Udgifter til administration og ledelse Med budgetforliget for Budget 2017 besluttede forligspartierne, at udgifterne til administration skulle reduceres med 17 mio. kr. fra 2017 og frem, og yderligere 15 mio. kr. fra 2018 og frem. Sparekravet for 2017 blev fordelt i forbindelse med forliget. I forhold til sparekravet for 2018 blev det aftalt, at de nærmere rammer for udmøntningen af sparekravet drøftes i Magistraten i løbet af foråret 2017 på baggrund af oplæg fra Borgmesterens Afdeling. Forligspartierne ønskede, at der i realiseringen af sparekravet skulle være særligt fokus på administrative dobbeltfunktioner, både i understøttelsen af de decentrale enheder, men også i de centrale stabsfunktioner. Borgernære funktioner skulle så vidt muligt undtages. For at skabe et grundlag for at fastsætte de nærmere rammer for udmøntningen af sparekravet ser vi i dette notat nærmere på, hvad niveauet er for de administrative udgifter, hvad de omfatter, og hvordan de fordeler sig på de enkelte magistratsafdelinger. Tilsvarende ser vi på personaleforbruget til ledelse og administration. For at få en indikator på, om administrationsniveauet ligger højere, end man kunne forvente, sammenlignes såvel udgifter som personaleforbrug med niveauet på både landsplan og for 6-byerne under ét. Forligspartierne ønsker et særligt fokus på administrative dobbeltfunktioner mv. med henblik på at løse de administrative opgaver mere effektivt. I notatet vil vi derfor med udgangspunkt i analyser 1 fra henholdsvis Deloitte og Rambøll fra 2012 vedrørende hjælpefunktioner i Aarhus Kommune forsøge at komme tættere på, hvor der kan være nogle ikke-realiserede effektiviseringspotentialer. Side 1 af 25 BORGMESTERENS AFDE- LING Økonomi Aarhus Kommune Budget og Planlægning Rådhuset, Rådhuspladsen 2 8000 Aarhus C Telefon: 89 40 20 00 Direkte telefon: 89 40 23 02 E-mail: budget@ba.aarhus.dk Direkte e-mail: cvp@aarhus.dk www.aarhus.dk Sag: 17/006409-1 Sagsbehandler: Christina Vadstrup Petersen Fokus i notatet vil være på de decentraliserede udgifter, da det er disse, som er omfattet af sparekravet. En mindre del af kommunens administrative udgifter ligger på de ikke-decentraliserede områder såsom administrationsbidrag til Udbetaling Danmark. Afsnit 1 giver en sammenfatning herunder anbefaling i forhold til mulighed for at lave ny fordelingsnøgle for administrative besparelser. I afsnit 2 gives et overblik over udgifterne til ledelse og administration i Aarhus Kommune med udgangspunkt i Økonomi- og Indenrigsministeriets definition heraf. Tilsvarende gives der i afsnit 3 et overblik over personaleforbruget til ledelse og administration som defineret af Økonomi- og Indenrigsministeriet. 1 Deloitte Foranalyse af potentiale ved mere samlet organisering af hjælpefunktioner i Aarhus Kommune, 30. maj 2012 og Rambøll Aarhus Kommune analyse af hjælpefunktioner, november 2012.
I afsnit 4 sammenholdes niveauet for henholdsvis administrative udgifter og administrative årsværk med niveauet i henholdsvis 6-byerne og den kommunale sektor. I afsnit 5 vurderes det, hvilke administrative udgifter der ikke omfatter borgerrettede opgaver. Afslutningsvis vurderes det i afsnit 6, hvor der eventuelt kan være nogle effektiviseringspotentialer i organisationen. Side 2 af 25 1. Sammenfatning Nedenfor gives en sammenfatning herunder anbefaling i forhold til mulighed for at lave ny fordelingsnøgle for administrative besparelser. Administration og ledelse Med udgangspunkt i Regnskab 2015 er der opgjort, hvor meget de enkelte afdelinger bruger på administration. Der er stor forskel mellem afdelingerne i forhold til, hvor meget de samlet set bruger på administration herunder hvilke typer af administrative udgifter, der fylder mest. Udgifterne til administration afspejler ikke afdelingernes andel af de samlede decentraliserede udgifter. Den primære årsag til forskellene mellem afdelingerne er, at de opgaver, som de enkelte afdelinger skal løse, er vidt forskellige. I lighed med opgørelen af de administrative udgifter er der stor forskel mellem afdelingerne i forhold til, hvor mange årsværk de samlet set anvender til at løse administrative opgaver, hvilket ligeledes blandt andet afspejler de forskellige typer af opgaver, som afdelingerne skal løfte. Afdækningen viser endvidere, at der ikke er en entydig måde at opgøre ikkeborgerrettet administration på. Dette skyldes blandt andet, at der er forskellig konteringspraksis på tværs af afdelingerne. Flere af de autoriserede funktioner til kontering af administrative udgifter er desuden ikke entydigt borgereller ikke-borgerrettede. Hertil kommer, at nogle af de personalegrupper, som er defineret som administrative medarbejdere, eksempelvis administrationspersonale, i nogle afdelinger også udfører borgerrettede opgaver. Reduktioner på de ikke-borgernære områder som eksempelvis IT-området kan risikere at medføre produktionstab på serviceområderne, idet visse ikkeborgernære funktioner er med til at understøtte de decentrales opgaveløsning. Definitionen af borgernære og ikke-borgernære opgaver er dermed ikke entydig. Derudover kan der også på de borgernæreområder som eksempelvis myndighedsområdet være et effektiviseringspotentiale ved at ændre arbejdsgange, sikre bedre IT-understøttelse mv, således at det er muligt at reducere
i de anvendte ressourcer på området, uden det går ud over den borgernære kerneopgave. Side 3 af 25 Benchmarking Med udgangspunkt i Økonomi- og Indenrigsministeriets definitioner på administration og ledelse sammenlignes såvel administrationsudgifter som årsværk til ledelse og administration med de øvrige 6-byer og hele den kommunale sektor. For begge nøgletal gælder, at når det sammenlignes på tværs, er metoderne følsomme over for forskelle i organisering. For regnskabsmetoden gælder det desuden, at den blandt andet også er følsom over for konteringsforskelle. Hertil kommer, at forskelle mellem kommunerne også kan skyldes forskellige udgiftsbehov. KORA-analyse 2 viser eksempelvis, at det administrative udgiftsbehov er større, jo mindre kommunen er, jo mere spredt borgerne bor, og jo større andel af borgerne, som har en ressourcesvag socioøkonomisk baggrund. Eventuelle forskelle kan dermed ikke kun forklares med forskelle i serviceniveau. Med udgangspunkt i forbruget i 2015 kan udgifter til administration og ledelse i Aarhus opgøres til 5.977 kr. pr. indbygger, hvilket er henholdsvis 430 kr. og 729 kr. mindre pr. indbygger end de tilsvarende niveauer for 6-byerne og hele den kommunale sektor. Det afviger dog på de enkelte områder, om Aarhus ligger under eller over gennemsnittet. Eksempelvis har Aarhus et højere udgiftsniveau i forhold til udgifter til voksen-, ældre- og handicapområdet, når der sammenlignes med såvel 6-byerne som den kommunale sektor. I forhold til årsværk til ledelse og administration blev der i Aarhus brugt 15,8 årsværk pr. 1.000 borgere i november 2016. Aarhus ligger dermed på niveau med 6-byerne men ca. 0,7 årsværk over gennemsnittet for hele den kommunale sektor. Såfremt der ses bort fra de personaleressourcer, som er forudsat anvendt til at løfte myndighedsopgaver, ligger niveauet i Aarhus under niveauet for henholdsvis 6-byerne og hele den kommunale sektor. Effektiviseringspotentiale KORA har i ovenfor nævnte analyse opgjort forskellen mellem kommunernes udgiftsbehov og faktiske udgifter til administration og ledelse. Udgiftsbe- 2 KORA: Kommunernes administrative ressourceforbrug, Resultater og perspektiver ved en ny kombineret opgørelsesmetode, 2016
hovet fastsættes blandt på baggrund af strukturelle, demografiske og socioøkonomiske forhold. Side 4 af 25 KORA har med udgangspunkt i 2015-regnkabet opgjort indikatoren for Aarhus til 102,1, hvilket kan indikere, at der kan være et effektiviseringspotentiale. Opgørelsen er dog lavet før den seneste besparelse på administration. Analysen angiver ikke, hvor et eventuelt effektiviseringspotentiale kan findes. Benchmarking med eksempelvis de øvrige 6-byer eller den kommunale sektor kan være en hjælp i forhold til identifikation af mulige effektiviseringspotentialer. Som det fremgår af afsnit 4 nedenfor, bruger Aarhus Kommune på enkelte områder flere ressourcer på administration og ledelse. I forhold til de områder kunne det give anledning til at se nærmere på mulige årsager til afvigelserne. Skyldes de konteringsforskelle, strukturelle forskelle, forskelle i serviceniveau mv. En nærmere afdækning heraf vil kunne være med til at afdække eventuelle effektiviseringspotentialer. Anbefaling Afdækningen viser blandt andet, at der ikke er en entydig måde at opgøre ikke-borgerrettet administration på. Det er derfor BA s vurdering, at det ikke er muligt at lave en ny fordelingsnøgle, der entydigt undtager borgernære funktioner mv. BA anbefaler derfor, at den centrale udmøntning af den administrative reduktion i Budget 2018 baserer sig på den fordelingsnøgle, der blev brugt til at fordele den administrative reduktion i Budget 2017. KORA s analyse indikerer, at der kan være et effektiviseringspotentiale. Det kan derfor ovevejes at se nærmere på, hvor der reelt er mulighed for at effektivisere arbejdsgange, proceskrav mv, uden at det påvirker kerneopgaverne over for borgerne. 2. Udgifter til administration Administration er et samlet begreb, som omfatter mange forskellige funktioner, der alle har til formål at støtte og styre de ydelser, som kommunen leverer til borgerne. Administration dækker blandt andet de klassiske opgaver, som for eksempel lønadministration, politisk betjening, økonomistyring og bogføringsopgaver, men også andre typer opgaver som eksempelvis IT, udbud og indkøb, kommunikation mv. Myndighedsopgaver og egentlig borgernær service, såsom borgerservice, vejledning, rådgivning og tildeling af ydelser vedrørende sygedagpenge,
førtidspension, kontanthjælp mm., rådgivning af udsatte børn, unge og familier samt børn med handicap, tilskudsadministration under Folkeoplysningsområdet mv., vil typisk også være omfattet af de gængse definitioner på administration. Opgaver som typisk vil blive udført af socialrådgivere, kontorpersonale og akademikere. Samtidig er der en række centrale administrative funktioner, der medvirker til at effektivisere driften af hovedparten af kommunens aktiviteter, men hvor ressourceforbruget er placeret på Hovedkonto 6. Ressourcer anvendt til en forbedret styrings- og opfølgningsindsats samt indkøbsordninger er eksempler herpå. Side 5 af 25 Administration omfatter ikke kun det centrale niveau som beskrevet ovenfor- men også det decentrale niveau (institutionsniveau). I forhold til det decentrale niveau omfatter administration udgifter i forbindelse med den overordnede styring og ledelse af decentrale enheder samt administration af en række fællesfunktioner og - udgifter, der udføres som støttefunktion for de decentrale enheders ledelse og drift. Der findes grundlæggende to forskellige metoder til at opgøre kommunernes udgifter til administration og ledelse regnskabsmetoden og personalemetoden. Nedenfor er Aarhus Kommunens decentraliserede/rammebelagte udgifter til administration i 2015 opgjort med udgangspunkt i Økonomi- og Indenrigsministeriets definition af såvel central som decentral administration og ledelse. I tabel 1 nedenfor er de decentraliserede udgifter fordelt på de enkelte magistratsafdelinger. Udgifterne er endvidere fordelt på autoriserede funktioner, defineret af Økonomi- og Indenrigsministeriet. I 2015 udgjorde de samlede udgifter til ledelse og administration knap 2,0 mia. kr. heraf udgjorde de centrale udgifter til ledelse og administration godt 1,5 mia. kr. Tabel 1: Udgifter til ledelse og administration, regnskab 2015 MSB MTM MSO MKB MBU BA AaK i alt 1.000 kr. - 2017-priser Centrale administrationsudgifter 695.046 168.977 157.044 130.668 132.798 229.309 1.513.841 Administrationsbygninger 52.535 732 - -24 17.157 12.608 83.008 Byggesagsbehandling - 31.780 - - - - 31.780 Det specialiserede børneområde 128.727 - - - - - 128.727 Fælles IT og telefoni 12.938 3.334 - - - 57.120 73.393 Jobcentre 212.955 - - - - - 212.955 Miljøbeskyttelse - 742 - - - - 742 Naturbeskyttelse - 742 - - - - 742 Sekretariat og forvaltninger 278.841 131.646-130.692 115.641 159.581 816.401 Voksen-, ældre- og handicapområdet 9.051-157.044 - - - 166.094 Decentrale administrationsudgifter 39.183 21.707 120.076 19.398 240.727 441.091 I alt 734.229 190.684 277.120 150.066 373.525 229.309 1.954.933
Anm.: Opgørelsen er eksklusiv Affald/Varme, Ejendomsforvaltningen, P-kontrollen, Natur og Vejservice, udlånte tjenestemænd samt enheder, som Aarhus Kommune kører kun løn for. Side 6 af 25 Det største enkeltstående udgiftsområde er Sekretariat og forvaltninger. Udgifterne vedrørende Sekretariat og forvaltninger omfatter såvel myndighedsudøvelse som øvrige administrative opgaver herunder administrative støttefunktioner og sekretariatsbetjening, der både retter sig imod det politiske niveau i kommunen og mod den administrative ledelse og den øvrige organisation. I 2015 udgjorde udgifterne til øvrig administration ca. 531 mio. kr. Der er stor forskel mellem afdelingerne i forhold til, hvor meget de samlet set bruger på administration herunder hvilke typer af administrative udgifter, der fylder mest. Udgifterne til administration afspejler ikke afdelingernes andel af de samlede decentraliserede (rammebelagte) udgifter. Den primære årsag til forskellene mellem afdelingerne er, at de opgaver, som de enkelte afdelinger skal løse, er vidt forskellige. Eksempelvis skal både Sociale Forhold og Beskæftigelse, Teknik og Miljø og Kultur og Borgerservice løfte en stor del af kommunens myndighedsopgaver. Som eksempler kan myndighedsopgaver på det specialiserede børneområde, byggesagsbehandling og Borgerservice nævnes. Tilsvarende er en stor del af kommunens opgaver vedrørende IT, digitalisering, indkøb og udbud organisatorisk placeret i Borgmesterens Afdeling. Alle opgaver som vil forøge den enkelte magistratsafdelings administrationsudgifter. Modsat løfter de to store driftsafdelinger Sundhed og Omsorg samt Børn og Unge forholdsvist væsentligt færre af den type af opgaver, hvilket må forventes at betyde forholdsvist lavere administrationsudgifter. 3. Personaleforbrug til ledelse og administration Der findes som nævnt ovenfor grundlæggende to forskellige metoder til at opgøre kommunernes administrationsudgifter. I dette afsnit er fokus på personalemetoden som defineret af Økonomi- og Indenrigsministeriet. Med denne metode medtages medarbejdere, der sidder med administrative støttefunktioner/sekretariatsbetjening, administrative chefer, decentrale ledere for eksempel institutionsledere og personale der løser myndighedsopgaver. Metoden baserer sig på en vurdering af, om stillingsgruppen generelt kan siges at varetage opgaver af administrativ og/eller ledelsesmæssig karakter. Afgrænsningen af personaleforbruget til administration og ledelse sker dog ikke kun med udgangspunkt i stillingskategorien. Således er enkelte stil-
lingsgrupper, der i udgangspunktet er kategoriseret som ikke-administrativt personale, medtaget som administrative medarbejdere, såfremt de er konteret på hovedfunktion 6.45 Administrativ organisation. Det gælder for eksempel social- og sundhedspersonale ud fra en antagelse om, at de er tilknyttet en myndighedsfunktion i kommunens administration. Side 7 af 25 Personaleforbruget til administration er kategoriseret på følgende vis: 1. Administrative støttefunktioner/sekretariatsbetjening, dvs. udvalgte stillingsgrupper i overenskomstgrupperne akademikere og kontor- /IT-personale 2. Administrative chefer, dvs. overenskomstgruppen chefer samt chefer i overenskomstgrupperne akademikere, kontor/it mv. 3. Decentrale ledere, for eksempel institutionsledere i dagtilbud og på skoler 4. Personale, der løser myndighedsopgaver, f.eks. socialrådgivere eller teknisk myndighedspersonale som byggesagsbehandlere eller ingeniører
Tabel 2: Årsværk til ledelse og administration, november 2016 MSB MTM MSO MKB MBU Side BA 8 af 25 AaK i alt Administrative medarbejdere 702 235 301 374 506 199 2.318 Administrativt personale 31 23 24 17 26 23 144 Decentrale ledere 132 4 151 19 747 1 1.053 Myndighedsopgaver 1.077 192 107 10 21 6 1.412 I alt 1.942 454 582 420 1.300 229 4.927 Kilde: KRL Anm.: Opgørelsen er eksklusiv Affald/Varme, Ejendomsforvaltningen, P-kontrollen, Natur og Vejservice, udlånte tjenestemænd samt enheder, som Aarhus Kommune kører kun løn for. I tabel 2 ovenfor er Aarhus Kommunens personaleforbrug til administration på de decentraliserede/rammebelagte områder i november 2016 opgjort med udgangspunkt i ovenstående. I november 2016 blev der brugt 4.927 årsværk til ledelsen og administration i Aarhus Kommune under ét. Heraf blev knap 30 procent anvendt i forbindelse med løsning af myndighedsopgaver. I lighed med opgørelen af de administrative udgifter er der stor forskel mellem afdelingerne i forhold til, hvor mange årsværk de samlet set anvender til at løse administrative opgaver, hvilket blandt andet afspejler de forskellige typer af opgaver, som afdelingerne skal løfte. 4. Sammenligning med 6-byerne og hele den kommunale sektor Nedenfor sammenlignes såvel udgifter som personaleforbrug anvendt på administration med niveauerne i 6-byerne under ét samt hele den kommunale sektor med udgangspunkt i Økonomi- og Indenrigsministeriets nøgletal herfor. For begge nøgletal gælder, at når det sammenlignes på tværs, er metoderne følsomme over for forskelle i organisering. For regnskabsmetoden gælder det desuden, at den blandt andet også er følsom over for konteringsforskelle. Hertil kommer, at forskelle mellem kommunerne også kan skyldes forskellige udgiftsbehov. KORA-analyse 3 viser eksempelvis, at de administrative udgiftsbehov er større, jo mindre kommunen er, jo mere spredt borgerne bor, 3 Kommunernes administrative ressourceforbrug, Resultater og perspektiver ved en ny kombineret opgørelsesmetode, 2016
og jo større andel af borgerne, som har en ressourcesvag socioøkonomisk baggrund. Side 9 af 25 Eventuelle forskelle kan dermed ikke kun forklares med forskelle i serviceniveau. I tabel 3 nedenfor er udgifterne til administration i Aarhus Kommune sammenlignet med det gennemsnitlige udgiftsniveau i henholdsvis 6-byerne og hele den kommunale sektor. I Aarhus kunne udgifterne til den såkaldte centrale administration opgøres til 4.615 kr. pr. indbygger, hvilket ligger noget under de tilsvarende niveauer for 6-byerne og hele den kommunale sektor. I forhold til udgiftsniveauet for administration af decentrale enheder ligger udgiftsniveauet på 1.362 kr. pr. indbygger i Aarhus Kommune henholdsvis over og under niveauet for 6-byerne og hele den kommunale sektor. Samlet set udgør udgifterne til administration 5.977 kr. pr. indbygger i Aarhus Kommune, hvilket er henholdsvis 430 kr. og 729 kr. mindre pr. indbygger end de tilsvarende niveauer for 6-byerne og hele den kommunale sektor. Tabel 3: Benchmarking udgifter til administration, Regnskab 2015 Kilde: Danmarks Statistik og udtræk fra kommunens eget økonomisystem Anm. Alle områder i Aarhus Kommune er af hensyn til sammenligningen med de øvrige kommuner medtaget i oversigten. Ses der i stedet på de enkelte udgiftsområder bliver billedet mere nuanceret. I figurerne nedenfor er forskellene mellem udgiftsniveauet i Aarhus Kommune og det gennemsnitlige udgiftsniveau i henholdsvis 6-byerne og hele den kommunale sektor fordelt på de enkelte udgiftsområder illustreret.
Afvigelse kr. pr. indb. ift. 6-byerne Side 10 af 25 gr. 200 Ledelse og Administration (decentral) 6.45.59 Administrationsbidrag til Udbetaling Danmark 6.45.58 Det specialiserede børneområde 6.45.57 Voksen, ældre- og handicapområdet 6.45.56 Byggesagsbehandling 1 3 84 78 117 6.45.55 Miljøbeskyttelse -38 6.45.54 Naturbeskyttelse 6.45.53 Jobcentre 6.45.52 Fælles IT og telefoni 6.45.51 Sekretariat og forvaltninger 6.45.50 Administrationsbygninger -253-202 -118-99 -3-600 -500-400 -300-200 -100 0 100 200 Aarhus Kommune har et højere udgiftsniveau i forhold til udgifter til decentral ledelse og administration, voksen-, ældre- og handicapområdet samt byggesagsbehandling, når vi sammenligner os med gennemsnitsudgifterne i 6- byerne. I forhold byggesagsbehandling blev der i budgetforliget for Budget 2015 politisk besluttet at styrke området, således at der blandt andet kunne leveres en hurtigere og mere effektiv service til borgere og virksomheder. Konkret betød dette, at der blev afsat 5 mio. kr. i 2015 og 2016. Herudover finansierede Teknik og Miljø en del af den midlertidige indsats via opsparing. I forhold til de to øvrige områder kunne disse niveauforskelle give anledning til at se nærmere på mulige årsager til afvigelserne. Skyldes de konteringsforskelle, strukturelle forskelle, forskelle i serviceniveau mv. Ved sammenligning med hele den kommunale sektor er udgifterne i Aarhus Kommune højere i forhold til udgifter til det specialiserede børneområde, voksen-, ældre- og handicapområdet samt byggesagsbehandling. Også her kunne det overvejes at se nærmere på de bagvedliggende mulige årsager til niveauforskellene.
Side 11 af 25 Er fokus i stedet på personaleforbrug til ledelse og administration, tegner der sig et lidt andet billede. I november 2016 udgjorde årsværk til administration og ledelse 15,8 fuldtidsstillinger pr. 1.000 borgere, hvilket er på niveau med gennemsnittet for 6-byerne. I forhold til landsgennemsnittet i den kommunale sektor er niveauet i Aarhus ca. 0,7 fuldtidsstilling højere. Tabel 4: Benchmarking årsværk til ledelse og administration, november 2016 Aarhus 6-byerne Hele Afvigelse ift. Afvigelse ift. kommun Landet 6-byerne hele landet Kilde: Kommunernes og Regionernes Løndatakontor, kommunale nøgletal Anm.: Personaleforbruget er opgjort pr. november 2016. Indbyggertallet er opgjort pr. 1. januar 2016. pr. 1.000 borgere Administrative medarbejder 7,4 8,5 7,7-1,1-0,3 Administrativt personale 0,5 0,5 0,5-0,0-0,0 Decentrale ledere 3,4 3,0 3,3 0,4 0,1 Myndighedsopgaver 4,6 3,8 3,6 0,7 1,0 Adm. Personale i alt 15,8 15,8 15,2 0,1 0,7 Som det fremgår ovenfor, omfatter personale, der løser myndighedsopgaver blandt andet socialrådgivere og teknisk myndighedspersonale som byggesagsbehandlere eller ingeniører. Disse opgaver karakteriseres ofte som borgernære, og de må forventes delvist at afhænge af de socioøkonomiske forhold i den enkelte kommune. Såfremt der ses bort fra de personaleressourcer, som er forudsat anvendt til at løfte myndighedsopgaver, ligger niveauet i Aarhus Kommune under niveauet for henholdsvis 6-byerne og hele den kommunale sektor.
5. Ikke-borgerrettede administrative udgifter Afgrænsningen af ikke-borgerrettede administrative udgifter afhænger af, om udgangspunktet er regnskabsmetoden eller personalemetoden. Afgrænsning er nedenfor beskrevet for de to metoder. Side 12 af 25 Budget og Planlægnings afgrænsning baserer sig blandt andet på den overordnede præmis, at udgifter til kommunens centrale myndighedsfunktion som udgangspunkt defineres som en borgerrettet opgave. Det fremgår af Økonomi- og Indenrigsministeriets konteringsregler, jf. Bilag A, at myndighedsudøvelse er virksomhed, hvor der med hjemmel i en specifik lov (og/eller beslutning i byrådet) træffes afgørelser med direkte eller indirekte konsekvenser for borgere eller virksomheder. Myndighedsudøvelse omfatter sagsbehandling i bred forstand og omfatter både opgaver vedrørende selve afgørelserne og opgaver i tilknytning hertil. Således er interne møder vedrørende sagsbehandling m.v. eksempelvis også omfattet, ligesom myndighedsudøvelsen kan være med og uden direkte kontakt til borgeren. Myndighedsfunktionen kan dog også omfatte opgaver, der traditionelt opfattes som administrative opgaver. I forhold til personlig og praktisk hjælp kan myndighedsfunktionen blandt andet omfatte: fastsættelse og offentliggørelse af kvalitetsstandarder fastsættelse og offentliggørelse af priser fastsættelse af krav til indholdet af informationsmateriale godkendelse af leverandører. Præmissen om, at myndighedsopgaver kan betragtes som entydigt borgerrettede opgaver er dermed ikke helt uproblematisk. Regnskabsmetoden Med udgangspunkt i Økonomi- og Indenrigsministeriets konteringsregler, jf. Bilag A nedenfor, er det Budget og Planlægnings vurderingen, at udgifter vedrørende Administrationsbygninger, Sekretariat og Forvaltninger eksklusiv myndighedsudøvelse samt Fælles IT og Telefoni entydigt kan henføres til ikke-borgerrettede administrative udgifter. Udgiftsniveauet til decentral ledelse og administration i den enkelte magistratsafdeling afhænger blandt af, hvor mange administrative opgaver den enkelte afdeling har valgt at decentralisere/centralisere. For at få et mere retvisende billede af de samlede udgifter til administration vil det derfor være relevant ligeledes at kategorisere udgifterne til decentral ledelse og administration (defineret som gruppering 200 på udvalgte funktioner) som ikkeborgerrettede udgifter.
I forhold til de administrative udgifter forbundet med opgaver vedrørende jobcentre, natur- og miljøbeskyttelse, det specialiserede socialområde samt voksen-, ældre- og handicapområdet vil det skulle afklares, hvor stor en del af disse udgifter, der vedrører ikke-borgerrettede opgaver, i det disse ikke entydigt kan kategoriseres som enten borger- eller ikke-borgerrettede opgaver. Eksempelvis vedrører en del af de administrative udgifter på det specialiserede socialområde løn til myndighedssagsbehandlere i forhold til børn og unge, der har et handicap, samt socialt udsatte børn og unge. Side 13 af 25 Afklaringen kan håndteres ved, at den enkelte afdeling opdeler sine udgifter på henholdsvis borger- eller ikke-borgerrettede opgaver. Opdelingen vil som udgangspunkt skulle kunne defineres med udgangspunkt i kostbærere i kommunens økonomisystem. Opdelingen vil skulle suppleres med en beskrivelse af opgaverne i de to kategorier. I tabel 5 nedenfor er de enkelte udgiftsområder kategoriseret. Tabel 5: Udgifter til administration på de decentraliserede områder, samt kategorisering af udgiftsområdet, Regnskab 2015 Personalemetoden Økonomi- og Indenrigsministeriets har kategoriseret de administrative stillinger i fire kategorier, jf. afsnit 3 ovenfor. Med udgangspunkt i denne kategorisering er det vurderingen, at grupperne Administrative chefer og Decentrale ledere kan kategoriseres som ikke-borgerrettede. De stillingsgrupper, som løser myndighedsopgaver, f.eks. socialrådgivere eller teknisk myndighedspersonale som byggesagsbehandlere eller ingeniører, vurderes i stedet at kunne kategoriseres som borgerrettede.
I forhold til stillingsgruppen Administrative medarbejdere er det vurderingen, at flertallet af disse medarbejdere udfører opgaver, som kan kategoriseres som ikke-borgerrettede. Det kan dog tænkes, at enkelte medarbejdere i stillingsgruppen udfører borgerrettede opgaver, eksempelvis er det muligt, at nogle af kontorassistenterne eller magistrene udfører myndighedsopgaver på social- og beskæftigelsesområdet eller andre borgerrettede opgaver på eksempelvis bibliotekerne. Side 14 af 25 Afklaringen af ovenstående kan håndteres ved, at den enkelte magistratsafdeling inddrages direkte i den konkrete kategorisering. I tabel 6 nedenfor er de enkelte stillingsgrupper kategoriseret. Tabel 6: Stillingsforbrug på de decentraliserede områder, samt kategorisering af stillingsgrupperne 6. Effektiviseringspotentialer Med stigende demografisk pres, tilnærmelsesvis nulvækst mv. bliver effektiviseringer et rammevilkår for Aarhus Kommune og resten af den offentlige sektor. I Aarhus Kommune har vi derfor i de sidste mange år haft særligt fokus på at effektivisere på det administrative område såvel fra politisk som administrativt hold. Et fokus som må forventes at blive fastholdt fremadrettet. Udgiftsbehov kontra faktiske udgifter KORA har i analyse 4 fra 2016 opgjort forskellen mellem kommunernes udgiftsbehov og faktiske udgifter til administration og ledelse. Udgiftsbehovet fastsættes blandt på baggrund af strukturelle, demografiske og socioøkonomiske forhold. 4 Kommunernes administrative ressourceforbrug, Resultater og perspektiver ved en ny kombineret opgørelsesmetode, 2016
Benchmarkingindikatoren er beregnet som de faktiske udgifter, divideret med de beregnede udgiftsbehov og ganget med 100. En værdi over 100 viser således, at kommunens faktiske administrative udgifter er højere end de beregnede udgiftsbehov Side 15 af 25 KORA har med udgangspunkt i 2015-regnkabet opgjort indikatoren for Aarhus Kommune til 102,1, hvilket kan indikere, at der kan være et effektiviseringspotentiale. Opgørelsen er dog lavet før den seneste besparelse på administration. Analysen giver dog ingen fingerpeg om, hvor et eventuelt effektiviseringspotentiale kan findes. I forhold til de øvrige 6-byer har Aarhus den anden laveste værdi, kun Randers har en lavere indikatorværdi. Benchmarking Benchmarking med eksempelvis de øvrige 6-byer eller den kommunale sektor kan være en hjælp i forhold til identifikation af mulige effektiviseringspotentialer. Konkret viser benchmarking af udgifterne til administration i 2015 blandt andet, at Aarhus Kommune har et højere udgiftsniveau i forhold til decentral ledelse og administration og administration vedrørende voksen-, ældre- og handicapområdet, når vi sammenligner os med 6-byerne under ét, jf. afsnit 4 ovenfor. Ved sammenligning med hele den kommunale sektor ses det, at udgifterne i Aarhus Kommune blandt andet er højere i forhold til administration vedrørende det specialiserede børneområde samt voksen-, ældre- og handicapområdet. Den konkrete benchmarking giver dermed anledning til at se nærmere på mulige årsager til afvigelserne. Skyldes de konteringsforskelle, strukturelle forskelle, forskelle i serviceniveau mv. En nærmere afdækning heraf vil kunne være med til at afdække eventuelle effektiviseringspotentialer. Ses der i stedet på det administrative personaleforbrug viser benchmarking med henholdsvis 6-byerne og den kommunale sektor, at Aarhus har et højere personaleforbrug i forhold til personale, der løser myndighedsopgaver, og personale der er beskæftiget med ledelse og administration decentralt (institutioner mv.) Også her vil en nærmere afdækning af årsagerne til disse afvigelser kunne være med til at afdække eventuelle effektiviseringspotentialer. Konkrete tiltag Politisk har fokus blandt andet været på effektivisering af hjælpefunktioner på tværs af kommunen. Struktur- og Styreformsudvalget har haft som en af sine opgaver at vurdere den mest hensigtsmæssige organisering af en
række hjælpefunktioner i kommunen. Som grundlag for udvalgets vurdering lavede Deloitte en foranalyse og Rambøll analyserede herefter seks udvalgte hjælpefunktioner. Det drejede sig om økonomi, HR, intern kommunikation, indkøb og udbud samt juridisk service. Side 16 af 25 Overordnet set var en af hovedkonklusionerne, at der inden for den eksisterende styringslogik ville effektiviseringspotentialerne primært være knyttet til standardiseringer af processer og større ensartethed i anvendelse af ITløsninger. Så man i stedet på opgaverne indenfor andre styringslogikker kunne der indenfor visse områder være et større effektiviseringspotentiale via samling af opgaverne på tværs af magistratsafdelingerne. I forlængelse af dette arbejde blev der politisk indgået aftale om etablering af et fælles servicecenter i Aarhus Kommune, som samler en række hjælpefunktioner inden for redskaber til løn- og personaleadministration, fælles økonomiske støttesystemer, indkøb og udbud samt IT. En del af de mulige effektiviseringspotentialer, som analyserne beskriver, er dermed ved at blive realiseret. Der udestår dog fortsat enkelte områder, som Aarhus Kommune kan vælge at analysere nærmere. Det drejer sig primært om Økonomi samt Løn og Personale 5. Effektiviseringspotentialet kan dels vedrøre hjælpefunktioner, hvor der er gentagne eller rutinemæssige processer og arbejdsgange af et vist volumen, dels specialistfunktioner hvor der gennem samling af kompetencer vurderes at kunne opnås en bedre ressourceudnyttelse og en samling af spidskompetencer gennem en samlet organisering. En analyse af mulighederne for at løse udvalgte tværgående hjælpefunktioner på tværs på en mere standardiseret, ensartet og effektiv måde må tage sit udgangspunkt i en situation, hvor hver enkelt magistratsafdeling med ledelsesmæssig fokus og stor konsekvens allerede har indhøstet meget betydelige besparelser og effektiviseringer. Samtidig skal fokus være på, at en del af opgaverne indenfor de forskellige hjælpefunktioner er strategiske, og derfor bør ligge tæt på ledelsen. 5 Beslutningsoplæg til byrådskonferencen 7.-8. marts 2013 Organisering af hjælpefunktioner i Aarhus Kommune, http://aak-notesarkiv.adm.aarhuskommune.dk/daos/jour0102.nsf/0/90c120c2ba9a813cc 1257b21002f2c89/$FILE/ATTJYOT5/501%20Stadsdirekt%C3%B8rens%20o pl%c3%a6g,%20organisering%20af%20hj%c3%a6lpefunktioner%20i%20 Aarhus%20Kommune%2028022013.pdf
Det er på det foreliggende grundlag ikke muligt at vurdere, hvad effektiviseringspotentialet vil kunne udgøre. I 2012 kortlagde Deloitte, at det samlede personaleforbrug til løsning af hjælpefunktioner vedrørende Økonomi og HR, som Løn og Personale er en delmængde af, skønsmæssigt udgjorde henholdsvis ca. 380 årsværk og ca. 220-230 årsværk. Side 17 af 25
BILAG A UDDYBENDE BESKRIVELSE AF AFDELINGERNES UDGIFTER TIL AD- MINISTRATION Side 18 af 25 Nedenfor beskrives de enkelte administrative områder. Endvidere opgøres udgiftsniveaet fordelt på de enkelte magistratsafdelinger. 1. Administrationsbygninger funktion 6.45.50 På denne funktion registreres udgifter og indtægter vedrørende administrationsbygninger dvs. anlæg, vedligeholdelse og rengøring, vagter, husleje, el, vand, varme, forsikringer, ejendomsskatter m.v. I Aarhus Kommune administrerer Ejendomsforvaltningen en række bygninger til brug for administrationen, og leverer diverse services i tilknytning hertil. Afdelingerne betaler for denne ydelse, og udgiften hertil konteres i lighed med eksterne lejemål på dette område. Ejendomsforvaltningen udlejer på lige fod med udlejere på det private ejendomsmarked. I tabellen nedenfor ses udviklingen i udgifterne siden 2013. Ejendomsforvaltningen er ikke medtaget i oversigten. Tabel B1: administrative udgifter vedrørende administrationsbygninger, 2013-2020 R 2013 R 2014 R 2015 R 2016 B 2017 B 2018 B 2019 B 2020 1.000 kr. - 2017-priser Administrationsbygninger 74.397 90.260 83.008 83.899 95.978 91.074 91.076 91.076 MSB 52.903 49.791 52.535 52.355 66.761 62.794 62.794 62.794 MTM 10.924 11.072 732 701 886 886 886 886 MKB 915 731-24 1 500 - - - MBU - 16.892 17.157 17.590 15.544 15.544 15.544 15.544 BA 9.654 11.774 12.608 13.251 12.287 11.850 11.852 11.852 Anm.: Opgørelsen er eksklusiv Affald/Varme, Ejendomsforvaltningen, P-kontrollen, Natur og Vejservice, udlånte tjenestemænd samt enheder, som Aarhus Kommune kører kun løn for. Det fremgår af figuren nedenfor, hvordan udgifterne til administrationsbygninger fordelte sig på de enkelte magistratsafdelinger i 2015. Det bemærkes, Sundhed og Omsorg samt Kultur og Borgerservice ikke har konteret udgifter på dette område i 2015.
Administrationsbygninger, Regnskab 2015 Side 19 af 25 16% 21% 62% 1% MSB MTM MBU BA 2. Sekretariat og forvaltninger funktion 6.45.51 På denne funktion registreres udgifter og indtægter vedrørende kommunalbestyrelsens sekretariat, borgmesterkontor, kommunaldirektørens kontor, forskellige stabsfunktioner samt udgifter og indtægter vedrørende kommunens centrale administration. Her registreres endvidere kommunale udgifter i forbindelse med etablering og drift af borgerservicecentre. På funktionen registreres ligeledes fællesudgifter for administrationen - f.eks. revision, kantinedrift, trykning og kopiering og porto. Kommunale fællesudgifter til IT dvs. til IT-strategi og planlægning skal også registreres på funktionen. I tabellen nedenfor er udviklingen i udgifterne opgjort for perioden 2013-2020. Udgifterne er samlet set faldet i periodens første år. Der forventes en stigning i udgifterne fra 2015/2016 til 2017. Herefter forventes udgifterne at falde igen. Tabel B2: administrative udgifter vedrørende sekretariat og forvaltninger, 2013-2020 R 2013 R 2014 R 2015 R 2016 B 2017 B 2018 B 2019 B 2020 1.000 kr. - 2017-priser Sekretariat og forvaltninger 844.482 808.313 816.401 861.801 876.593 805.367 802.366 830.709 MSB 262.877 267.395 278.841 267.770 283.559 261.832 262.249 262.249 MTM 126.537 133.897 131.646 124.487 115.773 113.605 111.730 145.533 MSO - - - 10.120 10.176 - - - MKB 123.011 132.871 130.692 126.995 139.818 122.955 123.131 124.022 MBU 137.864 115.644 115.641 117.407 119.897 114.186 112.436 106.847 BA 194.193 158.506 159.581 215.022 207.371 192.789 192.820 192.057
Som det fremgår ovenfor dækker denne funktion over flere typer af opgaver myndighedsudøvelse og øvrig administration. Side 20 af 25 Myndighedsudøvelse Myndighedsudøvelse er virksomhed, hvor der med hjemmel i en specifik lov (og/eller beslutning i kommunalbestyrelsen) træffes afgørelser med direkte eller indirekte konsekvenser for borgere eller virksomheder. Myndighedsudøvelse omfatter sagsbehandling i bred forstand og omfatter både opgaver vedrørende selve afgørelserne og opgaver i tilknytning hertil. Således er interne møder vedrørende sagsbehandling m.v. eksempelvis også omfattet, ligesom myndighedsudøvelsen kan være med og uden direkte kontakt til borgeren. I 2015 udgjorde udgifterne til myndighedsudøvelse ca. 285,0 mio. kr. (2017- priser). Knap halvdelen af udgifterne blev afholdt af Sociale Forhold og Beskæftigelse, jf. figuren nedenfor. Myndighedsudøvelse, Regnskab 2015 3%1% 29% 47% 20% MSB MTM MKB MBU BA Øvrig administration Øvrig administration omfatter blandt andet administrative støttefunktioner og sekretariatsbetjening, der både retter sig imod det politiske niveau i kommunen og mod den administrative ledelse og den øvrige organisation. Støttefunktionerne er de funktioner, der understøtter den primære drift og myndighedsudøvelse i kommunen. Støttefunktioner omfatter f.eks. opgaver vedrørende løn- og personaleadministration, økonomistyring, it-
administration, opgaver vedrørende HR og forskellige praktiske funktioner som postfordeling m.v. (interne services). Side 21 af 25 Sekretariatsbetjening omfatter bl.a. afholdelse af udvalgs- og byrådsmøder, løsningen af kommunens generelle juridiske opgaver, opgaver vedrørende formidling og kommunikation samt opgaver i tilknytning til kommunens mellemkommunale og internationale samarbejde. I 2015 udgjorde udgifterne til øvrig administration ca. 554,6 mio. kr. (2017- priser). I figuren nedenfor fremgår det, hvordan udgifterne fordeler sig mellem afdelingerne. Øvrig administration, Regnskab 2015 30% 26% 17% 19% 9% MSB MTM MKB MBU BA 3. Fælles IT og telefoni funktion 6.45.52 Området omfatter udgifter til IT og telefoni, der besluttes centralt, f.eks. udgifter til anskaffelse, udvikling og drift af den centrale tekniske it-infrastruktur. På de enkelte driftsområder registreres udgifter vedrørende fagprogrammel, anskaffelse af fagbaserede IT-systemer og udgifter til hjemmearbejdspladser og telefoni. I tabellen nedenfor er de realiserede og budgetterede udgifter pr. afdeling opgjort for perioden 2013-2020. Udgifterne har været stigende i første del af perioden, men forventes at falde til et noget lavere niveau efter 2015.
Tabel B3: administrative udgifter vedrørende sekretariat og forvaltninger, 2013-2020 Side 22 af 25 R 2013 R 2014 R 2015 R 2016 B 2017 B 2018 B 2019 B 2020 1.000 kr. - 2017-priser Fælles IT og telefoni 18.517 69.605 73.393 17.391 37.114 34.011 34.014 34.014 MSB -4.343 7.066 12.938 7.396 27.486 27.486 27.486 27.486 MTM 3.546 3.532 3.334 3.133 1.937-673 -673-673 BA 19.314 59.007 57.120 6.861 7.690 7.198 7.201 7.201 4. Jobcentre funktion 6.45.53 Området omfatter udgifter og indtægter vedrørende administration af jobcentre, herunder administrative udgifter til andre aktører. Det gælder bl.a. udgifter til administrative medarbejdere. I Aarhus afholdes udgifterne hertil af Sociale Forhold og Beskæftigelse. I tabellen nedenfor er de realiserede og budgetterede udgifter opgjort for perioden 2013-2020. Udgifterne til området er steget fra 2013 til 2015/2016. Fra 2016 til 2017 forventes udgifterne at falde, hvorefter niveauet forventes uændret. Tabel B4: administrative udgifter vedrørende jobcentre, 2013-2020 R 2013 R 2014 R 2015 R 2016 B 2017 B 2018 B 2019 B 2020 1.000 kr. - 2017-priser Jobcentre 188.932 238.342 212.955 233.090 197.716 197.255 195.495 195.495 5. Naturbeskyttelse og Miljøbeskyttelse funktionerne 6.45.54 og 6.45.55 Disse områder omfatter henholdsvis udgifter vedrørende administration af naturbeskyttelsesopgaver og miljøbeskyttelsesopgaver. I Aarhus afholdes udgifterne hertil af Teknik og Miljø. I tabellen nedenfor er de realiserede og budgetterede udgifter opgjort for perioden 2013-2020. Udgifterne har været og forventes fortsat at være stabile i den opgjort periode. Tabel B5: administrative udgifter vedrørende naturbeskyttelse og miljøbeskyttelse, 2013-2020 R 2013 R 2014 R 2015 R 2016 B 2017 B 2018 B 2019 B 2020 1.000 kr. - 2017-priser Miljø- og Naturbeskyttelse 1.505 1.486 1.483 52 1.473 1.473 1.473 1.473 Miljøbeskyttelse 753 743 742-737 737 737 737 Naturbeskyttelse 753 743 742 52 737 737 737 737
6. Byggesagsbehandling funktion 6.45.56 Side 23 af 25 Området omfatter udgifter til sagsbehandling af byggesager samt gebyrer for byggesagsbehandling og anmeldelser i henhold til byggelovgivningen. I Aarhus afholdes nettoudgifterne hertil af Teknik og Miljø. I tabellen nedenfor er de realiserede og budgetterede udgifter opgjort for perioden 2013-2020. Nettoudgifterne har været kraftigt stigende fra 2013-2015. Udgiftsniveauet forventes at ligge mere stabilt i de kommende år. Tabel B6: administrative udgifter vedrørende byggesagsbehandling, 2013-2020 R 2013 R 2014 R 2015 R 2016 B 2017 B 2018 B 2019 B 2020 1.000 kr. - 2017-priser Byggesagsbehandling 1.564 6.918 31.780 28.539 29.689 29.847 26.918-6.885 7. Voksen-, ældre- og handicapområdet funktion 6.45.57 Området omfatter udgifter og indtægter vedrørende administration af voksen-, ældre og handicapområdet, herunder udgifter til administrative medarbejdere. I tabellen nedenfor er de realiserede og budgetterede udgifter pr. afdeling opgjort for perioden 2013-2020. Udgifterne har været faldende siden 2013, men forventes at stige fra og med 2017. Tabel B7: administrative udgifter vedrørende voksen-, ældre og handicapområdet, 2013-2020 R 2013 R 2014 R 2015 R 2016 B 2017 B 2018 B 2019 B 2020 1.000 kr. - 2017-priser Voksen-, ældre- og handicapområdet 176.965 168.246 166.094 151.409 172.725 183.156 187.941 187.941 MSB 3.851 6.995 9.051 7.637 32.169 31.373 31.368 31.368 MSO 173.114 161.252 157.044 143.772 140.556 151.782 156.573 156.573 8. Det specialiserede børneområde funktion 6.45.58 Området omfatter udgifter og indtægter vedrørende administration af det specialiserede børneområde herunder udgifter til administrative medarbejdere. Området omfatter ligeledes administration af de såkaldte børnehuse. Udgiften består blandt andet af løn til myndighedssagsbehandlere i forhold til børn og unge, der har et handicap, samt socialt udsatte børn og unge. I Aarhus afholdes udgifterne hertil af Sociale Forhold og Beskæftigelse. I tabellen nedenfor er de realiserede og budgetterede udgifter opgjort for peri-
oden 2013-2020. Udgifterne har været stigende siden 2013, men forventes at falde fra og med 2017. Side 24 af 25 Tabel B8: administrative udgifter vedrørende det specialiserede børneområde, 2013-2020 R 2013 R 2014 R 2015 R 2016 B 2017 B 2018 B 2019 B 2020 1.000 kr. - 2017-priser Det specialiserede børneområde 126.042 124.678 128.727 140.155 121.672 119.736 119.762 119.762 9. Udgifter til decentral ledelse og administration gruppering 200 på udvalgte funktioner Området omfatter udgifter i forbindelse med den overordnede styring og ledelse af decentrale enheder samt administration af en række fællesfunktioner og - udgifter, der udføres som støttefunktion for de decentrale enheders ledelse og drift. Samlet set har udgifterne været faldende i perioden 2013 til 2015/2016. Det forventede niveau i perioden 2018 til 2020 forventes at ligge ligt over niveauet i 2016. Tabel B9: udgifter til decentral ledelse og administration, 2013-2020 R 2013 R 2014 R 2015 R 2016 B 2017 B 2018 B 2019 B 2020 1.000 kr. - 2017-priser MSB 48.480 42.950 39.183 37.817 31.930 31.471 31.469 31.469 MTM 9.643 8.401 21.707 15.928 13.188 13.183 13.182 13.182 MSO 123.205 114.938 120.076 90.366 502.711 66.624 66.624 66.624 MKB 19.896 22.692 19.398 20.091 70.019 66.487 66.476 66.484 MBU 249.305 249.693 240.727 232.915 124.048 226.453 226.619 226.853 Aarhus i alt 450.529 438.674 441.091 397.117 741.896 404.218 404.370 404.612 I tabellen ovenfor er de realiserede og budgetterede udgifter opgjort for perioden 2013-2020. Godt halvdelen af udgifterne blev afholdt af Børn og Unge, jf. figuren nedenfor.
Decentrale udgifter til ledelse og administration, Regnskab 2015 Side 25 af 25 9% 5% 55% 27% 4% MSB MTM MSO MKB MBU