DEPARTMENT OF MANAGEMENT

DEPARTMENT OF MANAGEMENT AFDELING FOR VIRKSOMHEDSLEDELSE Working Paper 2000-9 Effektiviteten af den offentlige serviceproduktion En analyse af de kommunale folkebiblioteker Mogens Dilling-Hansen UNIVERSITY OF AARHUS C DENMARK ISSN 1398-6228

December, 2000 Effektiviteten af den offentlige serviceproduktion En analyse af de kommunale folkebiblioteker Af Mogens Dilling-Hansen Institut for Økonomi Aarhus Universitet E-mail: dilling@econ.au.dk Der er modtaget støttet fra Aarhus Universitets Forskningsfond E:\Mdh\ART\Biblioteker - effektivitet - 11-01-01 - ver 2.wpd

1 Indledning Høje udgifter er lig høj service! Dette udsagn har i lang tid været den gængse opfattelse, når de kommunale udgifter blev vurderet: Renses udgifterne for særlige udgiftsbehov samt regionale pris- og lønforskelle, udtrykker de resterende udgifter den enkelte kommunes serviceniveau. Gennem de sidste år er der dog rejst væsentlige indvendinger mod denne opfattelse, både fordi den er for generel, og fordi den ikke tager hensyn til forskelle i effektivitet. Samtidig har kommunerne oplevet et stadigt stigende pres både fra borgerne og fra staten, der også har øget interessen for effektiviteten. De offentlige ydelser, der direkte er rettet mod den enkelte borger, er i stadigt stigende omfang placeret i kommunalt regi, og den enkelte borger har et naturligt ønske om størst muligt forbrug af det offentlige gode. På finansieringssiden er der tilsvarende sket en omlægning, således at statslige tilskud i større udstrækning tildeles gennem generelle tilskud eller bloktilskud. Det har desuden ofte været fremført fra kommunal side, at nye opgaver sjældent har været 100% udgiftsneutrale (her ses helt bort fra diskussionen om retfærdigheden i fordelingsnøglen for tilskud mellem kommunerne), og dermed er den kommunale prioritering af knappe ressourcer vanskeligere end tidligere. Med en kommunal sektor under stadigt større økonomisk pres er fokus på udgifterne øget, og blandt mange anstrengelser for at få de kommunale udgiftskroner til at strække længere, dvs. en bedre ressourceudnyttelse, skal der specielt fremhæves tre tendenser. For det første har det været fremført, at udlicitering af kommunale opgaver kan spare betydelige udgifter og/eller forøge servicen tilsvarende, og på de enkelte funktionsområder (rengøring, renholdning, centralt indkøb ol.) er der ingen tvivl om, at der kan spares betydelige beløb ved at udnytte stordriftsfordelene. Således viser Paldam, Christoffersen m.fl. (1999), at der kunne spares op mod 20% på rengøring inden for folkeskoleområdet. På den anden side er der heller ingen tvivl om, at der er såvel praktiske som klare ideologiske problemer ved at flytte hele ansvarsområder som f.eks. folkeskoleundervisningen, ældreomsorgen og børneplejen ud i privat regi: En væsentlig begrænsning for fuld udlicitering af et område er det simple forhold, at grunden til at kommunerne har ansvaret for opgaven er, at der er tale om et offentligt gode. For det andet har det været fremhævet, at der kunne opnås økonomiske gevinster ved at sammenlægge små - underforstået uøkonomiske - kommuner i større effektive enheder. Det empiriske belæg for væsentlige økonomiske gevinster ved sammenlægning af kommuner har dog ofte været både usikkert, og i visse situationer har forskellige områder ikke haft glæde af samme skalaeffekter. Desuden er der endelig det praktiske forhold, at de mindre kommuner har en tendens til at klumpe sig geografisk sammen, og det er ikke umiddelbart indlysende, at to mindre kommuner kan skabe tilsvarende stordriftsfordele som kommuner med større befolkningstæthed. Endelig er der for det tredie sket en øget fokusering på effektivitetsproblematikken ud fra tankegangen om, at hvis den kommunale effektivitet øges, så kan servicen bevares/øges uden en tilsvarende stigning i det kommunale beskatningsniveau. Som anført ovenfor, så har udlicitering af kommunale opgaver været fremført som et vigtigt redskab til at øge effektiviteten; men derudover er benchmarking - sammenligning med andre kommuner, opfyldelse af mål-tal, anvendelse af nøgletal mv. - blevet et redskab til at sikre effektiviteten. Et væsentligt problem Side 2

ved denne fokus er imidlertid, at de ydelser, som en kommune producerer, ofte er serviceydelser, der ikke er direkte målelige, og som følge deraf er egentlige effektivitetsanalyser yderst sjældne og ofte meget summariske. I dette papir analyseres kommunerne som en serviceproducerende virksomhed, og der fokuseres på den kommunale effektivitet ved at analysere et enkelt afgrænset udgiftsområde (folkebiblioteker), hvor der produceres en relativt homogen vare/service. Analysen definerer i afsnit 2 begrebet effektivitet, hvorefter folkebiblioteksområdet præsenteres i afsnit 3. Den empiriske analyse af folkebibliotekernes effektivitet, der gennemføres i afsnit 4, er baseret på oplysninger for periode, 1993 til 1998. I afsnit 5 undersøges det, om effektivitetsforskellene kan forklares, og endelig diskuteres implikationerne af de fundne resultater. 2 Effektivitet - definition og anvendelighed Medens produktivitet som begreb er rimeligt præcist, så hersker der i nogen grad en vis uklarhed over efffektivitetsbegrebet. Medens produktivitet beskriver forholdet mellem output/serviceydelser og input/produktionsfaktorer, så anvendes effektivitet i flere betydninger. Et fællestræk for definitionerne er dog, at de alle er nært beslægtet med produktivitetsbegrebet, og at der i stedet for at måle det faktiske output fokuseres på mere subjektive begreber som effekten eller nytten af det producerede output. I Gunst, Lauritzen m.fl. (1984) og Amtsrådsforeningen i Danmark (1990) findes eksempler på danske studier med denne definition, og i Vedung (1995) er denne sammenhæng yderligere opdelt ved at definere flere effektivitetsbegreber. I Vedung (1995) anvendes effektivitet som et mål for, hvorledes en ydelse (et produkt i udvidet forstand) i forhold til et (subjektivt) mål har effekt eller giver nytte, og i stedet for faktorindsats måles input i form af ressourceindsats, f.eks. målt i kroner. I den snævre definition af effektivitet, omkostnings-effektivitet, sættes den producerede ydelse (effekten) i forhold til input eller ressourceindsatsen, medens cost-benefit effektivitet er defineret som nytten af den producerede ydelse i forhold til ressourceindsatsen. Effektivitet er i alle udgaver en subjektiv størrelse, der afhænger af, hvorledes effekten af en produceret ydelse måles. 2.1 Definition En traditionel økonomisk definition af begreberne effektivitet og produktivitet findes bl.a. i Farrel (1957), der som en af de første definerede økonomisk efficiens. Den økonomiske efficiens deles op i to komponenter, teknisk og allokativ efficiens, og teknisk effektiv produktion defineres som størst mulig produktion til en given faktorindsats eller tilsvarende som det mindste faktorforbrug til at opnå en given produktion. Uanset om der er tale om fysisk produktion af en vare, eller om der er tale om serviceproduktion, så medfører denne definition, at der kan konstrueres en produktionsfunktion, hvor de optimale kombinationer af input og output beskriver en rand. Hvis en organisations kombination af input og output ikke er placeret på denne produktionsrand, så er der tale om teknisk inefficient produktion, og producenten forudsættes at være i stand til at ændre adfærd for at kunne bevæge sig til et vilkårligt sted på produktionsranden. Afhængig af produktionsvilkårene, så vil produktiviteten - målt som gennemsnitligt antal outputenheder pr. enhed af inputfaktoren - af de enkelte faktorer variere, selv om der produceres Side 3

efficient, og det sted, hvor faktorproduktiviteten er størst mulig i forhold til de relative priser, er der tale om allokativ effektiv produktion. Denne artikel analyserer den kommunale effektivitet ved at identificere den tekniske efficiens og forudsætter således, at kommunerne blandt de teknisk efficiente løsninger vælger det produktionsomfang, som giver den største nytte. De særlige problemer, der er ved at vurdere den samlede værdi eller nytte af producerede serviceydelser, er således uden for denne fremstilling, ligesom analysen begrænses af tilgængelig information om den producerede service. 2.2 Måling af effektivitet Coelli m.fl. (1998) opstiller fire grundlæggende metoder til måling af produktivitet/effektivitet, og disse metoder er sammenlignet i tabel 1. Alle metoder forudsætter, at der eksisterer en række faktorer eller input, og at disse skaber et produkt eller output via en produktionsproces. De enheder, der producerer effektivt, befinder sig jf. definitionen på randen af produktionsfunktionen og anvender den produktionsform, der kan betegnes som best practice. De parametriske metoder forudsætter eksistensen af en egentlig produktionsfunktion, dvs. en funktionel sammenhæng mellem input og output, og denne kan under forudsætning af teknisk efficiente produktionsenheder estimeres direkte vha. standard regressionsmodeller, hvor afvigelser fra normen eller regressionslinien, dvs. den hvide støj, i begrænset omfang kan tolkes som (in-)efficiens. Disse modeller forudsætter typisk en standard Cobb-Douglas produktionsfunktion, hvor data er logaritme-transformerede input- og outputmål. I nedenstående afsnit 3.2 illustreres denne type af modeller, hvor udgifter til folkebiblioteksområdet forklares med både efterspørgsels- og udbudsorienterede forhold i kommunerne. Fastholdes forudsætningen om efficient adfærd, men uden kendskab til produktionsfunktionens form, anvendes indeks metoder, som er kendetegnet ved, at der opstilles relativt simple sammenhænge mellem input og output. I Finansministeriet (2000) påpeges det, at de opstillede indeks - ofte kaldet nøgletal - er snævert knyttet til produktiviteten: Måles input ved omkostninger, udtrykkes produktiviteten ved forholdet mellem output og de afholdte omkostninger, medens et typisk nøgletal udtrykkes ved den inverse sammenhæng, omkostninger pr. produceret enhed. Den væsentligste svaghed ved de indeksbaserede metoder er, at de forudsætter teknisk efficiens, er partielle og ude af stand til at lave en rimelig beskrivelse af transformationsprocessen fra input til output. Omvendt er nøgletal ofte anvendelige til at give et hurtigt overblik, hvilket illustreres i nedenstående afsnit 3.2, hvor prisen pr. bogudlån analyseres. De sidste to metoder omtalt i tabel 1 forudsætter ikke teknisk efficiens for den enkelte organisation. Metoden, benævnt stokastiske frontier modeller, er parametrisk og forudsætter, at der eksisterer en produktionsfunktion; men til forskel fra de traditionelle økonometriske modeller, hvor afvigelser fra regressionslinien - den ikke-forventede afvigelse - er svær at tolke som inefficiens, estimeres ineffektiviteten i stokastiske frontier modeller ved at introducere en afvigelse fra best practice eller produktionsranden. I de stokastiske frontier modeller estimeres både parametrene i produktionsfunktionen og inefficiensen målt som den relative afvigelse, og desuden kan den estimerede (in-)-efficiens forklares samtidigt ved andre faktorer, se Battese and Coelli (1995). I DEA-analyser, eller Data Envelopment Analysis, forudsættes der ikke en Side 4

parametrisk specifikation af produktionsfunktionen, hvilket indebærer, at produktionsranden konstrueres stykvis på baggrund af data. Litteraturen omkring DEA-metoder stammer helt tilbage til 50'erne, og i Lovell (1993) gives der en oversigt over forskellige DEA-modeller, herunder om forudsætningen om konveks form af produktionskurven/-randen. En særlig udgave af DEA-metoden præsenteres i Deprins, Simar m.fl. (1984), hvor antagelsen om den konvekse rand ophæves. Tankegangen bag denne FDH-metode (free disposal hull) er ikke ny, men den meget intuitive metode kan umiddelbart overføres til ræsonnementer om serviceproducerende aktiviteter: En virksomhed er effektiv, hvis ingen anden virksomhed kan producere mindst lige så meget med mindre ressourceindsats, eller - formuleret vha. omkostninger - hvis ingen anden virksomhed med mindre omkostninger kan producere mindst lige så meget output eller service. Et klassisk eksempel på en FDH-analyse findes i Eeckaut, Tulkens m.fl. (1993), hvor metoden anvendes til at analysere effektiviteten af 235 belgiske kommuner ved at analysere de samlede udgifter i forhold til den samlede produktion, målt ved indikatorer som befolkningsstørrelse, aldersammensætning samt sociale og demografiske mål. Tabel 1 Metoder til måling af efficiens Parametriske metoder Forudsætning om teknisk efficiens Økonometriske produktionsfunktion modeller Ingen forudsætning om teknisk efficiens Stokastiske frontier modeller Ikke-parametriske metoder Indeks-metoder DEA-metoder Ud over de to inddelingskriterier i tabel 1 kan metoderne karakteriseres og sammenlignes indbyrdes ved at kigge på krav til data, opfattelse af afvigelser som tilfældige afvigelser mv., ligesom der findes en række hybride metoder, se f.eks. Kalirajan and Shand (1999). Endelig præsenteres en række metoder under begrebet benchmarking, hvor der foretages en systematisk sammenligning af en organisation med best practice som norm eller reference for effektiv produktion. Der er typisk tale om analyser af offentlige serviceproducerende organisationer; men der er stor variation i undersøgelser baseret på et benchmarking approach. I Finansministeriet (2000) opdeles benchmarkingbegrebet efter en række dimensioner, der kendetegner de konkrete analyser, dvs. om analyserne foretages på mikro- eller makroniveau, på internationalt eller indenlandsk niveau, på grundlag af hvem, der initierer undersøgelsen, med fokus på processen eller resultatet ol. Af empiriske undersøgelser kan nævnes Finance (2000), hvor der foretages en international sammenligning af Danmark med beslægtede lande, og i Finansministeriet (2000) eksemplificeres resultatorienteret bechmarking med anvendelse af DEA-metoden på flere udgiftsniveauer. To centrale spørgsmål bør fremhæves i diskussionen om måling af efficiens i en servicevirksomhed. For det første er der ingen objektiv metode til valg af model jf. tabel 1. De parametriske metoder giver stærkere udsagn om effektivitet, men omvendt er det svært at vurdere disse resultater, hvis forudsætningerne for den valgte metode ikke er opfyldt. I Kalirajan and Shand (1999) diskuteres dette problem, og det fremhæves, at DEA-baserede metoder gennemgående Side 5

giver bedre resultater i de tilfælde, hvor den grundlæggende produktionsteknologi, dvs. sammenhæng mellem input og output, er ubestemt. For det andet er der spørgsmålet om, hvad der skal vælges som mål for ressourceindsats (input), og hvad der produceres (output). I en analyse af den kommunale effektivitet kan input måles i form af omkostninger forbundet ved aktiviteten, medens output ofte er sammensatte produkter, ikke-materielle og svære at prisfastsætte. Det kommunale regnskabsystem opgør ressourceindsatsen på et rimeligt disaggregeret niveau, således at nettodriftsudgifterne på et funktionsområde giver et dækkende billede af indsatsen. For den tilhørende produktion er tilgængelige data typisk begrænset til kommunale nøgletal offentliggjort af Indenrigsministeriet. 3 Kommunal serviceproduktion på folkebiblioteksområdet Kommunerne driver de danske folkebiblioteker, og på Indenrigsministeriets hjemmeside er denne opgave formuleret som: De kommunale folkebiblioteker skal fremme oplysning og kulturel aktivitet ved at stille bøger og andet materiale til rådighed. Alle kommuner skal have et folkebibliotek - evt. suppleret med en bogbus. Man har mulighed for at låne bøger på ethvert folkebibliotek. Folkebibliotekerne har pligt til at anskaffe bøger, og de kan også anskaffe grammofonplader, cd'ere, lydbånd, videoer, kunst, edb-programmer mv. De samlede nettodriftsudgifter på området har udviklet sig stabilt fra 1,85 mia. kr. i 1993 til et bugetteret tal i 2000 på 2,16 mia. kr., hvilket svarer til en årlig stigning på 2,2% i løbende priser. De samlede nettodriftsudgifter er i den samme periode steget væsentligt mere med 4,4% årligt, så områdets andel af budgettet er faldet fra 1,8% til 1,5% de sidste 8 år. Undersøgelse af effektiviteten af den kommunale produktion af biblioteksydelser foretages ved anvendelse af FDH-metoden, hvor den tekniske efficiens beregnes. De opgaver, der traditionelt henregnes under området Folkebiblioteker, er rimeligt afgrænsede, og ressourceindsatsen måles ved nettodriftsudgifter på funktion 3.50. Den samlede ressourceindsats på konto 3.50 er en politisk bestemt budgetramme, og det forudsættes, at der på dette funktionsniveau er en rele-vant beslutningsenhed, der maksimerer output til det givne budget. Argumentationen for valg af FDHmetoden er ovenstående forsigtighedsprincip, medens måleproblemerne både eksisterer for nettodriftsudgifterne, der er et summarisk mål for den økonomiske belastning, og for opgø-relsen af den producerede service. Under alle omstændigheder er valget begrænset til de ak-tivitetsmål, som er offentligt tilgængelige via Indenrigsministeriet og Statens Bibliotekstjeneste. Den producerede service kan aldrig måles præcist - hvad er f.eks. mest værd; udlån af 2 bøger fra egen bogsamling, udlån af samme titler, blot rekvireret fra et andet bibliotek, eller udlån af en nyindkøbt bog? Ses der bort fra denne generelle usikkerhed, så er folkebibliotekernes produktion dog relativt simpel. Udlån af bøger er stadig langt den vigtigste aktivitet, omend andre ydelser - udlån af andre medier som CD ere, internet-baseret informationsformidling, læsesale mv. - på længere sigt vil få stigende betydning. De efterfølgende effektivitetsanalyser er baseret på tidsrummet 1993 til 1998, hvor der på den ene side ikke er sket store ændringer i de formelle krav, som bibliotekerne fungerer under, men hvor perioden på den anden side er så lang, at Side 6

bibliotekerne på omkostningssiden har haft mulighed for vælge den optimale kombination af bogindkøb, ansættelse af personale, investering i ny teknologi mv. med henblik på at reducere omkostningerne. I Finansministeriet (1997) foretages en relativt simpel indeks-baseret analyse (jf. tabel 1) af folkebibliotekerne. I den forbindelse er der foretaget en repræsentativ spørgeskemaundersøgelse af brugertilfredsheden generelt og af området specifikt, og det er meget markante resultater, som denne undersøgelse finder. For det første er der tale om generel stor tilfredshed med biblioteksområdet, således at mindst 85% angiver tilfredshed, og for det andet er denne tilfredshed stort set fordelt jævnt over alle kommuner. Kun i sammenhæng med et konkret spørgsmål om bogudvalget var brugernes tilfredshed lidt mindre for kommuner med lavere udgifter på biblioteksområdet. 3.1 Datagrundlag Nettodriftsudgifterne ved at drive folkebibliotekerne registreres i det kommunale budget på funktion 3.50, og driften af området er organiseret set set ens i landets kommuner, på nær to undtagelser. For det første har hvert amt eet centralbibliotek, som udlåner bøger mellemkommunalt, og det bevirker, at disse 14 kommuner har væsentligt større indtægter forbundet med driften end de øvrige kommuner; omvendt vil nettodriftsudgifterne ved en omkostningsbestemt betaling udtrykke de reelle omkostninger for den enkelte kommune. Den anden undtagelse er, at 25 kommuner ikke har selvstændig biblioteksdrift, men enten har en betjeningsoverenskomst eller indgår i et biblioteksforbund med en nærtliggende (større) kommune. For disse kommuner opgøres nettodriftsudgifterne på linie med de øvrige kommuner, men der eksisterer ikke en offentliggjort udlånstatistik, og derfor er disse kommuner ikke med i de efterfølgende effektivitetsanalyser. Tabel 2 Gennemsnitlige biblioteksudgifter pr. indbygger 1, 1993-2000 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 Alle kommuner 357 358 365 376 382 390 396 407 [min - max] [53-722] [47-789] [41-719] [16-734] [43-764] [39-836] [55-805] [71-780] Centralbiblioteker- 379 373 382 391 397 402 408 420 [min - max] [280-613] [293-574] [309-578] [326-611] [331-599] [322-651] [313-632] [342- Uden biblioteker 3 215 211 217 227 244 245 255 262 [min - max] [53-424] [69-329] [58-339] [90-339] [127-430] [134-396] [139-385] [148- Kilde: Indenrigsministeriets kommunale nøgletal, diverse årgange. Note: Data er til og med 1998 regnskabstal, mens oplysninger herefter er budgettal. (1) Vægtet med befolkningens størrelse. (2) Inkl. København og Frederiksbjerg kommune. (3) Kommuner med betjenings-/driftsoverenskomst med en anden kommune. I tabel 2 er vist nogle økonomiske nøgletal, og selv om de traditionelle usikkerhedsforhold ved at anvende budget- og regnskabstal skal anføres, så er billedet klart.udgifterne til folkebiblioteksområdet omregnet til udgifter pr. indbygger er steget jævnt fra ca. 360 kr. til godt 400 kr. pr. indbygger i løbende priser. Væksten på 1,8% svarer stort set til den overordnede prisudvikling, medens den samlede vækst i de kommunale nettodriftsudgifter pr. indbygger er steget væsentligt hurtigere (ca. 4,4%). Det ses også af tabellen, at der er meget store udsving i Side 7

udgifterne, og der gælder ydermere, at disse forskelle findes i hele perioden, og at det stort set er de samme kommuner, der har de hhv. høje og lave udgifter. Centralbibliotekernes nettodriftsudgifter afviger ikke markant fra landsgennemsnittet; men det ses, at kommuner uden egne folkebiblioteker har væsentligt lavere udgifter end kommuner med egne biblioteker. Det er den beskrevne forskel i udgifter til folkebibliotekerne, der er genstand for de efterfølgende effektivitetsanalyser: Skyldes de store forskelle i udgifter forskelle i serviceniveau eller (mangel på) effektivitet? Medens de anførte tal i tabel 2 er budget-/regnskabstal, der uden videre kan opgøres for en længere tidsmæssig periode, så er den tilgængelige statistik til beskrivelse af produktionen af folkebiblioteksydelser begrænset til perioden 1993 til 1998, og en oversigt ses i tabel 3. Kommuner uden egne biblioteker er som anført ikke med i denne opgørelse, medens udlånet (og befolkningsgrundlaget) indgår i samarbejdskommunen med egne biblioteker. Den mest umiddelbare indikator for serviceniveauet på området er det samlede udlån pr. indbygger, og det forudsættes, at der er en positiv sammenhæng mellem opfattet serviceniveau og udlån. Andre analyser anvender udlån fordelt på medier (bøger, musik mv., se Finansministeriet (2000)), men fordi de tilhørende udgiftstal kun er tilgængelige for hele området, så anvendes her det samlede udlån. Der kunne argumenteres for anvendelse af en række andre dimensioner, som bedre kunne beskrive serviceniveauet: Potentielt udlån i form af bogbestand, relevant bogbestand (nye aktuelle bøger), sammensætning af udlånsbase (bøger, tidsskrifter, CD ere etc.), udlånsperiode ol. Fælles for disse kriterier er, at de alle er kvalitative indikatorer, der ud over ikke at være tilgængelige også må opfattes som et supplement til det centrale mål, nemlig det faktiske udlån af titler. Udlån er kun mulig i tilfælde af, at titlerne er tilgængelige, og som mål for tilgængelighed er anvendt den maksimale ugentlige åbningstid, og der forventes også her en positiv sammenhæng mellem udlån og åbningstid. Ud over åbningstiden er antallet af biblioteker/udlånssteder anvendt som mål for tilgængelighed. Sammenhængen mellem antallet af biblioteker og den opfattede service er dog mere tvetydig. På den ene side er flere udlånssteder ensbetydende med lettere fysisk tilgang, hvilket igen betyder, at den opfattede service på området også må stige. På den anden side - under forudsætning af uændrede økonomiske rammer - nedsættes det umiddelbart tilgængelige antal titler for kunden (sandsynligheden for, at en bestemt titel er tilgængelig, må alt andet lige forventes at stige, jo større bestanden er), og dermed kan der også forventes negative sammenhænge mellem antal af udlånssteder og den oplevede service. Denne negative tendens forstærkes yderligere i tilfælde af, at evt. stordriftsfordele vil kunne forøge den samlede bogbestand ved færre udlånssteder. I Indenrigsministeriet (2000) diskuteres kort principper for opstilling af mål for serviceniveau; men selv om det fremhæves, at output-baserede mål (f.eks. udlån, åbningstider og udlånssteder) klart er at foretrække, foreslås det uden argumenter, at både udgifter til udlånsmaterialer og ovenstående outputbaserede mål beskriver den samlede service, og blandt andet opstilles antallet af biblioteker pr. 10.000 indbyggere som en positiv indikator for service på biblioteksområdet. I betragtning af, at der er en række modsatrettede faktorer, der ikke umiddelbart kan Side 8

understøtte antagelsen om en positiv sammenhæng mellem service og antal af udlånssteder, og at det normerede mål vil være særligt følsomt over for befolkningsudsving i små kommuner med eet bibliotek, vil denne sammenhæng blive undersøgt nærmere i næste afsnit. Tabel 3 Nøgletal for folkebibliotekerne, 1993-1998 1993 1994 1995 1996 1997 1998 Udlån pr. indbygger 1 16 16 16 16 16 14 [min - max] [1-25] [1-38] [1-36] [1-35] [1-33] [1-29] Antal biblioteker 2 8 8 8 8 8 8 [min - max] [1-25] [1-25] [1-25] [1-24] [1-24] [1-24] Åbningstid (max) 3 41 41 42 41 41 41 [min - max] [4-56] [4-55] [4-70] [2-55] [3-58] [3-58] Pris pr. udlån 4 23 23 24 24 24 29 [min - max] [10-47] [12-47] [12-58] [12-47] [12-50] [12-125] - heraf centerbibliote- 22 22 23 22 22 24 [min - max] [16-31] [17-30] [17-31] [17-31] [19-31] [17-38] Kilde: Indenrigsministeriets kommunale nøgletal, diverse årgange samt Biblioteksårbogen fra Statens Bibliotekstjeneste (Bibliotekstjeneste 1993-98). (1) Samlet antal af biblioteksudlån (bøger, lydbøger, musik, grafik, plakater, dias-serier, video, film samt andre materialer) pr. indbygger 1. januar det følgende år. (2) Antal betjeningssteder (faste afdelinger og bogbusser med kortere åbningstid) med offentlig adgang i kommunen. (3) Ugentlig åbningstid (timer) for den faste biblioteksafdeling med den længste åbningstid i kommunen. (4) Pris pr. udlån er et indeks beregnet som nettodriftsudgifterne divideret med det samlede antal biblioteksudlån i samme periode. Tabel 3 viser de opstillede servicemål for kommuner med egen biblioteksdrift, og det ses, at der på servicesiden tegner sig det samme mønster som på udgiftssiden, belyst i tabel 2: Udviklingen i perioden 1993 til 1998 er bemærkelsesværdig stabil, således at de vedvarende store forskelle i niveauet fastholdes. Som eksempel kan nævnes, at der i 14 kommuner udlånes mindre end 5 titler pr. indbygger i 1998, medens 11 kommuner havde et udlån mindst fire gange så højt (mere end 20 titler pr. indbygger), og disse kommuner havde tilsvarende lave hhv. høje udlånstal i de foregående år. 3.2 Udgifter til folkebiblioteker og markedsforhold Primærkommunerne har ansvaret for folkebibliotekerne, og formålet er bredt at fremme oplysning og kulturel aktivitet ved at stille bøger og andet materiale til rådighed. Der anskaffes og udlånes ud over bøger og lydbånd også grammofonplader, CD'ere, lydbånd, videoer, kunst, edbprogrammer ol., men selv om andelen af musikmaterialer har været støt stigende i slutningen af 90'erne, og selv om der fremover satses på udbud af internet-baserede ydelser, så udgør bøger stadig over 80% af det samlede udlån og er dermed stadig den primære aktivitet for bibliotekerne i analyseperioden. De(n) producerede ydelse(r) på folkebiblioteksområdet er som andre serviceydelser vanskelig(e) at opgøre, og ydermere er problemet med at separere øgede udgifter i en serviceog en ineffektivitetsdel også vanskeliggjort ved, at udgiftsbehovene i kommunerne er forskellige, Side 9

jf. Indenrigsministeriet (2000). Et simpelt indeks til at belyse forskellene mellem kommunerne viser dog, at det er lidet sandsynligt, at alle forskelle er behovsbaseret. I den sidste del af tabel 3 vises den gennemsnitlige pris pr. udlån, og selv om prisen i perioden 1993 til 1998 ligger på omkring 23 kr. pr. udlån, så dækker gennemsnitsprisen over meget store variationer, med prisen pr. udlån 4-5 gange så høj i den dyreste kommune som i den billigste kommune. Det kommunale udligningssystem har bl.a. til formål at udligne forskelle i behov, og Indenrigsministeriet har i den forbindelse undersøgt, hvilke forhold der skulle skabe behov på biblioteks-, fritids- og kulturområdet (heraf dækker folkebibliotekerne over ca. en trediedel af udgifterne). I Indenrigsministeriet (1998) gennemgås regressionsanalyserne og de forhold, der skaber udgiftsbehov. Det drejer sig om fire kriterier: (i) urbaniseringsgrad, (ii) ressourcegrundlag i form af udskrivningsgrundlag, (iii) pendlingsaktivitet og (iv) andel af udlændinge. I første søjle i tabel 4 er denne sammenhæng reestimeret med udgifter til folkebiblioteksområdet alene, og alle fortegn og størrelse af koefficienter er helt i overensstemmenlse med de oprindelige resultater: Folk bosiddende på landet, og folk, der arbejder uden for kommunen, efterspørger biblioteksydelser mindre, medens rige kommuner og kommuner med mange fremmede vil have et højere forbrug. I forhold til de rapporterede resultater i Indenrigsministeriet (1998) er den overordnede forklaringsgrad bedre, signifikansniveauet for parametrene er tilfredsstillende, og koefficienterne kan tolkes i relation til biblioteksområdet. Det ændrer dog ikke på, at valg af efterspørgselskriterier grundlæggende er valgt ud fra ad-hoc kriterier og måske mere alvorligt, så er variablerne korreleret med størrelsen af kommunen. Anvendes inddelingen af landets kommuner i de ti nogenlunde lige store grupper, som anvendes i Indenrigsministeriet (2000), viser det sig, at 46% af den samlede variationen i nettodriftsudgifterne kan forklares alene ved at inddele kommunerne i de ti størrelseskategorier. Sammenhængen mellem biblioteksområdet og kommunens størrelse er illustreret yderligere i figur 1, hvor afhængigheden mellem størrelse og hhv. nettodriftsudgiften og antal udlån pr. indbygger er vist. Det fremgår, at der er en klar samvariation mellem udgifter og udlånsaktivitet, at udlånet er klart størst i de større kommuner, og at udgifterne tilsyneladende falder relativt kraftigere end udlånet for de 6 helt store kommuner med mindst 70.000 indbyggere. Sammenhængen mellem udgifterne til folkebibliotekerne og den producerede service er vist i søjle 2 i tabel 4. Denne udbudsorienterede model forklarer en større del af variationen i udgifterne, og man finder den forventede klare positive sammenhæng mellem udlån og åbningstid på den ene side, og udgifterne på den anden side. I modsætning til Indenrigsministeriet (2000) findes der dog en signifikant negativ sammenhæng mellem udgifter og antal biblioteker/udlånssteder i kommunen - også selv om antal biblioteker normeres med indbyggertallet (disse resultater er ikke vist her). Dette resultat kan tolkes både som indikator for stordriftsfordele på området (store kommuner har relativt lavere udgifter) og som tegn på, at kommuner opretter mindre udlånssteder (specielt bogbusser), fordi det er billigere end en tilsvarende udvidelse af de eksisterende biblioteker. I relation til diskussionen om sammenhængen mellem det opfattede serviceniveau med et ekstra udlånssted og uforandrede økonomiske rammer er der med andre ord flere forhold, der har betydning. Flere udlånssteder vil for personer, der ikke er mobile, eller som har langt til de øvrige biblioteker, blive oplevet som en serviceforøgelse, medens andre personer, der vægter udvalg hhv. tilstedeværelse af bøger samt Side 10

andre bibliotekstilbud (læsesal, internet mv.) højere, vil opleve et fald i serviceniveauet ved oprettelse af et ekstra udlånssted.i de efterfølgende analyser antages det, at serviceniveauet på biblioteksområdet enten ikke påvirkes væsentligt af antallet af udlånssteder, eller at det falder ved oprettelse af flere udlånssteder. Tabel 4 Analyse af udgifter til folkebiblioteker pr. indbygger, 1996 Udgiftsbehovsmodel Servicemodel Samlet model Konstant 25.3 (52.03) Landdistriktsgrad -2,47 ** (0,46) Udskrivningsgrundlag pr. indb. 0,0042 ** (0,00051) Andelen af udpendlere ift. arbejdspladser -0,69 ** (0,15) Andelen af udlændinge fra 3. verdenslande 17,87 ** (3,94) 40,70 ** (14,60) -97,60 * (47,53) -0,53 (0,46) 0,0025 ** (0,00044) -0,039 (0,14) 13,88 ** (3,36) Antal biblioteker -3,66 * (1,59) Længste egentlige biblioteksåbningstid 3,91 ** (0,57) Biblioteksudlån pr. indbygger 12,58 ** (1,33) -2,90 * (1,38) 2,47 ** (0,56) 9,56 ** (1,19) R 2 -adj. 0,62 0,67 0,76 Note) * betyder signifikans på 5% niveau, ** på 1%. Side 11

550 500 Figur 1. Folkebibliotekernes udgifter og udlån pr. indbygger 18 16 Udgifter pr. indbygger 450 400 350 300 250 14 12 10 8 Udlån pr. indbygger 200 <5500 <6500 <8000 <10000 <12000 <18000 <25000 <50000 <70000 >70000 Kommunestørrelse Udg.pr.i udlån pr. i 6 4 Effektiviteten af den kommunale serviceproduktion på folkebiblioteksområdet De empiriske analyser af effektiviteten af den kommunale serviceproduktion kan deles op i to grupper. Den ene type, repræsenteret ved Indenrigsministeriet (2000) og Houlberg (2000), anvender et traditionelt parametrisk approach, hvor udgiftsmodeller estimeres vha. standard regressionsmodeller med dummies for relevante kommunetyper, typisk som størrelsesdummies. Regressionsanalyser forudsætter, jf. tabel 1, at alle kommunerne er efficiente, og fortolkning af signifikante dummies som (in-)efficiens er dermed ikke mulig; til gengæld kan de valgte dummies fange strukturelle forskelle i produktionsforholdene : Hvis udgifterne på et område er lavere for en bestemt kommunetype, kan det - alt andet lige - tolkes som et tegn på bedre produktionsforhold. Analyserne foretages typisk på et relativt højt aggregeringsniveau, og et gennemgående træk er, at der findes tegn på stordriftsfordele, således at mellemstore kommuner - med befolkningstal på mellem 15.000 og 30.000 - har en optimal størrelse med henblik på at minimere omkostningerne. Den anden type, f.eks. Finansministeriet (1997) og Finansministeriet (2000), er DEA-baseret uden forudsætning om teknisk efficiens i kommunerne. Den traditionelle DEA-metode anvendt i Finansministeriet (2000) forudsætter streng konveksitet i omkostningsforløbet, og analyserne for biblioteksområdet er begrænset til en mindre stikprøve af kommuner og med servicemålet udelukkende ved udlån (opdelt i fire grupper). Alligevel finder analysen et effektivitetstab i størrelsesordenen 15%. De efterfølgende analyser af effektiviteten af de kommunale folkebiblioteker i perioden 1993 til 1998 er baseret på en FDH-analyse, som er en ikke-parametrisk DEA-metode. Analysen er omkostningsorienteret, dvs. fokuseret på kommuner med de laveste omkostninger til et givet serviceniveau/output - modsat en input-orienteret analyse, hvor input minimeres til et givet output. I modsætning til de traditionelle DEA-metoder er FDH-algoritmen uden antagelser om Side 12

omkostningsfunktionens forløb, dvs. der er ingen forudsætninger om konvekse omkostningsforløb. Eeckaut, Tulkens m.fl. (1993) formulerer omkostnings-(in)efficiens i en FDH-analyse for en given kommune på følgende måde: i) en kommune er omkostnings-inefficient, hvis mindst een anden kommune dominerer kommunen ii) dominans er defineret ved at C den dominerende kommune har mindre udgifter end den inefficiente C den dominerende kommunes produktion/service - på alle indikatorer - er mindst lige så højt som den ineffektive iii) hvis ingen kommune dominerer en kommune, er denne kommune omkostnings-efficient iv) blandt dominerende kommuner er den kommune med de laveste udgifter den mest dominerende kommune v) graden af inefficiens for en kommune beregnes som forholdet mellem udgifterne for den mest dominerende og kommunens egne udgifter. Effektiviteten er derfor generelt større end 0, og alle effektive kommuner har værdien 1 vi) graden af inefficiens anvendes til beregning af merforbrug eller tab ved at beregne forskellen mellem de faktiske omkostninger og omkostningerne for den mest dominerende kommune, dvs. tabet bliver et mål for den besparelse, kommunen ville få, hvis den havde en adfærd som den mest dominerende kommune. På linie med øvrige DEA-analyser skal udgiftsanalyserne have specificeret sammenhængen mellem omkostningerne og de tilhørende mål for produktion af service. Omkostninger på folkebiblioteksområdet måles som nettodriftsudgifter pr. indbygger, og selv om der er en vis usikkerhed forbundet med anvendelse af budget- og regnskabstal (forskellig konteringspraksis, tidsmæssige forskydninger mv.), så må det forventes, at opgørelsen på rimelig vis beskriver ressourceforbruget ved at drive folkebiblioteksområdet. Det skal bemærkes, at det medfører, at kommuner med store anskaffelser af bøger uden tilhørende stort udlån fremstår som mindre effektive kommuner. Der er heller ikke korrigeret for forskelle i udgiftsbehov, jf. diskussionen i afsnit 3.2: Der kunne argumenteres for, at den af Indenrigsministeriet forslåede sammenhæng mellem efterspørgselsforhold og udlån dækkede over reelle strukturelle forskelle, men dels er sammenhængen ikke overbevisende, og dels fokuserer tekniske (in-)efficiensanalyser ikke på det valgte produktionsomfang. Det faktiske omfang af udlån er blot et resultat af en tilpasning til efterspørgselsforholdene, således at den kommunale produktion forudsættes allokativ efficient. 4.1 Beregning af den kommunale effektivitet belyst ved et konkret eksempel Beregningen af (in-)efficiens med anvendelse af FDH-algoritmen er illustreret nedenfor ved at kigge på Albertslund kommune, der i 1998 havde de største udgifter til folkebiblioteker pr. indbygger (836 kr.). Det kommunale serviceniveau er beskrevet ved de opstillede serviceindikatorer præsenteret i afsnit 3, dvs. udlån pr. indbygger, åbningstid og antal udlånssteder. Sammenlignet med landsgennemsnittet har Albertlund kommune både høje udgifter og et højt aktivitetsniveau på folkebiblioteksområdet med et stort udlån pr. indbygger, hvilket giver en gennemsnitspris pr. udlån på knap 40 kr. Denne pris er stadig højere end landsgennemsnittet på Side 13

29 kr. pr. udlån, men 32 kommuner har en pris pr. udlån, der er højere. Sammenlignes Albertslund og Søllerød kommune, der befolkningsmæssigt og geografisk er tæt på hinanden, ses det, at selv om Søllerød kommune har lavere udgifter til folkebiblioteker pr. indbygger end Albertslund, så er antallet af udlån og den længste åbningstid også mindre. I FDH-terminologi dominerer ingen af de to kommuner hinanden, fordi kommunen med lavere udgifter også har et lavere serviceniveau. FDH- algoritmen identificerer derimod bl.a. Lyngby-Tårbæk og Sønderborg kommune som dominerende kommuner med Sønderborg som den mest dominerende kommune, dvs. den kommune med de laveste udgifter og med et serviceniveau, der er mindst lige så højt som i Albertlund kommune. Udlån pr. indbygger og åbningstid er på niveau med hinanden i de to kommuner, medens den mest dominerende kommune har eet udlånssted mindre. Tabel 5 Bestemmelse af effektiviteten på folkebiblioteksområdet - et eksempel Hele landet Albertslund Sønderborg Lyngby- Tårbæk Søllerød Udgifter pr. indb. 390 836 532 711 747 Pris pr. udlån i kr. 29 40 25 34 39 Udlån pr. indb. 14 21 21 21 19 Længste åbningstid 42 50 54 54 49 Antal udlånssteder 8 4 3 4 4 Befolkning 1998 19254 29411 29739 50196 31326 Effektivitet 84% 64% 100% 75% 66% Beregnet tab 363 mio.kr. 8,9 mio. kr. 0 mio. kr. 9,0 mio. kr. 7,9 mio. kr. Hvorvidt eet udlånssted mindre faktisk giver højere service, kan som anført være diskutabelt, men der er dog en række interessante forhold ved den konkrete sammenligning. For det første er de to kommuner befolkningsmæssigt stort set ens, hvilket vil sige, at der ikke kan argumenteres for forskelle som følge af stordriftsfordele. For det andet er der stadig tale om en markant forskel på omkostningssiden, medens serviceniveauet i de to kommuner stort set er ens, og for det tredie er Albertslund kommune stadig inefficient, hvis antallet af udlånssteder fjernes som et outputmål. Uden krav til serviceniveau på området udlånssteder slækkes kravet for inefficiens, og antallet af inefficiente kommuner vokser; i den konkrete sammenligning er Sønderborg kommune dog stadig den mest dominerende kommune, og derfor er efficienstabet også uforandret. Ineffektiviteten for Albertslund kommune er beregnet som forholdet mellem udgifterne i Sønderborg og Albertslund kommune, og tabet eller overforbruget er beregnet til knap 9 mio. kr., dvs. hvis Albertslund kommune kunne kopiere forholdene fra Sønderborg kommune, ville der kunne spares knap 9 mio. kr. i Albertslund kommune på folkebiblioteksområdet. 4.2 Beregning af den kommunale effektivitet på folkebiblioteksområdet I tabel 6 er vist den beregnede inefficiens for perioden 1993 til 1998 for de ca. 250 kommuner, Side 14

hvor der foreligger både omkostnings- og servicetal. Det ses, at den vægtede efficiens i hele perioden er omkring 85%, hvilket i kroner svarer til, at der årligt kunne spares ca. 300 mio. kroner på folkebiblioteksområdet - forudsat at de mest dominerende kommuners udgiftsstruktur kan kopieres. Uden antal udlånssteder som indikator for service vokser antallet af inefficiente kommuner og i 1998 vokser det samlede effektivitetstab fra 311 til 414 mio. kr. Deprins, Simar m.fl. (1984) fremhæver FDH-metoden for de umiddelbart let fortolkelige resultater, der ikke er baseret på stærke forudsætninger som konvekse produktionsforhold (DEAmetoder) eller på et parametrisk approach. Desuden er de mest dominerende kommuner interessante, fordi de udgør best-practice, og dermed er de interessante som sammenligningsgrundlag for de kommuner, der ikke har en effektivitetsgrad på 1. I tabel 6 er antallet af mest dominerende kommuner opgjort over tiden, og det ses, at ca. 60 forskellige kommuner hvert år i perioden 1993 til 1998 er mest dominerende. Blandt disse kommuner er igen 21 af kommunerne mest dominerende over alle årene. Tabel 6 Effektiviten af de kommunale folkebiblioteker, 1993-1998 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1993-98 Effektivitet 1 83% 85% 86% 85% 86% 84% 85% [min] [31%] [35%] [37%] [36%] [42%] [31%] [35%] Antal effektive 2 57 60 64 65 63 53 21 Antal ineffektive 2 193 187 184 185 185 198 133 Efficienstab i mio. 337 287 275 324 299 363 311 Kilde: Indenrigsministeriets kommunale nøgletal, diverse årgange samt Biblioteksårbogen fra Statens Bibliotekstjeneste (Bibliotekstjeneste 1993-98). Mellem 25 og 28 ud af i alt 275 kommuner er ikke med i analyserne grundet biblioteksforbund ol. (1) Effektiviteten er gennemsnittet (vægtet med befolkningen) af den teknisk efficiens estimeret vha. FDHalgoritmen. (2) Antallet i sidste søjle er de kommuner, der opfylder betingelsen i hele perioden. (3) Efficienstabet er den gevinst, der ville opnås, hvis de ineffektive kommuner havde samme omkostningsforhold som den mest dominerende kommune. 5 Forklaring af effektivitetsforskelle mellem kommunerne Medens antallet af egentlige effektivitetsanalyser af (dele af) den kommunale sektor har været begrænset, så har der de sidste par år været stor interesse for at kunne påvise stordriftsfordele i sektoren, se f.eks. Houlberg (2000), Indenrigsministeriet (2000) og Mouritzen (1999). Den særlige interesse for at finde en optimal kommunestørrelse er naturlig og et værdifuldt indlæg i debatten om kommende kommunesammenlægninger. Metodisk er disse analyser baseret på parametriske regressionsanalyser, der med forskellige dummies for størrelse vurderer udgifternes størrelse, og uanset det forhold, at disse analyser om stordriftsfordele til dels overser det faktum, at analyseformen afhænger af antagelsen om teknisk effektive enheder, så er analyserne et vigtigt skridt til at finde en forklaring på forskelle i den kommunale sektor. Er forskelle i effektivitet udelukkende et spørgsmål om god/dårlig ledelse, eller er der andre (strukturelle) forhold, der kan være årsag til forskellene? Side 15

De beregnede mål for den kommunale effektivitet i 1998 på folkebiblioteksområdet fra afsnit 4 er genstand for den efterfølgende analyse, hvor der opstilles fire faktorer, der har indflydelse på effektiviteten. Organisering. For det første må det forventes, at den kommunale organisering af biblioteker kan have indflydelse på effektiviteten. Her undersøges det, om visse kommuners rolle som centerbibliotek for omkringliggende kommuner har nogen indflydelse. Som udgangspunkt må evt. stordriftsfordele give en positiv sammenhæng. Prioritering af udgifter. For det andet forventes det at have indflydelse på effektiviteten, hvorledes de budgetterede udgifter anvendes. To af de største udgiftsposter på bruttobudgettet er løn og anskaffelser, og her undersøges det, om andelen af udgifter til nyanskaffelser har en positiv indflydelse på effektiviteten. Service. For det tredie må det forventes, at det generelle udgiftsniveau i kommunen kan påvirke effektiviteten, således at rige kommuner med et generelt højt udgiftsniveau mindsker fokus på effektivitetsdimensionen. Om der findes en sådan Leibenstein X-inefficiency effekt, undersøges ved at inddrage det generelle serviceniveau, som er et indeks baseret på den relative størrelse af udgifterne, renset for forskelle i udgiftsbehov. Strukturelle forhold. Endelig kan kommunens ydre fremtoning have indflydelse på effektiviteten. Her undersøges det, om der er geografiske og/eller størrelsesmæssige forskelle i effektiviteten. Resultatet af modeller til forklaring af effektiviteten på grundlag af disse fire dimensioner er vist i tabel 7. De første to modeller (søjle 1 og 2) er OLS-estimater, medens modellen i den sidste søjle er en Tobit-estimation, hvor der tages hensyn til, at venstresiden, effektiviteten, er censureret til at ligge mellem 0 og 1. Der er ingen bindende restriktioner nedadtil, fordi alle kommuner har en effektivitet større end 0, medens 54 kommuner har værdien 1, fordi de er effektive på folkebiblioteksområdet. Ud over det forhold, at OLS estimaterne generelt er skæve skøn, så ses det ved at sammenligne søjle 2 og 3, at der i lighed med andre praktiske analyser sker en systematisk undervurdering af effekterne i OLS-analyserne, jf. Greene (1991):...OLS estimates are biased toward zero compared to the ML estimator. Et gennemgående træk i de estimerede modeller er, at der er en pæn variation i efficiensen, der ikke kan forklares. Med inkludering af variabler, der er statistisk signifikante, forklares 18% af variationen og ud over de statistiske forbehold, så viser analyserne, at en stor del af forskellene i den kommunale effektivitet skyldes særlige forhold. Den kommunale organisering har indflydelse på effektiviteten i form af, at kommuner med centerbiblioteker generelt er mere effektive end de øvrige kommuner. Det kan skyldes det banale forhold, at afregningsprisen mellem biblioteker uden for centerkommunen og centerkommunen er til fordel for centerkommunen, således at nettodriftsudgifterne for centerkommunerne reelt skulle have været højere. Omvendt er det også en klar indikation af, at der findes klare fordele ved at kunne udnytte en fælles bestand af udlånsmaterialer, således at der er en negativ sammenhæng mellem antal udlån og prisen pr. udlån. Konsekvensen af at være effektiv, dvs. i større udstræk- Side 16

ning at anvende fælles lagre af udlånsmaterialer, medfører dog modsat, at den opfattede service kan falde, fordi der vil være længere ventetid på det ønskede materiale. Tabel 7. Faktorer til forklaring af efficiens på folkebiblioteksområdet Efficiensmodel OLS-estimater Konstant 1,417 ** (0,179) Centerbiblioteker 0,172 ** (0,042) Andel materialer af bruttoudgifter 0,525 ** (0,151) Serviceniveau - generelt -0,749 ** (0,175) Efficiensmodel OLS-estimater 1,520 ** (0,178) 0,138 ** (0,043) 0,510 ** (0,149) -0,811 ** (0,173) Tobit-model med 0#efficiens#1 1,639 ** (0,220) 0,218 ** (0,058) 0,691 ** (0,196) -0,936 ** (0,213) Befolkning mellem 6500 og 18000 indb. - -0,067 ** (0,021) -0,081 ** (0,026) R 2 -adj. 0,15 0,18 (54 højrecensored) 1) * 5% signifikansniveau ** 1% signifikansniveau Note: Modellerne er estimeret som Tobit-modeller med efficiensen begrænset til at ligge i intervallet 0 til 1. Uden bindende restriktioner er estimaterne lig de tilhørende OLS-estimater. De samlede driftsudgifter på folkebiblioteksområdet har to væsentlige poster; løn til personale og anskaffelser. Det ses, at kommuner med en opprioritering af anskaffelser på bekostning af lønomkostninger er de mest effektive kommuner, og den forventede negative sammenhæng er både stabil og statistisk signifikant. På samme måde er der en klar negativ sammenhæng mellem effektiviteten på folkebiblioteksområdet og det generelle serviceniveau i kommunen. Der er med andre ord en klar tendens til, at kommuner, der har råd til at have relativt høje udgifter, ikke er så effektive som de øvrige kommuner. Endelig er det undersøgt, om effektiviteten er påvirket af de strukturelle forhold i kommunen, og det billede, der tegner sig, er mindre klart. På den ene side er det svært at snakke om en egentlig geografi i effektiviteten på folkebiblioteksområdet, jf. danmarkskortet i bilaget. På den anden side kan der påvises væsentlige sammenhænge mellem kommunens størrelse og effektiviteten ved at anvende den gruppering, som anvendes i Indenrigsministeriet (2000). Inddelingskriteriet er baseret på befolkningens størrelse, hvor kommunerne er inddelt i ti stort set lige store grupper, lige fraset de to grupper med kommuner med mere end 50.000 indbyggere. Igen er de estimerede modeller meget stabile, hvad angår koefficienternes størrelse, og der findes en signifikant sammenhæng mellem størrelse og effektivitet: De fire kommunegrupper med et indbyggertal mellem 6.500 og 18.000 med i alt ca. 1½ mio. indbyggere er generelt mindre effektive en resten af kommunerne. De helt små kommuner med i alt ca. 290.000 indbyggere har tilsyneladende lettere ved at tilpasse produktionsapparatet til den relativt mindre efterspørgsel efter Side 17

udlånsmateriale, f.eks. ved at anvende mobile udlånssteder, og på tilsvarende vis har de større kommuner med ca. 3½ mio. indbyggere en højere gennemsnitlig effektivitet. Der er ingen statistisk forskel mellem de enkelte grupper ud over kommunerne med mellem 6.500 og 18.000 indbyggere, hvor den vægtede effektivitet i gennemsnit er på 75% mod 87% for de øvrige kommuner. 1,0 Figur 2. Effektivitet og størrelse 0,9 Effektivitet 0,8 0,7 0,6 0,5 <5500 <6500 <8000 <10000 <12000 <18000 <25000 <50000 <70000 70000+ Antal indbyggere 6 Konklusion Den kommunale sektor oplever et stigende pres, først og fremmest fordi øgede krav til udgifter i form af mere og bedre service ikke umiddelbart kan finansieres af skattestigninger. Flere forslag til løsning af dennne klemme - f.eks. udlicitering og sammenlægninger af kommuner - er foreslået; men en anden farbar vej til løsning af problemet kunne være at fokusere mere på den kommunale effektivitet. Måling af kommunale serviceydelser er generelt problematisk, og derfor er det også vanskeligt at opstille relevante mål for den kommunale effektivitet. På trods af disse generelle vanskeligheder er det i denne analyse illustreret, hvorledes et udgiftsområde kan analyseres ved anvendelse af en ikke-parametrisk metode under forudsætning af, at relevante servicemål kan opstilles. De kommunale folkebibliotekers effektivitet analyseres i perioden 1993-1998. Udgifterne og de tilbudte ydelser har i den nævnte periode været relativt stabile, og FDH-algoritmen er anvendt til bestemmelse af de kommuner, der udgør best-practice, dvs. er billigst til at producere biblioteksydelser. Over hele periode har ca. 60 ud af de 275 kommuner vist sig at være effektive, og de samlede tab, der opstår, fordi andre kommuner er mindre effektive, er beregnet til ca. 300 mio. kr. eller ca 15% af nettodriftsudgifterne på folkebiblioteksområdet. De beregnede effektivitetsforskelle viser sig at have flere fælles træk. Analyserne viser således, at kommuner med et generelt højt serviceniveau og kommuner med relativt høje lønandele på folkebiblioteksområdet er mindre effektive, medens kommuner med centerbiblioteksfunktioner Side 18