til alle gymnasier. Tilskuddet ydes kun, hvis der er flere end 40 årselever pr. uddannelse Udkantstilskud Der ydes et udkantstilskud efter følgende kriterier: - Institutionen har færre end 400 elever - Institutionens elever ville få mere end 20 km til nærmeste gymnasium, hvis pågældende gymnasium lukkede Undervisningstaxameter Der ydes et tilskud til undervisningsrelaterede udgifter som løn, undervisningsudstyr og materialer. Tilskuddet opgøres to gange om året og beregnes ud fra det faktiske antal årselever* Færdiggørelsestaxameter Der ydes et tilskud pr. færdiggjort elev. Fællesudgiftstaxameter Der ydes et tilskud til udgifter, som ikke kan henføres til enkelte uddannelser så som administration, ledelse, bygningsdrift og forsyning Indvendig vedligeholdelse Der ydes et tilskud til løbende indvendig vedligeholdelse Undervisningstilskud Der ydes et tilskud til særlige fag. Tilskuddet opgøres pr. elev, der består et af følgende fag på A-niveau; fysik, kemi, biologi eller musik Tilskud til studieretning Der ydes tilskud til gymnasier, der opretter en af følgende studieretninger; græsk og latin eller musikalsk grundkursus Tilskud til laboratoriekurser Der ydes tilskud pr. elev, der gennemfører kurset * Antallet af årselever opgøres som antallet af studieaktive elever d. 5/9 og d. 15/2 hvert skoleår Kilde: Økonomistyrelsen, Konto 20.4, & Taxametertilskuddene indebærer, at gymnasierne frit kan disponere over eventuelle overskud, ligesom at de hæfter for eventuelle underskud. Taxametersystemet er først helt indfaset i 2011, og i perioden her indtil foreligger der en overgangsordning, hvor taxametertilskuddene suppleres med tillæg eller fradrag, der udligner ændringerne. Tilskuddene og fradragene bliver imidlertid tilnærmet det endelige niveau hen over perioden (Undervisningsministeriet, 2006a: 45). I tabel 2.3 ses taxametertilskuddene for finansåret

14 Tabel 2.3: Taxametertilskud pr. årselev for finansåret 2009 Undervisningstaxameter Færdiggørelsestaxameter Fællesudgiftstaxameter Indvendig vedligeholdelse kr kr kr kr. * Kilde: Økonomistyrelsen, Politiske målsætninger og øvrige ændringer på gymnasieområdet Regeringen har et klart mål om at skabe et uddannelsessystem i verdensklasse for at sikre, at Danmark på sigt kan klare sig i konkurrencen fra andre lande (Undervisningsministeriet, 2010a: 5; Nedergaard, 2010). Den politiske målsætning blev konkretiseret i forbindelse med velfærdsforliget fra 2006, hvori det fremgår, at: [m]ålet er, at mindst 95 pct. af alle unge gennemfører en ungdomsuddannelse (Regeringen et al., 2006: 65). Dette omtales som 95 pct. målsætningen og betegnes som en af de vigtigste politiske målsætninger for uddannelsesområdet. I forlængelse heraf nævnes i velfærdsforliget, at: [i] dag begynder over 95 pct. af en ungdomsårgang på en ungdomsuddannelse, men kun 80 pct. gennemfører (ibid.). Med 95 pct. målsætningen følger der således et politisk fokus på at øge fastholdelsen blandt de studerende. Gymnasiet er den mest søgte ungdomsuddannelse og udgør derfor en central del af det danske uddannelsessystem. Af den grund er gymnasiet en vigtig aktør i forsøget på at realisere 95 pct. målsætningen (Regeringen, 2004: 16). For at styrke de gymnasiale uddannelser (STX, HF, HHX og HTX) trådte gymnasiereformen i kraft i Fokusset var på at øge fagligheden og tværfagligheden i fagene samt at sikre fleksibilitet mellem de enkelte uddannelser. De treårige uddannelser (STX, HHX og HTX) har som følge heraf fået fælles struktur med et grundforløb på et halvt år. Grundforløbet er opbygget således, at eleverne det første halve år kan skifte mellem de tre uddannelser uden medførende forsinkelse i uddannelsesforløbet (Regeringen et al., 2003: 8). For yderligere at sikre ligeværdigheden mellem de gymnasiale uddannelser er det blevet understreget, at det faglige niveau skal være ens på tværs af uddannelserne, men at indholdet af de enkelte fag skal være tilpasset uddannelsens profil (ibid.: 4). Endvidere er karakterskalaen ændret fra 13-skalaen til 7-trins-skalaen. Dette er sket med henblik på at gøre karakterskalaen mere sammenlignelig med udlandets karaktergivning og derved gøre det lettere at blive optaget på udenlandske uddannelsesinstitutioner. Reformen af karakterskalaen fik virkning på de gymnasiale uddannelser fra skoleåret 2006/07 (BEK nr. 262 af 20/ ; Undervisningsministeriet, 2007a). 14

15 Kapitel 3: Teoretisk forståelsesramme I dette kapitel fremlægges den teoretiske forståelsesramme, som gymnasieområdet analyseres ud fra. Specialets fokus er de kvalitetsmæssige effekter, indførelsen af taxameterstyring har haft. I en sådan kontekst bliver det afgørende, hvordan de ansatte reagerer på introduktionen af dette tiltag, da det i sidste ende er dem, der leverer den konkrete ydelse. I litteraturen er det omdiskuteret, hvad der kan forklare offentlige ansattes adfærd. Dette skyldes, at de to overordnede teoretiske retninger i høj grad kan karakteriseres som hinandens modstykker. Disse er økonomisk incitamentsteori og professionssociologien. Økonomisk incitamentsteori bygger på ideen om, at offentlige ansatte er motiveret af personlige, materielle forhold. Man kan derfor styre deres adfærd gennem den rette incitamentsstruktur (Niskanen, 1975; Migué & Bélanger, 1974; Andersen et al., 2006b). Over for dette påstår professionssociologien, at professionelle normer sætter grænser for acceptabel adfærd. Dermed afgøres offentlige ansattes adfærd af de faste professionelle normer på et givent område (Andersen, 2005; Andersen & Blegvad, 2003). De to teoretiske retninger har således forskellige udgangspunkter for deres forklaring på adfærdsmønstre. I dette teorikapitel bliver de vigtigste pointer for de to teoretiske hovedretninger opridset. På trods af at de to retninger kan stilles skarpt op over for hinanden, er offentlige ansattes adfærd sjældent påvirket udelukkede af økonomiske incitamenter eller af professionelle normer (Andersen & Blegvad, 2003). Begge teoretiske retninger bidrager oftest til at forklare den konkrete adfærd. Modsat professionelle normer er økonomiske incitamenter et praktisk anvendeligt styringsredskab, som politikere og embedsmænd har mulighed for at anvende. Netop derfor er brugen af økonomiske incitamenter også udbredt i den offentlige sektor. Taxameterstyring er et klassisk eksempel på anvendelsen af økonomiske incitamenter, hvor de taxameterstyrede institutioners budgetter gøres afhængige af den givne produktion (Serritzlew, 2004; Buse & Smith, 1999). Efter gennemgangen af de to overordnede teoriretninger diskuteres derfor de centrale mekanismer i taxameterstyringen særligt med henblik på, hvilke effekter de forventes at have på kvaliteten af den leverede ydelse. Som nævnt i kapitel 2 styres gymnasieområdet gennem taxameterstyring. På baggrund af de teoretiske forventninger til offentlige ansattes adfærd samt mekanismerne i taxameterstyring udledes til slut specialets hypoteser for gymnasieområdet. 15

16 3.1 Offentlige ansatte egennyttemaksimerer I dette og de følgende afsnit bliver tankegangen bag økonomisk incitamentsteori præsenteret. Udgangspunktet for teorien findes hos Niskanen, da han var en af de første, der anvendte nyttemaksimerende argumenter til at forklare offentlige ansattes adfærd. Han argumenterede for, at offentlige ansatte budgetmaksimerer for at opnå personlige, materielle fordele (Niskanen, 1975: 618; Blais & Dion, 1990). Niskanens teori er senere blevet udfordret af en påstand om, at offentlige ansatte foretrækker at maksimere det diskretionære budget frem for det samlede budget (Migué & Bélanger, 1974: 30). Overordnet set bygger begge tilgange ikke desto mindre på samme implicitte antagelse om, at offentlige ansatte er motiveret af materielle forhold. Denne antagelse danner udgangspunkt for økonomisk incitamentsteori, hvor antagelsen anvendes som argument for, at man kan regulere offentlige ansattes adfærd. Her er hovedpåstanden, at fordi offentlige ansatte er motiveret af materielle, økonomiske forhold, kan deres adfærd styres gennem økonomiske incitamenter (Andersen & Serritzlew, 2006; Andersen et al., 2006b). De følgende afsnit præsenterer økonomisk incitamentsteori med udgangspunkt i baggrunden for denne Stort budget er lykken Niskanen antager, at offentlige ansattes adfærd kan karakteriseres som værende rationel og opportunistisk. Dette medfører, at offentlige ansatte ønsker at budgetmaksimere, fordi et større budget medfører personlige, materielle fordele (Niskanen, 1975: 618). Nyttefunktionen hos offentlige ledere består af en række forhold, der gør det lettere at være leder, og som i høj grad er betinget af et stigende budget, heriblandt at man kan have flere underordnede, og at der er bedre mulighed for at give forfremmelser og lønforhøjelser (Jørgensen & Mouritzen, 2005: 87; Blais & Dion, 1990: 656). Også de offentlige ansatte ønsker, at budgettet maksimeres, da dette på tilsvarende måde betyder større mulighed for lønstigninger, fryns og bedre jobsikkerhed (Blais & Dion, 1990: 656). Niskanen skriver sig ind i en bredere litteratur, der samlet betegnes som udbudsorienterede budgetlægningsteorier. Den grundlæggende påstand er her, at træk ved det politisk-administrative system er afgørende for det pågældende budgets størrelse (Jørgensen & Mouritzen, 2005: 85). Tilsvarende påstår Niskanen, at der sker en overproduktion, da offentlige ansatte er budgetmaksimerende. Dette baserer han på tre antagelser om institutionelle træk ved det politiske system: 16

17 Det politiske system repræsenterer større budgetønsker end den gennemsnitlige vælger Forholdet mellem institutionerne og det politiske niveau, der bevilliger budgettet, er kendetegnet ved informationsasymmetri. Institutionens ansatte har omfattende viden om institutionens forhold, som ikke let kan videregives til politikerne Institutionen har monopol på området og skal derfor ikke konkurrere med andre udbydere af samme produkt Disse tre forhold medfører, at politikere har så begrænset kendskab til området, at institutionen kan skabe overproduktion. Ved optimalt produktionsniveau er der en nettogevinst for samfundet som følge af produktionen, men institutionen vil fortsætte med at producere, indtil tabet forbundet med overproduktion er lig den samfundsmæssige gevinst (Jørgensen & Mouritzen, 2005: 87ff). Niskanens model har været genstand for omfattende kritik (eksempelvis Jørgensen & Mouritzen, 2005: 91ff; Blais & Dion, 1990: 656ff; Migué & Bélanger, 1974). Heriblandt nuancerer Dunleavy Niskanens budgetmaksimeringsteori og argumenterer for, at den budgetmaksimerende strategi varierer mellem organisationer og typer af offentlige ansatte, samt at det varierer hvilke dele af budgettet, det er mest interessant at maksimere (Dunleavy, 1985:300ff). Dunleavys kritik af Niskanen er imidlertid ikke uforenelig med Niskanens hovedpointe om, at budgetmaksimering er et vigtigt aspekt af offentlige ansattes adfærd (Blais & Dion, 1990: 660) Vide ledelsesmuligheder og afslappede arbejdsformer Niskanens teori bygger på, at et øget budget medfører personlige, materielle fordele for offentlige ansatte. Studier har ikke desto mindre vist, at dette ikke nødvendigvis gør sig gældende empirisk (Hood et al., 1984: 177). Tilsvarende er der i Danmark mange institutionelle begrænsninger, som medfører, at det er svært at øge budgettet i det uendelige. Eksempelvis er der ofte grænser for lønstigninger, ansættelser og frynsegoder. Da der er grænser for budgetmaksimering, kan der argumenteres for, at offentlige ansatte også må have andre præferencer (Jørgensen & Mouritzen, 2005: 97). En af de mest direkte udfordringer til Niskanens model er netop opstillingen af alternative præferencer hos offentlige ansatte. Her påstår Migué og Bélanger, at offentlige ansatte i højere grad nærer ønske om ledelsesmæssig frihed frem for budgetstigninger. Derfor ønsker offentlige ansatte at øge det diskretionære budget (mængden af frie ressourcer) også kaldet slack, forstået som forskellen mellem det faktiske budget og de minimale produktionsomkostninger, da dette kan skabe vide ledelsesmuligheder (Migué & Bélanger, 1974: 30). Slack kan optræde i forskellige former fra eksempelvis deciderede pengere- 17

18 server til afslappede arbejdsformer som overflødig møde-, forberedelses- og planlægningstid (Jørgensen & Mouritzen, 2005: 98). Migué og Bélanger pointerer i forlængelse af Niskanen, at mængden af frie ressourcer afhænger af institutionens samlede budget. De adskiller sig derimod ved at antage, at budgetstigninger fører til inefficient produktion frem for overproduktion (Blais & Dion, 1990: 659). Niskanen har senere anerkendt, at budgetmaksimering både kan føre til overproduktion og inefficient produktion, men at dette i et vist omfang er mindre relevant, da det essentielle i begge tilgange er offentlige ansattes præference for budgetmaksimering (Niskanen, 1975). Ligesom det blev vurderet, at der er grænser for, i hvor stort omfang budgettet kan maksimeres, kan man argumentere for, at heller ikke slacket kan maksimeres i det uendelige. Dette skyldes, at jo større andelen af slack er, desto lettere er det at identificere (Jørgensen & Mouritzen, 2005: 97ff). For politikere er identifikation af en sådan fri ressource et oplagt sted at spare (Serritzlew, 2004: 130). Offentlige ansatte ønsker derfor ikke at slackmaksimere i det uendelige. Selvom slack intuitivt giver god mening, er det oftest nærmest umuligt at måle. Dette skyldes, at det er vanskeligt at afgøre, hvad der reelt er slack i en konkret situation, da det er forbundet med store vanskeligheder at opgøre de minimale produktionsomkostninger. Derudover betyder identifikation af slack ofte, at det ophører med at være en fri ressource, da politikerne ser områder med mange frie ressourcer som oplagte steder at spare. Dette medfører, at de ansatte ikke ønsker, at det skal være muligt at opgøre slacket. Endelig kan slack (ineffektiv produktion) over tid blive den naturlige tilstand. Derved er der reelle effektiviseringsmuligheder i organisationen, men man har vænnet sig til disse ressourcer, der indgår i den daglige produktion (Jørgensen & Mouritzen, 2005: 98) Økonomiske incitamenter som styringsredskab Både Niskanen og Migué & Bélanger bygger deres teorier på antagelsen om, at offentlige ansatte er motiveret af personlige, materielle forhold. Denne antagelse danner udgangspunkt for økonomisk incitamentsteori, hvor antagelsen anvendes som begrundelse for, at det er muligt at regulere offentlige ansattes adfærd. Således er hovedpåstanden i økonomisk incitamentsteori, at offentlige ansatte handler, som det bedst kan betale sig for dem, da de er motiveret af personlige, materielle forhold. Økonomisk incitamentsteoris forventning om, at individets adfærd kan påvirkes igennem økonomiske incitamenter, bygger på en implicit adfærdsantagelse om rationelle individer styret af økonomiske interesser, hvor individerne forventes at handle på den måde, der bedst kan betale sig (Andersen et al., 2006a: 380). De individuelle aktører maksimerer deres afkast (budgetmaksimerer) ved at handle, som incitamenterne foreskriver og forsøger samtidig at minimere deres indsats (Andersen, 2009, 80). Teorien 18

19 tilsiger, at aktører handler fuldt ud rationelt i forhold til, hvad der giver det største afkast, og at individet er motiveret af selfish factors such as money and leisure (ibid.: 83). Samlet set bygger økonomisk incitamentsteori på en overordnet antagelse om, at budgetlægningens enkelte aktører er rationelle og forfølger egne interesser. Disse interesser er ikke nødvendigvis af en snæver egoistisk karakter, men det kan også være forfølgelse af organisationens interesser (Jørgensen og Mouritzen, 2005: 11). Da individets adfærd kan påvirkes igennem økonomiske incitamenter, kan man med den rette incitamentsstruktur styre adfærden. Ved at knytte økonomiske belønninger eller sanktioner til en given adfærd fremmer/hæmmer man denne, og aktørerne forventes efterfølgende at handle i overensstemmelse med de tilskyndelser, incitamenterne giver dem (Andersen et al., 2006b: 372ff). Flere empiriske studier bekræfter desuden, at eksempelvis løn og belønninger har en adfærdsmæssig betydning både for private og offentlige ansatte (Andersen, 2009: 83). Der er således en velbegrundet forventning til, at individer påvirkes af økonomiske incitamenter. Teoriens adfærdsforventninger knytter sig ikke blot til aktørniveau men også til institutionsniveau (Buse og Smith, 1999: 279). Igennem den rette incitamentsstruktur forventes således også den samlede institutions adfærd at kunne påvirkes (Christensen, 1998: 195). Derved kan økonomiske incitamenter udformes som et redskab til at styre den offentlige sektor og de forskellige institutioner, der hører herunder. Som følge heraf kan økonomiske incitamenter anvendes instrumentelt til at forsøge at opnå politisk fastsatte mål. Dette medfører, at de økonomiske incitamenter kan have betydning for kvaliteten på de forskellige institutioner (Andersen & Serritzlew, 2006: 410). Gennem de seneste årtier er der på tværs af lande sket en række reformer af den offentlige sektor, som i høj grad har været inspireret af New Public Management (herefter NPM). Med NPM-bølgen er der fulgt et øget fokus på anvendelsen af økonomiske incitamenter til styring af den offentlige sektor. Kendetegnende for NPM er tankegangen om at anvende styrings- og organisationsformer fra det private erhvervsliv i den offentlige sektor. Dermed skabes et øget fokus på effektivisering og performancemålinger (Hood, 1991; Christensen et al., 2007: 124). Samtidig bygger NPM på en implicit antagelse om, at offentlige myndigheders adfærd er påvirket af økonomiske incitamenter (Andersen & Serritzlew, 2006: 372; Lane, 2000: 24). På den måde har NPM-bølgen været med til at udbrede brugen af økonomiske incitamenter i den offentlige sektor. Brugen af disse incitamenter skyldes de moral hazard problemer, der kan opstå, når relationen er kendetegnet ved et principal-agent forhold. Dette gennemgås i næste afsnit. 19

20 3.1.4 Anvendelsen af økonomiske incitamenter på grund af moral hazard Implikationen af økonomisk incitamentsteori er, at offentlige ansatte skal være incitamentsaflønnet. Dette har baggrund i principal-agent teorien og dens forventning om moral hazard problemer (Prendergast, 2002). Principal-agent relationer er til stede, når en part (principalen) på grund af begrænsede ressourcer uddelegerer ansvar til en anden part (agenten) og er afhængig af, at denne udfører en handling på principalens vegne. Principalen forsøger at påvirke agenten til at følge principalens ønsker, men relationen er kendetegnet ved høj grad ved informationsasymmetri (Miller, 2005: 204; Wilson, 1989: 155). Moral hazard problemer opstår netop ved denne informationsasymmetri, som gør, at principalen ikke kan kontrollere agentens handlinger efter kontraktindgåelse. Dette medfører, at agenten som følge af divergerende interesser forfølger egne og ikke principalens interesser. Derved opfylder agenten ikke de mål, principalen sætter (Lupia, 2006: 34ff; Miller, 2005: 218; Miller, 2000: 289ff). Begrebet agency loss beskriver denne omstændighed, da det kan defineres som forskellen mellem udfaldet ved den aktuelle delegation, og udfaldet ved delegation til en agent som helt kan opfylde principalens ønsker. Jo mindre agency loss desto tættere er outcomet på principalens præferencer. Risikoen for agency loss øges derfor, når der er stor interessekonflikt mellem principalen og agenten, når forholdet mellem de to er karakteriseret ved betydelig informationsasymmetri, og når der er flere principaler og agenter (Lupia, 2006: 42). Da det forventes, at der er divergerende interesser mellem principalen og agenten, samt at agenten forfølger egne interesser, anvendes incitamentsaflønning som en metode til at skabe identiske interesser mellem principalen og agenten. Herved forfølger agenten principalens interesser samtidigt med at egne interesser forfølges Shirkingproblemer ved incitamentsaflønning Den grundlæggende idé bag incitamentsaflønning er således at komme problemerne til livs med opportunistisk adfærd hos de ansatte. På den anden side kan incitamentsaflønning i sig selv muliggøre andre former for opportunistisk adfærd. Dette skyldes, at agenterne tilpasser adfærden efter incitamenterne for at forfølge egne interesser. En sådan opportunistisk adfærd kan for det første komme til udtryk ved, at der er risiko for målforskydning. Dette betyder, at agenterne indretter deres adfærd efter belønningerne og primært udfører de arbejdsopgaver, hvortil der er knyttet incitamenter. Således kan der ske en forskydning over til de belønningsudløsende arbejdsopgaver, hvorved der sker en målforskydning. Dette er en konsekvens af, at mange jobs er så komplekse, at det er svært at lave komplette kontrakter, der indfanger alle aspekter af arbejdet (Prendergast, 2002: 23). 20