Forventninger til offentligt-privat samarbejde i det nye kommunale Danmark Kommunernes Revisions Tænketank i offentligt-privat samarbejde Kommunernes Revision A/S
Forventninger til offentligt-privat samarbejde i det nye kommunale Danmark Kommunernes Revision A/S 1. udgave, juni 07 Henvendelse om publikationen kan ske til: Kommunernes Revision A/S Tomsagervej 3 8230 Åbyhøj Tlf.: 87 46 55 00 Publikationen er tilgængelig på Kommunernes Revisions hjemmeside (www.kr.dk/tt) Produktion: KMD
Indholdsfortegnelse Forventninger til offentligt-privat samarbejde Forord...3 Indledning...4 Metode...5 Gennemgang af svar...6 Konklusioner...19 1. Stadig flere barrierer ved offentligt-privat samarbejde...19 2. Behov for institut for offentligt-privat samarbejde...19 3. Reglerne skal forenkles... 4. Prisen betyder meget... 5. Offentligt-privat samarbejde stiger...21 6. Udbud af primært byggeri, teknik og veje...21 7. Ingen udbud af kerneydelser...22 8. Begrænset forventning til selskaber...22 9. Behov for udbudsbørs...22. Leverandører møder ens kommuner...23 11. Konkurrence sikrer pris og kvalitet...23 12. Kommuner professionaliserer kontrakter...23 1
2
Forord Tænketankens holdningsundersøgelse om forventninger til fremtidens offentligt-privat samarbejde er udarbejdet i samarbejde med en lang række samarbejdspartnere, som vi alle takker for deres konstruktive bidrag. Der skal først og fremmest lyde en stor tak til alle de kommunaldirektører, der har bidraget med svar til holdningsundersøgelsen. Der skal også lyde en særlig tak til vores samarbejdspartner KMD, der med sin indsats og finansielle bidrag har været med til at gøre holdningsundersøgelsen mulig. Der takkes også for det positive og konstruktive samarbejde i Tænketanken og bestyrelsen samt med adjunkt Bente Bjørnholt ved Aalborg Universitet, som har bidraget ved udarbejdelsen af spørgeskemaet og rapporten. Endelig skal der lyde en tak til Kristina Frendrup Mosbæk og Anna Jensen fra KR, som har ydet en stor indsats i forbindelse med gennemførelse af undersøgelsen. /Christian Bertelsen, formand for Tænketanken offentligt-privat samarbejde 3
Indledning Det kommunale landskab er pr. 1. januar 07 ændret, og kommunerne er inde i en rivende udvikling, der blandt andet betyder nye opgaver og ændrede organisationsformer. Netop nu er det derfor interessant at sætte fokus på offentligt-privat samarbejde og undersøge, hvilke forventninger og holdninger den kommunale ledelse har til samarbejdet med private aktører. På den baggrund har Kommunernes Revisions Tænketank i offentligt-privat samarbejde i marts 07 iværksat en ny holdningsundersøgelse blandt kommunaldirektørerne, som skal afdække fremtidsperspektiverne for offentligtprivat samarbejde. I holdningsundersøgelsen kortlægges de væsentligste barrierer og fremtidige muligheder for offentligt-privat samarbejde. Herudover udleder Tænketanken en række centrale konklusioner og giver konkrete bud på tiltag indenfor offentligt-privat samarbejde med klar adresse til kommuner, regioner, ministerier og private virksomheder. Undersøgelsen har fokus på tre hovedemner vedrørende offentligt-privat samarbejde: 1. Barrierer 2. Omfang 3. Effekter Resultaterne af holdningsundersøgelsen er sammen med Tænketankens konklusioner præsenteret i denne rapport. Først beskrives metoden dernæst behandles kommunaldirektørernes svar og endelig afsluttes med Tænketankens konklusioner og selvstændige perspektiver på offentligt-privat samarbejde. Rapporten henvender sig til en bred målgruppe: Kommuner, regioner, styrelser, ministerier, politikere, private virksomheder, leverandører til det offentlige, rådgivere, undervisere og forskere samt andre med interesse for offentligtprivat samarbejde. 4
Metode Denne rapport om holdninger til offentligt-privat samarbejde bygger på en spørgeskemaundersøgelse lavet i marts 07. Holdningsundersøgelsen retter sig mod den strategiske udvikling i kommunerne og fokuserer på forventningerne og holdningerne til offentligt-privat samarbejde på toplederniveau, og det er derfor kommunaldirektørerne, der er målgruppe for undersøgelsen. Samtlige kommunaldirektører er blevet bedt om at udtrykke deres personlige holdninger og forventninger til offentligt-privat samarbejde efter kommunalreformen. Spørgsmålene er udarbejdet i tæt drøftelse mellem Tænketankens medlemmer, som udgør repræsentanter fra offentlige myndigheder og private virksomheder. Spørgsmålene er endvidere drøftet med og kommenteret af Bente Bjørnholt, adjunkt ved Aalborg Universitet. Af de 98 udsendte spørgeskemaer er i alt 51 spørgeskemaer blevet returneret, heraf 2, der ikke ønskede at deltage i undersøgelsen. Rapporten bygger således på svarene fra 49 kommunaldirektører, hvilket svarer til 50 af kommunerne. Svarene dækker et bredt udsnit af de danske kommuner. Spørgeskemaerne blev udsendt i marts 07, og efter tre uger blev der fulgt op med en mail til de kommunaldirektører, der ikke havde returneret spørgeskemaet. Svarene fra spørgeskemaerne er blevet behandlet anonymt. Undersøgelsen bygger på et tilstrækkeligt antal svar til at udlede perspektiver på kommunernes fremtidige samarbejde med private. 5
Gennemgang af svar I dette afsnit redegøres for resultaterne af de enkelte spørgsmål i undersøgelsen. Først undersøges barriererne for offentligt-privat samarbejde. Derefter behandles omfanget af samarbejdet, og til slut ses på effekterne af samarbejdet mellem det offentlige og private. Desuden vil der i den afsluttende del blive set nærmere på kommunernes evne til at håndtere udbud og kontrakter. Barrierer for offentligt privat samarbejde Figur 1-3 relaterer sig til barriererne for offentligt-privat samarbejde. Figur 1 identificerer, hvilke barrierer der er de væsentligste i kommunerne, og figur 2 viser kommunaldirektørernes forventning til udviklingen af barriererne. I figur 3 peges der på nogle muligheder for at overvinde barriererne for offentligt-privat samarbejde. Figur 1: Hvad er de væsentligste barrierer for offentligt-privat samarbejde? Ressourcekrævende udbudsog kontraktperiode Mister indflydelse i kontraktperioden Mister faglig ekspertise på området Begrænset konkurrence på markedet Politisk tilbageholdenhed/uenighed 0 30 40 50 60 70 80 Modstand fra medarbejderne Kompliceret lovgivning For få kvalificerede leverandører Uklarhed i forhold til gevinster Note: N = 47. Respondenterne måtte give op til tre svar. Figur 1 viser, at den ressourcekrævende udbuds- og kontraktperiode for 68 af kommunaldirektørerne er en af de væsentligste barrierer for offentligt-privat samarbejde. Men også uklare gevinster (43), politisk tilbageholdenhed eller uenighed (38), manglende konkurrence (36) og kompliceret lovgivning (32) er med til at vanskeliggøre offentligt-privat samarbejde. 6
Manglen på kvalificerede leverandører (26) og risikoen for at kommunen mister faglig ekspertise på udliciterede områder (21) spiller også ind som en barriere for samarbejdet med private leverandører. Til gengæld betyder medarbejdermodstand (4) og manglende indflydelse i kontraktperioden (2) ikke så meget for et offentligt-privat samarbejde. Figur 2: Opleves / forventes barriererne at blive større, mindre eller de samme i det nye kommunale Danmark? 70 60 50 40 30 0 Større Mindre De samme Note: N = 47 Efter kommunalreformen forventer eller oplever 66 af kommunaldirektørerne jf. figur 2, at barriererne for offentligt-privat samarbejde forbliver de samme. 28 forventer, at barriererne bliver mindre, mens 6 forventer, at barriererne bliver større for kommunerne. 7
Figur 3: Hvordan kan regeringens politik om at øge offentligt-privat samarbejde bedst fremmes? Reglerne skal forenkles 0 30 40 50 60 70 80 Nye samarbejdsmodeller skal udvikles Bedre rådgivningsmuligheder skal etableres Mulighed for at få økonomisk tilskud til konkrete samarbejdsprojekter Større udbredelse af de gode erfaringer med offentligt-privat samarbejde Note: N = 46. Respondenterne måtte give op til to svar. 67 af kommunaldirektørerne svarer jf. figur 3, at en regelforenkling er blandt de tiltag, der kan fremme brugen af offentligt-privat samarbejde. Også udviklingen af nye samarbejdsmodeller (48) og udbredelse af gode erfaringer med samarbejde (39) kan være med til at fremme regeringens politik om øget samarbejde. Incitamenter som økonomisk tilskud () og bedre rådgivning (15) spiller knap så stor rolle. Omfang af offentligt-privat samarbejde Figur 4-13 viser, hvordan kommunaldirektørerne forholder sig til omfanget af offentligt-privat samarbejde både i forhold til områder og samarbejdsformer. Omfanget af samarbejde mellem kommuner og private leverandører forsøges ofte kortlagt med udliciteringsindikator og den nye Privat-Leverandør-Indikator (PLI, som viser andelen af kommunernes brug af private leverandører til tjenesteydelser. PLI skal skabe et bedre grundlag for dokumentation af konkurrenceudsættelse). Men denne undersøgelse giver et bud på, hvordan omfanget af offentligt-privat samarbejde vil se ud i fremtiden. I figur 4 svarer kommunaldirektørerne på bevæggrundene for at indgå offentligt-privat samarbejde, mens figur 5 viser forventningen til udviklingen. Figur 6 viser indenfor hvilke områder, offentligt-privat samarbejde især vil foregå i de 8
kommende år, mens figur 7 svarer specifikt på udbud af de kommunale kerneydelser. Figur 8 og 9 viser, om kommunerne forventer offentligt-privat partnerskab (OPP, som er en form for udbud, der bl.a. er kendetegnet ved, at finansiering, design, etablering og drift sammentænkes i udbuddet af projektet, og at projektet igangsættes på baggrund af en systematisk, økonomisk funderet deling af risici mellem den offentlige og private part), og om kommunen vil optræde som tilbudsgiver på andre offentlige organisationers udbud. I figur og 11 fokuseres der på leverandørens lokalkendskab, og på hvorvidt kommunen modtager nok tilbud i en udbudsrunde. Offentliggørelse af henholdsvis EUudbud og ikke EU-udbud behandles i figur 12 og 13. Figur 4: Hvad er de primære grunde til at benytte offentligt-privat samarbejde? 0 30 40 50 60 70 Kommunen ønsker at løse opgaven billigst Kommunen ønsker at få en privat leverandør til at løse opgaven Kommunen ønsker større fokus på kvalitet og kvalitetsudvikling Kommunen ønsker at give brugerne mulighed for at vælge mellem flere leverandører Note: N = 49. Respondenterne måtte give op til to svar. Figur 4 viser, at billigere opgaveløsning (61) og fokus på kvalitet (59) er de hyppigste grunde til, at kommunen indgår i et offentligt privat samarbejde, mens 47 svarer, at borgerens valgmulighed mellem leverandører er en betydelig grund til offentligt-privat samarbejde. Kun 14 svarer, at de indgår offentligt-privat samarbejde, fordi de ønsker at få en privat leverandør til at løse opgaven. 9
Figur 5: Forventer du mere, mindre eller samme grad af offentligt-privat samarbejde inden for indeværende og næste valgperiode? 70 60 50 40 30 0 Mere Mindre Samme grad Note: N = 49. Med hensyn til udviklingen af offentligt-privat samarbejde efter kommunalreformen svarer 65 af kommunaldirektørerne jf. figur 5, at de forventer mere samarbejde. 31 mener, at mængden af offentligt-privat samarbejde forbliver den samme, mens kun 4 forventer mindre samarbejde med private leverandører. Figur 6: På hvilke områder forventer du, at offentligt-privat samarbejde særligt finder sted inden for indeværende og næste valgperiode i din kommune? 0 30 40 50 60 70 80 Teknik Beredskab Energi og miljø Handicap Ældre Sundhed Skole Pasning Kultur og fritid Vej Beskæftigelse Rengøring IT Integration Administration Byggeri Note: N = 48. Respondenterne måtte give op til fem svar.
Figur 6 viser, indenfor hvilke områder kommunaldirektørerne særligt forventer at indgå offentlige private samarbejder. Teknik (75), byggeri (54) og vej (52) er de områder, hvor flest forventer et samarbejde med private leverandører. Men også indenfor energi og miljø (42), IT (38), rengøring (35), beskæftigelse (35), ældre (35), sundhed (27) og beredskab (27) forventes mere offentligt-privat samarbejde. Områderne med mindst samarbejde er administration (19), kultur og fritid (17), pasning (), handicap (6), integration (6) og skole (4). Figur 7: Kan du forestille dig, at din kommune udbyder kerneydelser eksempelvis vuggestuer, børnehaver og plejehjem i indeværende og næste valgperiode? 90 80 70 60 50 40 30 0 Ja Nej Ved ikke Note: N = 48. Vedrørende spørgsmålet om udbud af de kommunale kerneydelser viser figur 7, at 77 af kommunaldirektørerne ikke mener, at de bløde områder bliver udbudt i deres kommune. 19 kunne godt forestille sig et udbud af kerneydelser, mens 4 ikke ved, om det er aktuelt i deres kommune. 11
Figur 8: Forventer du, at din kommune anvender OPP inden for indeværende og næste valgperiode? 60 50 40 30 0 Ja Nej Ved ikke Note: N = 47. Jf. figur 8 forventer 54 af kommunaldirektørerne, at kommunen vil anvende OPP efter kommunalreformen. 19 forventer ikke at bruge OPP, mens 27 ikke ved om deres kommune kommer til at bruge OPP. Figur 9: Forventer du, at din kommune byder på andre offentlige organisationers opgaver gennem et oprettet selskab inden for indeværende og næste valgperiode? 90 80 70 60 50 40 30 0 Ja Nej Ved ikke Note: N = 49 I forhold til spørgsmålet om kommunerne forventer at byde på andre offentlige organisationers opgaver gennem et selskab viser figur 9, at 80 svarer nej. Kun 14 ser det som en mulighed at byde på andres opgaver, mens 6 ikke ved, om det vil ske. 12
Figur : Har det betydning ved valg af leverandør, at leverandøren har tilknytning til lokalområdet? 80 70 60 50 40 30 0 Ja Nej Ved ikke Note: N = 48 Figur viser, at 71 af kommunaldirektørerne ikke mener, at leverandørens tilknytning til lokalområdet har betydning, når de skal vælge leverandør. 27 mener, at leverandørens lokale tilknytning har betydning, mens 2 ikke ved, hvorvidt det har betydning. Figur 11: Modtager din kommune typisk tilstrækkeligt antal tilbud fra private leverandører i en udbudsrunde? 60 50 40 30 0 Ja Nej Ved ikke Note: N = 49 Kommunerne deler sig i to grupper, når der spørges til om kommunen modtager tilstrækkeligt antal tilbud i udbudsrunder. 51 modtager nok tilbud, mens 41 mener, at de modtager for få tilbud. 8 ved ikke, om de får tilbud nok. 13
Figur 12: Hvor offentliggør kommunen EU-udbud? EU tidende 0 30 40 50 60 70 80 90 0 Udbudsvagten Kommunens hjemmeside Landsdækkende aviser Lokale aviser Fagblade Andet Note: N = 49. Respondenter kunne give flere svar. Ifølge figur 12 offentliggøres stort set alle EU-udbud i EU tidende (94). På kommunens hjemmeside offentliggøres 86 af udbudene. I aviserne er det muligt at finde omkring halvdelen af EU-udbudene - landsdækkende 39 og lokalt 49. I fagblade offentliggøres 12 af udbudene, mens lægges ud på Udbudsvagten (en internetportal hvor der blandt andet er mulighed for annoncering og rådgivning indenfor udbud). 2 offentliggøres i andre medier. 14
Figur 13: Hvor offentliggør kommunen udbud (ikke EU-udbud)? 0 30 40 50 60 70 80 90 Udbudsvagten Kommunens hjemmeside Landsdækkende aviser Lokale aviser Fagblade Andet Note: N = 45. Respondenter kunne give flere svar. I forhold til andre udbud end EU-udbud er lokale aviser (78) og kommunens hjemmeside (71) oftest brugt til offentliggørelse af udbudet. I de landsdækkende aviser offentliggøres 40 af udbudene, mens 33 kommer i fagblade. Kun 4 lægges på Udbudsvagten og 2 offentliggøres i andre medier. Effekter af offentligt-privat samarbejde Undersøgelsens sidste figurer fokuserer på effekterne af offentligt-privat samarbejde, samt hvordan kommunerne i fremtiden forventer at håndtere udbud og kontrakter. Figur 14 og 15 viser kommunaldirektørernes forventning til ensartetheden i serviceniveau og brugen af private leverandører. I figur 16 og 17 fremgår det om konkurrence forventes at give bedre kvalitet og priser. Storkommunernes evner og ressourcer til at håndtere udbudsprocesser og kontrakter behandles i figur 18 og 19. 15
Figur 14: Forventer du, at de nye storkommuner bliver mere ensartede hvad angår serviceniveau? 70 60 50 40 30 0 Ja Nej Ved ikke Note: N = 48 60 af kommunaldirektørerne mener jf. figur 14, at de nye kommuner bliver mere ensartede i serviceniveauet. 35 mener ikke, at kommunernes serviceniveau bliver mere ens, mens 4 er i tvivl. Figur 15: Forventer du, at de nye storkommuner bliver mere ensartede hvad angår brug af private leverandører? 50 45 40 35 30 25 15 5 0 Ja Nej Ved ikke Note: N = 48 Kommunaldirektørerne er delt i to næsten lige store grupper, når det gælder forventningerne til, hvor ensartede de nye kommuner bliver i forhold til brugen af private leverandører. 46 mener ikke, kommunerne bliver mere ensartede, mens 44 mener, at kommunerne bliver mere ensartede. er i tvivl om, hvorvidt der bliver mere ensartethed i leverandørbrug. 16
Figur 16: Mener du, at konkurrence sikrer bedre kvalitet? 80 70 60 50 40 30 0 Ja Nej Ved ikke Note: N = 48 Ifølge figur 16 mener 69 af kommunaldirektørerne, at konkurrence er med til at sikre kvalitet. 25 mener ikke, konkurrence forbedrer kvaliteten, mens 6 er i tvivl. Figur 17: Mener du, at konkurrence sikrer bedre priser (billigere)? 90 80 70 60 50 40 30 0 Ja Nej Ved ikke Note: N = 48 Størstedelen af kommunaldirektørerne (85) mener jf. figur 17, at konkurrence er med til at sikre billigere priser. mener ikke, priserne bliver bedre ved hjælp af konkurrence, mens 4 er i tvivl. 17
Figur 18: Oplever / forventer du, at din kommunes evne til at forhandle kontrakter og håndtere udbudsprocessen styrkes efter kommunalreformen? 70 60 50 40 30 0 Ja Nej Ved ikke Note: N = 48 Figur 18 viser, at 67 af kommunaldirektørerne forventer, at deres kommune bliver bedre til at forhandle kontrakter og håndtere udbudsprocesser efter kommunalreformen. 23 mener ikke, at deres evner indenfor dette område styrkes, mens er i tvivl. Figur 19: Forventer du, at kommunen har eller nedsætter en kontraktstyringsenhed, der består af ansatte med kompetencer til at udforme, indgå og evaluere udbud, kontrakter og offentligt-privat samarbejde inden for indeværende og næste valgperiode? 60 50 40 30 0 Ja Nej Ved ikke Note: N = 48 Ifølge figur 19 forventer over halvdelen (52) af kommunaldirektørerne, at deres kommune har oprettet eller opretter en kontraktstyringsenhed. 27 mener ikke, de vil oprette en sådan enhed, mens 21 ikke ved, om det er aktuelt i deres kommune. 18
Konklusioner Målsætningen med denne rapport har været at undersøge, hvilke holdninger og forventninger kommunaldirektørerne har til offentligt-privat samarbejde. I det følgende fremhæves de centrale konklusioner samt Tænketankens selvstændige perspektiver på holdningsundersøgelsen. Konklusionerne følger spørgeskemaets 3 hovedemner: Barrierer, omfang og effekter af offentligt-privat samarbejde. Barrierer for offentligt-privat samarbejde Kommunaldirektørerne fremhæver særligt tre barrierer (ressourcekrævende, komplicerede regelsæt og uklarhed i forhold til gevinster) for offentligtprivat samarbejde i de nye kommuner. 1. Stadig flere barrierer ved offentligt-privat samarbejde På trods af at offentligt-privat samarbejde efterhånden er velkendt og har været anvendt længe, er der jf. figur 1 (barrierer for offentligt-privat samarbejde) fortsat mange, der oplever, at én af de fremherskende barrierer for offentligtprivat samarbejde er den ressourcekrævende proces. Dette kan blandt andet skyldes, at der på nuværende tidspunkt er begrænsede erfaringer med at samarbejde med private leverandører, og at det kun er afprøvet indenfor relativt få forvaltningsområder. Herudover kan det skyldes det komplicerede regelsæt, der danner grundlag for etablering af et offentligt-privat samarbejde. De komplicerede regler kan eksempelvis være EU-udbudsreglerne, lov om indhentning af tilbud i bygge- og anlægssektoren, lov om lønmodtageres retsstilling ved virksomhedsoverdragelse eller skattelovgivningen. Som det fremgår af figur 1, er en anden barriere uklarhed i forhold til gevinster. Dertil kommer en fortsat politisk tilbageholdenhed. Det er Tænketankens vurdering, at et vigtigt tiltag kan være at skabe klarhed over gevinster ved offentligt-privat samarbejde. Det gælder særligt økonomiske og kvalitetsmæssige gevinster. 2. Behov for institut for offentligt-privat samarbejde Som det fremgår af figur 2, vurderer størstedelen af kommunaldirektørerne, at kommunalreformen ikke vil medføre en væsentlig ændring af barriererne. Selvom kommunerne er blevet større og principielt har fået øget ekspertise, er der fortsat nogle grundlæggende barrierer, som er uændrede. 19
Derfor anbefaler Tænketanken, at der oprettes et institut eller nationalt videncenter for offentligt-privat samarbejde. Formålet er at danne et uvildigt og eventuelt forskningsbaseret forum, som indsamler og behandler data, er dagsordensættende og deltager aktivt i den offentlige debat vedrørende offentligtprivat samarbejde. Videncentret vil kunne bidrage med rådgivning, inspiration samt foretage evalueringer og løbende udbrede erfaringer med offentligt-privat samarbejde. Videncenteret skal fungere i tæt samarbejde mellem kommuner, regioner, private virksomheder og relevante ministerier og styrelser. 3. Reglerne skal forenkles Der er allerede iværksat en række initiativer for at fremme offentligt-privat samarbejde. Figur 3 der vedrører spørgsmålet om, hvilke faktorer der bedst kan fremme offentligt-privat samarbejde viser, at regelforenkling er en væsentlig faktor. Dette bør sammenholdes med figur 1 (der angiver de væsentligste barrierer ved offentligt-privat samarbejde), hvor det yderligere fremgår, at en stor del af kommunerne oplever kompliceret lovgivning som en væsentlig barriere. Regelforenkling kan konkret ske i form af øget koordinering mellem myndighederne, bedre samspil mellem regler og love samt bedre vejledninger. Tænketanken anbefaler derfor, at der tages initiativ til en kortlægning og en simplificering af de eksisterende regler og love for offentligt-privat samarbejde med henblik på at skabe bedre rammebetingelser for samarbejde. Omfang af offentligt-privat samarbejde Kommunaldirektørerne har en forventning om, at offentligt-privat samarbejde vil stige i de nye kommuner. Omfanget af offentligt-privat samarbejde vil formentlig være størst på det tekniske område. 4. Prisen betyder meget Ifølge figur 4 mener størstedelen af kommunaldirektørerne, at forventningen om en billig opgaveløsning er et væsentligt incitament til at indgå et offentligtprivat samarbejde. I de seneste år er der fremført en række argumenter for offentligt-privat samarbejde som eksempelvis udvikling, fleksibilitet og løbende dialog under opgave-
løsningen. På trods heraf fremgår det klart af undersøgelsen, at størstedelen af kommunaldirektørerne tillægger prisen stor betydning. Prisen er derfor fortsat en vigtig faktor når kommunaldirektørerne overvejer offentligt-privat samarbejde som organiseringsform. Herudover skal det fremhæves, at der også lægges stor vægt på kvalitet og kvalitetsudvikling samt valgfrihed for brugerne, når offentligt-privat samarbejde etableres. 5. Offentligt-privat samarbejde stiger Det fremgår af figur 5 (forventninger til offentligt-privat samarbejde i indeværende og næste valgperiode), at langt størstedelen af kommunaldirektørerne forventer en stigning i offentligt-privat samarbejde. Baggrunden kan blandt andet være, at de nye storkommuner i fremtiden vil få flere opgaver, der ligger over tærskelværdien og som følge heraf skal i offentligt udbud. Herudover kan kommunaldirektørerne eventuelt også have en forventning om, at tendensen med øgede lovkrav vil fortsætte. Dette gælder også i forhold til den konkrete samarbejdsform OPP, jf. figur 8. OPP ser således ud til at være attraktiv for kommunerne, selvom der hersker usikkerhed om lov- og regelgrundlaget samt eksisterer få praktiske erfaringer med OPP. 6. Udbud af primært byggeri, teknik og veje Der er en lang tradition for offentligt-privat samarbejde indenfor områder som teknik, byggeri og veje. Af figur 6 (områder hvor offentligt-privat samarbejde forventes særligt at finde sted) fremgår det, at kommunaldirektørerne konkret forventer offentligt-privat samarbejde indenfor disse områder. Det hænger formentlig sammen med, at offentligt-privat samarbejde fortsat er fremherskende indenfor de traditionelle områder, hvor der i forvejen er meget konkurrence. Herudover er der stor viden og praktisk erfaring indenfor netop disse områder. Også indenfor områder som energi, miljø, ældre, beskæftigelse samt IT forventes der offentligt-privat samarbejde i fremtiden. Især beskæftigelsesområdet er interessant, da det er en af de nye kommunale opgaver. 21
7. Ingen udbud af kerneydelser Både i teori og praksis hersker der fortsat debat om rækkevidden af udbud af kerneydelser som eksempelvis børnepasning og ældrepleje. Det fremgår af figur 7 (forventning om udbud af kerneydelser), at størstedelen ikke forventer udbud af kommunale kerneydelser. Kommunaldirektørerne har dermed en meget ensartet og entydig opfattelse, at samarbejdet med private er forholdsvist begrænset, når der er tale om kerneydelser. Det er opgaver, der primært løses i kommunalt regi. Resultatet sender et klart signal om begrænset udvikling af offentligt-privat samarbejde indenfor kerneydelser i de nye kommuner. 8. Begrænset forventning til selskaber Den 1. januar 07 trådte lov nr. 548 om kommuners udførelse af opgaver for andre offentlige myndigheder og kommuners og regioners deltagelse i selskaber i kraft. Loven åbner op for, at et kommunalt selskab kan udføre opgaver for andre kommuner. Formålet med loven er dels at samle den tidligere lovgivning i én lov med virkning for kommuner og regioner og dels at fremme offentligtprivat samarbejde. Det fremgår af figur 9 (forventning om at byde på andre offentlige organisationers opgaver gennem et oprettet selskab), at et markant flertal af kommunaldirektørerne ikke forventer at udføre opgaver i samarbejde med private for andre offentlige organisationer. 9. Behov for udbudsbørs Ved udbud er det en grundlæggende forudsætning, at der er tilstrækkelig konkurrence på markedet. Det fremgår af figur 11 (tilstrækkeligt antal tilbud i en udbudsrunde), at en stor del af kommunerne oplever, at der ikke er tilstrækkeligt antal tilbud i en udbudsrunde. Figur 11 skal sammenholdes med figur 12 og 13 (offentliggørelse af EU-udbud og ikke EU-udbud), hvoraf det fremgår, at størstedelen af kommunens EUudbud offentliggøres i EU-tidende og på kommunens egen hjemmeside. Ikke EU-udbud offentliggøres primært i lokale aviser samt på kommunens egen hjemmeside. Det er Tænketankens vurdering, at for at styrke markedet kan det være en mulighed at etablere en udbudsbørs med overblik over samtlige udbud inddelt i 22
fagområder. Udbudsbørsen kan lette leverandørernes arbejde med at finde nationale og EU-udbud og kommunernes arbejde med at finde praktiske eksempler og samarbejdspartnere. Udbudsbørsen skal være let tilgængelig for alle parter og endvidere fungere som et dialogforum, hvor parterne blandt andet kan skrive indlæg. Herudover kan børsen indeholde kommunernes og de privates profiler, således at markedet indenfor de pågældende områder gøres gennemskueligt. Effekter af offentligt-privat samarbejde Kommunaldirektørerne giver et forholdsvist entydigt svar i forhold til effekterne af offentligt-privat samarbejde. Der gives særligt udtryk for, at prisen er vigtig, og at der forventes øget professionalisering af samarbejdet.. Leverandører møder ens kommuner Serviceniveau, organiseringsform og omfang af samarbejde med private kan svinge meget fra kommune til kommune. Det fremgår af figur 14 (forventning til ensartethed i serviceniveau), at størstedelen af kommunerne forventer, at kommunerne får et mere ensartet serviceniveau. Endvidere fremgår det af figur 15 (forventning til ensartethed i brug af private leverandører), at en væsentlig del af kommunaldirektørerne forventer, at de nye storkommuner bliver mere ensartede i brugen af leverandører. Kommunerne vil dermed bruge mere offentligt-privat samarbejde og vil formentligt også bestille identiske ydelser og stille samme kvalitetskrav. 11. Konkurrence sikrer pris og kvalitet Det fremgår af figur 16 (holdning til om konkurrence sikrer bedre kvalitet), at hovedparten af kommunaldirektørerne mener, at konkurrence er med til at skabe bedre kvalitet. Endnu mere markant er, at langt størstedelen af kommunaldirektørerne mener, at konkurrence er med til at sikre bedre priser, jf. figur 17 (holdning til om konkurrence sikrer bedre priser). Konkurrence opleves dermed positivt i forhold til at skabe forudsætninger for gode priser samt opretholde en god kvalitet i ydelserne. 12. Kommuner professionaliserer kontrakter Én af hensigterne med kommunalreformen har været, at skabe større enheder med øget faglig bæredygtighed. Figur 18 og 19 (forventning om at evne til at håndtere kontrakter styrkes og forventning om at kommunen nedsætter en 23
kontraktstyringsenhed) kan ses som et udtryk for, at kommunerne i højere grad professionaliserer håndteringen af kontrakter. Det kan gælde i forhold til evaluering, kontraktindgåelse og håndtering af udbudsprocesser. Det kan skyldes, at kommunerne er blevet større og dermed har fået flere og større kontrakter. Herudover er der et betydeligt antal love og regler, der regulerer samarbejdet med private. Etablering af en professionel kontraktenhed vedrører primært spidskompetencer indenfor jura, indkøb, organisation. I mange kommuner vil det formentlig være naturligt, at disse kompetencer samarbejder om håndteringen af kontrakter, udbud og offentligt-privat samarbejde. 24
Tænketankens medlemmer 07 Udviklingschef Christian Bertelsen, Esbjerg Kommune (formand) Kommunaldirektør Per K. Mathiasen, Skive Kommune Økonomichef John Jensen, Svendborg Kommune Vicedirektør Ole Qvist Pedersen, Falck Partner Anker Laden-Andersen, Hjulmand & Kaptain Konsulent Kirsten Hassing Nielsen, Kommunernes Revision A/S Direktør for sundhed Jane Kraglund, Region Syddanmark Kommunaldirektør Torben Kjærgaard, Greve Kommune Kommunaldirektør Peter Zahlekjær, Sorø Kommune Udviklings- og kulturchef Willy Feddersen, Haderslev Kommune Økonomidirektør Erik Kjærgaard Andersen, Holbæk Kommune Økonomisk konsulent Helge Widemann Nielsen, Vejle Kommune Vicekommunaldirektør Alfred Holm-Petersen, Sønderborg Kommune Direktør Kim Koch, KMD Adm.direktør Michael Nielsen, Medirest Partner Torben Brøgger, Holst, Advokater, repræsenterer Advokatrådet Direktør Fridjof Lind, CSC Danmark Offentlig Sektor Underdirektør Svend G. Laursen, Alm. Brand Henton Udviklingsdirektør Liselotte Munk, KommuneForsikring A/S Salgschef Erik Johan Madsen, Group 4 Securicor Salgsdirektør Jesper Bo Seidler, Zealand Care Lektor, PH.D. Karsten Naundrup, Syddansk Universitet Chefkonsulent Jannik Bay, Økonomi- og Erhvervsministeriet