På vej mod en ny institutionsstruktur?

Transkript

1 Søren Smidt og Marianne Malmgren På vej mod en ny institutionsstruktur? Et projekt om strukturforandringer på dagtilbudsområdet støtte af BUPL s og SL s udviklingsfond

2 Hermed foreligger resultatet af Videncenter for institutionsforskning s og CASA s projekt om strukturforandringer på dagtilbudsområdet. Vi har valgt at afrapportere i artikelform for at sikre en større udbredelse. Således er rapporten her en samling af artikler. Den del af projektet som BUPL s og SL s fond har været med til at finansiere er hermed afsluttet, men projektet fortsætter ved at vi her i 2009 atter vil vende tilbage til projektkommunerne og indsamle data omkring udviklingen på nuværende tidspunkt. Søren Smidt April

3 Ny institutionsstruktur og ny ledelse i daginstitutionerne Søren Smidt, CVU Storkøbenhavn og Marianne Malmgren, CASA I denne artikel sættes forandringer for ledelsesarbejdet i sammenhæng med udviklingen på daginstitutionsområdet, og de analyseres på baggrund af empirisk materiale fra kommuner med områdeledelse og institutionssammenlægninger. Sammen med struktur- og organisationsforandringer i kommunerne følger nye roller til lederne på daginstitutionsområdet. Nye ledelsesfunktioner følger når ledelsen opdeles i områdeledere og daglige ledere. Ønsket om at effektivisere og sætte mere fokus på den faglige opgave indebærer et opgør med den traditionelle og ligeværdige relation mellem leder og personale. Lederen placeres udenfor for personalegruppen, som den der skal holde fast i målsætningerne med det pædagogiske arbejde, og ser på institutionen ud fra dette perspektiv. Lederen skal kunne drage nytte af de samlede ressourcer i personalegruppen og udnytte organisationens størrelse, som et led i fordelingen af arbejdsopgaver. Det lægger op til, at lederen skal besidde faglige kompetencer og kunne udellegere og samtidig styre, men ledelse kræver også personlige kompetencer, som eksempelvis relationel forståelse og evnen til at kunne give tillidsfuld sparring. Det administrative arbejde bliver mindre og lederen skal kunne etablere netværk og samarbejdsrelationer udenfor institutionen. Kravene til loyalitet overfor de kommunale målsætninger skærpes og det forventes at lederen kan og vil indgå aktivt og udviklende i dialog omkring at udfylde de rammer, som er sat. På denne måde bliver kravene til den strategiske og analytiske side af ledelsesarbejdet skærpet 1. Der er forandringer på vej på dagpasningsområdet. Forandringerne betyder umiddelbart at institutionerne bliver sammenlagt til større enheder, med alle de konsekvenser det har for ledelse, organisation og struktur. Med sammenlægninger af dagpasningstilbud tegner der sig en udvikling, som svarer til udviklingen indenfor mange andre områder. Det er oplagt at trække lighederne til de forandringer, der i øjeblikket sker i kommunerne. Også her satses på større enheder, og også her er det bekymringer over kommunernes størrelse og deres evne til at klare 1 Søren Smidt og Marianne Malmgren er i gang med et forskningsprojekt På vej mod en ny institutionsstruktur, som har til formål at afdække, beskrive og analysere de forandringsprocesser, der følger af de organisationsændringer, der sker på daginstitutionsområdet, som betyder større organisatoriske enheder enten i form af områdeinstitutioner eller institutionssammenlægninger. 3

4 den ny tids udfordringer, som bruges som væsentlige argumenter. Men fusioner og sammenlægninger er også et udbredt fænomen i private firmaer og organisationer. Tendensen i retning af større ledelsesmæssige og økonomiske enheder på dagpasningsområdet må ses som et udslag af, at dagpasningsområdet efterhånden er fyldt udbygget og nu betragtes som en integreret del af den offentlige service overfor borgerne i kommunerne. Hvilket både sætter et større fokus på kvaliteten, det pædagogiske indhold, men også på strukturen på dagpasningsområdet, som nu i større udstrækning bliver tænkt ind i forhold til den samlede kommunale service. Dagpasningsfeltet har været under konstant udvikling de sidste 30 år. Først og fremmest fordi området har været under opbygning og konstant udbygning. Dagplejen har eksisteret med varierende antal pladser, men institutionstyperne har ændret sig fra en opdeling i vuggestue, børnehave og fritidshjem til en struktur, hvor institutionstyperne i dag går i retning af at være opdelt i 0-5/6 års institutioner og skolefritidsordninger for børn i skolealderen. Imidlertid findes der stadig i mange kommuner både vuggestuer og børnehaver plus nogle integrerede institutioner, hvor aldersspændet mellem børnene er bestemt af skolealderen. Sammenlægninger af institutioner Sammenlægningerne er nogle steder et led i en områdestruktur, hvor dagpasningstilbuddene i kommunen skulle opdeles i nogle områder med en fælles ledelse. Lederen af et sådant område har således ansvaret for, hvad der tidligere udgjorde flere selvstændige enheder, og alt efter kommunens størrelse vil antallet af selvstændige enheder på dagpasningsområdet blive betydelig reduceret. Desuden vil størrelsen af dagpasningstilbuddene, som økonomiske enheder og målt efter børnetal og antal ansatte, være betydelig større, end det hidtil er kendt i Danmark. Sammenlægninger og samdrift af dagtilbud foregår også i en mindre radikal udgave, hvor dagtilbud bliver gjort til fælles enheder, uden at det sker som led i en samlet plan for alle dagtilbud i en kommune. Typisk bliver to eller tre daginstitutioner, som fysisk ligger tæt ved hinanden, gjort til en økonomisk enhed. Også dette resulterer i, at dagtilbudsenhederne bliver større målt på børnetal og dermed personale. Denne form for sammenlægning har været kendt i mange år, og den har ofte været båret af lokalt opstående problemer, fx ledelsesproblemer eller at børnehaver og vuggestuer beliggende tæt på hinanden er blevet lavet til 0-6 års institu- 4

5 tioner. Disse sammenlægninger er ofte sket med udgangspunkt i personales og forældres egne ønsker og som logiske løsninger på konkrete problemer. Det er daginstitutionerne, der står i centrum af denne udvikling, men nogle steder er dagplejen og skolerne inddraget. Tendensen i øjeblikket er imidlertid, at sammenlægning foregår mere målrettet og i større omfang end tidligere. Dagpasningsfeltet har været under konstant udvikling de sidste 30 år. Først og fremmest fordi området har været under opbygning og konstant udbygning. Dagplejen har eksisteret med varierende antal pladser, men institutionstyperne har ændret sig fra en opdeling i vuggestue, børnehave og fritidshjem til en struktur, hvor institutionstyperne i dag går i retning af at være opdelt i 0-5/6 års institutioner og skolefritidsordninger for børn i skolealderen. Imidlertid er billedet broget og mangfoldigt, således at der stadig i mange kommuner stadig findes både vuggestuer, børnehaver og fritidshjem plus nogle integrerede institutioner, hvor aldersspændet mellem børnene er bestemt af skolealderen. Ved institutionssammenlægninger i større målestok åbnes for første gang for muligheden for at dagpasningsområdet kan ændre sig endnu mere radikalt, end vi hidtil har set. Sådan som der hidtil har været tænkt og praktiseret i daginstitutionerne har enkelt-institutionen eller dagplejen, som vi kender den, været uantastede enheder, selv om antallet af børn og dermed ansatte har været varierende. Selv om de bygningsmæssige rammer mange steder vil sætte nogle grænser for organisationsudviklingen, giver de større enheder nogle hidtil ukendte muligheder for at ændre ved det hidtil kendte. Ændringer, som man alt efter behag kan frygte eller betragte som muligheder. Hvilke problemer skal løses? En undersøgelse (Smidt, Malmgren og Ipsen 2004) viste at ca. 1/3 af kommunerne var i gang med at realisere eller planlægge forskellige former for institutionssammenlægninger. Desuden var der allerede på det tidspunkt et stort antal kommuner, som havde overvejelser i samme retning. Der er ikke foretaget en ny opgørelse, men et stort antal kommuner er siden hen gået i gang med at realisere tanker og planer om sammenlægninger, blandt andet som led i de forandringer der følger af strukturreformen. Ændringer af strukturen på dagpasningsområdet er således på dagsordenen i de fleste kommuner i dag, både i de nye større kommuner, som er 5

6 dannet på baggrund af sammenlægninger, og i de store kommuner, som allerede eksisterede før strukturreformen. For at give et indtryk af hvad det er for nogle problemstillinger, der optager forvaltningerne i forbindelse med sammenlægningerne, kan vi her citere fra et oplæg til en struktur med områdeledelse fra en mindre sjællandsk kommune. Oplægget beskriver nogle af de resultater, der gerne skulle komme ud af den nye struktur: Varetagelse af visse ledelses- og administrative opgaver rationaliseres, så en større del af personaleressourcerne anvendes direkte på børnene. Lederen på den enkelte institution får bedre mulighed for at fokusere på pædagogisk ledelse og personaleledelse. Den enkelte medarbejder oplever bedre muligheder for kvalitet i det pædagogiske arbejde. Der skabes relationer mellem medarbejderne, der rækker ud over den enkelte institution, til gavn for dynamikken i den pædagogiske udvikling og debat. Der skabes baggrund for at institutionerne i hver gruppe kan trække på hinandens ressourcer. Øge samarbejdet mellem 0-6 års institutionerne og fritidshjem/klub. Det første punkt drejer sig om den tanke, at større enheder kan give en mere rationel ledelse af institutionerne. Det er først og fremmest et synspunkt om, at lederne i de små enheder bruger for meget tid til administrative opgaver og derfor har mindre ressourcer til at beskæftige sig med den pædagogiske udvikling og personaleledelse. Kort sagt så går meget tid til HKfunktioner, og for lidt af ledernes tid anvendes på de andre ledelsesopgaver, som man gerne fra forvaltningernes side ønsker at styrke. Derudover bliver det fremhævet, at hvis ledelsen kan sætte større fokus på det pædagogiske indhold, vil det også kunne give den enkelte medarbejder en større oplevelse af at kunne fokusere på det pædagogiske arbejde. Desuden peges på nogle af de stordriftsfordele, der kan følge med de større enheder. Det kan blive lettere under en fælles ledelse at skabe relationer på tværs af institutionerne, men også at trække på hinandens ressourcer. Her er det ikke udspecificeret, hvad det betyder, men tanken er den, at det giver nogle ledelsesmæssige redskaber at kunne betragte flere institutio- 6

7 ners personalegrupper som en helhed, hvor ressourcerne kan fordeles på den mest hensigtsmæssige måde set fra et fælles styringsperspektiv. Her beskrives problemstillingen ikke fra den enkelte medarbejders synspunkt, som ud fra de vante tilstande opfatter sig selv som medarbejder i den enkelte institution. Der konstateres blot, hvilke nye ledelsesmuligheder, der er til stede. Samtidig ses dette også under et pædagogisk udviklingsperspektiv, fordi samarbejdet kan være med til at udvikle den pædagogiske debat. Det sidste punkt, der fremhæves, er samarbejdet med andre daginstitutioner. Det kan blive mere overskueligt at samarbejde, når det er færre ledelsesmæssige instanser, der skal indgå. At skolen ikke nævnes i forbindelse med samarbejdet med andre institutioner er atypisk, da der i de fleste kommuner er fokus på overgangen mellem daginstitution og skole. Ledelse i fokus I den førnævnte undersøgelse om strukturforandringerne på dagpasningsområdet afdækkedes også hvilke begrundelser, der ligger bag strukturændringerne, og her var udviklingen af nye ledelsesformer blandt de højest prioriterede 2. Vi skal her sætte fokus på de forestillinger om nye ledelsesformer, der gør sig gældende i kommunerne, og inddrage materiale fra et udvalg af kommuner, som repræsenterer forskellige erfaringer omkring forandringer af strukturen på dagpasningsområdet 3 En stærk drivkraft i forandringsprocesserne er det faktum, at der stilles andre krav til ledelse af daginstitutioner i dag end tidligere. Opgavemængden er blevet større, fordi en række opgaver er blevet udlagt fra forvaltningerne, men der er også kommet flere opgaver i kraft af central statslig lovgivning og som følge af aftalerne i overenskomsterne. Lederen i dag skal udover det daglige samarbejde med forskellige samarbejdsparter i enkeltkommunens regi (forvaltningsafdelinger, skole, PPR (Pædagogisk psykologisk rådgivning) osv. forholde sig 2 Følgende begrundelser blev givet for forandringsprocesserne: nye ledelsesformer, pædagogisk udvikling, ønsket om øget fleksibilitet, specielt de små institutioner som problem, styring af dagpasningsområdet, økonomiske besparelser, tilpasning til børnetallet og andet fx de lokale forskelle (Smidt, Malmgren og Ipsen 2004: 12-13). 3 Det drejer sig om Helsingør, Jægerspris, Høje-Taastrup, Horsens, Lemvig og Odense. Disse kommuner er udvalgt, så de repræsenterer en vis bredde i måder at organisere strukturforandringerne på. I denne sammenhæng lægger vi vægt på overvejelserne omkring lederne og gennemgår derfor ikke forskellene i kommunernes måde at organisere dagpasningsområdet på, medmindre det har direkte betydning for overvejelserne omkring ledelse. 7

8 til ny løn, lave medarbejdersamtaler, betjene forældrebestyrelsen og stå for udarbejdelsen af virksomhedsplaner, foretage lønsumsstyring, ansætte og afskedige personale, lave kompetenceudviklingsplaner, lave sygefraværssamtaler og vedligeholde bygningerne (BKF 2004: 2-3). Der skal udarbejdes læreplaner, og flere opgaver er på vej: vurderingen af det fysiske og psykiske børnemiljø og eventuelt indførelse af modulordninger (Rambøll 2006). Disse ændringer og forøgelse af opgaverne til lederne er ikke et fænomen, der specielt knytter sig til daginstitutionsområdet, men skal ses i sammenhæng med den generelle udvikling af organisering og styring af den offentlige sektor (Sehested 2003, Hjort 2004, Sehested 2005). På et overordnet niveau er der tale om forskellige tendenser i styringen af den offentlige sektor startende i midten af 1980 erne, hvor det hierarkiske forvaltningsstyre blev reformeret ved at en lang række funktioner blev decentraliseret til institutionsniveauet. Det betød, at institutionslederne fik et betydeligt større ansvar og større mulighed for selv at styre både på det økonomiske, personalemæssige og i forhold til indholdet i det pædagogiske arbejde. Denne autonomi har i øvrigt langt hen været kendetegnende for daginstitutionsområdet, og det har været almindeligt at institutionerne har været stærkt knyttet til lederne og den faste stab af medarbejdere. Dette har også været understøttet af at området sammenlignet med andre eksempelvis skoler og plejesektoren har været kendetegnet ved mange små enheder. Derfor var decentraliseringen med den større mulighed for selvstyring på mange måder i forlængelse af traditionen indenfor området, selv om det betød større og ændrede krav til lederne. I samme bevægelse blev ledelsen udvidet og betragtet som et team, idet den tidligere stedfortræderstilling for lederen blev ændret til en souschefstilling, som således indgik mere direkte i ledelsesarbejdet. Souschefstillingen er i den øjeblikkelige udvikling dog ved at forsvinde i takt med indførelse af områdeinstitutioner, hvor ledelsen varetages af en områdeleder og daglige ledere eller pædagogiske ledere i de enkelte enheder under områdelederen. Forældrebestyrelsen Vender vi tilbage til den generelle udvikling i styringen af den offentlige sektor, er udviklingen fortsat med nye reformer i 1990 erne, som må ses som en bevægelse i retning af at institutionernes selvstyre er blevet indskrænket set i forhold til den autonomi, som blev styrket af decentraliseringen. Et eksempel er øget brugerindflydelse, som på daginstitutionsområdet har betydet indførelsen af de såkaldte forældrebestyrelser i 1993 (Smidt 1998, Smidt 2005), som er daginstitutionernes udgave af brugerbestyrelser, som blev indført for at give borgerne og 8

9 brugere demokratisk indflydelse på de offentlige institutioner. Pointen er, at børnene som brugere skal repræsenteres af deres forældre. De senere år har dog samtidig betydet en udvikling, hvor børn i lovgivningen i mindre grad betragtes som demokratiske aktører. De ses i stedet som lærende individer, der skal gøres parat til skole, uddannelse og arbejdsmarked. Et udtryk for dette er, at det er målet om læring og ikke om demokratiske dannelse, der ud fra Lov om Social Service skal have sin egen plan, nemlig den pædagogiske læreplan. Politisk blev forældrebestyrelserne begrundet med ønsket om at gøre op med velfærdstatens formynderi og give borgerne og brugerne indflydelse på de kommunale serviceydelser. I styringen af de forskellige dele af den offentlige sektor skelner man nu mellem det overordnede politiske niveau, som fastsætter de generelle retningslinjer, og det lokale niveau, som udmønter retningslinjerne i praksis. I Lov om Social Service udstikkes rammerne for kommunernes organisering af dagtilbud til børn herunder forældrebestyrelserne. Her fastsættes rammerne for uddelegering af kompetencer, og det fastsættes hvilke procedurer, de forskellige niveauer skal træffe beslutninger efter. Ud fra dette lovgrundlag udstikker kommunerne rammer for det konkrete arbejde i forældrebestyrelserne i det enkelte dagtilbud. Serviceloven foreskriver tillige, at kommunerne skal udarbejde målsætninger for dagtilbudsområdet. Socialministeriets evaluering af formålsbestemmelsen for dagtilbud til børn viste, at over 80 % af kommunerne havde udarbejdet disse mål i 2002 og at 1/3 af kommunerne havde udarbejdet en børnepolitik, hvori dagtilbuddenes arbejde er forankret (Smidt m.fl. 2002). Målsætningerne og børnepolitikerne har sammen med andre styringstiltag - været med til at integrere dagtilbuddene tættere til den kommunale serviceorganisation. Indførelsen af virksomhedsplaner, målfastsættelse, kontraktstyring, læreplaner og kvalitetsudvikling m.m. har på mange områder af dagtilbuddenes praksis skabt en tættere sammenkobling mellem det centrale og decentrale niveau i kommunerne. Forældrene i forældrebestyrelserne er med denne udvikling blevet egentlige aktører i den politiske og styringsmæssige proces omkring dagtilbuddene. Bestyrelserne betragtes i stigende grad som politiske dialogpart- 9

10 nere til forvaltning og kommunalbestyrelse og forældrene får derved en mere aktiv position i udviklingen af dagtilbudsområdet. Forældrene betragtes ikke blot som brugere, der skal give udtryk for deres behov, ønsker og forventninger, men de inddrages i dialogen omkring de vedtagne politikker og den ønskede kvalitetsudvikling som formelle samarbejdspartnere (Hagemann 2002:71). Det sker eksempelvis ved at der oprettes råd på tværs af dagtilbuddene, som repræsenterer forældrebestyrelserne i den enkelte kommune. Sådanne råd kan sammensættes forskelligt med forældrebestyrelsesmedlemmer, kommunalpolitikere, embedsmænd og medarbejderrepræsentanter, og de kan både have til opgave at være debat- eller dialogforum eller være rådgivende i forhold til politiske udvalg. Det er karakteristik, at kommunalpolitikere generelt opfatter disse fora for dialog som væsentlige, fordi dagtilbudsområdet har en vigtig politisk prioritet. Med indførelsen af bestemmelserne om pædagogiske læreplaner i 2004 skal alle dagtilbud udarbejde en læreplan for børnene, og her er forældrebestyrelserne tildelt en ret aktiv rolle, idet både kommunalbestyrelsen og forældrebestyrelsen skal godkende planen, mens forældrebestyrelserne alene har fået til opgave at evaluere planerne en gang om året. Dette er et udtryk for at forældrebestyrelserne bliver inddraget som aktører i organiseringen af arbejdet på dagtilbudsområdet. Denne proces foregår både gennem ny lovgivning og ved at kommunalpolitikere og forvaltning tager initiativet hertil. I forhold til det konkrete arbejde i bestyrelsen er det mest udbredte perspektiv at inddrage forældrene i bestyrelsens arbejde i forhold til de principielle forhold, og det er vigtigt, at bestyrelsens perspektiv på sit arbejde tager udgangspunkt i en pædagogik for alle børnene og hele institutionen. Og når udgangspunktet er den pædagogiske faglighed, er det oplagt, at lederen forbereder møderne med oplæg om de udvalgte temaer og også at hun anbefaler nogle løsninger på de problemstillinger og temaer, som bliver taget op. Der stilles i virkeligheden store krav til sådanne oplæg til diskussion i forældrebestyrelsen. Oplæggene skal helst give medlemmerne af bestyrelsen indsigt og information om de pædagogiske holdninger og fremlægges på en måde, så der skabes en dialog hvor forældrene oplever lydhørhed overfor deres overvejelser og forslag. Det er erfaringen (Smidt 2005) at helt åbne debatter, hvor der ikke er noget forlæg fra lederen, gør det sværere for forældrene at deltage og bidrage. Hvilket svarer til forældrenes forventninger om at indgå i en dialog om det pædagogiske indhold ud fra et 10

11 fagligt begrundet udgangspunkt, hvor lederen lægger de pædagogiske tanker og ideer åbent frem. I bestyrelsesarbejdet møder lederen de aktive forældre, som ikke sjældent har direkte kendskab til området og ofte bruger deres faglige viden fra deres egen erhvervskarriere i arbejdet både i forældrebestyrelsen og i forhold til kommunes politik på dagpasningsområdet. Det kan være forældre med en pædagogisk uddannelse, studerende, forældre ansat indenfor det offentlige eller beslægtede områder. Derfor stilles der ofte store krav til lederen om at skulle inddrage forældre, som har store forventninger til deltagelse i beslutningsprocesserne, og som også har store forventninger til de oplæg og fremlæggelser både mundtlige og skriftlige som kommer fra lederens hånd. Daginstitutionsområdets udvikling Den sidste reformeringstendens, som er sat i gang i 1990 erne og som fortsat har styrke, er New Public Management tankerne, der sigter på at betragte institutionerne som selvstændige virksomheder, som styres ledelsesmæssigt med professionelt management indenfor rammerne af de overordnede kommunale retningslinjer. Det kan f.eks. være en børne- og ungepolitik eller delpolitik på daginstitutionsområdet. I forlængelse af New Public Management konceptet er et opgør i gang med en traditionel udviklingsmodel inden for dagpasningsområdet, som har været kendetegnet ved at være en fortsættelse af den udvikling, der er sket på dagpasningsområdet, som det har udviklet sig i de sidste år, hvor dagtilbudsområdet har været under opbygning. Den traditionelle udviklingsmodel har været kendetegnet ved at være en fremadskridende proces, hvor der gradvist er blevet opbygget et dagpasningssystem. Tempoet har været svingende i nogle år har der været råd til at indvie flere nye institutioner, men man har måttet bremse op af økonomiske årsager i andre år. Samtidig har befolkningsprognoserne været svære at styre efter, også fordi frekvenserne for hvor mange forældre, der ønskede deres børn passet, blev ved med at stige. Dette har skabt en udviklingsmodel på dagpasningsområdet, som har haft til sigte at løse konkrete problemer hvilket oftest har været mangel på pladser og udviklingen har fremstået som en gradvis fremadskridende proces, som har haft en konservativ karakter. Med dette menes, at der ikke grundlæggende har været forandret ved de institutionelle enheder, som er blevet bevaret, som de blev etableret fra starten. 11

12 Ændringerne fra en struktur med vuggestuer og børnehaver til 0-6 års institutioner har skabt en del større institutioner, men udgangspunktet har været de forholdsvis små enheder. Desuden er den pædagogiske praksis i 0-6 års institutionerne ofte aldersopdelt således, at vuggestuerne og børnehaverne stadig findes på de forskellige stuer i de aldersintegrerede institutioner. Dagplejesystemet har generelt været et parallelt system i forhold til institutionerne, og det er kun i mindre omfang, at der er samarbejde eller andre former for sameksistens mellem dagplejen og daginstitutionerne. I en del kommuner er dagplejen blevet brugt som den del af dagpasningssystemet, man har kunnet udvide eller indskrænke for at tilpasse udbuddet af pasningsmuligheder til børnetallet. Så selv om udbygningen af dagpasningssystemet har været omfattende, er udviklingen i stor udstrækning sket som en forholdsvis langsomt groende proces, hvor dagpasningsområdets ledelsesmæssige og økonomiske enheder har været intakte. De problemer, man har defineret som vigtige og dem, man er gået i gang med at løse, har i stor udstrækning haft udgangspunkt i dagpasningsområdet selv. Dagpasningssystemet har været under opbygning. Samspillet mellem forvaltning og dagpasningstilbud har i store træk været præget af fælles forståelse omkring den helt grundlæggende opfattelse af, hvad et dagpasningstilbud er. Betragter man det fra dette perspektiv, er uenighed om ressourcetildelingen et udtryk for denne indholdsmæssige konsensus, fordi uenigheden ikke har dejet sig om, at politikere/forvaltning ønskede en anden institutionsstruktur eller andre former for dagtilbud til børn. Tværtimod har politikere ofte beskåret budgetterne med beklagelse og henvisning til, at det var økonomisk nødvendigt, men ikke ønskeligt af hensyn til børn, forældre og personale. I en del kommuner har der været etableret mere eller mindre løse netværksstrukturer i forskellige lokalområder, nogle steder især i større kommuner har forvaltningerne været opdelt i en områdestruktur. Ligesom der også i forbindelse med ledelsesudvikling mange steder har været etableret ledelsesnetværk og nogle steder i samarbejde med skolerne. Alligevel har de enkelte institutionelle enheder været grundlaget og udgangspunktet for arbejdet i lokalområdestrukturerne og har i stor udstrækning været afhængig af den energi og de kræfter, som de enkelte aktører har kunnet og villet lægge i arbejdet. Men der er ændringer på vej på dagpasningsområdet, og arbejdet med samdrift og områdeledelse, kan ses som et led i en ny udviklingstendens, som ud over strukturforandringer er ken- 12

13 detegnet ved et mere målrettet arbejde med i højere grad at lade de politisk vedtagne retningslinjer og målsætninger være direkte styrende for daginstitutionernes arbejde. Det kan eksempelvis være gennem en målrettet kontraktstyring, hvor institutionerne over en periode på et år eller to skal leve op til aftalte mål, som er begrundet i de kommunale målsætninger. New Public Management Denne nye tendens (Smidt, Malmgren og Ipsen 2004), som ligger helt i forlængelse af New Public Management, beskriver en udvikling, som er kendetegnet ved at være radikal og forandrende. Forandringerne fremstår som omfattende, og i stedet for det langsomt fremad groende peger tendensen på en større forandringshastighed, blandt andet fordi omfattende forandringer eksempelvis af institutionsstrukturen ikke kan ligge som et uafklaret spørgsmål i alt for lang tid uden at det virker kontraproduktivt. Desuden er omfattende forandringer i sig selv tidskrævende, hvilket stiller krav om en vis hastighed i forandringsprocessen, hvis det skal fremstå meningsfuldt og troværdigt. Ud over at være mere omfattende og kræve hurtigere handling, så er denne nye udviklingsmodel også kendetegnet ved at være en mere radikal og omfattende forandring, fordi den retter sig mod hele dagpasningsområdet på en gang. Blikket bliver rettet mod dagpasningsområdet som helhed og bliver betragtet ud fra en fælles styringsmæssig synsvinkel. Det langsomt groende system har ikke denne regelrette og fælles karakter. Der findes vuggestuer eller forskellige kombinationer af integrerede institutioner i mange kommuner, og institutionerne kan have meget forskellige størrelser. I mange kommuner fremviser dagpasningsordningerne et broget billede præget af de skift, der har været i udviklingen, og af nogle af de lokale hensyn, som har været bestemmende for udformningen af institutionerne, da de blev oprettet. I modsætning til den mere langsomt groende udviklingsproces sigter den nye udviklingsmodel i større udstrækning på at integrere forestillinger og visioner om fremtidens dagpasning som et samlet system. Der tænkes i større udstrækning i sammenhæng med andre dele af den kommunale service eksempelvis skolen og familiearbejdet i bistandsafdelingen. Desuden lægger en udvikling af dagpasningsområdet op til en mere målrettet og gennemarbejdet forståelse af styring og ledelse af området som helhed. Det vil som tendens være en mere centralistisk udviklingsmodel, fordi den vil samle ledelsen af dagpasningsområdet på betydelig fær- 13

14 re hænder med den begrundelse, at det vil give et mere arbejdsdygtigt ledelsesteam, som i samarbejde med forvaltningen vil kunne styre dagpasningsområdet mere rationelt. Opgør med kollektive ledelsesformer Vi vender os nu mod datamaterialet, som består af interview med medarbejdere, der er ansvarlige for struktur- og organisationsforandringer på dagpasningsområdet. Vi vil her fokusere på de ledelsesmæssige aspekter i de overvejelser, der er gjort på forvaltningsniveau i de seks kommuner 4. De seks kommuner har forskellig struktur, fra Lemvig Kommune som har både skole og daginstitution i sammen organisatoriske enhed, over Odense, Jægerspris, Høje Taastrup og Horsens, som har forskellige udgaver af en områdestruktur udelukkende for daginstitutionsområdet (uden dagplejen) til Helsingør Kommune, som udelukkende har satset på sammenlægninger af daginstitutioner også i nogen grad i fysisk forstand - uden nogen områdeinddeling. Alle steder har organisationsforandringer betydet ændringer af ledelserne og forandrede krav til lederne. I denne sammenhæng vil der blive lagt vægt på at beskrive retningen i ledelsesforståelsen på baggrund af strukturforandringerne. 5 Det første i øjenfaldende træk drejer om, at der ønskes et opgør med den ledelsesform, som har været udbredt på daginstitutionsområdet. Det er et opgør med en kollektiv tankegang, hvor lederen mere har været betragtet som en lidt mere kvalificeret ligemand blandt andre fagkolleger. Ofte er ledere tidligere blevet rekrutteret internt i institutionen. En forvaltningsrepræsentant fra en af de deltagende kommuner formulerer det på følgende måde: Ledelsesmæssigt er der sket et paradigmeskift, fordi de nu er ledere under nogle andre forudsætninger end dem, de var ansat under tidligere. Mange af dem som var ledere blev ansat 4 Da organisationsforandringerne er nye, så er terminologien omkring struktur, organisation og ledelse ikke ens på tværs af kommunerne, men vi har for overskuelighedens skyld valgt at bruge ens betegnelser. Når vi citerer fra interviewene, har vi valgt at bruge betegnelserne områdeleder og pædagogisk leder for henholdsvis lederen for flere enheder knyttet til et lokalområde i kommunen, og den daglige pædagogiske leder for den enkelte enhed, som for det meste svarer til det der tidligere var en selvstændig daginstitution. 5 Da analysen sigter på de generelle træk i udviklingen bliver der ikke gjort rede for forskelle og ligheder i de 6 kommuner. I stedet refereres generelt til de deltagende kommuner, som projektkommuner. 14

15 på samme tidspunkt, og dengang var ledelsesopgaven mere af navn end af gavn og alle var lige. De er blevet organisationens ledere med den nye struktur. Strukturændringerne og den større fokus organisationen og de faglige opgaver bygger erfaringsmæssigt på en sammenligning mellem de små og de store daginstitutioner, som allerede kendes fra de fleste kommuner. Forvaltningsrepræsentanten uddyber: Store institutioner er mere ressourcestærke og giver mulighed for en anden form for pædagogisk kvalitet. Jeg har selv oplevet, at vores små institutioner er blevet meget familiære og der er blevet taget for mange individuelle hensyn til medarbejderne. I de større institutioner betragtes institutionens struktur på en mere overordnet måde, som gør at der bliver stillet nogle andre krav til personalet. Man kan ikke tage alle de der individuelle hensyn til både det ene og andet samtidig er der en større grad af uddelegering af opgaverne. Det er nødvendigt at erkende, at der var noget de var nødt til at lade andre om, fordi det ser anderledes ud i en stor institution end i en lille institution, og personalet må leve med, at de ikke kan blande sig i alt og ikke får indflydelse på alt. Der er nogle beslutninger, hvor det er ledelsen der tager beslutningerne. Der er nogle arbejdsgange, der er blevet rationaliseret. Lederen skal jo ikke rundt og høre hver enkelt om hvilke følelser de har i det her, men det bliver ledelsens vurdering om det pågældende emne er godt eller ikke godt for organisationen. Hvad der er godt for organisationen er kommet mere i fokus set i forhold til, hvad der er godt for mig. Det er ikke så meget, hvad føler vi lige, at vi skal lave, men mere en overordnet struktur i forhold til hvad der er nødvendigt, hvad man fagligt gerne vil signalere. Der er kommet mere fokus på hvad der er nødvendigt i forhold til den faglige opgave. Der er flere ressourcer og bedre muligheder i forbindelse med fravær på grund af kurser, ferier osv. Der er en større institution væsentlig mere fleksibel, fordi der er større udbud af personaleressourcer. Der ligger i forandringerne et ønske om at effektivisere og sætte mere fokus på den faglige opgave. Det betyder et opgør med den traditionelle og mere ligeværdige relation mellem leder og personale. I denne tankegang er lederen placeret udenfor personalegruppen, som den der holder fast i formålet med det pædagogiske arbejde og ser på institutionen ud fra dette perspektiv. Her lægges op til at ledelse drejer sig om at kunne holde fast i det faglige perspektiv 15

16 og inddrage medarbejderne og lægge op til beslutninger her ud fra. Derfor tales der ikke først og fremmest i demokratiske termer, men om at stille krav og uddelegere opgaver. Lederen skal kunne drage nytte af de samlede ressourcer i personalegruppen og udnytte organisationens størrelse som et led i fordelingen af arbejdsopgaver. Det lægger op til at lederen besidder faglige kompetencer, men også til at lederen udvikler andre mere personlige kompetencer, som eksempelvis at kunne give tillidsfuld sparring, at have relationel forståelse, at kunne insistere på at uddelegere opgaver, men også kunne tage konfrontationer, hvis det vurderes som nødvendigt (KL/KTO 2005). Fra administration til ledelse Et væsentligt punkt i de kommunale forvaltningers forestillinger om ledelse drejer sig om det administrative arbejde. Undervejs i moderniseringsbølgen af den offentlige sektor har decentralisering af administrative funktioner været en ledetråd, og med de igangværende omstruktureringerne er det i fokus at gøre den administrative byrde mindre. Ved at knytte administrationen til områdelederen kan større dele af arbejdet uddelegeres til administrativt personale, ligesom der kan være stordriftsfordele ved at samle arbejdet. Ved denne centralisering af det administrative arbejde ændres tillige arbejdet på dette felt for de pædagogiske ledere, som ikke har samme administrative arbejdsopgaver, som tidligere. Det har været kendt at ledere af daginstitutionerne har oplevet en stor arbejdsbyrde i forbindelse med decentraliseringen, som i stor udstrækning har lagt administrative opgaver ud til institutionsniveauet (Nørregård- Nielsen 2005: 250). Som det fremgik af opremsningen af opgaver tidligere (se side 4) er den administrative byrde stor, også i betragtning af at daginstitutioner tidligere har været små enheder, hvor grundarbejdet med at sætte sig ind i nye lovkrav og retningslinjer fra forvaltninger er lige stort, uanset om det drejer sig om en organisation med en lille medarbejderstab eller en større organisation med mange ansatte. I områdestrukturen henlægges store dele af det administrative arbejde til områdelederen, og det betyder at fokus i den pædagogiske leders arbejde bliver det pædagogiske arbejde og personale ledelse i den enkelte mindre enhed. Det betyder en ændring af ledelsesfunktionerne på dette niveau og ifølge erfaringer fra en af kommunerne betyder det, at de daglige ledere også får direkte arbejde med børnene. De daglige ledere skal have børnetimer og være en del af det pædagogiske arbejde. Den tidligere souschefstilling er forsvundet og de timer, der kommer ud af dette, skal bruges til børnetimer Det er på den måde bliver der mere tid, hvor lederne arbejde direkte med børnene. De fleste af de daglige ledere 16

17 giver ifølge udsagnene fra forvaltningerne udtryk for, at de er glade for, at der er nogle af de administrative funktioner, de ikke længere har ansvar for. Denne klarere præcisering af arbejdsfunktionerne vil for nogle være en lettelse, fordi de har haft deres identitet i det pædagogiske arbejde. Erfaringerne viser imidlertid, at en del ledere har opbygget en identitet knyttet til de administrative funktioner. En forvaltningsrepræsentant formulerer det på følgende måde: Et dilemma er for den pædagogiske leder, som har haft de administrative opgaver som sin identitet, og de administrative processer har været det attraktive. Det handler for dem om at få formuleret, hvad vil det sige at være pædagogisk leder. Det er således en del af strukturforandringerne, at der lægges op til en ændring af lederrollen og et opgør med den traditionelt ligeværdige position i forhold til personalegruppen. Der lægges op til at lederne henter kollegial hjælp i ledernetværk udenfor den institutionen hos andre ledere. Repræsentant fra en af projektkommunerne: Det har ændret sig meget. Lederne skulle lave et kæmpe opgør i forhold til deres egen funktion samt tage den autoritære rolle mere alvorlig. De har skullet vænne sig til, at de ikke skal ud og spørge alle og enhver, før en beslutning bliver truffet. Arbejdet meget med at klæde sig på til den nye rolle. Mange af lederne har været i sparringsforløb - og hentet hjælp andre steder i form af konsulent. Se i øjnene, at de var ledere af en stor organisation, og derfor skulle de forholde sig på en anden måde; planlægge møder og arbejdstid på en anden måde. Forholde sig anderledes til personalet end det måske tidligere var muligt. Tidligere var lederen, mange steder, en del af personalegruppen. Indgik i normeringen. De har måttet erkende, at det er i ledelsesgruppen de drøfter deres frustrationer, og ikke sammen med personalet eller med forældrene. Det er i ledelsesnetværksgruppen. Det har været hårde erkendelser. Netop deltagelse i netværk synes at være et af de områder, hvor daginstitutionsledere i forvaltningernes optik skal satse flere kræfter i fremtiden. En udvikling som i øvrigt er kendt fra andre sektorer i den offentlige sektor (Sehested 2003 og 2005). Dette vil blive taget op igen og uddybet senere. 17

18 Kommunale målsætninger som styringsredskab Endnu et væsentlig træk ved forventningerne til lederne på daginstitutionsområdet knytter sig til omdannelsen af institutionerne til organisationer, der som selvstændige virksomheder skal følge de retningslinjer og mål, som er vedtaget af kommunalbestyrelsen og sat i værk af forvaltningen. Dette stiller krav til ledernes deltagelse i arbejdet med at føre den øverste kommunale ledelses politik ud i livet og det stiller krav til at lederne arbejder loyalt med indenfor de rammer, der er udstukket oppefra. Eksempelvis når forslaget om indførelse af områdestrukturen kommer til høring, som her i en af projektkommunerne: Arbejdsgruppen har haft lederne inde til høring, men en høring om de ting som er givet på forhånd, fx at souscheferne ikke skulle bestå i den nye struktur. Det var der ikke kompetence i arbejdsgruppen i forhold til at ændre på. Høringen handler derfor mere om formuleringer end om selve rammen for strukturændringen. Loyalitet i denne forståelse betyder ikke blot at lederne gennemfører det, som er vedtaget af politikerne og formidlet videre af den forvaltningsmæssige instans. Med til loyaliteten hører også at indgå aktivt og udviklende i dialog omkring at udfylde de rammer, som er sat og som fortsat er åbne. Desuden er mål og retningslinjer rammer, som skal udfyldes, og som har overladt et vist råderum for institutionernes selvstændige udfoldelse. I en af projektkommunerne, hvor man er langt fremme med en regionstruktur, hvor skoler og daginstitutioner er del af samme organisation og under samme ledelse bruges metaforen arkitekten om forvaltningen arbejde, mens lederne af de pædagogiske institutioner betegnes som håndværkerne: Selve organisationsændringen har været topstyret, og det mener vi også at den skulle være arkitekten har tegnet huset, og nu skal vi have nogle håndværkere til at gennemføre opførelsen. For at udføre dette arbejde er projektet gennemført sammen med et længerevarende kompetenceudviklingsprojekt, som netop skulle medvirke til at ledere og medarbejdere kunne bidrage aktivt til ændringen af strukturen og finde en aktiv selvstyrende og medudviklende position i forhold de overordnede politisk fastsatte rammer. På denne måde bliver ledelse også til et 18

19 spørgsmål om at understøtte medarbejderne i deres egne selvstyrede aktiviteter. Desuden bliver det lagt ud til ledere og medarbejdere selv at gøre sig klart, hvilke kvalifikationer, der er behov for at udvikle, og hvilke kompetencer de har brug for til at gennemføre de ændringer, der følger med forandringen af institutionernes struktur. I en af projektkommunerne blev der gennemført et projekt, som havde til formål at få institutioner og skoler til at fungere, som selvstyrende team eller grupper. Det var forvaltningens ønske, at et hvilket som helst mål fra målsætningerne efterhånden skulle omsættes i konkrete handlinger på gulvplan i skoler og institutioner. Desuden var formålet at dette arbejde skulle dokumenteres og evalueres. Der skulle være konkret beslutninger omkring det arbejde der blev udført børnene og personalet skulle tage ansvaret for dette arbejde. Et privat konsulentfirma beskrev principperne i arbejdet på følgende måde: 1) arbejdsvilkårene skal være tydelige, 2) der skal være nogle få enkle indsatsområder, 3) der skal være tydelige kvalitetskriterier, 4) der skal være aftalt handlinger i forhold til hvem der gør hvad hvornår, 5) der skal evalueres. Vurderingen fra forvaltningens side er, at det har varieret en del hvad forskellige medarbejdergrupper har fået ud af projektet og vurderingen er, at en del medarbejdere slet ikke har fået noget ud af det. Forklaringen skal ifølge forvaltningsrepræsentanten hentes i forskellige kulturer: Det handler nok om kulturen, fordi en pædagoggruppe på en stue har nok været vant til at snakke om noget på personalemødet, men de har aldrig været så langt ned i materien, som vi har bedt dem om med dette opkvalificeringsforløb. Der er nogen, som på det helt personlige plan synes at det her er for meget. Men det er det vi forstår ved kompetenceudvikling: at kunne blive dygtigere til at omsætte målene i sådan en proces. Dette er samtidig udtryk for en generel bevægelse væk fra at de kommunale (og statslige i stadig større udstrækning 6 ) målsætninger kun fungerer som abstrakte beskrivelser af den ret- 6 De pædagogiske læreplaner er eksempelvis udtryk for en ny udvikling, hvor staten fastsætter betydelig klare krav og overlader mindre til det kommunale selvstyre. 19

20 ning, man ønsker at institutionernes arbejde skal bevæge sig. Her sættes fokus på at målene får en direkte sammenhæng med det daglige pædagogiske arbejde. På den måde er ændringen af strukturen ikke bare et spørgsmål om organisering, men også en styringslogik, hvor der overlades meget og forventes meget initiativ fra institutionerne indenfor de udstukne mål og rammer. Dette stiller mange opgaver til lederne af institutionerne. De skal kunne beskrive og afgrænse de centrale opgaver indenfor de givne rammer, igangsætte projekter, støtte og coache medarbejderne og uddelegere kompetence, og samtidig øges kravene til samarbejde med andre institutioner. Fra et forvaltningsperspektiv formuleres det på følgende måde: Områdeledelse lederteam og selvstyrende team blandt personalet. Vi ønsker en rød tråd i det pædagogiske arbejde, så vi har et ønske om, at de skal se hinanden tydeligere og bruge hinanden i netværket i forhold til deres ledelsesopgave, og mindre være matrikelfikseret. På deres egen institution, der skulle det gerne være sådan, at de medarbejdergrupper, som har hvert deres ansvar for en gruppe børn, - en skole eller daginstitution de skulle gerne blive så dygtige i deres overvejelser over deres pædagogiske virksomhed, at de kan omsætte de mål der for eksempel er i 8 i serviceloven. Hvad betyder det for os med læreplanerne? Hvordan skal vi tilrettelægge dette pædagogiske tilbud for børnene? De skal selvfølgelig bruge deres leder til at sparre med, men deres status som medarbejdere skulle gerne vokse, fordi de selv tager opgaven, at omsætte målene til praktisk pædagogisk virksomhed på sig. På denne måde bliver kravene til den strategiske og analytiske side af ledelsesarbejdet skærpet. Målsætningerne skal omsættes indenfor de givne rammer. Det kræver analytisk tænkning og at analyserne kan omsættes til en bæredygtig strategi, som både tager sigte mod samarbejdet i forhold til forvaltningen og andre eksterne samarbejdspartnere, og som også tager højde for medarbejdergruppens kvalifikationer og sammensætning i øvrigt. Ledernetværk Til hjælp for dette og andre sider af ledelsesarbejdet betyder de nye strukturer omkring daginstitutionerne, at lederne knyttes til ledernetværk. Typisk udgør områdelederen og de pædagogiske ledere et netværk, ligesom områdelederne i samme kommune indgår i et fælles og ofte forpligtende netværk. I diskussionen om områdestruktur og netværkssamarbejde er der udtrykt ængstelse fra institutionerne i forhold til at bevare de enkelte institutioners egenart og 20

21 særpræg. Hertil gør en medarbejder i en af projektkommunerne sig nogle betragtninger ud fra et forvaltningsperspektiv og sår tvivl om institutionerne nu også er så særegne og forskellige, som det ofte fremstår i den interne diskurs mellem institutionsledere og medarbejdere. Set fra et forvaltningsperspektiv er angsten for at miste det helt specielle særpræg i den enkelte institution en almindelig udbredt bekymring ved strukturforandringer og institutionssammenlægninger, men det er ofte en ubegrundet bekymring. Dels er der en tendens til at institutionerne overdimensionerer forskellighederne og dels betragter forvaltningerne ofte det, som en del af deres mission at bevare de enkelte huse og deres særpræg. Det fremhæves at det netop i en struktur hvor der er et forpligtende netværkssamarbejde er det nemmere at få øje på de forskelle, som der er i de enkelte huse. Forskellene bliver mere synlige, når man kommer i netværk med hinanden og får drøftet for eksempel spørgsmålet om hvordan en institution kan rumme de højtråbende drenge eller de stille piger, eller de børn med særlige behov. Det er et væsentligt formål med netværkssamarbejdet at forskellene bliver tydeligere ved at de bliver sat på begreb gennem fælles faglige diskussioner. Det forpligtende netværkssamarbejde er nyt på daginstitutionsområdet og giver lederne både de pædagogiske og områdelederne et forum, hvor de indholdsmæssigt kan arbejde med deres ledelsesopgaver og strategi med udgangspunkt i de konkrete problemer i institutionerne. Det fremhæves i en af projektkommunerne, at det tager tid at få lederne til at indarbejde de forskellige samarbejdsformer og strukturer før det begynder at fremstå meningsfuldt og rationelt for lederne. I første omgang er det sparring og supervision, der giver mening, mens arbejdet med at direkte samarbejde på tværs af de enkelte enheder og fælles projekter er vanskeligere at etablere: Vi får positive tilbagemeldinger fra områdelederne om at have et ledelsesteam, som fungerer som et sparringsteam (områdelederen har et ledelsesteam bestående af det antal daglige ledere i de enkelte huse). De pædagogiske ledere får vendt problemstillinger som for eksempel vanskelige personalesager, vanskelige sager i forhold til forældresamarbejdet osv. Erfaringsudvekslingen i ledelsesteamet kvalificerer indsatsen. Teamet er et ledelsesforum, med områdelederen for bordenden, der forsøger at lægge fælles retningslinjer for husregler, uddannelse osv. i området. 21

22 Ønsket om de fælles retningslinjer mellem områdeinstitutionens enkelte enheder er sandsynligvis mere konfliktfyldt end dannelsen af et sparringsforum for de pædagogiske ledere og fremover venter endnu nogle vanskelig opgaver i opbygningen af netværk og samarbejde på tværs af institutionerne i området, nemlig samarbejdet på tværs på medarbejderniveau mellem de enkelte enheder. Blandt andet i denne projektkommune, hvor man har erfaringer med sammenlægninger af institutioner og arbejdet med at integrere personalegrupperne: At give et signal om at det er en integreret institution - et hus der hænger sammen - det har været vigtigt, men også svært. Et sted er det tre institutioner, der er blevet slået sammen, og på mange måder føler man sig stadigvæk som sin gamle institution, som så bare tilfældigvis har fået et par mellemgange med naboen. Det er hele den problematik lederne, på mange forskellige måder, har taget fat i. Nogle ledere har mixed hele personalegruppen sammen på ny. Andre har gjort det på andre måder. Det er nok mest hensigtsmæssigt at sammensætte holdet på ny. Men jeg har forståelse for at nogle har valgt umiddelbart at lade det være intakt, fordi der har været så store konflikter, og så først tage fat i det senere. Eller de venter på, at der er en generation af gamle pædagoger som forlader stedet, og så ændre det senere. Med områdeledelse af selvstændige enheder behøver kravet til integration blandt personale og børn ikke at stille sig så radikalt, men alligevel er de ovenfor skitserede problemer også en del af områdeinstitutionernes fremtidige arbejdsopgaver og en vigtig del af ledelsesopgaven på lidt længere sigt, hvis tankerne omkring områdeinstitutionernes brug af de samlede ressourcer i personalegruppen skal gøres til virkelighed. Samarbejde med forældre og skole Der stiller sig også en opbygningsopgave af samarbejde og netværk i forhold til en række andre samarbejdspartnere udenfor daginstitutionens felt. Specielt sigter man i kommunerne på at gøre samarbejdet med skolen betydelig mere integreret og bredspektret end det traditionelt har været. De større enheder på daginstitutionssiden skal kunne blive ligeværdige partnere overfor den traditionelt større og mere selvbevidste skole. I nogle kommuner som Lemvig er områdeinstitutionen en sammensmeltet enhed af skole og daginstitutioner, men i de fleste kommuner vil der fortsat være tale om et samarbejde mellem to selvstændige enheder. I en af projektkommunerne gør medarbejderen sig følgende betragtninger: 22