Kommunernes lånoptagelse og gældsudviklingen i Holbæk Kommune Notatet beskriver kort reglerne og overvejelser omkring kommunal lånoptagelse, hvad kommunerne har mulighed for at låne til, samt hvilke hensyn der bør overvejes vedrørende optagelse af lån. Derudover analyseres gældsudviklingen i Holbæk Kommune. Kommunernes begrænsede låneadgang Kommunerne skal som udgangspunkt selv kunne finansiere sine anlægsudgifter dette er det almindelige kommunaløkonomiske princip. Princippet betyder, at kommunerne som udgangspunkt kun har adgang til at optage lån til det, som er nævnt i den kommunale lånebekendtgørelse. Den begrænsede låneadgang begrundes med disse formål og hensyn: a) Ved at begrænse låneadgangen sikres opmærksomhed og bevidsthed om udgifter og forpligtelser, og det mindsker risikoen for gældsætning. b) Finanspolitisk styring lånebegrænsning sikrer at omfanget af kommunernes opførelse af anlæg kan reguleres. c) Lånoptag medfører betalingsforpligtelser langt ud i fremtiden. Lånebegrænsningen er med til at sikre at fremtidige kommunalbestyrelser ikke får begrænset deres råderum i et uhensigtsmæssigt omfang, af betalingsforpligtelser besluttet af tidligere kommunalbestyrelser. d) Sikre en prioritering af udvalgte områder. Låneadgang på visse områder giver kommunerne mulighed for at udjævne en finansieringsmæssig belastning på bestemte prioriterede områder, f.eks. områder hvor et pludseligt opstået behov for en investering er uhensigtsmæssig (f.eks. en investering i en færge, der betjener en mindre ø), eller investeringer der anses for særligt hensigtsmæssige i en samfundsøkonomisk/politisk sammenhæng, f.eks. energibesparende tiltag eller investeringer på bestemte borgernære områder. På en række områder har kommunerne automatisk låneadgang. Det drejer sig eksempelvis om: - energibesparende foranstaltninger - almene ældreboliger (ekskl. grundkapital) - lån til anlægsarbejder i havne og færgeruter der betjener de mindre øer - forsyningsområdet - udlændinges integration (erhvervelse og indretning af ejendomme til beboelse i henhold til integrationsloven), I det daværende Social- og Indenrigsministeriets Vejledning om kommunernes låntagning og meddelelse af garanter mv. fra 2015 beskrives områderne med direkte låneadgang indgående. Herudover udmelder Økonomi- og Indenrigsministeriet årligt, i forbindelse med økonomisaftalen mellem kommunerne og regeringen, en række lånepuljer, som kommunerne kan ansøge om at få del i. Puljerne udmeldes i forbindelse med kommunernes årlige økonomiaftale med regeringen. Kommunerne får svar på ansøgningerne i udgangen af august. I økonomiaftalen mellem kommunerne og regeringen for 2018 kunne der ansøges om følgende lånepuljer: - Investeringer med effektiviseringspotentiale - Større strukturelle investeringer på borgernære områder - Ordinært anlæg
- En pulje til styrkelse af likviditeten i vanskeligt stillede kommuner Holbæk Kommune fik del i lånepuljen til styrkelse af likviditeten (84 mio. kr.) og puljen til ordinært anlæg (13 mio. kr.) Opgørelse af langfristet gæld I regnskaberne opgøres kommunens gæld i følgende typer: a) Ældreboliger b) Selvejende institutioner c) Færgedrift d) Finansielt leasede aktiver e) Øvrig gæld Gæld vedrørende ældreboliger betales af beboerne igennem deres husleje. Kommunens gæld vedrørende ældreboliger var ultimo 2017 på 136,8 mio. kr. Holbæk Kommune har fra 2016 ikke haft gæld vedrørende selvejende institutioner, da sidste afdrag på gælden hertil blev betalt i 2015. Gælden til færgedrift udgør primo 2018: 29,6 mio. kr. Finansielt leasede aktiver vedrører kommunens aftaler om benyttelse eller etablering af ejendomme, lokaler, anlæg, biler m.v. I det forventede regnskab for 2017 udgør gæld vedrørende leasede aktiver omkring 4,4 mio. kr., og vedrører primært leasing af inventar, biler mv. Når Sportsbyen tages i brug i 2019 overtager kommunen en leasingforpligtelse på 195 mio. kr., og de finansielt leasede aktiver vil derfor herefter have en væsentligt anderledes størrelse. Øvrig gæld består hovedsageligt at gæld til kommunekredit, men gæld til realkredit, stat og hypotekbank, pengeinstitutter mv. hører også til her. Øvrig gæld er den langt overvejende del af gælden, og udgjorde primo 2018: 924,8 mio. kr. Den langfristede gæld som gældspejlemærket vedrører omfatter punkt b, c og e i opgørelsen ovenfor. Hvordan påvirker gæld og lånoptagelse Holbæk Kommunes økonomi? Der er argumenter både for og imod lånoptagelse. Når kommunen optager lån øges det økonomiske råderum, og giver kommunen mulighed for at foretage investeringer, som den ellers ikke ville have haft mulighed for, uden at spare op igennem længere tid. Men med lånoptagelse følger betalingsforpligtelser, der rækker langt ind i fremtiden, og disse indsnævrer derfor det økonomiske råderum, ofte 25 år fremadrettet. I tabellen nedenfor er opsummeret nogle for- og -imod argumenter ift. kommunens lånoptagelse. Figur 1: Overvejelser ift. kommunens lånoptagelse
For-argumenter 1 Muliggør at kommunen kan investere i gode business cases, der på længere sigt kan medføre færre driftsudgifter. 2 Er fornuftigt set fra et fordelingspolitisk perspektiv, at de borgere der har nytte af en investering også er med til at finansiere den i form af renter og afdrag. 3 Har på kort sigt (indenfor det samme år) en positiv effekt på kassebeholdningen. Imod-argumenter Giver betalingsforpligtelser mange år ud i fremtiden. Vil isoleret set medføre øgede udgifter, hvis man ser på udgifter og indtægter over hele lånets løbetid. Optager kommunen nye lån hvert år, vil de efterfølgende lån ikke have den fulde positive effekt på kassebeholdningen, da de også skal finansiere renter og afdrag på de tidligere optagne lån. Ad 1) Optagelse af lån giver kommunen mulighed for at investere i den gode business case, det vil sige, hvor en investering giver afkast i form af fremtidig billigere drift. Det kan eksempelvis være en investering i energirenovering, som gør at der bruges færre penge på energi. Eller det kan være en arealoptimeringsstrategi, eksempelvis en sammenlægning af børneinstitutioner eller administrationen, der på sigt giver besparelser på driften. Den opnåede besparelse kan således finansiere renter og afdrag på de optagne lån. Lånoptagelse kan også bruges til at finansiere andre investeringer som for eksempel investeringer i plejecentre, skoler, sportshaller, veje med mere, som foretages fordi de erstatter faciliteter der fases ud, eller de udgør en udbygning af kapacitet. Ved disse investeringer er det ikke muligt at lave en business case beregning, men investeringerne er nødvendige fordi de udgør en del af den service kommunen stiller til rådighed for borgerne. Argumenter for at optage lån kan altså være at det muliggør investeringer der fører til driftsbesparelser, eller investeringer i et anlæg som Kommunalbestyrelsen ønsker at tilbyde som service til borgerne. Samtidig bør det dog også være med i overvejelserne at kommunerne som hovedregel har mulighed for at afvikle lånene over en 25-årig periode, hvilket betyder at den beslutning kommunalbestyrelsen træffer for det pågældende år vedrørende lånoptagelse, vil have betydning for kommunens økonomi de næste 25 år, i form af øgede udgifter til renter og afdrag. Ad 2) Dette leder frem til et omfordelingsperspektiv. Lånefinansiering kan være fornuftigt set ud fra et fordelingspolitisk synspunkt. Når kommunen f.eks. investerer i en skole, der har mange års levetid, er det rimeligt at lånefinansiere, fordi det betyder, at de borgere der benytter skolen i fremtiden, også kommer til at betale for skolen i form af renter og afdrag. Til gengæld bliver investeringen isoleret set dyrere ved lånefinansiering, end hvis kommunen selv finansierede den, fordi der løber renter på. Ad 3)
Lånoptagelse har på kort sigt en positiv effekt på kassebeholdningen, hvilket også var formålet med at optage de 84 mio. kr. primo 2018. Men samtidig er der også andre tungtvejende hensyn der skal med i overvejelserne inden der optages lån. Det er især vigtigt at overveje hvor meget gæld kommunen har i forvejen, og hvor meget renter og afdrag udgør på den eksisterende gæld. Lægger renter og afdrag beslag på en stor andel af den samlede økonomiske ramme? I så fald låser kommunen en voksende del af den økonomiske ramme til betaling af renter og afdrag, og den årlige positive likviditetspåvirkning ved optagelse af lån vil ende med at blive spist op af de årlige ydelser. En forøgelse af gælden medfører øget betaling til renter og afdrag, det vil sige øgede udgifter, der skal findes ved at reducere udgifter på andre områder. Udviklingen i restgæld, afdrag og renter i Holbæk Kommune Dette afsnit vedrører den del af gælden som pejlemærket vedrører. Det vil sige gæld vedrørende færgedrift, og øvrig gæld som defineret ovenfor. Det er således også kun afdrag og renter vedrørende denne del af gælden der er taget med i beregningerne. Figur 2 nedenfor viser udviklingen i Holbæk Kommunes langfristede gæld 10 år tilbage i tid, samt med forudsætningerne der er indarbejdet i budget 2018-2021. Figur 2: Udviklingen i Holbæk Kommunes langfristede gæld 2008-2021 1.100 Udviklingen i langfristet gæld 1.000 964 1.006 1.010 956 954 1005 960 912 912 900 863 800 760 761 700 600 666 633 500 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 Fra 2008 og frem til 2014 voksede kommunens restgæld med 340 mio. kr. Dette skyldes at kommunen i 2010 påbegyndte energirenovering af kommunens ejendomme, hvortil der er automatisk låneadgang. Herudover søgte og anvendte kommunen alle de lånedispensationer det var muligt. I 2014 ændredes gældspejlemærket, således at der var en målsætning om, at gælden ikke måtte stige indenfor en valgperiode. I årene 2016 og 2017 er restgælden faldet i niveau, men i 2018 optages større lån,
der igen medfører en vækst i restgælden. Med de forudsætninger der ligger om lånoptagelse og afdrag i årene 2019-2021 vil gælden igen mindskes. Pejlemærket med målsætningen om at gælden ikke må stige hen over en valgperiode forventes således fortsat overholdt. Figur 3 nedenfor viser udviklingen i lånoptag, afdrag og renter på langfristet gæld. Figur 3: Udvikling i lånoptag, afdrag og renter på langfristet gæld 200-190 180 160-200 -150 140 120 100-107 -89-115 -100 80 60 40 20 30 40 28 54-54 27 25 23 47 50 54 0-55 24 58 27 65 27 25 26 69 70 72-25 -25-25 -50 0 0 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 Afdrag Renter Låneoptag 50 Figuren viser et meget svingende niveau i forhold lånoptag. I årene 2012, 2013 og 2014 optages store lån på mellem 89 og 190 mio. kr. I årene 2010-2013 påbegyndte kommunen energirenovering af kommunens ejendomme, og der blev derfor taget store lån til energirenovering og til vejbelysning, hvor der er automatisk låneadgang. Låneoptagene er derfor også væsentligt højere i disse år i figur 3. Samlet blev der i årene 2010-2013 optaget ca. 235 mio. kr. lån til energirenovering og vejbelysning. I 2012 alene blev der optaget 118 mio. kr. hertil, hvilket er den væsentligste grund til det meget høje låneoptag dette år. I 2016 ændrer ministeriet praksis, således at lån ikke længere kan optages i året på baggrund af skøn, men først kan optages, når udgifterne er afholdt i forbindelse med aflæggelse af regnskab. Derfor er der i figuren ikke lånoptag i 2016, da lån vedrørende dette år først optages i 2017. Låneoptaget stiger igen i 2018, idet der optages 84 mio. kr. til styrelse af likviditeten, sammen med de øvrige lån til anlæg og energirenovering. I 2019, 2020 og 2021 ligger der pt. en forudsætning om nettoafdrag på gælden. Der er indlagt et fladt låneoptag på 25 mio. kr. årligt, der bygger på en forventning om, at kommunen optager lån for 10 mio. kr. til energirenovering, samt får lånedispensation på 15 mio. kr. fra andre låne puljer. Med disse forudsætninger afdrager kommunen mellem 44-47 mio. kr. årligt i 2019, 2020 og 2021.
Udgifterne til afdrag stiger i perioden. Det er som nævnt ovenfor en væsentlig overvejelse at have med, når kommunen står overfor beslutninger om at optage yderligere lån. I 2008 var de samlede afdrag på langfristet gæld 40 mio. kr., og de forventes at stige til 72 mio. kr. i 2021. Dette påvirker likviditetsvirkningen af nye lånoptag. Den likviditetsmæssige virkning ved lånoptag kan læses således: i 2012 optog kommunen lån for 190 mio. kr., men udgifter forbundet med lån var på samlet set 70 mio. kr. Dermed var likviditetsvirkningen af låneoptaget på 120 mio. kr. i 2012. I 2018 er det forventningen at der optages lån på 115 mio. kr., men likviditetsvirkningen af disse lån skal ses i sammenhæng med udgifter på 92 mio. kr. til renter og afdrag. Likviditeten forbedres derfor samlet set med 23 mio. kr. på trods af at der er tale om et stort låneoptag i 2018.