DANMARK SOM FOREGANGSLAND ET BÆREDYGTIGT PENSIONSSYSTEM REGERINGEN. 2000. JANUAR

DANMARK SOM FOREGANGSLAND ET BÆREDYGTIGT PENSIONSSYSTEM REGERINGEN. 2000. JANUAR

DANMARK SOM FOREGANGSLAND Et bæredygtigt pensionssystem REGERINGEN 2000 JANUAR

REGERINGEN, januar 2000 Et bæredygtigt pensionssystem Publikationen kan bestilles hos: Schultz Information Herstedvang 12, 2620 Albertslund Telefon 43 63 23 00 Fax: 43 63 19 69 E-mail: Schultz@schultz.dk Hjemmeside: www.schultz.dk eller afhentes hos: Schultz Boghandel Vognmagergade 7 1120 København V Henvendelse om publikationen kan i øvrigt ske til: Økonomiministeriet Ved Stranden 8 1061 København K Telefon 33 92 33 22 Telefax 33 92 47 29 e-mail: oem@oem.dk Omslag: Design Factory, Foto: Ib Katznelson (copyright) Tryk: J.H. Schultz Grafisk A/S Oplag: 5.000 Pris: 175 kr. inkl. moms ISBN: 87-7862-088-0 Elektronisk publikation: Produktion: J.H. Schultz Grafisk A/S ISBN: 87-7862-089-9 Publikationen kan hentes på Økonomiministeriets hjemmeside: www.oem.dk Trykt på svanemærket papir med vegetabilske farver. Trykt af J.H.Schultz Grafisk A/S, som har licens til brug af svanemærket, er ISO 14001 miljøcertificeret og ISO 9002 kvalitetscertificeret.

Indholdsfortegnelse 1. Sammenfatning...5 2. Det nuværende pensionssystem...25 2.1. Den historiske udvikling i det offentlige pensionssystem...27 2.2. Opbygningen af de arbejdsmarkedsrelaterede pensioner...34 2.3. Pensionssystemet i dag...39 2.4. Pensionsformuen størrelse og placering...50 3. Krav til et pensionssystem...57 3.1. Formål med pensionssystemet...59 3.2. Den økonomiske virkning af forskellige pensionssystemer...62 3.3. Et optimalt pensionssystem?...66 4. Det fremtidige pensionssystem og indkomstfordelingen blandt de fremtidige pensionister set i forhold til i dag...73 4.1. Den ventede udvikling i pensionsindkomsterne set ud fra en gennemsnitsbetragtning...75 4.2. Indkomstfordelingen blandt de fremtidige pensionister...83 4.3. Dækningsgrader for kommende pensionister...85 Bilag 4.1. Opgørelsen af pensionisternes indkomster i 2045...92 5. Restgruppen...99 5.1. Opgørelse af restgruppen...101 6. Tilbagetrækningsordningerne og arbejdsmarkedet...111 6.1. Tilbagetrækningssystemet i Danmark og internationalt...114 6.2. Ændringerne i efterlønsordningen med indførelsen af den nye efterløn og konsekvenserne heraf for erhvervsdeltagelsen...124 6.3. Den fremtidige udvikling i de ældres erhvervsdeltagelse...136 Bilag 6.1. Forudsætningerne bag efterlønsberegningerne...141 7. Dansk økonomi og de flere ældre...147 7.1. Indledning...147 7.2. De demografiske udviklingstræk...149 7.3. Aldringen og presset på de offentlige finanser...152 7.4. Finanspolitikken og de fremtidige udfordringer...162 7.5. Privat pensionsopsparing konsekvenser for finanspolitikken og de offentlige finanser...176 7.6. Arbejdstidens betydning for de offentlige finanser...182 7.7. Demografiens betydning for de offentlige finanser...185

7.8. Finansiering af de stigende offentlige udgifter...189 8. Pensionssystemet og den samfundsmæssige opsparing...201 8.1. Hvorfor er den samfundsmæssige opsparing vigtig?...203 8.2. Opsparingen i dansk økonomi...205 8.3. Opsparing og pensionssystemer...208 8.4. Skattemæssig begunstigelse af pensionsopsparing...221 8.5. Den fremtidige udvikling i opsparingen og formue...232 8.6. Er opsparingen i dansk økonomi for lav?...237 Bilag 8.1. De samfundsøkonomiske effekter af højere privat og offentlig opsparing...247 Litteraturliste...251 Tabel og figurfortegnelse...255

DANMARK SOM FOREGANGSLAND 1 Sammenfatning Pensionssystemets indretning bliver stadig mere afgørende fremover, hvor der vil blive flere ældre, og hvor de ældre vil leve længere. I dag er der ca. 4½ personer i de erhvervsaktive aldre for hver person over 64 år. I 2035 ventes der kun at være 3. En så kraftig forskydning i befolkningens sammensætning stiller krav til udformningen af den økonomiske politik og betyder specielt, at det bliver stadig mere afgørende, hvordan det samlede pensionssystem er indrettet. Udsigten til flere ældre har rejst bekymring for, hvorvidt det vil være muligt at opretholde pensionssystemet i sin nuværende form. Vil de større udgifter til ældrepleje og folkepension betyde en markant stigning i skattetrykket? Sparer vi nok op til at sikre en fornuftig levestandard som ældre? Hvordan vil de flere ældre påvirke den samfundsøkonomiske udvikling? Derfor har regeringen valgt at sætte fokus på pensionsområdet. Spørgsmålet er, om det danske pensionssystem er bæredygtigt. Pensionssystemet er bæredygtigt, når der er en balance, så pensionisten har mulighed for en rimelig indkomst, og dette samtidigt er foreneligt med en bæredygtig samfundsøkonomisk udvikling. Ved en rimelig indkomst forstås, at der er mulighed for at opretholde en levestandard i pensionisttilværelsen, der ikke ligger for langt under niveauet i de aktive arbejdsår (den såkaldte dækningsgrad). I det danske pensionssystem søges dette opnået ved en kombination af folkepension, arbejdsmarkedspension og individuel opsparing. Folkepensionens opgave er at sikre en indkomst, der ikke giver risiko for fattigdom blandt de ældre. Det betyder 5

ET BÆREDYGTIGT PENSIONSSYSTEM modsat, at mellem- og højindkomstgrupper selv må spare op for at opnå en rimelig dækningsgrad. Den øgede udbygning af arbejdsmarkedspensionerne skal ses i denne sammenhæng. Indbetalerne udskyder forbrugsmuligheder til pensionisttilværelsen for at kunne opretholde højere dækningsgrader end, hvad folkepensionen kan give for disse grupper. Medvirkende til denne udvikling har nok også været kvindernes højere erhvervsfrekvens, som har løftet familiernes indkomstniveau i arbejdsårene. Da folkepensionen giver den højeste dækningsgrad for enlige, har det givet en økonomisk tilskyndelse til supplerende opsparing. I Danmark er folkepensionen uafhængig af den tidligere arbejdsmarkeds tilknytning. Det arbejdsmarkedsrelaterede element i det danske pensionssystem - arbejdsmarkedspensionerne - adskiller sig markant fra de fleste andre landes arbejdsmarkedsrelaterede pensioner. I Danmark er der således tale om et opsparingsbaseret system, hvor hver person får en pension, der er forsikringsmæssigt udregnet i forhold til vedkommendes historiske indbetalinger. I andre lande - f.eks. Sverige, Tyskland, Storbritannien og Canada - får man en pension, der blandt andet afhænger af erhvervsindkomsten før pensionsalderen og som hovedsageligt er finansieret ud af løbende bidrag og skatter. Denne forskel er særlig vigtig, når demografien ændrer sig i retning af relativt flere ældre. Det umiddelbare pres på de offentlige finanser bliver således lavere i Danmark, fordi en langt større del af pensionsudgifterne netop er private og dækket ind i forvejen gennem et langt livs opsparing. Ligesom et opsparingsbaseret pensionssystem kan have positive effekter på kapitalmarkedet i form af øget likviditet og et større udbud af risikovillig kapital. Sigtet med denne rapport er at give et helhedsbillede af pensionssystemet. Det undersøges, hvorvidt pensionssystemet giver pensionisten mulighed for en rimelig indkomst, og om dette samtidigt er foreneligt med en sund samfundsøkonomisk udvikling. En sund samfundsøkonomisk udvikling indebærer for det første en høj samfundsmæssig opsparing, så nationalformuen kan opretholdes selv i lyset af de flere ældre, og for det andet, at det offentlige udgiftspres ikke vokser så meget, at skattesatserne må sættes væsentlig op og dermed reducere tilskyndelse til at arbejde og spare op. Analyserne viser, at det klart er muligt at realisere en sådan bæredygtig udvikling. Dette stiller dog krav om, at: 6

DANMARK SOM FOREGANGSLAND Den individuelle villighed til at spare op forbliver høj og arbejdsmarkedspensioner udbygges. Der sikres et fortsat overskud på de offentlige finanser og et højt arbejdsudbud. I så fald vil udviklingen indebære, at: Pensionisternes økonomiske forhold forbedres mere, end hvad der følger af den generelle velstandsfremgang det gælder særligt for personerne med de laveste og mellemste indkomster. Det er muligt ved en målrettet prioritering at fastholde folkepensionen, som vi kender den i dag. Færre vil opleve en væsentlig indkomstnedgang ved overgangen til pensionist tilværelsen. Nationalformuen øges. Det betyder et større produktionsapparat i dansk økonomi eller et større nettotilgodehavende i udlandet. Derved stiger levestandarden. Analyserne viser endvidere, at: Der er meget få personer i gruppen med en lille eller slet ingen pensionsopsparing, som ikke vil opnå en fornuftig dækning ved overgangen til pensionstilværelsen. Yderligere skattebegunstigelse af pensionsopsparing øger næppe opsparingen, men medfører først og fremmest en omlægning fra anden opsparing til pensionsopsparing. Ændringerne i efterlønsordningen vil mindske antallet af efterlønsmodtagere på længere sigt. Det betyder, at der kan fastholdes en lavere skat på længere sigt. Den ændrede demografiske sammensætning vil indebære en øget belastning af de offentlige budgetter på ca. 4 pct. af BNP. Det er væsentligt at forbedre de offentlige finanser i god tid, ellers bliver udgiftsstigningen sværere at finansiere. Pensionisternes økonomiske situation i dag Det danske pensionssystem består i dag af flere elementer med hvert sit formål. De forskellige elementer er: Folkepensionen. Det er en grundlæggende pension, der afhænger af familiens indkomst, men er uafhængig af tidligere tilknytning til arbejdsmarkedet. Stort set alle 67-årige og ældre modtager folkepension. Folkepension kan fra 2004 modtages allerede ved alderen 65 år. ATP, SP og LD. Det er bidragsfinansierede og opsparingsbaserede lovfastsatte pensioner. Størrelsen af pensionen afhænger blandt andet af 7

ET BÆREDYGTIGT PENSIONSSYSTEM antallet af år med bidrag. Der er 4,1 millioner medlemmer af ATP i 1998. Heraf er ca. 448.000 pensionister. Tjenestemandspension. Det er en offentligt finansieret arbejdsmarkedspension for tjenestemænd. Der er ca. 170.000 tjenestemænd og ansatte i tjenestemandslignende ansættelser. Der er ca. 93.000, der modtog tjenestemandspension i 1997. Arbejdsmarkedspension og firmapensioner. Pensionsordninger, der er aftalt af arbejdsmarkedets parter eller på virksomheden, de er opsparingsbaserede. Der er godt 1,6 millioner indbetalere. Individuel pensionsopsparing. Det er individuelle pensionsordninger oprettet i banker, forsikrings- og pensionsinstitutter. Der er i dag godt 1,1 millioner, der indbetaler til individuelle ordninger. Folkepensionen er den væsentligste indkomstkilde for de nuværende pensionister, se tabel 1.1. For enlige pensionister har folkepensionen en større betydning for indkomsten end for par. Det skyldes dels, at folkepensionen til de enlige er højere og dels, at parrene har sparet mere op end de enlige, og derfor har de større supplerende pensionsudbetalinger. For de enlige folkepensionister har boligstøtten stor betydning for deres disponible indkomst, den udgør således knap 9 pct. af den gennemsnitlige indkomst for de enlige pensionister. Den samlede gennemsnitsindkomst for pensionisterne er relativ høj. Det skyldes blandt andet formueafkast og de supplerende pensionsudbetalinger. Det er dog vigtigt at være opmærksom på, at det langt fra er alle pensionister, der har supplerende pensionsudbetalinger. Det er således alene de 30-40 pct. bedst stillede af de nuværende pensionister, der har supplerende pensionsordninger af en væsentlig betydning, jf. kapitel 2. De disponible indkomster for pensionister svarer i dag typisk til ca. 60-70 procent af den tidligere lønindkomst. 8

DANMARK SOM FOREGANGSLAND Tabel 1.1. De 67-årige og ældres gennemsnitlige økonomiske situation, 1997. Årlig indkomst (kr.) 67-årige og ældre Enlige Par Folkepension... 84.800 119.500 Supplerende pension... 28.000 69.000 Formueafkast... 21.600 47.900 Øvrig indkomst... 5.200 17.400 Samlet indkomst... 139.600 253.800 Skat... 42.200 71.400 Indkomst efter skat... 97.300 182.400 Boligstøtte... 9.300 3.700 Børneydelser... 0 0 Personlige tillæg... 1.400 1.400 Pensionsindbetalinger... 600 2.200 Disponibel indkomst... 107.400 185.400 Anm.: For par er det deres samlede indkomst. Par bestående af en 18-66 årig og en 67-årig eller ældre er ikke medtaget. Supplerende pensioner er ATP, arbejdsmarkedsmarkedspensioner og individuelle pensioner. Kilde: Beregninger på Økonomiministeriets lovmodel. Pensionisternes økonomiske situation år 2045 Pensionssystemet er under forandring som følge af udbredelsen af arbejdsmarkedspensioner til grupperne på LO-området samt på grund af udbygningen af ATP-systemet. Udbredelsen af arbejdsmarkedspensionerne betyder, at størstedelen af personerne på det danske arbejdsmarked er omfattet af arbejdsmarkedspensionsordninger. Udbygningen er problematisk set i fordelingspolitisk lys. Efter de seneste års skattereformer er skattebegunstigelsen af pensionsopsparing kommet ned på et rimeligt niveau, således at de forbrugsmuligheder, som udbetalingerne fra arbejdsmarkedspensionerne giver, ikke længere er præget af en meget høj forrentning som følge af fritagelse for realrenteafgift mv. Der er i kapitel 4 foretaget en fremskrivning af pensionisternes økonomiske situation til år 2045. Fremskrivningen er lavet under forudsætning af uændrede regler for folkepensionen og en forøgelse af indbetalingsprocenten for arbejdsmarkedspensionerne til mindst 9 pct. frem til 2010. I 2045 vil de nye grupper derfor have været omfattet af rimeligt udbyggede arbejdsmarkedspensioner hele deres erhvervsaktive karriere. Ved at se på år 2045 opnås altså, at den fulde effekt af, at flere grupper omfattes af arbejdsmarkedspensioner, kan undersøges. Pensionisterne vil fremover ligesom alle andre grupper få bedre økonomiske forhold som følge af den generelle velstandsstigning. Det skyldes blandt 9

ET BÆREDYGTIGT PENSIONSSYSTEM andet, at folkepensionen reguleres i takt med væksten i lønningerne. Fremskrivningen frem til 2045 af pensionisternes økonomiske situation viser, at forbrugsmulighederne i gennemsnit for en pensionist 2045 vil være 2½ gang så store som i 1997 mens lønningerne i den tilsvarende periode fordobles. Indkomsten for pensionister vokser hurtigere end den generelle velstandsfremgang som følge af udbygningen af arbejdsmarkedspensionerne, der øger opsparingen i de erhvervsaktive år og dermed indkomsten som pensionist, jf. analysen i kapitel 4. Beregningerne viser, at den gennemsnitlige disponible indkomst for en pensionist vokser med ca. 20 pct. mere end lønningerne. Figur 1.1. Den gennemsnitlige efter skat dækningsgrad 1996 og 2045 fordelt på indkomstkilder. Pct. Pct. 100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 1996 2045 Folkepension mv. Supplerende pension Formueafkast 100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 Anm.: Supplerende pensioner er ATP, arbejdsmarkedspensioner og individuelle pensioner. Det er gennemsnittet af dækningsgraderne for alle lønmodtagere og selvstændige, der er opgjort i figuren. Fordelingen på indkomstkilder er baseret på indkomstkildernes betydning for bruttoindkomsten. I 1996 vil en del af indkomsten for pensionisterne være erhvervsindkomst. Der er set bort fra denne del af indkomsten ved fordelingen på indkomstkilder. Kilde: Egne beregninger. 10

DANMARK SOM FOREGANGSLAND I år 2045 vil færre opleve en væsentlig indkomstnedgang ved overgang til pensionisttilværelsen. Det ses ved at sammenligne de såkaldte dækningsgrader i 1996 med de ventede dækningsgrader i 2045. Dækningsgraden er indkomsten efter skat som pensionist sat i forhold til indkomsten efter skat som erhvervsaktiv. Den gennemsnitlige dækningsgrad ventes at stige fra 74 pct. til 90 pct., se figur 1.1 Det er specielt den større betydning af de supplerende pensionsordninger herunder arbejdsmarkedspensionerne, der får dækningsgraden til at stige. Udbygningen af arbejdsmarkedspensionerne betyder endvidere, at folkepensionens bidrag til dækningsgraden mindskes. Det skønnes, at dækningsgraden i år 2020 vil ligge på 80-85 pct. Det er specielt for personerne i mellemindkomstgrupperne, at dækningsgraden ventes at stige, se figur 1.2. Dækningsgraden i 1. decil angiver den gennemsnitlige dækningsgrad for de 10 pct., der har de laveste indkomster som erhvervsaktive. Den meget høje dækningsgrad i de laveste deciler skyldes, at folkepensionen og boligstøtte kombineret med ATP-ordningerne sikrer en indkomst efter skat på niveau med eller over den indkomst, personerne havde som erhvervsaktive. Figur 1.2. Dækningsgrad i år 1996 og 2045. Pct. Enlige Pct. Pct. Par Pct. 200 200 150 150 100 100 50 50 0 0 140 120 100 80 60 40 20 0 140 120 100 80 60 40 20 0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 Decil 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 Decil Dækningsgrad 1996 Dækningsgrad 2045 Dækningsgrad 1996 Dækningsgrad 2045 Anm.: Det skal bemærkes, at væksten i dækningsgraderne for enlige i nogen omfang overvurderes, mens væksten undervurderes for parrene. Sammenligningen af dækningsgrader er alene for lønmodtagere og selvstændige. Dækningsgraden i 1996 er opgjort som indkomsten efter skat for en 68-årig pensionist sat i forhold til dennes indkomst efter skat som 59-årig erhvervsaktiv. Dækningsgraden i 2045 er opgjort som indkomsten efter skat for en 65-69 årig pensionist sat i forhold til dennes indkomst efter skat som 55-59-årig erhvervsaktiv. Indkomsten som erhvervsaktiv er opreguleret med lønudviklingen til samme år, som indkomsten som pensionist er opgjort i. Kilde: Specialudtræk fra Danmarks Statistik og egne beregninger. Udbygningen af arbejdsmarkedspensionerne bidrager altså til at sikre, at den enkeltes ønske om at opnå rimelige dækningsgrader realiseres. I specielt lavindkomstgrupperne men også i mellemindkomstgrupperne bliver 11

ET BÆREDYGTIGT PENSIONSSYSTEM dækningsgraderne relativt høje. Lavindkomstgrupperne havde allerede i 1996 høje dækningsgrader. Væksten i dækningsgraderne frem til 2045 for denne gruppe skyldes i højere grad udbygningen af ATP-systemet end udbredelsen af arbejdsmarkedspensionerne. For mellemindkomstgrupperne er det udbredelsen af arbejdsmarkedspensionerne, der er den dominerende effekt. Den gennemsnitlige dækningsgrad for familierne i mellemindkomstgrupperne skønnes således at blive ca. 83 pct. for par og ca. 94 pct. for enlige i 2045. Hvor den gennemsnitlige dækningsgrad for mellemindkomstgrupperne i 1996 ligger på ca. 60-65 pct. For et flertal af pensionisterne i 2045 vil arbejdsmarkedspensionerne give et væsentligt bidrag til forsørgelsen, men også udbetalinger fra Den Særlige Pensionsordning (SP) og Arbejdsmarkedets Tillægs Pension (ATP) vil have stor betydning, specielt for de dårligst stillede pensionister, se figur 1.3. Det er vigtigt at være opmærksom på, at indkomsten fra de supplerende pensionsordninger stammer fra opsparing. Det er altså en indkomst, som den enkelte selv har sikret sig ved et lavere forbrug som erhvervsaktiv. 12

DANMARK SOM FOREGANGSLAND Figur 1.3. Sammensætningen og størrelsen af bruttoindkomsten for pensionisterne i 2045 fordelt på deciler af disponibel indkomst, grundforløb 1997 lønniveau. 1.000 Kr. 1.000 Kr. 350 300 250 200 150 100 50 0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 Decil 350 300 250 200 150 100 50 0 Folkepension Formueafkast ATP og SP Arbejdsmarkedspension Privat pension Boligstøtte Anm.: Pensionisterne er fordelt efter størrelsen af deres disponible indkomst i 10 lige store grupper. I 1. decil ligger således de 10 pct. af pensionisterne, der har de laveste disponible indkomster. Det er den gennemsnitlige størrelse af de forskellige indkomsttyper for decilet, der er opgjort i figuren. Kilde: Egne beregninger. Folkepensionen er i fremskrivningen beregnet efter gældende regler. Den vedbliver under denne forudsætning med at være den væsentligste indkomstkilde for de dårligst stillede, og er dermed stadigt det element i pensionssystemet, der sikrer den enkelte mod risikoen for fattigdom som pensionist. Via skatterne bidrager alle til folkepensionen. Men det er de dårligst stillede af pensionisterne, der får mest i folkepension. Folkepensionen sikrer dermed en omfordeling til de dårligst stillede. Der er grupper af de nuværende pensionister (funktionærer, akademikere og ansatte i sundhedssektoren), der har været omfattet af arbejdsmarkedspensioner i det meste af deres erhvervsaktive karriere, mens andre - typisk LO ere - først er kommet i gang inden for de seneste ti år. Derfor vil 13

ET BÆREDYGTIGT PENSIONSSYSTEM udbygningen af arbejdsmarkedspensionerne påvirke de forskellige grupper meget forskelligt. Det er typisk personer med relativt lavere indkomster, der er kommet sidst i gang med arbejdsmarkedspensionerne. Derfor viser analysen, at indkomsten stiger mest for grupperne med de laveste og mellemste indkomster. Den gennemsnitlige disponible indkomst for disse grupper skønnes at stige med 25-50 pct. mere end lønningerne. Mens der i grupperne med de højere indkomster ventes en merstigning på 10-20 pct. Restgruppen Der er stadigt personer, der ikke bliver påvirket af udbygningen af arbejdsmarkedspensioner simpelthen fordi de ikke er omfattet af ordningerne. En del af denne gruppe vil i stedet sikre pensionsdækningen via individuel pensionsopsparing. Men der er også en gruppe, der ikke er omfattet af arbejdsmarkedspensioner, og som heller ikke selvstændigt foretager anden pensionsopsparing. Den gruppe benævnes normalt restgruppen. Den kan defineres på flere måder. Der fokuseres normalt på den gruppe personer, der hverken selvstændigt eller via ægtefællen i et bestemt år er omfattet af en pensionsordning. Det er i kapitel 5 forsøgt at nuancere restgruppebegrebet, idet der skelnes mellem, om den enkelte alene har en mindre pensionsopsparing - som f.eks. ATP - eller har en væsentlig arbejdsmarkedspension. Herudover ses på, om denne gruppe faktisk har et egentligt pensionsproblem i den forstand, at dækningsgraden er meget lav. Der undersøges endvidere i kapitlet, om det er de samme personer, der år efter år ikke foretager pensionsopsparing, eller restgruppen overvurderes ved alene at se på opsparingen i et enkelt år. Analysen viser, at det fortrinsvis er personer uden for arbejdsstyrken, der ikke foretager pensionsopsparing. Analysen peger dog ikke på, at denne gruppe vil have et pensionsproblem, idet deres indkomst før overgangen til folkepension er relativ lav, og folkepensionen sikrer derfor en rimelig dækning. Analyserne viser endvidere, at den egentlige restgruppe - altså gruppen med mellemstore eller høje indkomster i den arbejdsdygtige alder, men uden opsparing til opretholdelse af en vis levestandard - dels findes i arbejdsstyrken, og dels er meget begrænset. Restgruppen defineres altså her som personer med en lille eller slet ingen pensionsopsparing, der ved uændret opsparingsadfærd og indkomstforhold opnår en meget lav dækningsgrad. Der skal ved en meget lav dækningsgrad forstås en dækningsgrad, der er så lav, at det ikke synes sandsynligt, at den er et udtryk for en bevidst afvejning mellem forbrug som erhvervsaktiv og som 14

DANMARK SOM FOREGANGSLAND pensionist. For at afgrænse restgruppen er der behov for at sætte et tal på, hvad en meget lav dækningsgrad er. En rimelig dækningsgrad ligger på 65-75 procent 1. Meget lave dækningsgrader kan derfor siges at være dækningsgrader, der ligger under 50 procent eller muligvis 60 procent Analysen er gennemført både med en grænse på 50 procent og på 60 procent. Hvis der benyttes en grænse på 60 procent, så kan størrelsen af restgruppen blandt de 40-49 årige opgøres til ca. 6.500 selvstændige (hvis opsparingen i egen virksomhed ikke medtages) og ca. 23.000 lønmodtagere. Lønmodtagerne har alle indkomster på over 200.000 kr. Det er i alt ca. 29.500 personer svarende til ca. 3,9 procent af de 40-49 årige. Hvis der i stedet benyttes en grænse på 50 procent, sker der knap en halvering af restgruppen. Det er imidlertid en overvurdering af restgruppen, idet Den Særlige Pensionsopsparing ikke var påbegyndt i analyseåret. Ligesom analysen alene ser på indbetalingerne i ét enkelt år. Ca. halvdelen af de 50-årige, der i et enkelt år ikke foretager anden opsparing end ATP, har indbetalt til en pensionsopsparing i løbet af de foregående 9 år, se kapitel 5. I relation til gruppen uden for arbejdsstyrken, der ikke foretager pensionsopsparing skal bemærkes, at muligheden for at personer uden for arbejdsstyrken kan indbetale til ATPordningen først blev indført i analyseåret, hvorfor det må forventes, at muligheden ikke er benyttet i samme omfang, som den vil blive i fremtiden, når muligheden bliver mere kendt. Det er således en relativt begrænset gruppe, der har en lille eller ingen pensionsopsparing, og hvor den kombinerede effekt af den offentlige pension og en egentlig pensionsordning giver en dækningsgrad på under 50 eller 60 pct. Hertil kommer, at særligt selvstændige, men også et meget stor antal lønmodtagere, opbygger en betydelig fri formue f.eks. i form af egen virksomhed eller gældfri ejerbolig, der reelt kan indgå i alderdomsforsørgelsen. Tilbagetrækningsordningerne og arbejdsmarkedet Der har i Danmark igennem en årrække været en tendens til, at flere og flere trækker sig tilbage fra arbejdsmarkedet før folkepensionsalderen. Den stadig tidligere tilbagetrækning reducerer den gennemsnitlige tilbagetrækningsalder, der fra 1981 til 1997 er faldet med 1 år - fra 62 år til 61 år 2. Det er især 1 Det er baseret på, at en enlig med en normal løn på 230.000 kr. og en normal 9 procents pensionsordning kan forvente en dækningsgrad på 77 pct. Mens et par med samme løn og pensionsvilkår kan forvente en dækningsgrad på 66 pct. 2 Se Tilbagetrækning fra arbejdsmarkedet 1981-1998, Statistiske efterretninger, Arbejdsmarked 1999:37, Danmarks Statistik. 15

ET BÆREDYGTIGT PENSIONSSYSTEM efterlønsordningen, der har været medvirkende til denne udvikling. Se figur 1.4. Figur 1.4. Forsørgelsesgrundlag for de 60-66 årige, 1980-97. Andel af de 60-66 årige 100 Andel af de 60-66 årige 100 80 80 60 60 40 40 20 20 0 80 82 84 86 88 90 92 94 96 0 Førtidspension Uden for arbejdsstyrken i øvrigt Efterløn Arbejdsstyrken Kilde: Den registerbaserede arbejdsstyrkestatistik, Danmarks Statistik. Der har også i andre europæiske lande været en tendens i retning af at flere trækker sig tilbage før den officielle pensionsalder. En sådan ensartet udvikling i forskellige lande med forskellige systemer peger på, at der ikke er nogen entydig forklaring på, at flere trækker sig tidligt tilbage fra arbejdsmarkedet. Et fællestræk er, at alle landene har oplevet en stigende velstand. Det kan være med til at forklare den stigende udbredelse af tidlig tilbagetrækning. Analysen i kapitel 6 viser dog også, at det er de lande, der har de gunstigste tilbagetrækningsmuligheder, der har den største tilbagetrækning. Det viser, at tilbagetrækningsmønstret kan påvirkes. Der er iværksat en række initiativer, der skal imødegå udviklingen mod en stadig tidligere tilbagetrækning. På efterlønsområdet er tilskyndelsen til at blive længere på arbejdsmarkedet øget, og muligheden for gradvis tilbagetrækning forbedret. De foretagne beregninger viser, at ændringen på efterlønsområdet kan øge de 60-66 åriges erhvervsfrekvens med 6-9 pct.enheder på længere sigt, når ændringerne er fuldt gennemført, og alle potentielle 16

DANMARK SOM FOREGANGSLAND efterlønsmodtagere er omfattet af de nye regler, jf. kapitel 5. En stigning i erhvervsfrekvensen på 6-9 pct. for de 60-66 årige ville i 1998 svare til mellem 20.000 og 30.000 flere fuldtidsbeskæftigede. En sådan udskydelse af tilbagetrækningen kan derfor være et væsentligt bidrag til finansieringen af de stigende udgifter, der følger af den stigende andel af ældre i befolkningen. Den tidlige tilbagetrækning fra arbejdsmarkedet indebærer - set i forhold til de offentlige finanser - et dobbelt problem, idet der mistes skatte- og afgiftsindtægter, når produktionen falder, og samtidigt stiger de offentlige overførselsudgifter. På baggrund af undersøgelserne af effekten af efterlønsændringerne kan det skønnes, at efterlønsændringerne indebærer, at der på langt sigt kan fastholdes en bundskatteprocent, der ligger permanent 0,4-0,9 pct.enheder lavere end uden efterlønsændringerne. De flere ældre og de offentlige finanser Som nævnt vil antallet af ældre stige væsentligt i Danmark frem til midten af dette århundrede, se figur 1.5. Det stiller store krav til den økonomiske politik specielt finanspolitikken. 17

ET BÆREDYGTIGT PENSIONSSYSTEM Figur 1.5. Ældrekvote og de offentlige udgifter i pct. af BNP-. Pct. 60 Pct. 40 55 35 50 30 45 25 40 20 2000 2005 2010 2015 2020 2025 2030 2035 2040 2045 2050 Udgifter Æ ldrekvote (h. akse) Anm. Ved beregningen af de samlede offentlige udgifter er inkluderet nettorenteudgifterne. Kilde: Egne beregninger på DREAM samt Befolkningsudviklingen frem til år 2100, befolkningen og valg, statistiske efterretninger 1999:15 Hvis det offentlige serviceniveau fremover udbygges i takt med den generelle velstandsudvikling, vil de flere ældre betyde større offentlige udgifter, først og fremmest til ældreservice. Derfor ventes det offentlige forbrug at stige med ca. 2½ pct. af BNP frem til 2035, hvor aldringen af befolkningen topper. Stigningen i antallet af folkepensionister i de kommende år vil også betyde en stigning i udgifterne til folkepension og andre overførsler på godt 1½ pct. af BNP. De samlede offentlige udgifter som andel af BNP vil derfor stige med godt 4 pct.enheder fra i dag og frem til 2035, se figur 1.5. De stigende offentlige udgifter til ældreservice og folkepension skal finansieres enten ved højere skatter eller besparelser på andre udgiftsområder. Behovet for fremtidige stramninger mindskes imidlertid, hvis der skabes et større råderum i den økonomiske politik i det pusterum dansk økonomi får de næste 5-10 år, inden stigningen i ældrebyrden for alvor sætter ind. 18

DANMARK SOM FOREGANGSLAND Det er derfor regeringens målsætning, at perioden frem til 2005 skal bruges til en betydelig konsolidering af de offentlige finanser, således at den offentlige gæld nedbringes under 40 pct. af BNP svarende til et offentligt overskud på i gennemsnit ca. 2 pct. af BNP frem til 2005. En mindre offentlige gæld betyder mindre renteudgifter. Derved skabes der bedre plads til at finansiere de stigende ældreudgifter. En så markant forbedring af de offentlige finanser er imidlertid næppe realistisk medmindre langt flere kommer i beskæftigelse. Det er derfor regeringens målsætning at udvide arbejdsstyrken frem til 2005 med 80.000 personer i forhold til det nuværende niveau. Hvis regeringens målsætninger om at øge beskæftigelsen og nedbringe den offentlige gæld frem til 2005 lykkes, er der skabt et godt udgangspunkt for at håndtere den demografiske udvikling. Der vil imidlertid være behov for at stramme de offentlige finanser yderligere for at finansiere ældrebyrden. Men behovet er ikke skræmmende. Stramningsbehovet fra 2005 og frem svarer til en permanent reduktion af det offentlige forbrug på omkring 0,4 pct. af BNP, eller en permanent stigning i f.eks. bundskatten på ca. 0,8 pct.enheder, se tabel 1.2. Tabel 1.2. Behovet for at stramme finanspolitikken permanent fra 2005 og frem. Vedvarende stramning, Pct. af BNP Indtægtssiden Stigning i bundskat Pct.enheder Regeringens målsætninger vedrørende beskæftigelse og offentlige finanser frem til 2005 realiseres... 0,4 0,8 Regeringens målsætninger realiseres ikke 1)... 1,6 3,2 Følsomhedsanalyse: Hvad sker med stramningsbehovet, hvis... -Væksten i ældreudgifterne gældsfinansieres.... +3,5 +7,0 -Arbejdstiden mindskes med 2 pct... +0,6 +1,2 Anm.: Egne beregninger på DREAM. 1) Status quo i forhold til nu. Gennemføres regeringens målsætninger frem mod 2005 og konsolideringen på 0,4 pct. af BNP efter 2005, er der skabt balance mellem nuværende og fremtidige generationer i den forstand, at det vil være muligt at realisere et forløb med fortsat udvikling af den offentlige service og opretholdelse af folkepensionen. 19

ET BÆREDYGTIGT PENSIONSSYSTEM I det omfang det kun delvist lykkes at realisere målsætningerne vedrørende nedbringelse af den offentlige gæld og en højere beskæftigelse frem til 2005, stiller det selvsagt større krav til den økonomiske politik efter 2005. Såfremt arbejdstyrken ikke øges, og gælden ikke mindskes fra 1998 til 2005, vil stramningsbehovet blive ca. 4 gange så stort, svarende til en permanent stramning fra 2005 og frem på ca. 1,6 pct. af BNP. Det svarer til en forhøjelse af bundskatten på yderligere 3,2 pct.enheder. Hvis aldringen af befolkningen finansieres ved blot at lade den offentlige gæld vokse, stiger stramningsbehovet i fremtiden betydeligt. Ifølge modelberegningerne er det eksempelvis sådan, at hvis der ikke strammes op før 2050, vil den offentlige gæld i 2050 blive større end det samlede bruttonationalprodukt i Danmark. For bare at stabilisere den offentlige gæld på dette nye højere niveau, skal finanspolitikken strammes svarende til en permanent stigning i bundskatten på 7 pct. Derved vil de kommende generationer komme til at bære en uforholdsmæssig del af omkostningerne. Stramning i tide kan derfor betragtes som en fremtidssikring af den danske velfærdsmodel. Den nødvendige stramning på 0,4 pct. af BNP fra 2005 og frem er et minimumskrav til finanspolitikken. Hvis der skal være et større råderum i finanspolitikken, er der behov for yderligere stramninger. Et sådant råderum kan være ønskeligt af flere grunde blandt andet af hensyn til den usikkerhed, der er knyttet til den fremtidige udvikling i arbejdstiden. Hvis den årlige arbejdstid mindskes med 2 pct., svarende til en ekstra uges ferie, så vil kravene til de finanspolitiske stramninger stige yderligere, svarende til et permanent løft i bundskatten på mere end 1 pct.enhed, se igen tabel 1.2. Analysen understreger derfor, at mulighederne for at fastholde et højt niveau for de offentlige serviceydelser er helt afhængige af, hvor meget danskerne arbejder. Et finanspolitisk råderum kan også være ønskeligt af hensyn til det pres, som internationaliseringen kan lægge på de mere mobile skattebaser fremover. Indvandring nævnes ofte som en mulig strategi til at imødegå den stigende ældrebyrde. Indvandring kan have positive samfundsøkonomiske konsekvenser. Beregningerne i kapitel 7 tyder imidlertid på, at hvis indvandring skal have en gunstig effekt på de offentlige finanser, så forudsætter det, at indvandrere og flygtninge i højere grad end i dag integreres på arbejdsmarkedet. Det er langt fra omkostningsfrit at stramme finanspolitikken ved at forhøje skatterne. Der er betydelige samfundsøkonomiske omkostninger forbundet med at hæve skatterne, først og fremmest fordi højere skatter betyder lavere beskæftigelse. Ifølge modelberegningerne i kapitel 7 er det sådan, at hver 20

DANMARK SOM FOREGANGSLAND ekstra krone staten kræver ind ved at øge bundskatteprocenten, vil give anledning til et egentligt samfundsøkonomisk tab på ca. 15 øre. Når udgifterne til de ældre øges med 1 krone, er den samfundsøkonomiske finansieringsomkostning altså 1 krone og 15 øre. Selv om det er muligt at hæve skattetrykket, er det altså langt fra omkostningsfrit. Pensionssystemet og den samfundsmæssige opsparing Opsparingen i dansk økonomi er afgørende for den fremtidige levestandard. En højere opsparing indebærer et mindre forbrug på kort sigt, men et højere forbrug på langt sigt. Opsparingen i dansk økonomi har siden starten af 1990erne været på niveau med opsparingen i de øvrige EU-lande. Der er altså ikke noget, der tyder på et særligt dansk opsparingsproblem. Opsparingen påvirkes af, hvordan pensionssystemet er indrettet. Det vil specielt sige folkepensionen, arbejdsmarkedspensionerne og den skattemæssige behandling af opsparing generelt. Opsparingen påvirkes også af den demografiske udvikling. De flere ældre lægger et nedadgående pres på opsparingen i samfundet. Det skyldes, at de ældre typisk har en lavere opsparing end de erhvervsaktive. I fremskrivningen af dansk økonomi er det forudsat, at bidraget til arbejdsmarkedspensioner på de områder, der på nuværende tidspunkt har et bidrag på 5-6 pct., vil vokse til 9 pct. inden 2010. Under denne forudsætning peger analysen i kapitel 8 samlet set på, at opsparingen er tilstrækkelig til at sikre en fornuftig samfundsøkonomisk udvikling, hvor der sker en fortsat stigning i nationalformuen og dermed en højere velstand. En større nationalformue vil betyde et større produktionsapparat herhjemme eller et større nettotilgodehavende i udlandet. Der er ikke udsigt til et markant fald i opsparingen til trods for de demografiske forskydninger, der imødeses. Det vurderes, at arbejdsmarkedspensionerne øger den samlede opsparing i de kommende år. Der er i kapitel 8 gennemført beregninger under en række antagelser om fortrængning af anden opsparing og behandlingen af udskudte skatter i pensionskasserne. Beregningerne tyder på, at arbejdsmarkedspensionerne kan øge opsparingskvoten i dansk økonomi med op til ca. 2 pct.enheder, hvis ordningerne udbygges som forudsat til minimum 9 pct., se figur 1.6. Den større opsparing er til gavn for den langsigtede velstandsudvikling og udviklingen på betalingsbalancen. Handelsbalancen forværres på længere sigt. Det skyldes, at de vedvarende betalingsbalanceoverskud betyder, at dansk økonomis tilgodehavender i udlandet vokser. Renteind- 21

ET BÆREDYGTIGT PENSIONSSYSTEM tægter fra disse tilgodehavender betyder, at vi kan tillade os at importere, mere end vi eksporterer. Arbejdsmarkedspensionerne vil ikke blot øge niveauet for den nationale formue, men vil i høj grad også påvirke sammensætningen. Husholdningernes frie formue, der omfatter friværdi i ejerbolig, opsparing i egen virksomhed og værdipapirer samt indskud i pengeinstitutter mv. vil falde i takt med at husholdningerne oparbejder en stadig større formue i pensionsinstitutterne, se kapitel 8. Pensionsinstitutterne vil dermed stå for placeringen af den største andel af den samlede opsparing. De vil derfor få stor betydning for kapitalformidlingen. Figur 1.6. Arbejdsmarkedspensionernes effekt på opsparing, betalingsbalancen og handelsbalancen, pct. af BNP. Pct. af BNP 2,5 2,0 1,5 1,0 0,5 0,0-0,5-1,0-1,5 Pct. af BNP 2,5 2,0 1,5 1,0 0,5 0,0-0,5-1,0-1,5-2,0-2,0 1998 2010 2025 2040 2055 2070 2085 2100 Opsparingskvote Betalingsbalancen Handelsbalance Kilde: Egne beregninger på DREAM. Foruden arbejdsmarkedspensionerne spiller også pinsepakken en rolle. Reduktionen af skatteværdien af rentefradraget fra typisk ca. 46 pct. til knap 33 pct. styrker incitamentet til at afvikle gæld, hvilket er til gavn for den samfundsmæssige opsparing. 22

DANMARK SOM FOREGANGSLAND De individuelle pensioner sikrer den enkelte en betydelig fleksibilitet i valget af levestandard som pensionist. Det er vigtigt, at villigheden til at spare op forbliver høj i de kommende år. Det beror i høj grad på et individuelt valg, men villigheden til at spare op skal fortsat understøttes af den økonomiske politik. Analysen i kapitel 8 tyder omvendt på, at en yderligere skattebegunstigelse af pensionsopsparing ikke vil øge den samlede opsparing. Ifølge modelberegningerne kan en yderligere begunstigelse føre til en mindre nationalformue på længere sigt. Det skyldes, at en stor del af indbetalingerne til disse ordninger afspejler omlægning af opsparing i stedet for egentlig ny opsparing. Balancen i pensionssystemet På den ene side skal pensionssystemet bidrage til at sikre den enkelte en rimelig indkomst som pensionist. På den anden side skal pensionssystemet bidrage til at sikre en fornuftig samfundsøkonomisk udvikling. Det er muligt at forene de individuelle og de samfundsøkonomiske hensyn inden for rammerne af det nuværende pensionssystem, herunder folkepensionen som vi kender den i dag. Det stiller imidlertid krav om, at: Arbejdsmarkedspensionerne udbygges, således at bidragsprocenten for de overenskomstområder, der på nuværende tidspunkt har en bidragsprocent på 5-6 procent, vil stige til 9 procent. Det vil bidrage til at sikre en høj opsparing og dermed en høj velstand på længere sigt. Det er op til arbejdsmarkedets parter at forhandle løn, pensioner og arbejdstid. Samfundsøkonomisk er der imidlertid meget, der taler for at større pensionsbidrag er at foretrække frem for lavere arbejdstid. Villigheden til at spare op forbliver høj, således at den individuelle opsparing i aktier, obligationer, pensionsordninger eller egen bolig kun i moderat omfang reduceres i takt med, at arbejdsmarkedspensionerne udbygges. Det lykkes at øge arbejdstyrken med ca. 80.000 personer frem til 2005 og fastholde niveauet fremover. Der er iværksat en række initiativer på det arbejdsmarkedspolitiske område. For at nå målet frem til 2005 er der imidlertid behov for yderligere initiativer på det arbejdsmarkedspolitiske område i de kommende år. Efterlønsreformen, der trådte i kraft 1. juli yder en væsentligt bidrag til at sikre en større arbejdsstyrke. Der føres en relativ stram finanspolitik frem til 2005 med overskud på de offentlige finanser på ca. 2 pct. af BNP. 23

ET BÆREDYGTIGT PENSIONSSYSTEM Herudover vil der også på anden måde være behov for løbende tilpasninger af pensionssystemet. Det drejer sig om at sikre større gennemskuelighed og indflydelse samt effektiv forrentning af pensionsopsparing til gavn for opsparingen og den samfundsøkonomiske udvikling. Disse spørgsmål er imidlertid ikke behandlet i nærværende rapport, men behandles i Pensionsmarkedsrådets årlige rapporter og er ligeledes omhandlet i rapporten om Den finansielle sektor efter år 2000 (Økonomiministeriet 1999). 24

DANMARK SOM FOREGANGSLAND 2 Det nuværende pensionssystem Den offentlige grundlæggende alderspension er siden starten i 1891 løbende blevet forbedret. Det gælder både med hensyn til andelen af ældre, der kan modtage pensionen, og med hensyn til størrelsen af pensionen. Andelen, der modtager pension, er således steget fra under 30 pct. i 1891 til næsten 100 pct. i dag. Den gennemsnitlige udbetalte pension er siden 1906 vokset med 2½ gang mere end, hvad årslønnen for en faglært arbejder er vokset med. Pensionssystemet består i dag af: Folkepensionen. Det er en grundlæggende pension, der afhænger af familiens indkomst og pensionistens egen arbejdsindkomst, men er uafhængig af tidligere tilknytning til arbejdsmarkedet. Stort set alle 67- årige og ældre modtager folkepension. Folkepension kan fra 2004 modtages allerede ved alderen 65 år. ATP, SP og LD. Det er bidragsfinansierede og opsparingsbaserede lovfastsatte pensioner. Størrelsen af pensionen afhænger blandt andet af antallet af år med bidrag. Der er 4,1 millioner medlemmer af ATP i 1998. Heraf er ca. 448.000 pensionister. Tjenestemandspension. Det er en offentligt finansieret arbejdsmarkedspension for tjenestemænd. Der er ca. 170.000 tjenestemænd og ansatte i tjenestemandslignende ansættelser. Der er ca. 93.000, der modtog tjenestemandspension i 1997. 25

ET BÆREDYGTIGT PENSIONSSYSTEM Arbejdsmarkedspension og firmapensioner. Det er pensionsordninger, der er aftalt af arbejdsmarkedets parter eller på virksomheden, de er opsparingsbaserede og bidragsfinansierede. Der er godt 1,6 millioner indbetalere. Individuel pensionsopsparing. Det er individuelle pensionsordninger oprettet i banker, forsikrings- og pensionsinstitutter. Der er i dag godt 1,1 millioner, der indbetaler til individuelle ordninger. Det danske pensionssystem og udviklingen i pensionssystemet adskiller sig fra vores nabolandes pensionssystem og udviklingen heri ved, at der i mange af vores nabolande er blevet etableret offentlige pensionssystemer, hvor optjeningen af retten til pension sker på arbejdsmarkedet. Pensionerne er hovedsageligt bidragsfinansierede, men de er dog ikke opsparingsbaserede. Størrelsen af den offentlige pension i mange af vores nabolande afhænger derfor af, hvor længe personen har været på arbejdsmarkedet, og hvor høj en løn denne har haft. Desto flere år på arbejdsmarkedet og desto højere løn desto større bliver pensionen. Det afspejler sig ved, at de offentlige pensioner også sikrer relativt høje dækningsgrader for højt lønnede i sådanne lande. De offentlige pensioners dækningsgrad for en lavtlønnet er med 60 pct. i Holland og ca. 70 pct. i Danmark, Sverige og Tyskland relativt ens i de fire lande. Hvorimod dækningsgraden for en højtlønnet er en del lavere i Danmark og Holland henholdsvis 42 pct. og 34 pct. I Sverige er dækningsgraden for en højtlønnet på 67 pct. altså på niveau med den for en lavtlønnet. I Tyskland er dækningsgraden for en højtlønnet på 81 pct. og dermed højere end for en lavtlønnet. Det arbejdsmarkedsrelaterede element i det danske pensionssystem er i stedet hovedsageligt blevet opsparingsbaseret. Der indgår heri både en offentlig ordning - ATP - og private ordninger arbejdsmarkedspensionerne. Den store vægt, der lægges på de opsparingsbaserede ordninger, har betydet, at arbejdsmarkedspensionsordningerne er blevet mere udbygget, og bidragene er øget. Opbygningen af arbejdsmarkedspensionerne har været medvirkende til, at pensionsformuen i Danmark i dag er næsten lige så stor som den samlede produktion. For de nuværende pensionister er folkepensionen dog stadig langt den vigtigste forsørgelseskilde. Analysen i dette kapitel viser, at: 26

DANMARK SOM FOREGANGSLAND Det er alene for de 30-40 pct. bedst stillede af de nuværende pensionister, at de supplerende pensionsordninger har en væsentlig betydning for deres økonomiske situation. I fremtiden vil dette billede ændrer sig, og flere og flere vil have betydelige udbetalinger af arbejdsmarkedspension, se kapitel 4. 2.1. Den historiske udvikling i det offentlige pensionssystem 2.1.1. Alderdomsunderstøttelse til værdige trængende, aldersrenten og folkepensionen Med vedtagelsen i 1891 af "lov om alderdomsunderstøttelse til værdige trængende uden for fattigvæsenet" var Danmark et af de første lande som indførte en offentlig alderspensionsordning. Ordningen adskilte sig på væsentlige punkter fra den tyske ordning, der blev etableret et par år tidligere, og som kom til at danne model for alderpensionen i mange andre lande. Efter den "tyske model" afhænger alderspensionen af omfanget af personens tidligere erhvervsarbejde, mens det danske alderspensionssystem siden sin start i 1892 har været karakteriseret ved: at være finansieret via de generelle skatter i princippet at omfatte alle borgere at være en forsørgelsesydelse, der blev aftrappet, når der forelå et supplerende indkomstgrundlag Når pensionssystemet i Danmark blev opbygget efter et såkaldt universelt princip, skyldtes det, at det ikke syntes muligt for landarbejderne at betale et bidrag ud af deres aktuelle indkomst, hvilket en forsikringsmodel ville kræve. En del af tanken bag alderdomsforsørgelsen var netop at sikre landarbejderne en social ordning, der skulle træde i stedet for lønstigninger. Fra folkepensionens indførelse i 1957 er ydelserne i stigende grad blevet opdelt i et stadigt mere indtægtsuafhængigt grundbeløb suppleret med indtægtsafhængige tillæg. Fra 1970 har alle, der reelt har trukket sig tilbage arbejdsmarkedet, og som derfor ikke har nogen selvstændig arbejdsindkomst, fra 67 års alderen haft ret til et fast grundbeløb. Frem til 1980'erne var der således en ret entydig udvikling i pensionslovgivningen, som indebar, at flere blev berettigede til alderspension, samtidigt med, at alderspensionen blev mindre trangsbestemt, se boks 2.1. 27

ET BÆREDYGTIGT PENSIONSSYSTEM Med til dette billede hører også, at pensionister i 1960'erne og 1970'erne fik stadig flere goder som skattefordele, personlige tillæg, varmetillæg og boligydelse mv. Omfanget af flere af disse ydelser er øget i løbet af 1980'erne. I 1982 og 1993 blev bestemmelserne om folkepensionens grundbeløb ændret, så grundbeløbet blev aftrappet ved arbejdsindkomster over en vis størrelse. Grundbeløbet havde indtil da en særlig status i det danske overførselssystem, da det blev ydet uafhængigt af pensionistens øvrige indkomst. Begrundelsen for ændringen var, at personer med en relativ høj arbejdsindkomst ikke reelt havde trukket sig tilbage fra arbejdsmarkedet og dermed ikke skulle være berettigede til det fulde grundbeløb. 28

DANMARK SOM FOREGANGSLAND Boks 2.1. Udviklingen i alderspensionen. 1891 Lov om alderdomsunderstøttelse til værdige trængende uden for fattigvæsenet Som et af de første lande indførte Danmark en offentlig alderspensionsordning. Ved loven fik alle over 60 år principielt adgang til en alderspension, hvis de ikke kunne forsørge sig selv. Dog var der knyttet nogle værdighedskrav til ordningen, og det var de enkelte kommuner, som skønsmæssigt fastsatte pensionens størrelse. Alderspensionen blev finansieret over både de kommunale og de statslige skatter. 1922 Lov om aldersrente Der blev brudt definitivt med almisseprincippet, idet man overgik til retsprincippet, så ydelsens størrelse ikke længere blev fastsat skønsmæssigt af de enkelte kommuner. Aldersrenten blev nedsat efter rentenydernes indtægt. 1956 Folkepensionen Folkepensionen omfattede i princippet alle uanset indtægtsforhold. Indtægtsreguleringsbestemmelserne fra de tidligere bestemmelser om aldersrente blev dog opretholdt, men der indførtes et "mindstebeløb", som tilkom alle uanset indtægtsforhold. 1964 Den fulde folkepension Loven indebar en gradvis lempelse af indtægtsreguleringen, således at grundbeløbet med virkning fra 1. april 1970 ikke længere blev indtægtsreguleret. Samtidigt blev der med loven indført et pensionstillæg, som var indtægtsreguleret. Begrundelsen herfor var, at den manglende indtægtsregulering af grundbeløbet kun kom den del af pensionisterne til gode, som havde indtægter ved siden af pensionen. 1972-75 Indtægtsreguleringen af pensionstillægget lempes 1980 Socialindkomstbegrebet Baggrunden for lovændringen om indførelse af et nyt indkomstbegreb var et ønske om at sikre, at de sociale ydelser alene blev udbetalt til personer, der havde reelt behov for at opnå hjælp fra de offentlige myndigheder. 1988 Nyt indkomstgrundlag ved beregning af pensionstillæg Med gennemførelsen af skattereformen 1. januar 1987 var der åbnet mulighed for at afskaffe socialindkomstbegrebet til fordel for et indkomstgrundlag, der i forvejen benyttedes efter skattelovgivningen. Nemlig de nye indkomstbegreber personlig indkomst og kapitalindkomst. Hermed forsvandt formuetillægget i forbindelse med indkomstopgørelsen. 1994 Bruttoficering af folkepensionen I forbindelse med skattereformen fik folkepensionisterne sænket deres personfradrag til niveauet for andre skatteydere. Som kompensation herfor blev pensionstillægget forøget. Der skete samtidig en omlægning fra grundbeløbet til pensionstillægget. 1999 Lavere folkepensionsalder Gældende fra år 2004 sænkes folkepensionsalderen fra 67 år til 65 år. 29