Hørsholm Kommune Undersøgelse af fordele og ulemper ved en kommunesammenlægning Oktober 2011
Indholdsfortegnelse 1. UNDERSØGELSENS BAGGRUND OG FORMÅL...5 2. BAGGRUND...9 Hørsholm Kommune og kommunesammenlægning... 9 Hørsholm og nabokommunerne Allerød, Fredensborg og Rudersdal... 9 SWOT-analyse af Hørsholm Kommunes nuværende størrelse... 11 3. FORDELE OG ULEMPER VED EN KOMMUNESAMMENLÆGNING IFT. DE SEKS DIMENSIONER... 13 3.1 NABOKOMMUNERNES VURDERING... 14 3.2 DEN GEOGRAFISKE DIMENSION... 15 Status geografisk dimension... 16 Interviewpersoners vurderinger geografisk dimension... 18 KLK s samlede vurdering geografisk dimension... 20 3.3 DEN ØKONOMISKE DIMENSION... 21 Status økonomisk dimension... 21 Interviewpersoners vurderinger økonomisk dimension... 23 KLK s samlede vurdering - økonomisk dimension... 25 3.4 DEN FAGLIGE DIMENSION... 25 Status faglig dimension... 27 Interviewpersoners vurderinger faglig dimension... 27 KLK s samlede vurdering faglig dimension... 28 3.5 DEN ORGANISATORISKE DIMENSION... 29 Status organisatorisk dimension... 29 Interviewpersoners vurderinger organisatorisk dimension... 30 KLK s samlede vurdering organisatorisk dimension... 31 3.6 DEN POLITISKE DIMENSION... 32 Status politisk dimension... 33 Interviewpersoners vurderinger politisk dimension... 36 KLK s samlede vurdering politisk dimension... 37 3.7 DEN DEMOKRATISKE DIMENSION... 38 Status demokratisk dimension... 38 Interviewpersoners vurderinger demokratisk dimension... 39 KLK s samlede vurdering demokratisk dimension... 40 4. KOMMUNALE SAMARBEJDER... 41 Status kommunalt samarbejde... 41 Interviewpersonernes vurderinger kommunalt samarbejde... 42 KLK s samlede vurderinger kommunalt samarbejde... 43 5. POTENTIALEVURDERING AF SEKS SEKTOROMRÅDER... 45 Datagrundlag for den kvantitative analyse... 46 Hvad man kan bruge og ikke bruge nøgletal til?... 46 5.1 ADMINISTRATION... 46 Administrative medarbejdere og udgifter... 46 KL s Konsulentvirksomhed (KLK) - www.klk.kl.dk 2
Analyse på landsplan af personaleudviklingen efter sammenlægning hhv. ikke-sammenlægning... 48 Interviewpersonernes vurdering... 50 KLK s vurdering af potentialet på det administrative område ved kommunesammenlægning... 51 5.2 DAGTILBUD... 53 Overordnede nøgletal... 53 Driftsøkonomiske nøgletal... 54 Demografiske forhold... 54 Medarbejdere og gennemsnitsløn... 55 Interviewpersonernes vurdering... 56 KLK s vurdering af potentialet på dagtilbudsområdet ved sammenlægning... 57 5.3 ÆLDREOMRÅDET... 57 Overordnede nøgletal... 57 Driftsøkonomiske nøgletal... 58 Demografiske forhold... 59 Medarbejdernes gennemsnitsløn... 60 Interviewpersonernes vurdering... 61 KLK s vurdering af potentialet på ældreområdet ved sammenlægning... 62 5.4 SUNDHED... 63 Overordnede nøgletal... 63 Driftsøkonomiske nøgletal... 64 Interviewpersonernes vurdering... 66 KLK s vurdering af potentialet på sundhedsområdet ved sammenlægning... 67 5.5 DET SPECIALISEREDE OMRÅDE... 68 Driftsøkonomiske nøgletal... 68 Interviewpersonernes vurdering... 69 KLK s vurdering af potentialet på det specialiserede socialområde ved sammenlægning... 71 5.6 NATUR OG MILJØ... 71 Driftsøkonomiske nøgletal... 71 Interviewpersonernes vurdering... 72 KLK s vurdering af potentialer på natur- og miljøområdet ved en sammenlægning... 74 5.7 OPSUMMERING AF POTENTIALEVURDERING PÅ SEKTOROMRÅDER... 75 6. SAMMENFATNING OG KONKLUSIONER... 76 KLK s vurdering af primære argumenter for og imod en kommunesammenlægning... 78 BILAG 1 ERFARINGSNOTAT - RESUME AF DE FORSKNINGSMÆSSIGE VURDERINGER OG KONKRETE KOMMUNEERFARINGER I FORHOLD TIL EFFEKTERNE AF KOMMUNESAMMENLÆGNING... 80 BILAG 2 - NØGLETALSANALYSE... 81 BILAG 3 - VURDERING AF OMKOSTNINGER TIL EN KOMMUNESAMMENLÆGNING... 82 Liste over mulige sammenlægningsomkostninger... 83 BILAG 4. - KORTLÆGNING AF KOMMUNALE SAMARBEJDER I HØRSHOLM KOMMUNE... 85 KOMMUNALE SAMARBEJDSAFTALER I HØRSHOLM 1. MAJ 2011... 88 BILAG 5 - INTERVIEWPERSONER... 95 KL s Konsulentvirksomhed (KLK) - www.klk.kl.dk 3
BILAG 6: OPTEGNELSE OVER STILLINGSKATEGORIER DEFINERET SOM ADMINISTRATIVT PERSONALE... 98 KL s Konsulentvirksomhed (KLK) - www.klk.kl.dk 4
1. Undersøgelsens baggrund og formål Hørsholm Kommune blev ikke sammenlagt med andre kommuner i forbindelse med den kommunale strukturreform, der trådte i kraft 1. januar 2007. Hørsholm Kommunes kommunalbestyrelse besluttede imidlertid 27. september 2010 at undersøge fordele og ulemper ved en kommunesammenlægning. Af kommissoriet for undersøgelsen fremgår: Formålet med undersøgelsen er at danne grundlag for en politisk vurdering af, hvilken vej Hørsholm Kommune skal forfølge for at sikre økonomisk og faglig bæredygtighed: fortsætte som nu, øge tværkommunalt samarbejde eller søge sammenlæ g- ning med en af nabokommunerne. I første omgang er det altså alene Hørsholm Kommunes egen undersøgelse. Opgaven med at gennemføre undersøgelsen er tildelt KL s Konsulentvirksomhed (KLK). Udgangspunktet for undersøgelsen er formuleret i kommissoriet, der siden er afgrænset og konkretiseret i KLK s tilbud og projektbeskivelse af 8.marts 2011.som er godkendt af Hørsholm Kommunes politiske styregruppe for projektet den 31. marts 2011. Denne undersøgelsesrapport opstiller de overordnede fordele og ulemper ved en kommunesammenlægning for Hørsholm Kommune på følgende seks dimensioner: Geografi, økonomi, faglighed, organisation, politik og demokrati. De seks dimensioner uddybes i de enkelte afsnit af rapporten. Figur 1: Økonomi Faglighed Demokrati Geografi Organisation Politik Uændret kommunestruktur Kommunalt samarbejde Kommunesammenlægning KL s Konsulentvirksomhed (KLK) - www.klk.kl.dk 5
Desuden er der gennemført en grundigere vurdering af potentialet ved en kommunesammenlægning eller et udbygget kommunalt samarbejde på seks sektorområder, hvor potentialet er vurderet ud fra et økonomisk, et fagligt, medarbejder-, og et borgerperspektiv Præmisser for undersøgelsens konklusioner og anbefalinger Både fordele og ulemper ved en kommunesammenlægning afhænger i m e- get høj grad af de politiske og administrative beslutninger, der træffes efter en eventuel sammenlægning. Det er derfor ikke tilnærmelsesvist muligt at konkludere, om en kommunesammenlægning vil være en fordel eller en ulempe for Hørsholm Kommune. Yderligere vil vurderingen af potentialet i en kommunesammenlægning i høj grad afhænge af, hvordan de forskellige muligheder i en stor og en lille kommune vægtes og udnyttes. Som det også fremgår af KLK s projekttilbud, så kan KLK således ikke fremsætte en klar konklusion eller anbefaling om en eventuel kommunesammenlægning eller valget af en eventuel sammenlægningspartner. I stedet fremlægger KLK i denne rapport fordele og ulemper ved en kommunesammenlægning med henblik på at kvalificere beslutningsgrundlaget for kommunalbestyrelsen. Vurderingerne af fordele og ulemper ved en kommunesammenlægning er foretaget af KLK. Da der kun foreligger begrænset forskning og undersøgelser af fordele og ulemper ved kommunesammenlægninger, er KLK s vurderinger, i vidt omfang subjektive og hviler på KLK s erfaringer og kendskab til kommunerne generelt samt Hørsholm Kommune specifikt. Også af denne årsag er det begrænset, hvor tydelige konklusioner, der kan trækkes. Kommunale samarbejder og sammenlægningspart(er) I kommissoriet er der lagt op til, at undersøgelsen skal omfatte tre muligheder: Uændret kommunestruktur, intensiveret samarbejde eller kommunesammenlægning. I forhold til kommunale samarbejder er der to opmærksomhedspunkter. For det første er der mange varianter af intensiverede kommunale samarbejder, hvilket vanskeliggør en præcis analyse. For det andet er kommunale samarbejder i henhold til KLK s tilbud og projektbeskrivelse nedprioriteret i analysen som en hovedstrategi. Intensiverede kommunale samarbejder er dog medtaget i alle interviews, og der er skrevet et særligt afsnit om kommunale samarbejder samt bilag om de nuværende samarbejder. Hørsholm Kommune har ikke på forhånd udpeget en foretrukken sammenlægningspartner(e) mellem de tre nabokommuner Allerød Kommune, Fre- KL s Konsulentvirksomhed (KLK) - www.klk.kl.dk 6
densborg Kommune og Rudersdal Kommune. Dette indebærer en reduceret fokusering og præcision i analysen, da en række beregninger og vurderinger er afhængige af, hvilken sammenlægningspart som i givet fald ønskes. Overordnet tilgang og metode Beslutning om kommunesammenlægning hviler på både objektive og mere subjektive (holdnings- eller følelsesmæssige) argumenter. Det er KLK s erfaring, at begge dele har stor betydning, fordi forudsætningen for en succesfuld kommunesammenlægning er dels et objektivt potentiale og dels en politisk vilje samt opbakning fra øvrige aktører. KLK har således indhentet data og vurderinger fra følgende kilder: Skriftligt materiale fra Hørsholm Kommune. Nøgletal mv. fra offentligt tilgængelige kilder. Forskningsmæssige resultater i forhold til kommunesammenlægning KL s og generelle erfaringer med kommunesammenlægning. Gruppeinterviews i Hørsholm Kommune med alle syv partilister repræsenteret i kommunalbestyrelsen, direktionen, chefgruppen, ledere på rådhuset, medarbejdere og eksterne interessenter. Gruppeinterviews med repræsentanter fra seks udvalgte sektorområder. Interviews i fire kommuner om sammenlægningserfaringer. Interview er fortaget med Gribskov (borgmester, kommunaldirektør og økonomichef) samt telefoninterviews med Halsnæs (kommunaldirektør), Ikast- Brande (borgmester) og Ringkøbing-Skjern (kommunaldirektør). Møder i Allerød og Rudersdal Kommune med borgmeter og kommunaldirektør. Fredensborg Kommune afslog forespørgsel herom. I rapporten anvendes følgende betegnelser for forskellige kommunegrupper: Sammenligningskommuner Gribskov, Halsnæs, Ikast-Brande, Ringkøbing-Skjern. Nabokommuner til Hørsholm Allerød, Fredensborg, Rudersdal. Sammenlægningskommuner de kommuner, som blev nydannet ved kommunalreformen i 2007 som sammenlægning af flere kommuner. Fortsætterkommuner de kommuner som fortsatte og altså ikke blev sammenlagt i forbindelse med kommunalreformen i 2007. Rapportens opbygning Denne rapport gennemgår fordele og ulemper ved en kommunesammenlægning for hver af de seks analyse-dimensioner. Derefter er der, som KL s Konsulentvirksomhed (KLK) - www.klk.kl.dk 7
ovenfor nævnt, et særskilt afsnit om kommunale samarbejder. Desuden indeholder rapporten en potentialevurdering af seks sektorer udvalgt af den politiske styregruppe. Afslutningsvist er der en oversigtstabel med opsummering af fordele og ulemper ved kommunesammenlægning samt en tabel med KLK s vurdering af de centrale hovedargumenter for og imod kommunesammenlægning på henholdsvis kort og længere sigt. Rapporten omfatter også en række væsentlige bilag. Særlig er der to store bilag: Bilag 1 vedrørende Erfaringsnotat Resume af de forskningsmæssige vurderinger og konkrete kommuneerfaringer i forhold til effekterne af kommunesammenlægning. Dette bilag opsummerer forskningsmæssige resultater, sammenligningskommunernes erfaringer og KLK s generelle vurderinger af effekterne af kommunesammenlægning. Bilag 2 vedrørende Nøgletalsanalyse beskriver geografiske, demografiske, socio-økonomiske, økonomiske, organisatoriske og politiske data samt analyser og vurderinger heraf. Hovedpointer fra disse to bilag er indarbejdet i selve rapporten, men begge bilag omfatter væsentlige uddybninger og nuanceringer og bør således indgå som en del af det samlede grundlag for den videre debat og beslutningsproces. KL s Konsulentvirksomhed (KLK) - www.klk.kl.dk 8
2. Baggrund Hørsholm Kommune og kommunesammenlægning Hørsholm Kommune ligger ca. 25 kilometer stik nord for Københavns Centrum langs Øresundskysten. Kommunen har 24.407 indbyggere (2010) og et areal på 31,3 km2, hvilket giver en relativ høj befolkningstæthed. Hørsholm Kommune er karakteriseret ved at have en højt uddannet befolkning, der har en af landets højeste gennemsnitsindkomster. Hørsholm Kommune har desuden i en lang årrække haft en af landets laveste indkomstskatteprocenter. Indkomstskatteprocenten er dog blevet hævet lidt, og det har været nødvendigt at gennemføre væsentlige besparelser i både budget 2010 og 2011. I forbindelse med kommunalreformen 2007 valgte Hørsholm ikke at indgå i en kommunesammenlægning. Baggrunden var bl.a. en vejledende folkeafstemning 5. oktober 2004, hvor 57,6 % af de afgivne stemmer ønskede, at Hørsholm Kommune skulle fortsætte som en selvstændig kommune. Hørsholm og nabokommunerne Allerød, Fredensborg og Rudersdal I dette afsnit opsummeres nogle af de centrale pointer vedr. Hørsholm og de tre nabokommuners indbyggertal, demografi, socio-økonomiske forhold mv. Bilaget Nøgletals-analyse indeholder flere nøgletal samt uddybninger og vurderinger af de præsenterede data. Som det fremgår af nedenstående tabel, så er Hørsholm arealmæssigt væsentligt mindre end de tre øvrige kommuner. Samtidig er indbyggertallet i Hørsholm på størrelse med Allerøds men væsentligt mindre end Fredensborgs og Rudersdals indbyggertal. Areal og befolkningstæthed 2011: Allerød Fredensborg Rudersdal Hørsholm Areal kvadratkilometer 67,5 112,1 73,4 31,3 Antal indbyggere 24.096 39.339 54.748 24.407 Indbyggere pr. kvadratkilometer 357,0 350,9 745,9 779,8 Kilde: Danmarks Statistik I nedenstående tabel ses befolkningssammensætningen i de fire kommuner inddelt i alderstrin. Forskellene er ikke markante, men det kan konstateres, at Allerød og Fredensborg relativt set har flest indbyggere i den såkaldte arbejdsdygtige alder (grupperne fra 26 år til 64 år), mens Hørsholm og Rudersdal har relativt flest borgere i alderen over 64 år. KL s Konsulentvirksomhed (KLK) - www.klk.kl.dk 9
Det fremgår også, at Hørsholm Kommune har det højeste forsørgerbyrd e- indeks, der viser hvor mange indbyggere i alderen 0-16 og 65+, der er pr. 100 17-64 årige i kommunen. Tallet viser altså, hvor mange der skal forsørges af 100 personer i den arbejdsdygtige alder. Indbyggertal, 2011: Allerød Fredensborg Rudersdal Hørsholm Alle 24.096 100 % 39.341 100 % 54.765 100 % 24.415 100 % 0-5 1.868 8 % 2.733 7 % 3.817 7 % 1.486 6 % 6-17 4.579 19 % 6.787 17 % 9.420 17 % 4.008 16 % 18-25 1.485 6 % 2.640 7 % 3.971 7 % 1.500 6 % 26-35 1.608 7 % 3.167 8 % 3.898 7 % 1.458 6 % 36-55 7.742 32 % 11.873 30 % 15.959 29 % 7.089 29 % 56-64 2.718 11 % 5.386 14 % 6.372 12 % 3.135 13 % 65-75 2.761 11 % 4.538 12 % 6.454 12 % 3.415 14 % 76-85 1.033 4 % 1.668 4 % 3.501 6 % 1.731 7 % 86+ 302 1 % 549 1 % 1.373 3 % 593 2 % Forsørgerbyrdeindex 77,79 70,56 81,34 85,21 Kilde: Danmarks Statistik Af nøgletals-bilaget kan det også ses, at der frem mod år 2020 kan forventes en stigning i forsørgerbyrde-indekset i alle fire kommuner. Dette hænger naturligvis sammen med forventningerne til udviklingen i de forskellige aldersgrupper, hvor der alle steder bliver flere ældre og færre borgere i den arbejdsdygtige alder. I forhold til en række socio-økonomiske faktorer kan de fire kommuner beskrives som relativt homogene, jf. nøgletalsbilaget. Hvad angår social belastning og arbejdsløshed mv. har Allerød de mindste udfordringer og Fredensborg de største. Der er tale om nogen forskel. I forhold til uddannelse og indtægter skiller Rudersdal og Hørsholm sig ud, fordi de gennemsnitlige indkomster er væsentlige højere end ved de øvrige to, og fordi uddannelsesniveauet er højere. På boligforhold er der stor lighed mellem Allerød, Rudersdal og Hørsholm. Med hensyn til betydningen for en kommunes homogenitet er det KLK s samlede vurdering, at ovenstående ikke i væsentlig grad vil udfordre homogeniteten i befolkningen særligt ikke ved en sammenlægning med Allerød eller Rudersdal. Det bør endvidere erindres, at kommunernes ringe geografiske størrelse og placering i hovedstads-regionen med stor ind- og udpendling udjævner betydningen af kommunegrænser ift. homogenitet. KL s Konsulentvirksomhed (KLK) - www.klk.kl.dk 10
SWOT-analyse af Hørsholm Kommunes nuværende størrelse Med henblik på at etablere et kort status-overblik har KLK opsummeret Styrker-Svagheder- Muligheder-Trusler (på engelsk SWOT) ved Hørsholm Kommunes nuværende størrelse. KLK har udarbejdet nedenstående sammenfatning på baggrund af input fra Hørsholm Kommunes chefgruppe og direktion, bilaget om nøgletal, interviews i undersøgelsen samt skriftlige materialer udleveret af Hørsholm Kommune. Hovedparten af bulletpunkterne beskrives nærmere i de relevante afsnit og bilag. KL s Konsulentvirksomhed (KLK) - www.klk.kl.dk 11
Styrker, svagheder, muligheder og trusler i relation til Hørsholm Kommunes nuværende størrelse som organisation. Styrker Attraktiv geografisk placering tæt på hovedstaden og med naturmæssige værdier God infrastruktur nord-syd Homogen geografisk bystruktur God bosætningskommune med gode skoler, daginstitutioner mv. Lav skatteprocent og højt serviceniveau Ressourcestærke borgere, bl.a. højt uddannelsesniveau og indkomstniveau Aktivt lokaldemokrati Borgernærhed kort vej mellem borgere, politikere og administration Mangfoldige kultur- og idrætstilbud, bl.a. Trommen og Hørsholm Skøjtehal Ledelsesmæssig nærhed til medarbejderne Stort ledelsesmæssigt handlerum Høj ansvarsfølelse, trivsel og engagement hos medarbejderne Sammenhængende organisation med relativt høj samarbejdskultur Svagheder Lav regional- og landspolitisk gennemslagskraft Begrænsede stordriftsfordele Økonomisk sårbarhed i forhold til større ændringer i kommunens rammevilkår, større enkeltudgifter mv. Lavt fokus på nationale udfordringer og potentialer Begrænsede ressourcer til udviklingsfokus Faglig sårbarhed på specialiserede områder Vanskeligt at etablere egne tilbud på det specialiserede område Lav personaleomsætning en barriere for organisatorisk dynamik KL s Konsulentvirksomhed (KLK) - www.klk.kl.dk 12
Muligheder Tæt dialog med borgerne kan give bedre tilpassede løsninger Drage fordel af ressourcestærke borgere i forhold til digitalisering af kommunal service, introduktion af velfærdsteknologi mv. Gode forudsætninger for politisk konsensus Tæt samspil mellem politikere og administration Korte kommandoveje gør det nemmere og hurtigere at gennemføre forandringer Udbygning af faglige fællesskaber Tværfaglige løsninger Trusler Fuldt udbygget kommune med begrænsede muligheder for vækst Risiko for at erhvervsmæssig vækst og udvikling sker i andre kommuner med bedre erhvervsvilkår og højere dynamik Høje boligpriser kan medføre vanskeligheder med at tiltrække unge familier Aldrende befolkning kan medføre faldende indkomstskattegrundlag Servicepres fra især ressourcestærke borgere Nedlæggelse af regioner med krav om større kommuner Ændret kommunaløkonomisk udligningssystem med større udligning fra Hørsholm til andre kommuner Behov for at hæve skatter og/eller sænke serviceniveau Afhængighed af velfungerende kommunalt samarbejde på en række specialiserede områder Kompetencer i forhold til specialiserede områder Gode grundvilkår og selvtilstrækkelighed kan medføre risiko for lille inspiration udefra, og risiko for lavt fokus på udvikling Medarbejdere kan rejse på grund af mangel på faglige miljøer og udviklingsmuligheder 3. Fordele og ulemper ved en kommunesammenlægning ift. de seks dimensioner I nedenstående kapitel præsenteres indledningsvist nabokommunernes vurderinger af perspektiverne i en kommunesammenlægning. KL s Konsulentvirksomhed (KLK) - www.klk.kl.dk 13
Derefter gennemgås definitioner, erfaringer, status, interviewpersonernes og KLK s opsamlende vurderinger for hver af de seks dimensioner. De seks dimensioner er dog i et vist omfang overlappende og forudsætninger for hinanden. Eksempelvis vil der være geografiske forhold, som har betydning for argumentationen på den økonomiske dimension. Derfor lader argumenterne for og imod en kommunesammenlægning sig heller ikke skarpt adskille i de seks dimensioner, selv om dimensionerne er præsenteret en ad gangen. 3.1 Nabokommunernes vurdering KLK har gennemført interview med borgmester og kommunaldirektør i Allerød Kommune om perspektiverne i en kommunesammenlægning. Umiddelbart ser Allerød Kommune ikke perspektiver i en sammenlægning med Hørsholm Kommune, idet der bl.a. henvises til de geografiske og infrastrukturelle barrierer mellem de to kommuner. KLK har også kontaktet Fredensborg Kommune om deres syn på en kommunesammenlægning. Fredensborg Kommune har ikke ønsket at medvirke i et interview men henviser til en fælles pressemeddelelse af 12. april 2010 fra borgmestrene i Fredensborg og Hørsholm på baggrund af et møde mellem borgmestre og kommunaldirektører i de to kommuner. Heraf fremgår det bl.a., at: Begge borgmestre betonede det gode samarbejde, der allerede er på en række områder mellem de to kommuner. Et samarbejde der sættes stor pris på kvaliteten af og som også kan udbygges på nye områder. KLK har endvidere gennemført interview om mulighederne for en kommunesammenlægning med borgmester og kommunaldirektør i Rudersdal Kommune. Umiddelbart ser Rudersdal Kommune et godt potentiale i en sammenlægning med Hørsholm Kommune primært vedrørende betydelige økonomiske stordrifts- og effektiviseringsmuligheder både vedrørende administration og serviceområder. Desuden vurderer Rudersdal, at der især vil være fordele forbundet med en stærk faglighed i forvaltningen og en større politisk gennemslagskraft både nationalt og i forhold til Øresundsr e- gionen. Rudersdal Kommune betoner dog væsentligheden af, at en eve n- tuel sammenlægning gennemføres som en hurtig proces med klare og politisk besluttede mål for gevinsterne af en sammenlægning. Rudersdal Kommune ser ikke umiddelbart udbygning af kommunale samarbejder som et generelt alternativ til en sammenlægning, da de fleste samarbejder har tendens til at blive for bureaukratiske. KL s Konsulentvirksomhed (KLK) - www.klk.kl.dk 14
3.2 Den geografiske dimension Den geografiske dimension omfatter kommunens geografi, infrastruktur, byområder mv. Hørsholm og nabokommunernes kommune-geografi og sammenhængskraft i forhold til eksempelvis kommuneplan, infrastruktur, bystruktur, kommunale bygninger, borgerservice, distrikter (fx skoledistrikter), fritidstilbud, pendling mv. Desuden indgår de geografiske vilkårs betydning for de øvrige analyse-dimensioner, eksempelvis mulighederne for at udnytte stordriftsfordele gennem samling af rådhuse mv. I afsnittet om den geografiske dimension indgår også interviewpersonerne i Hørsholms samlede vurdering af perspektiverne i kommunesammenlægning med hver af de tre nabokommuner. Der er ikke KLK bekendt foretaget grundigere forskningsmæssige studier af kommunesammenlægningers effekter på den geografiske dimension. Den fælles erfaring fra sammenligningskommunerne (Gribskov, Halsnæs, Ikast-Brande, Ringkøbing-Skjern) er, at geografien har stor betydning for en kommunesammenlægning, men fordele og ulemper afhænger af de lokale forhold. Det er KLK s generelle vurdering, at de sammenlagte kommuner i første valgperiode efter kommunalreformen kun i begrænset omfang har benyttet geografien til at effektivisere driften i form af ændret skolestruktur, samling af administrationsbygninger mv. Bl.a. er der fortsat mange kommuner, som har opretholdt de gamle rådhuse som fagforvaltninger og borgerservicecentre, hvilket både kan have økonomiske og praktiske årsager, men det kan også være udtryk for et politisk ønske om at fastholde arbejdspladser og betjening af borgerne decentralt. Der er dog tydelig tendens til, at de administrative funktioner i sammenlægningskommunerne samles, hvor det er økonomisk og praktisk muligt, bl.a. fordi spredning af de administrative funktioner medfører højere driftsomkostninger. KL s Konsulentvirksomhed (KLK) - www.klk.kl.dk 15
Kort over Hørsholm og nabokommuner Status geografisk dimension Som det fremgår af ovenstående kort, så er Hørsholm Kommune i dag kendetegnet ved følgende geografi: Hørsholm Hørsholm har et sammenhængende byområde på ca. 3 x 3 km., hvor langt hovedparten af Hørsholm Kommunes indbyggere er bosat dvs. et KL s Konsulentvirksomhed (KLK) - www.klk.kl.dk 16
byområde med korte afstande og et klart defineret centrum for kommunen. Hørsholm har et større landzone-område vest for Helsingør-motorvejen og nord for Sjælsø. Hørsholm er som sine nabokommuner kendetegnet ved at ligge relativt tæt på København, hvilket har betydning for bl.a. infrastruktur, pendling, fritidstilbud mv. Kommunegrænser og byområder Allerød er kendetegnet ved et centrum omkring Allerød Station. samt mindre byområder/landsbyer omkring Blovstrød, Lillerød, Lynge- Uggeløse og Vassingerød samt landområder. Hørsholm har alene en mindre kommunegrænse med Allerød nordvest for Sjælsø. Fredensborg har fire byområder omkring Fredensborg, Humlebæk, Nivå og Kokkedal. Hørsholm og Fredensborg Kommune har et sammenhængende byområde mellem Usserød og Kokkedal samt opgrænsende landområder vest for Helsingør-motorvejen. Bosætningen i Rudersdal Kommune er spredt mellem en række gamle landsbyer, der delvist er vokset sammen, og delvist er adskilt af naturområder. Rudersdal Kommune har et sammenhængende byområde med Hørsholm ved Vedbæk og Forskerparken Scion ved Ubberød, mens Rude Skov og Sjælsø afgrænser det meste af de to kommuner. Infrastruktur Allerød og Hørsholm Kommuner er forbundet med Sjælsmarkvej (landevej), og der er således en ringe infrastruktur mellem de to kommuner. Hørsholm er forbundet til Fredensborg Kommune med Isterød-vejen, Helsingør-motorvejen, Usserød Kongevej, Strandvejen samt Kystbanen. Der er således en sammenhængende infrastruktur. Hørsholm og Rudersdal kommune er forbundet af Helsingørmotorvejen, Hørsholm Kongevej, Strandvejen og Kystbanen. Der er således en god infrastruktur mellem Hørsholm og den tidligere Søllerød Kommune. Til gengæld er det alene Ravnsnæsvej (landevej) som forbinder Hørsholm med den tidligere Birkerød Kommune. Pendling Ind- og udpendling til og fra Hørsholm, 2009: Allerød Fredensborg Rudersdal Udpendling fra Hørsholm 261 606 1.035 Indpendling til Hørsholm 194 1.717 627 Forhold ml. ud- og indpendling 1,35 0,35 1,65 KL s Konsulentvirksomhed (KLK) - www.klk.kl.dk 17
Af ovenstående tabel fremgår det, at: Indpendlere til Hørsholm kommer særligt fra Fredensborg, mens udpendlere fra Hørsholm især tager til Rudersdal. Tabellen bekræfter endvidere det overordnede billede af, at alle de fire kommuner orienterer sig mod København, og at den primære pendling sker fra nord til syd. Detailhandel Flere interviewpersoner vurderer, at der er en del borgere i Fredensborg, særligt fra Karlebo, som handler i Hørsholm. Det er samtidig vurderingen, at borgere fra Rudersdal og Allerød sjældent handler ind i Hørsholm, og at Hørsholms borgere sjældent handler i de tre nabokommuner. Dette handelsmønster forklarer interviewpersonerne med, at detailhandlen enten er lokal eller koncentreret om de større indkøbscentre i Hillerød, Lyngby og København. KLK har ikke grundlag for at vurdere disse udsagn. Fritidstilbud Både Hørsholm og de tre nabokommuner har egne fritidstilbud i forhold til natur, havne, kultur, idræt mv. Dog vurderer interviewpersonerne, at en del borgere fra Karlebo benytter fritidstilbud i Hørsholm. Derudover har flere af kommunerne faciliteter og tilbud, som samler et større opland end fra kommunen selv, bl.a. Hørsholm Skøjtehal, Trommen (Hørsholm), Louisiana (Fredensborg) og Rude Skov (Rudersdal). Interviewpersoners vurderinger geografisk dimension Allerød I interviewene har det været en helt entydig vurdering fra interviewpers o- nerne, at en sammenlægning mellem Hørsholm og Allerød Kommune ikke er relevant. Interviewpersonerne fremhæver flere argumenter herfor. For det første vil en sammenlægning med Allerød medføre en meget lang kommune i retningen øst-vest, mens befolkningen i begge kommuner er orienteret mod syd i retning af København. For det andet er der en særdeles dårlig infrastruktur mellem de to kommuner. Endelig nævner flere interviewpersoner, for det tredje, at der også er en identitetsmæssig afstand mellem befolkningen i Hørsholm og i Allerød. Denne identitetsmæssige forskel er vanskelig at præcisere, men har ifølge flere interviewpersoner udspring i forhold som Hørsholm erhvervsmæssig baggrund, indkomstgrundlag, uddannelse og at Hørsholm er en kystkommune i modsætning til Allerød. KL s Konsulentvirksomhed (KLK) - www.klk.kl.dk 18
Fredensborg Der er blandt interviewpersonerne delte meninger om perspektivet i en sammenlægning med Fredensborg Kommune. Der er dog det mønster, at flertallet af de interviewede politikere umiddelbart er ganske forbeholdne i forhold til en sammenlægning, mens interviewpersonerne fra både administrationen og især de eksterne foreninger umiddelbart er relativt positive i forhold til en sammenlægning med Fredensborg Kommune. De fleste politikeres forbehold for en sammenlægning med Fredensborg Kommune begrundes primært med væsentlige forskelle i befolkningernes sammensætning og identitet. Administrationens positive argumentation i forhold til Fredensborg kan opsummeres ved, at hvis der skal gennemføres en kommunesammenlægning, så vil det være mest oplagt med Fredensborg som følge af den sammenhængende infrastruktur og komplementære befolkningssammensætning, hvor Hørsholms relativt ældre befolkning med høje uddannelser og indkomster vil blive matchet af Fredensborgs relativt yngre befolkning med andre uddannelser og erhvervsgrupper, som er repræsenteret. Desuden vurderes der at være en række muligheder i en samlet/udbygget opgaveløsning med Fredensborg på eksempelvis planområdet, miljøområdet og kulturområdet. Endelig vil der være en driftsøkonomisk gevinst ved at samle rådhusene i Fredensborg og Hørsholm, der i dag blot ligger 2,3 km. fra hinanden. For interviewpersonerne fra de eksterne foreninger var det en relativt klar anbefaling af en sammenlægning med Fredensborg Kommune. De primære argumenter herfor er sammenhængende infrastruktur, natur, detailhandel samt fritids- og idrætstilbud. Desuden vurderer de eksterne interessenter, at en kommunesammenlægning rummer muligheder for en bedre faglig og mere effektiv opgaveløsning af særligt kommunens specialiserede områder som natur og miljø, planlægning, trafik, kultur, erhverv samt specialområder inden for social-, sundheds- og ældreområderne. Rudersdal Interviewpersonerne havde ikke en entydig anbefaling af, om Rudersdal vil være en hensigtsmæssig sammenlægningspartner. Hvis der er flertal for en kommunesammenlægning, vurderer de fleste politikere, at Rudersdal Kommune vil være den mest hensigtsmæssige partner, da befolkningen og identiteten nogenlunde matcher Hørsholm Kommune. Nogle politikere fremhæver dog også, at de to befolkninger kan komme til at ligne hinanden for meget, og at det derfor kan være svært at få øje på KL s Konsulentvirksomhed (KLK) - www.klk.kl.dk 19
synergierne. Desuden kan flere politikere ikke se en naturlig geografisk sammenhæng pga. Rude Skov og Sjælsø. I administrationen og hos de eksterne interessenter bemærkes de gode i n- frastrukturmuligheder og sammenhængen med den kystnære del af Rudersdal Kommune, mens de naturmæssige barrierer og spredningen af byområder i den øvrige del af Rudersdal Kommune vurderes at være væsentlige barrierer for at indhøste administrative effektiviseringsgevinster og at opbygge en fælles identitet i en eventuel ny kommune. KLK s samlede vurdering geografisk dimension Det er KLK s samlede vurdering, at de geografiske fordele og ulemper ved en kommunesammenlægning i meget høj grad afhænger af valget af sammenlægningspartner. Generelt kan en kommunesammenlægning dog give en stærkere og simplere koordinering af den fysiske planlægning, arealanvendelse og opgaver på tværs af regionen som trafik- og miljøopgaver. Også handelsliv, kulturog fritidsliv kan eventuelt drage fordel af en større arbejdsdeling og et samlet set større opland, således at eksempelvis Hørsholm Midtpunkt, Trommen og Hørsholm Skøjtehal får en tydeligere regional placering. På andre områder kan det være, at det er sammenlægningspartneren som har særlige faciliteter eller anlæg, der kan samle den nye kommune. Generelt er infrastrukturen god i nord-sydgående-retning, mens den er svag i øst-vestgående retning. De sammenhængende men spredte byområder og store naturområder medfører, at der ikke umiddelbart er hverken gevinster ved en ændret distriktsinddeling af fx skoledistrikter, hjemmeplejedistrikter mv. Kun kan der eventuelt være en mindre gevinst at hente i det sammenhængende byområde mellem Usserød og Kokkedal samt i et vist omfang mellem Ubberød, Vedbæk og Hørsholm. I forhold til valg af eventuel sammenlægningspartner indebærer infrastrukturen, indkøb og pendling, at Fredensborg Kommune med tre byområder langs kystbane og motorvej geografisk set vil have en relativ god sammenhæng med Hørsholm Kommune. Rudersdal vil også geografisk set være en mulighed, mens den ringe infrastruktur mellem Hørsholm og Allerød samt befolkningens orientering mod København medfører, at Allerød geografisk næppe er en relevant sammenlægningspartner. KL s Konsulentvirksomhed (KLK) - www.klk.kl.dk 20
3.3 Den økonomiske dimension Den økonomiske dimension omfatter befolkningsudvikling, indtægter (skat mv.), udgifter, kommunal udligning, gæld, effektivisering, stordriftsfordele, stordriftsulemper, sammenlægningsomkostninger, eventuelle økonomiske konsekvenser i perioden frem til sammenlægningen mv. Forskningsmæssigt har flere studier beskæftiget sig med de økonomiske effekter af en kommunesammenlægning. Konklusionerne er lidt forskellige, alt efter hvornår studierne er gennemført (jf. bilaget Erfaringsnotat ). Et studie fra år 2000 (før kommunalreformen) viser, at der kun er meget begrænsede stordriftsfordele på under 1 % af de kommunale driftsudgifter ved en kommunesammenlægning. Et andet studie med udgangspunkt i regnskaberne for 2007 konkluderer, at sammenlægningskommunerne ikke har høstet administrative stordriftsfordele. Et tredje studie peger på, at indhøstningen af administrative økonomiske gevinster er påbegyndt fra 2008. Erfaringerne fra sammenligningskommunerne viser, at der i løbet af første valgperiode efter kommunesammenlægningen (2007-2010) gradvist blev indhøstet en række stordriftsfordele både på administrationen og på sektorområderne, hvoraf administrationen har gennemført de største relative effektiviseringer. Omfanget af økonomiske gevinster ved kommunesammenlægningen har i vidt omfang været politisk bestemt. I budget 2010 og budget 2011 er der sket en fortsat effektivisering, men hvorvidt disse bunder i kommunesammenlægning eller finanskrise og kommunernes generelle økonomiske pres er i stigende grad vanskeligt at skille ad. I tråd med ovenstående er det KLK s overordnede vurdering, at der i første valgperiode blev indhøstet relativt beskedne stordriftsfordele, og at disse primært vedrørte administrationen. I anden valgperiode er effektivisering på sektorområderne kommet mere i fokus eksempelvis i form af samling af tilbud på dagtibuds-, skole-, social- og ældreområderne. Status økonomisk dimension Bilaget nøgletal indeholder en række centrale nøgletal og vurderinger, der beskriver den økonomiske status i Hørsholm og nabokommunerne. De væsentligste pointer i forhold hertil kan opsummeres således: Hørsholm Kommune ligger på niveau med Rudersdal og Allerød Kommuner i forhold til skattefinansierede nettodriftsudgifter pr. indbygger, KL s Konsulentvirksomhed (KLK) - www.klk.kl.dk 21
mens Fredensborg Kommune har højere nettodriftsudgifter pr. indbygger, hovedsagligt til overførsler. Såvel udskrivningsprocenten som grundskyldspromillen er i Hørsholm højere end i Rudersdal men mindre end i Allerød og Fredensborg. Beskatning, 2011 Allerød Fredensborg Rudersdal Hørsholm Udskrivningsprocent 25,3 % 25,4 % 22,8 % 23,5 % Grundskyldspromille 22,8 24,65 21,44 22,1 Kilder: Danmarks Statistik og Indenrigsministeriets Nøgletal Alle fire kommuner havde et positivt driftsresultat på det skattefinansi e- rede område og således en sund driftsøkonomisk struktur. Hørsholm havde det største overskud pr. indbygger. Kassebeholdningen i Rudersdal Kommune opgjort som et gennemsnit over de sidste 365 dage var i 2009 1 noget større end i de øvrige kommuner. Alle fire kommuner har dog en solid kassebeholdning, der sætter dem i stand til at sikre den daglige drift. Alle fire kommuner har positiv langsigtet nettoformue. Nettoformuen er for alle kommuner sammensat af langsigtet gæld og langsigtede tilgodehavender. Ingen af kommunerne har en negativ finansiel egenkapital, der kan forventes at have negativ indflydelse på kommunens langsigtede økonomiske stabilitet. Udligning og tilskud I 2010 var Hørsholm Kommune nettobidragsyder til tilskuds- og udligningssystemet med 13.903 kr. pr. indbygger. Tilsvarende bidrog Allerød med 3.112 kr. pr. indbygger og Rudersdal bidrog med 10.148 kr. pr. indbygger, mens Fredensborg var nettobidragsmodtager med 7.888 kr. pr. indbygger. Det er således tydeligt, at Hørsholm Kommune er den største nettobidrager og Fredensborg Kommune den eneste af de fire kommuner, som er nettomodtager fra tilskuds- og udligningssystemet. På baggrund af oplysninger om kommunernes skattegrundlag, sociale forhold, folketal mv. er der foretaget en beregning af de økonomiske konsekvenser for tilskud og udligning, hvis Hørsholm Kommune lægges sammen med Rudersdal Kommune, Fredensborg Kommune eller Allerød Kommune. Beregningerne viser, at sammenlægninger i alle tre tilfælde vil påføre de eventuelle sammenlægningskommuner et samlet tab, når der alene fokuseres på sammenlægningernes konsekvenser for kommunernes tilskuds- og udligningsbeløb. For sammenlægningen Hørsholm/Rudersdal Kommune er 1 Finansielle nøgletal for 2010 er endnu ikke offentliggjort af hverken ECO-analyse eller Indenrigsministeriet. KL s Konsulentvirksomhed (KLK) - www.klk.kl.dk 22
tabet 1,8 mio. kr. For sammenlægningen Hørsholm/Fredensborg Kommune er tabet 26,5 mio. kr., og for sammenlægningen Hørsholm/Allerød Kommune er tabet 15,0 mio. kr. Jf. uddybning af beregninger og beregningsgrundlag i bilaget Nøgletal. Det skal understreges, at resultatet af beregningerne er behæftet med en væsentlig usikkerhed. Eksempelvis påvirkes resultaterne af forudsætningerne om de sammenlagte kommuners udskrivningsprocenter. Endvidere kan udviklingen i de kommende år i de sociale kriterier i udligningen medføre, at beregninger foretaget på grundlag af oplysninger om udligningen for 2011 ikke længere er retvisende. Sammenlægningsomkostninger I bilaget Vurdering af omkostninger til sammenlægning er der på baggrund af erfaringer fra andre sammenlægninger opgjort en række engangsudgifter til sammenlægning af kommunerne. Som det er uddybet i bilaget, er det ikke muligt at opgøre omfanget af sammenlægningsomkostningerne, idet disse bl.a. afhænger af valget af sammenlægningspartner, valget af tidshorisont og ikke mindst politiske beslutninger om sammenlægningen. Det er dog klart, at der under alle omstændigheder vil være en række direkte udgifter til både omlægning af IT-systemer mv. og en række indirekte udgifter til kortlægning og omlægning af arbejdsgange mv. Interviewpersoners vurderinger økonomisk dimension Interviewpersonerne vurderer generelt ikke, at der er væsentlige stordriftsfordele ved en kommunesammenlægning. Stordriftsfordele vurderes primært at vedrøre administrationen, hvor der vil være nogle umiddelbare gevinster ved reduktion af dobbeltstillinger og -funktioner i to eller flere kommuner, fx færre kommunalbestyrelsesmedlemmer, færre chefer, kun et budget og regnskab, kun en planstrategi mv. På lidt længere sigt kan der desuden være effektiviseringsmuligheder i dels en større specialisering hos medarbejderne og dels i mere effektive arbejdsgange på nogle områder. Nogle interviewpersoner vurderer, at der maksimalt vil være administrative effektiviseringsmuligheder i størrelsesordenen 15-20 stillinger, færre kommunalbestyrelsesmedlemmer mv. svarende til samlet omfang på ca. 10-15 mio. kr., hvilket interviewpersonerne vurderer er relativt lidt i et samlet kommunalt budget. Flere interviewpersoner påpeger samtidigt, at der naturligvis kan besluttes endnu større besparelser, men at det i så fald handler om at fastsætte et lavere serviceniveau, hvilket også kunne gøres i den nuværende Hørsholm Kommune. KL s Konsulentvirksomhed (KLK) - www.klk.kl.dk 23
Der er særligt blandt interviewpersonerne fra administration enighed om, at en større kommune til gengæld vil medføre en større bureaukratisering, fordi der vil være et større behov for styring, formalisering af procedurer og koordinering både inden for sektorområder men i særdeleshed på tværs af sektorområder. Interviewpersonerne vurderer således, at der vil være økonomiske stordriftsfordele men at de i et vist omfang opvejes af stordriftsulemper, og at nettogevinsten derfor er begrænset. Interviewpersonerne vurderer generelt, at der på normalområderne inden for børn, skole, social og ældre er en økonomisk bæredygtig struktur i Hørsholm Kommune, mens der på en del specialområder, fx specialundervisning og genoptræning, er indgået kommunale samarbejder, som sikrer den nødvendige volumen. Dog kan der sektorvist være en række mulige stordriftsfordele. Bl.a. i anlæg og drift af fritidstilbud med større opland end Hørsholm, IT-investeringer og -drift, ejendomsdrift, hjemtagning af sociale tilbud, ændret distriktsopdeling af hjemmeplejen ifht. særligt Rudersdal, bedre udnyttelse af kapacitet af plejeboliger samt reduceret brug af eksterne konsulenter pga. bredere faglighed i kommunen. Det skal bemærkes, at nogle politikere vurderer, at der er væsentligt større økonomiske stordriftsfordele og effektiviseringsmuligheder at hente ved en kommunesammenlægning. Det gælder i særdeleshed på administrationsområdet men også på en række af serviceområderne. Desuden vurderes det, at en stærkere og tættere økonomistyring i en større kommune vil være bedre til at forebygge budgetoverskridelser. Nogle interviewpersoner både blandt politikerne og i administrationen hæfter sig endvidere ved, at Hørsholm Kommune måske ikke på længere sigt har den fornødne økonomiske robusthed i forhold til eksempelvis fraflytning af virksomheder, konjunkturer, de nationale rammer for kommunaløkonomien samt større investeringer og særligt udgiftskrævende enkeltsager. Dette synspunkt opsummeres af en interviewperson: Det giver mere fleksibilitet at arbejde med et budget på 4 mia. kr. end et budget på 1 mia. kr. Omvendt nævnes det samtidigt som en fordel, at kommunens nuværende størrelse giver mulighed for hurtig opfølgning i økonomistyringen, så problemstillinger ikke får lov at vokse sig store. I forhold til den mellemkommunale udligning er nogle interviewpersoner bekymrede for, at en sammenlægning med Rudersdal vil skabe en kommune med så højt et indkomstgrundlag, at der vil opstå et øget politisk pres for at ændre udligningssystemet, så Hørsholm/Rudersdal betaler mere i udligning til kommuner med lavere indkomstgrundlag. KL s Konsulentvirksomhed (KLK) - www.klk.kl.dk 24
KLK s samlede vurdering - økonomisk dimension Samlet set er det KLK s vurdering, at der økonomisk set både vil være positive og negative konsekvenser af en kommunesammenlægning. Balancen vil i vidt omfang afhænge af politiske beslutninger. En sammenlægning vil indeholde en række af de tidligere nævnte stordriftsfordele primært på det administrative område. Omfanget heraf er næppe meget stort, idet en større reduktion dog kan besluttes politisk, hvilket kan indebære et ændret serviceniveau. Omvendt vurderer KLK ikke, at der vil være væsentlige stordriftsulemper ved en kommunesammenlægning, idet der dog vil være et vist behov for større administrativ koordinering. Derudover vil der på sigt være mulighed for en række effektiviseringer både på det administrative område og serviceområderne. På kort sigt er der ikke oplagte økonomiske effektiviseringsmuligheder på normalområderne, eksempelvis i form af skolestruktur. Ved en sammenlægning vil der dog formentligt på længere sigt opstå effektiviseringsmuligheder i en større kommune også på normalområderne. Der er umiddelbart større potentiale for økonomiske stordriftsfordele ved samling af tilbud mv. på specialområderne, hvilket dog i et vist omfang er sket via kommunale samarbejder. KLK vurderer, at en anden fordel ved en kommunesammenlægning vil være en større økonomisk robusthed i forhold til konjunkturer, støre enkelts a- ger mv., særligt ved en sammenlægning med den største nabokommune - Rudersdal Kommune, der også er den økonomisk set mest robuste. Dog viser nøgletallene, at både Hørsholm og Allerød Kommuner og i lidt mindre grad Fredensborg Kommune har en økonomisk robusthed for nuværende. Konsekvenserne i forhold til skat og grundskyld afhænger helt af politiske beslutninger, men en sammenlægning med Rudersdal vil umiddelbart betyde lavere skat og grundskyld end i den nuværende Hørsholm Kommune, mens en sammenlægning med Allerød eller Fredensborg umiddelbart vil betyde en højere skat og grundskyld end i den nuværende Hørsholm Kommune. KLK s beregninger af konsekvenser af en sammenlægning for tilskud og udligning viser, at der samlet set vil være et væsentligt tab ved en sammenlægning med Allerød eller Fredensborg Kommuner, mens tabet vil være beskedent ved en sammenlægning med Rudersdal Kommune. 3.4 Den faglige dimension Den faglige dimension omfatter kvalitet og faglig bæredygtighed i den kommunale opgaveløsning herunder konsekvenser for rekruttering af med- KL s Konsulentvirksomhed (KLK) - www.klk.kl.dk 25
arbejdere og karrieremuligheder. Kvalitet kan vurderes i et fagligt perspektiv, et organisatorisk og et borger-/brugerperspektiv 2. I denne analyse har KLK alene grundlag for at vurdere den faglige bæredygtighed og kvaliteten i et fagligt perspektiv på baggrund af interviewpersonernes vurderinger. En vurdering af kvalitet i det organisatoriske perspektiv ville kræve en grundigere undersøgelse af, hvorvidt organisationens beskrevne værdier, arbejdsdeling og procedurer overholdes i praksis. Tilsvarende ville en tættere vurdering af borger-/brugeroplevet kvalitet kræve en grundigere undersøgelse af brugeres og borgeres vurdering af den kommunale opgaveløsning. KLK har heller ikke tilstrækkelig indsigt i Hørsholm og nabokommunernes opgaveløsning til at kunne vurdere, om eksempelvis lave serviceudgifter er udtryk for lav kvalitet eller en effektiv opgaveløsning. En grundigere og mere konkret vurdering af faglighed og kvalitet i opgaveløsningen kan i et vist omfang opnås, hvis Hørsholm Kommune vælger at iværksætte de efterfølgende sektoranalyser. Forskningsmæssigt er der ikke foretaget større, samlede analyser af udviklingen i den faglige bæredygtighed eller kvaliteten af opgaveløsningen siden kommunalreformen. Dog angiver hele 98 % af de sammenlagte kommuner og kun 50 % af fortsætter-kommunerne i en spørgeskemaundersøgelse foretaget af Indenrigsministeriet/KL/Danske Regioner i 2009, at kommunalreformen har bidraget til at øge den faglige bæredygtighed i den kommunale opgaveløsning. De kommuner, som angiver, at der er en større faglighed, vurderer at den større faglighed særligt gælder de nye kommunale opgaver inden for natur, miljø, planlægning, sundhed og social (jf. b i- lag 1). Sammenligningskommunerne for denne undersøgelse vurderer enslydende, at de har oplevet et væsentligt fagligt løft og en øget kvalitet i opgaveløsningen som følge af kommunesammenlægningen. Dette gælder i særdeleshed for specialområderne, men for nogle af kommunernes vedkommende også i forhold til de øvrige kommunale opgaveområder. 2 Med fagligt perspektiv menes en vurdering af den faglige standard i opgaveløsningen. Med organisatorisk kvalitet menes, i hvor høj grad opgaveløsningen lever op til organisationens beskrevne værdier, arbejdsdeling, procedurer og regler, e k- sempelvis omkring ledelse. Med borger-/brugerrettet kvalitet menes borgernes og brugernes oplevelse og tilfredshed med den kommunale opgaveløsning. KL s Konsulentvirksomhed (KLK) - www.klk.kl.dk 26
Status faglig dimension Som nævnt ovenfor hviler denne analyses vurdering af en kommunesammenlægning i forhold til den faglige dimension på interviewpersonernes vurderinger. Interviewpersoners vurderinger faglig dimension Det er de fleste interviewpersoners vurdering, at Hørsholm Kommune på langt de fleste normalområder og større opgavefelter har en god faglig kvalitet i opgaveløsningen både ud fra et fagligt, et organisatorisk og et borger- /brugerperspektiv. Det er samtidig interviewpersonernes vurdering, at der er en faglig sårbarhed i bredden og i nogle tilfælde faglige udfordringer i dybden på en række specialiserede områder som eksempelvis det specialiserede socialområde, specialundervisning, forebyggelse og sundhedsfremme, natur og miljø, erhverv og turisme mv. Desuden er der både i administration (fx jura) og på nogle serviceområder en del funktioner, som kun varetages af en eller få personer. Dette bidrager til en faglig sårbarhed ift. personaleskift samt en afhængighed af de konkrete medarbejderes faglige profil på et område eksempelvis inden for forebyggelse og sundhedsfremme. Enkelte politikere og nogle eksterne interessenter vurderer, at de faglige svagheder både gør sig gældende på normalområdet og på de mere specialiserede opgaveområder. De eksterne interessenter udtrykker særligt utilfredshed med kommunens faglige kompetencer på det tekniske område, bl.a. naturområdet. Interviewpersonerne tilskriver disse svagheder kommunens størrelse og ikke de konkrete medarbejdere på de nævnte områder. Der er i nogen grad forskel på, hvordan de områder med faglige svagheder og/eller sårbarheder håndteres. På nogle områder varetager Hørsholm Kommune selv opgaven, på nogle områder er der et udbygget sparringsnetværk blandt medarbejdere i forskellige kommuner (fx byggesagsbehandling) og på nogle områder varetages opgaverne i samarbejde med andre kommuner (fx specialundervisning) jf. afsnittet om kommunale samarbejder. Endelig er der også en række områder, hvor Hørsholm Kommune køber bistand fra eksterne specialister. En del interviewpersoner er af den opfattelse, at mange af de tidligere amtsopgaver inden for bl.a. social, sundhed, natur og trafik ikke løses fagligt bedst i kommunerne, uanset om kommunerne er på 25.000 indbyggere eller noget større. Vurderingen er derfor, at disse opgaver burde overføres til regionerne, og at en kommunesammenlægning blot vil reducere, men langtfra løse udfordringerne på de specialiserede områder. KL s Konsulentvirksomhed (KLK) - www.klk.kl.dk 27