Basisbudget 2019 22 (overordnet beskrivelse) Budgetkontoret, den 23. august 2018 I dette notat gives en kort beskrivelse af basisbudget 2019 22. Først følger en beskrivelse af de væsentligste forudsætninger (afsnit 1), dernæst selve resultatopgørelsen (afsnit 2). Til sidst følger en beskrivelse af mulige politiske håndtag til sikring af et budget i balance og etablering af et eventuelt økonomisk råderum (afsnit 3). Der henvises til uddybende notat om basisbudget 2019 22 for en nærmere beskrivelse af nedenstående poster herunder ændringerne siden budgetvedtagelsen for 2018 21. 1. Væsentligste forudsætninger Basisbudgettet bygger som udgangspunkt videre på overslagsårene 2019 og frem i det eksisterende budget herunder de samme forudsætninger der blev anvendt ved budgetlægningen for 2018 21. I forbindelse med udarbejdelsen af basisbudgettet er det dog vurderet om forudsætningerne bør ændres eller der bør tilføjes nye. I oplistningen nedenfor er det i parentes angivet, hvis der er tale om en ændret eller ny forudsætning. Det samlede basisbudget omfatter en lang række forudsætninger. Nedenfor følger de væsentligste: Ekstraordinært finansieringstilskud det modtagne finansieringstilskud i 2019 svarer stort set til det forudsatte i det eksisterende budget. Fra 2020 og frem forudsættes som udgangspunkt et tilskud på 45 mio. kr. årligt, hvilket er en videreførelse af forudsætningerne i budget 2018 21. Merindtægt fra tilskud (NY) i forhold til KL s tilskudsmodel forudsættes som udgangspunkt en merindtægt fra tilskud/udligning på 12 mio. kr. i 2020, 10 mio. kr. i 2021 og 9 mio. kr. i 2022. Beløbet dækker følgende poster: o Socioøkonomisk indeks Udgifterne til indkomstoverførsler i Randers Kommune (i forhold til landsplan) udgør en større andel i 2017 end i 2016, hvilket med forsinket effekt smitter af på det socioøkonomiske indeks, der indgår i udligningen (herunder især kriteriet 20 59 årige uden beskæftigelse ). o Forøget balancetilskud i overslagsår vedr. anlæg og finansposter KL er traditionelt ret konservative i deres vurdering af balancetilskuddet i overslagsårene for både anlægsniveau og finansposter. Det er herunder forudsat, at de kommende års økonomiaftaler i 2020 og frem vil indeholde et anlægsniveau på landsplan, der svarer til det aftalte niveau for 2019. Forsikrede ledige der forudsættes et overskud på forsikrede ledige på 30 mio. kr. i 2019 og dernæst balance mellem udgifter og indtægter i overslagsårene 2020 og frem (jf. budget 2018 21) Løft af servicerammen (NY) Regeringsaftalen for 2019 indebærer et løft af servicerammen på 1,7 mia. kr. for kommunerne under ét svarende til 28,9 mio. kr. for Randers Kommune. Det forudsættes at denne forbedring indgår som generel finansiering i basisbudget 2019 22 1
Årligt effektiviseringsbidrag på ca. ½ procent samt annullering af Moderniserings og effektiviseringsprogrammet (ÆNDRET). I basisbudgettet er der indarbejdet en forudsætning om et årligt effektiviseringsbidrag på 20 mio. kr. svarende til ca. ½ pct. af kommunens serviceudgifter. Samtidig annulleres de tidligere indarbejdede (men endnu ikke fordelte) forudsatte effektiviseringer knyttet til Moderniserings og effektiviseringsprogrammet (MEP), jf. nedenstående tabel: Mio. kr., 2019 PL 2019 2020 2021 2022 Forudsat effektiviseringsbidrag på årligt 0,5% 20,0 40,0 60,0 80,0 MEP pulje fra B2018 2021 annulleres 10,5 19,4 28,2 28,2 I alt 9,5 20,6 31,8 51,8 Ovenstående forøger det samlede effektiviseringskrav i budgettet og giver derfor netto en mindreudgift på 9,5 mio. kr. i 2019 stigende til 51,8 mio. kr. i 2022. Det skal understreges at denne mindreudgift (ligesom de hidtil indarbejdede forudsætninger om effektivisering som følge af MEP) indtil videre er placeret som en pulje under økonomiudvalget og altså endnu ikke er fordelt på konkrete tiltag i de enkelte forvaltninger. Udmøntningen af det årlige effektiviseringsbidrag foreslås gennemført efter den procedure, som fremgår af forslaget til økonomisk politik (vedlagt budgetmaterialet). Det indebærer, at forvaltningen fremover sammen med basisbudgettet vil fremsende et årligt katalog med overblik over de effektiviseringstiltag, som foreslås gennemført for at udmønte det kommende budgetårs effektiviseringer. For så vidt budgetåret 2019 foreslås det, at udmøntningen indgår i de politiske drøftelser om budgettet. Den planlagte udmøntning i 2019 vil efterfølgende kunne indgå i materialet, som behandles i forbindelse med byrådets 2. behandling af budgettet. Finansieringsomlægning af aktiveringsindsatsen (NY) på landsplan forudsættes en adfærdsændring i kommunerne på i alt 884 mio. kr., som kommunernes bloktilskud er reduceret med det svarer til et reduceret tilskud på 15,0 mio. kr. i 2019 for Randers Kommune og 17,5 mio. kr. årligt i overslagsårene. I basisbudgettet forudsættes det, at Randers Kommune realiserer denne adfærdsændring (omlægning fra vejledning og opkvalificering til virksomhedspraktik), så den økonomiske virkning kan neutraliseres. Der er derfor i budgettet forlods indarbejdet besparelser på beskæftigelsesområdet svarende hertil. Dette vil kræve store omlægninger af området. Der henvises til særskilt notat med forslag til udmøntning i tilhørende underbilag. I det omfang de fremsendte forslag ikke realiseres vil det økonomiske udgangspunkt for budgettet blive tilsvarende forværret. Ingen prisfremskrivning I budget 2017 20 blev det besluttet at der for årene 2018 2020 ikke gennemføres prisfremskrivning. Beløbet vedrørende 2019 (ca. 9 mio. kr.) udmøntes i lighed med sidste år i basisbudgettet og de resterende 9 mio. kr. vedr. 2020 forudsættes først udmøntet i basisbudget 2020. Fra 2021 og frem forudsættes prisfremskrivning som udgangspunkt genindført igen. Erhvervsområdet (NY) i forbindelse med Økonomiaftalen for 2019 har KL og regeringen indgået en forståelse om forenkling af erhvervsfremmesystemet. Aftalen indebærer, at kommunernes bloktilskud reduceres med henblik på finansiering af en fællesoffentlig erhvervsfremmeportal. I basisbudgettet er budgettet til erhvervsområdet som følge heraf reduceret med Randers Kommunes andel svarende til 2
0,43 mio. kr. årligt fra 2019 og frem. I aftalen fremgår det endvidere, at konsolideringen af kommunernes opgaver vedrørende basal erhvervsservice vil kunne frigøre 100 mio. kr. årligt, som i stedet kan målrettes borgernær velfærd. Med korrektion for kommunens eksisterende budgetniveau svarer Randers Kommunes andel heraf til 1,25 mio. kr. årligt fra 2019 og frem. I basisbudgettet er de 1,25 mio. kr. flyttet fra erhvervsområdet og placeret på en central konto til udmøntning i forbindelse med de politiske drøftelser om budgettet. Der er vedlagt særskilt notat som bilag, der beskriver konsekvenserne af aftalen. Folketal og prognose (buffer til dækning af forventet tab) (NY) Kommunens befolkningsprognose er anvendt som udgangspunkt (denne vedlægges som en del af det samlede budgetmateriale). Prognosen lægger sig forholdsvis tæt op af befolkningsfremskrivningen fra Danmarks Statistik, men det skal understreges, at prognosetallene (i lighed med tidligere år) er behæftet med betydelig usikkerhed. Efter udarbejdelsen af prognosen, er kommunens befolkningstal for 1. halvår 2018 blevet tilgængelige. De faktiske tal viser i modsætning til forventningen i prognosen et fald i folketallet vedrørende 1. halvår. Selv hvis folketallet udvikler sig gunstigt i 2. halvår 2018 forventes det således, at folketallet pr. 1/1 2019 vil ligge betydeligt under prognosen. Dette har stor betydning for forventningerne til modtagne udligningsbeløb i overslagsårene. Som følge heraf er der i basisbudgettet indregnet en central pulje med forventede mindreindtægter (netto) på 25 mio. kr. årligt fra 2020 og frem. Puljen udmøntes senest i forbindelse med budgetlægningen for 2020 2023. Der forudsættes i den forbindelse valg af statsgaranti i budgetåret 2019, hvilket indebærer at de tidligere udmeldte statsgaranterede beløb for tilskud og udligning i 2019 er gældende de påvirkes ikke af efterfølgende ændringer i det faktiske befolkningstal. Forvaltningen vil analysere udviklingen nærmere frem mod 2. behandling af budgettet, hvor der skal træffes endeligt valg mellem statsgaranti og selvbudgettering. Anlæg (ÆNDRET) udover allerede vedtagne tillægsbevillinger og pl fremskrivning er der på anlæg følgende ændringer: o Der er forudsat flyttet 10 mio. kr. fra 2019 til 2020 med henblik på overholdelse af målsætningen om balance på det skattefinansierede område i budgetåret (inkl. indregning af bufferpulje på service jf. nedenfor). Flytningen vedrører afsatte midler til Byen til Vandet (herunder opsparing til Klimabroen). o Der er (jf. den godkendte budgetprocedure) indregnet en anlægspulje på 5,7 mio. kr. i 2022 således at bruttoanlægsniveauet når op på måltallet på 150 mio. kr. Bufferpulje vedrørende service og anlæg i lighed med tidligere år er der indregnet en buffer på service på 40 mio. kr., hvilket svarer til forudsætningerne i overslagsårene 2019 21 i budget 2018 21. Bufferen indregnes med henblik på at undgå eventuelle sanktioner ved overskridelse af servicerammen på landsplan og sikre kommunens andel af den samlede serviceramme fremadrettet. Modposten er indregnet under finansforskydninger. Med hensyn til anlæg foreslås der i det endelige vedtagne budget ligeledes indregnet en buffer (med modpost under finansforskydninger). Bufferen skal sikre et rum til eventuelt forbrug af overførte anlægsmidler og sikre kommunens andel af de samlede anlægsbudgetter på landsplan fremadrettet. 3
Lånedispensationer er indregnet (NY) der er indregnet forventede fremtidige lånedispensationer på 17 mio. kr. årligt i 2019 og frem. De seneste 5 år har kommunen i gennemsnit fået dispensationer på godt 32 mio. kr. årligt i 2017 dog kun ca. 17 mio. kr. Det er således forudsat at kommunen som minimum vil modtage 17 mio. kr. fremadrettet. Effekten af renter og afdrag vedrørende fremtidige nye lån er ligeledes indregnet i basisbudgettet. Der modtages svar vedr. låneansøgningerne for 2019 ultimo august 2018. Opsparede midler på drift og anlæg der anvendes samme forudsætninger som i budget 2018 21, nemlig en opsparing/gældsafvikling i 2019 22 på i alt 75 mio. kr. (fordelt over årene 2019 21 med henholdsvis 20 mio. kr., 25 mio. kr. 30 mio. kr. i 2022 forudsættes hverken opsparing eller forbrug). Ved udgangen af 2018 forventes overført en samlet nettogæld vedr. serviceområderne på 21,5 mio. kr. hvilket dog dækker over enkelte områder med stor gæld. Den samlede gæld vedrørende familieområdet, skoleområdet, omsorgsområdet og voksne med særlige behov forventes således samlet at være på mere end 80 mio. kr. ved udgangen af 2018. På alle disse områder er der iværksat handleplaner med det formål at skabe balance i økonomien og reducere/indfri gælden. På den baggrund vurderes ovennævnte udvikling i den samlede nettoopsparing/gældsafvikling som realistisk. Hvis den forudsatte opsparing/gældsafvikling bliver mindre end forudsat, vil det påvirke det økonomiske råderum negativt og omvendt hvis opsparingen/gældsafviklingen bliver større end forudsat. Kassebeholdning (ÆNDRET) På baggrund af aktuelle skøn over faktisk udvikling og forventningerne til resten af året (inkl. effekt af midtvejsreguleringen i 2018) er der forudsat en gennemsnitlig beholdning i 2018 på 250 mio. kr. og et kasseforbrug i 2018 på 100 mio. kr. (jf. budgetopfølgningen pr. 31/5). 4
2. Resultatopgørelse i basisbudget 2019 22 inkl. styringsmål Ovenstående forudsætninger giver følgende resultatopgørelse for basisbudget 2019 22: Mio. kr., faste priser 2019 2020 2021 2022 Skatter (løbende priser) -4.310,5-4.408,8-4.531,7-4.655,4 Tilskud og udligning (løbende priser) -1.940,2-1.892,2-1.913,3-1.949,6 Skatter og tilskud i alt -6.250,8-6.301,0-6.445,0-6.604,9 Serviceudgifter 4.092,1 4.079,2 4.096,0 4.111,1 Pris og lønpulje, serviceudgifter 112,555 216,315 323,661 Øvrig drift 1.996,3 2.029,8 2.052,9 2.070,9 Pris og lønpulje, øvrig drift 31,7 63,7 96,6 Driftsudgifter i alt 6.088,4 6.253,3 6.428,9 6.602,3 Renter (løbende) 18,6 18,4 17,0 16,3 Resultat af ordinær drift -143,8-29,3 0,9 13,6 Skattefinansieret anlæg, udgifter 154,6 147,4 144,8 150,0 Skattefinansieret anlæg, indtægter -11,1-9,8-7,2-6,7 Pris og lønpulje, anlæg 2,5 5,1 8,2 Skattefinansieret anlæg i alt 143,5 140,2 142,7 151,5 Resultat af ordinær drift og anlæg -0,3 110,9 143,6 165,1 Jordforsyning i alt 0,5 27,1-18,0-9,6 PL pulje, jordforsyning 0,1-1,4-1,5 Ældreboliger i alt -6,4-5,7-5,0-4,4 PL pulje, ældreboliger -1,5-2,8-4,1 Brugerfinansieret område -6,0 0,0 0,0 0,0 PL pulje, brugerfinansieret -0,6-0,9-1,2 Årets resultat før finansposter -12,2 130,3 115,4 144,4 Optagne lån -58,9-48,3-47,2-46,9 Afdrag på lån 79,5 70,3 72,9 75,5 Finansforskydninger -29,4-73,2-79,1-41,4 Finansposter i alt -8,8-51,1-53,4-12,8 Kassebevægelse -21,0 79,1 62,0 131,6 (Negative beløb angiver indtægter/overskud) Resultatopgørelsen viser en kassetilvækst på 21 mio. kr. i 2019 og et kasseforbrug i overslagsårene 2020 22 på hhv. 79 mio. kr., 62 mio. kr. og 132 mio. kr. Samlet giver det et betydeligt kassetræk i budgetperioden, hvilket også afspejler sig i den forventede udvikling i kassebeholdningen, jf. nedenfor. 5
Økonomiske styringsmål (primære styringsmål) Det primære styringsmål for Randers Kommune har igennem en længere periode været den gennemsnitlige kassebeholdning det sidste overslagsår (altså 2022), hvor målet er et gennemsnit på mindst 150 mio. kr. Det er forudsat, at der fortsat styres efter dette mål dog suppleret med et mål om balance på det skattefinansierede område i budgetåret 2019. Nedenfor nærmere vedrørende disse 2 mål (der henvises til det uddybende notat for en nærmere beskrivelse af de økonomiske styringsmål) Balance på det skattefinansierede område i 2019 Som det fremgår af forslaget til Økonomisk politik (der fremsendes sammen med det øvrige budgetmateriale) vil det være hensigtsmæssigt fremover at vælge balance på det skattefinansierede område som et af de primære styringsmål. Dette kræver dog en vis sikkerhed om de største poster ikke mindst på indtægtssiden. Som følge af den udsatte udligningsreform er der fortsat betydelig usikkerhed på indtægtssiden specielt i overslagsårene. For 2019 kendes de største indtægtsposter dog. Derfor foreslås det, at der udover målet vedrørende kassebeholdningen også styres efter balance på det skattefinansierede område i 2019. Herved sikres også, at forudsætninger om øgede indtægter i overslagsårene ikke uden videre kan fremrykkes til anvendelse i det første budgetår. Som det fremgår af ovenstående resultatopgørelse er der i 2019 balance på det skattefinansierede område (med et lille overskud på 0,3 mio. kr.). Servicebufferen på 40 mio. kr. er indeholdt i opgørelsen af dette overskud. I 2017 blev servicebufferen på godt 40 mio. kr. forbrugt fuldt ud, og herudover var der et merforbrug på godt 20 mio. kr. I 2018 forventes ligeledes et forbrug udover den indregnede servicebuffer på 26 mio. kr. På den baggrund vurderes det, at målsætningen om balance på det skattefinansierede område i 2019 bør omfatte et eventuelt forbrug af servicebufferen i 2019. Herudover skal det bemærkes, at forudsætningen om balance kræver, at de indarbejdede forudsætninger realiseres, herunder bl.a. det årlige effektiviseringsbidrag på 20 mio. kr. i 2019. Gennemsnitlig kassebeholdning Ud fra de anvendte forudsætninger kan der beregnes følgende udvikling i den gennemsnitlige kassebeholdning i perioden 2019 22: Mio. kr. 2019 2020 2021 2022 Gennemsnitlig kassebeholdning 210 181 111 14 Den gennemsnitlige kassebeholdning viser et fald fra forventet 210 mio. kr. i 2019 til 14 mio. kr. i 2022. Målet om en gennemsnitlig kassebeholdning på 150 mio. kr. i 2022 er dermed ikke opfyldt. Nedenfor opregnes på den baggrund en række mulige politiske håndtag, der kan medvirke til at opfylde målet vedrørende kassebeholdningen. 6
3. Håndtag/ændrede forudsætninger til sikring af balance I henhold til den vedtagne budgetprocedure skal forvaltningen udarbejde et forslag til budget i balance i praksis forudsættes det at være et budgetforslag, hvor de to ovennævnte målsætninger er opfyldt. Målsætningen om balance på det skattefinansierede område i 2019 er opfyldt i basisbudgettet. Nedenfor har forvaltningen som illustration oplistet en række politiske handlemuligheder ( håndtag ), der kan være med til at sikre opfyldelse af målsætningen om en gennemsnitlig kassebeholdning på mindst 150 mio. kr. i 2022 samt et eventuelt økonomisk råderum i budgetperioden. De enkelte muligheder er beskrevet nærmere i bemærkningsfeltet. Det skal understreges, at der udelukkende er tale om eksempler på mulige håndtag: Nr. Mio. kr. 2019 2020 2021 2022 Bemærkninger 1 Forsikrede ledige (beskæftigelsestilskud) 30 30 Det forudsættes her, at en kommende udligningsreform træder i kraft fra 2022. Det må derfor forventes, at overskuddet på de forsikrede ledige vil fortsætte til og med 2021, hvorfor dette kan indregnes på forhånd i budgettet. Det skal bemærkes at overskuddet er afhængigt af, hvorledes udviklingen i ledigheden vil fordele sig blandt kommunerne i landsdel Østjylland, hvorfor dette er forbundet med en vis usikkerhed. Tidligere har gevinsten på området bl.a. været anvendt til at finansiere merudgifter på øvrige indkomstoverførsler, hvilket i givet fald ikke længere er muligt (eller kun muligt i det omfang overskuddet overstiger 30 mio. kr.). Kommunen vil således være mere sårbar overfor midtvejsreguleringer, som den der er lavet i 2018. 2 Ekstraordinært finansieringstilskud 45 45 Det forudsættes her, at en kommende udligningsreform træder i kraft fra 2022. Det kan derfor forudsættes, at det ekstraordinære finansieringstilskud på 90 mio. kr. vil fortsætte til og med 2021 dvs. 45 mio. kr. mere end allerede indregnet i 2020 og 2021. Forvaltningen vurderer, at det er forbundet med relativ stor usikkerhed om kommunen også i 2020 og 2021 vil modtage et beløb på 90 mio. kr. 3 Fortsat ingen prisfremskrivning fra 2021 og frem 9 18 I budget 2017 20 blev det besluttet at der for årene 2018 2020 ikke gennemføres prisfremskrivning. Politisk kan det vælges at fortsætte med "ingen prisfremskrivning" i 2021 og frem. 4 Yderligere effektiviseringskrav eller rammereduktioner på ½ pct. årligt 20 40 60 80 Der er allerede i basisbudgettet indregnet et effektiviseringskrav på årligt ½ pct. Med dette forslag bliver der således tale om en samlet reduktion på årligt 1 pct. af serviceudgifterne (svarende til 40 mio. kr. i 2019, 80 mio. kr. i 2020, 120 mio. kr. i 2021 og 160 mio. kr. i 2022). 5 6 7 8 Sænkning af dækningsafgift annulleres Hæve indkomstskatten med 0,5% (eksempel) Demografimodel på ældreområdet opdatering af anvendte enhedsbeløb Erhvervsområdet mulig omprioritering 0,8 4,8 8,5 9,9 26,6 41,6 42,6 59,1 5,0 10,3 15,6 20,4 1,25 1,25 1,25 1,25 Den tidligere besluttede sænkning af dækningsafgiften til 2,5 promille i 2021 kan politisk annulleres således at dækningsafgiften forbliver på 4,0 promille i 2019 og frem (det indregnede kompensationsbeløb vedrørende 2019 vil i givet fald bortfalde, hvorfor effekten heraf i 2019 er relativ lille). Det vides ikke om, der i årene 2020 og frem landspolitisk vil blive afsat midler til kompensation. Dette er derfor ikke indregnet. Forudsat modregning (75% i 2019, 50% i 2020 og 2021 samt 25% i 2022). Hvis kommunen siden 2011 har nedsat de samlede skatter kan der korrigeres herfor inden beregningen af modregningsbeløbet. Randers Kommune har siden 2011 nedsat dækningsafgiften med 2 promillepoint (fra 6 til 4), hvilket betyder at de samlede skatter kan hæves med 12,6 mio. kr. før der skal beregnes modregning. Dette er indregnet i de angivne tal. Der henvises til analysen af demografimodeller (særskilt bilag). Heri er der en beskrivelse af alternativer til den nuværende demografimodel på ældreområdet. I det omfang et af de beskrevne alternativer vælges vil det øge det økonomiske råderum, idet det samtidigt forudsættes, at man politisk giver omsorgsområdet mulighed for, at indhente de økonomiske potentialer, der kan være ved de mulige initiativer, der er blevet afdækket i budgetanalysen af omsorgsområdet (jf. særskilt bilag). I eksemplet er her vist den økonomiske virkning, hvis det politisk besluttes at opdatere de anvendte enhedsbeløb i modellen med afsæt i de enhedsbeløb som Økonomi og Indenrigsministeriet anvender i udligningssystemet. Som beskrevet ovenfor er der udarbejdet særskilt notat om området (se bilag). Op imod 1,25 mio. kr. årligt kan politisk omprioriteres. Beløbet er afsat som en central pulje i basisbudgettet til udmøntning i forbindelse med de politiske budgetforhandlinger. En udmøntning til kassen vil forbedre balancen i budgettet. 7
Eksempel på budgetforslag i balance inkl. et lille råderum Hvis ovenstående håndtag 1 og 2 (vedrørende beskæftigelsestilskuddet og finansieringstilskuddet) politisk besluttes indarbejdet fuldt ud, vil det betyde følgende udvikling i kassebeholdningen: Med indarbejdelse af forudsætninger omkring gevinst på beskæftigelsestilskuddet og et forøget finansieringstilskud i 2020 og 2021 (håndtag 1 og 2) vil den forventede gennemsnitlige kassebeholdning i 2022 blive 164 mio. kr. altså 14 mio. kr. over måltallet på 150 mio. kr. Råderummet kan således i eksemplet opgøres til i alt 14 mio. kr. i budgetperioden. Hertil kommer muligheden for at omprioritere 1,25 mio. kr. årligt fra erhvervsområdet, som allerede er indeholdt i budgettet. Desuden er der i 2022 indregnet en anlægspulje på 5,7 mio. kr., der også kan indgå i råderummet. Samlet ville der således i eksemplet være et økonomisk råderum på ca. 25 mio. kr. i budgetperioden (hvoraf de knap 6 mio. kr. som udgangspunkt er reserveret anlæg) For størstedelens vedkommende vil et sådant råderum primært skulle anvendes i overslagsårene 2020 2022, hvis ovennævnte målsætning om balance på det skattefinansierede område (inkl. muligt forbrug af servicebuffer) skal overholdes. 8