Ejendomsbeskatningen i kritisk belysning

Transkript

1 Ejendomsbeskatningen i kritisk belysning Erik Haller Pedersen, specialkonsulent, Danmarks Nationalbank Indledning I denne artikel diskuteres kritisk argumenterne for beskatning af ejerboligen. 1 Det konkluderes, at ejendomsbeskatningen kun i meget begrænset omfang kan fungere som redningsplanke for det danske skatteprovenu, der er under pres i en stadig mere internationaliseret verden. Der peges endvidere på, at ejendomsbeskatning også er forbundet med problemer. Forvridningsargumentet Blandt fagøkonomer opfattes boligbeskatning ofte som en særligt hensigtsmæssig form for beskatning, og der argumenteres for, at den nuværende beskatning er for lav, jf. fx Det Økonomiske Råd, DØR (2001) samt Smidt (2002). Der er tre hovedargumenter for øget beskatning af ejerboligen; forvridningsargumentet, symmetriargumentet og mobilitetsargumentet. Disse argumenter vil blive behandlet i det følgende. På boligbeskatningsområdet må der skelnes mellem jordskatter og ejendomsværdiskatter. Hvis det antages, at udbudskurven for jord er tilnærmelsesvis lodret, vil ændringer i jordbeskatningen ikke påvirke produktion og beskæftigelse i økonomien hverken på kort eller langt sigt. Jordskatter er dermed ikke-forvridende i økonomisk forstand. En stigning i jordskatterne vil til gengæld slå ud i jordpriserne, idet den øgede beskatning øjeblikkeligt bliver kapitaliseret i form af et værdifald på jorden svarende til nutidsværdien af de fremtidige skatter (nedvæltning). I praksis er udbudskurven af byggegrunde, der er den relevante her, ikke fuldstændig lodret, og der kan derfor kun forventes delvis nedvæltning. Der ses her generelt bort fra beskatning af landbrugsjord. En stigning i ejendomsværdiskatten vil på samme vis umiddelbart nedvæltes i boligprisen i hvert fald i et vist omfang, men konsekvenserne på langt sigt er anderledes end ved jordskatter, da ejendomme er et reproducerbart gode. Antag at vi er på Tobin-q grænsen initialt, dvs. priserne på boliger i den eksisterende boligmasse er lig prisen på nybyggeri. Faldet i ejerboligpriserne som følge af skatten vil få nybyggeriet til at gå ned eller helt i stå. Dette vil først komme i gang igen, når afskrivninger har reduceret boligstocken (faldende udbud) til et niveau, hvor prisen på eksisterende boliger igen svarer til nybygningsomkostningerne. Dvs. på langt sigt er der ikke fuld nedvæltning i ejerboligpriserne, 2 men en mindre boligmasse og dermed lavere boligforbrug. Det lavere boligforbrug fremkommer ikke alene ved færre boliger antalsmæssigt men også ved en lavere standard i den eksisterende boligmasse. Ejendomsværdiskatter er således forvridende. Beregninger på bl.a. DREAM-modellen, jf. Det Økonomiske Råds rapport fra foråret 2001, DØR (2001), viser dog, at forvridningstabet som følge af en stigning i ejendomsværdiskatten er mindre end ved tilsvarende stigninger i mange andre skatter. 34

2 Symmetriargumentet Et andet standard argument for ejendomsværdiskatter er hensynet til symmetri i beskatningen af forskellige former for kapitalafkast. Investering i en bolig ses i denne argumentation som substitut til fx en obligationsinvestering, og beskatning af afkastet bør derfor være ens. Hvis der tages udgangspunkt i en obligationsrente på 6 pct. og en skattesats på 33 pct., bliver den neutrale ejendomsværdiskattesats 6*0,33 = 2 pct., dvs. det dobbelte af den aktuelle. Nedvæltningsantagelsen er her afgørende. Kun hvis der er fuld nedvæltning af jordskatter i grundpriserne, er det tilladeligt at se bort fra disse i beregningen ud fra et synspunkt om, at man så har fået rabat for disse ved købet, ellers må de med. Uden nedvæltning er ejendomsbeskatningen i dag 1,6 pct. (1 pct. i ejendomsværdiskat plus en grundskyld på 2,5 pct., der indgår med ¼, jf. fodnote 2). Derimod skal afskrivninger (vedligeholdelse) ikke medtages i beregningen. Afskrivninger er forbrug af bolig, og forbrug kan ikke trækkes fra i skatteberegningen. Dette diskuteres nærmere i appendiks, hvor det også beskrives, hvorfor det er den nominelle rente, der danner udgangspunkt for en neutral beskatning af ejerboliger. Sammenstillingen af afkast af en ejerbolig og et obligationsafkast er ikke uproblematisk. Givet køerne på lejemarkedet og givet at man må have et sted at bo, er der for mange ikke noget alternativ til at købe en ejerbolig. Dette er ikke først og fremmest en investeringsbeslutning, hvor man står og overvejer, om man skal bo til leje og investere i obligationer eller investere i en ejerbolig. Det er imidlertid sådanne porteføljetankegange, der er årsag til, at der opereres med en risikopræmie, når det neutrale afkast skal bestemmes. Men er det oplagt, at der skal anvendes en rente på 6 pct., dvs. inklusive risikotillæg, i stedet for en flexlånsrente på 4 pct.? Ser vi på debitorsiden er det i stigende grad flexlånsrenten, der danner udgangspunkt for det opnåede rentefradrag. Ved anvendelsen af flexlånsrenten er den nuværende ejendomsværdiskat tæt på at være neutral. Afkastet af en ejerbolig burde snarere bestemmes af, hvad ejendommen kunne lejes ud til. Heller ikke dette er imidlertid uden problemer. Forvridningerne på lejemarkedet spiller over på ejerboligmarkedet. Hvis ejendomsskatten skal modsvare, det man kunne få ved udlejning, vil symmetri mellem de to boligformer kræve, at det er de subsidierede priser på lejemarkedet, der bør anvendes snarere end en markedsleje. De to markeder bør ikke ses isoleret fra hinanden. Betragtes en lejer og en ejer, bør disse være uændret stillet, hvis de bytter plads. Det er ikke tilfældet, hvis vi i ejersituationen sætter afkastet lig en markedsbestemt leje, mens man i lejesituationen betaler en subsidieret husleje. Hele argumentationen, der fører frem til, at den neutrale ejendomsværdiskattesats er 2 pct., forudsætter, at lejemarkedet er fuldt liberaliseret samt at beskatningen af ejer- og lejerboliger er ens. Konklusionen er, at øget beskatning af ejerboligen må gå hånd i hånd med afviklingen af subsidieringen af lejersektoren for at bevare balancen mellem de to segmenter af boligmarkedet. Mobilitetsargumentet Et ofte fremhævet argument for boligbeskatning frem for indkomstskat er, at mens boligen er et internationalt immobilt gode, er arbejdskraft mobil, underforstået at denne flytter til udlandet, hvis beskatningen bliver for høj. Dette argument bør kvalificeres. Boliger betaler ikke skat, det gør kun den arbejdskraft, der bebor dem. Boligmobilitet kan derfor ikke ses isoleret fra arbejdskraftmobilitet. Der er en tendens til at oversælge mobilitetsargumentet for øget boligbeskatning i den løbende debat. Om en mobil arbejdskraft bosætter sig i Danmark eller et andet land, bestemmes af, hvad der kan opnås af indkomst efter skat. Dog må det offentlige serviceniveau også tillægges værdi, ligesom mere bløde værdier kan gøre sig gældende såvel positivt (de grønne bøgetræer) som negativt (det danske vejr). I opgørelsen af indkomst efter skat må boligskatter i princippet indgå på lige fod med indkomstskatter, da også disse er bestemmende for, hvad der er tilbage efter skat. Konklusionen er, at lokalisering af internationalt mobil arbejdskraft bestemmes af gennemsnitsbetragtninger (gennemsnitlig real løn efter alle skatter), mens efterfølgende beslutninger om arbejdsudbud bestemmes af marginalbetragtninger, marginal løn. I den udstrækning ejendomsskattebetalingen er nedvæltet i ejendomsprisen, kan man naturligvis sige, at tilflytteren ikke betaler skatten, da denne fuldt ud falder på ejeren på tidspunktet for skattens indførelse. Men hvis det er lempeligere beskatning af særligt mobil arbejdskraft, man søger, kan dette mere præcist ske direkte ved nedslag i indkomstskatten, sådan som det kendes fra beskatning af udenlandske 35

3 eksperter eller danske sømænd. Dette kræver dog modsat boligskatten finansiering fra anden side. Nedvæltning Nedvæltningsargumentationen har nogle ret drastiske konsekvenser. I den udstrækning der sker nedvæltning i jord- og ejendomspriserne som følge af en skattestigning, får fremtidige købere i realiteten rabat for skatten, da markedsprisen falder svarende til nutidsværdien af de fremtidige skattebetalinger. Det betyder, at det udelukkende er de husstande, der ejer boligen på tidspunktet for skattens indførelse, der bliver ramt i form af et kapitaltab. Frem til tidspunktet for salg af boligen kommer den, der ejer boligen på tidspunktet for skattens indførelse, til at betale den øgede skat, men til gengæld falder værdien af ejendommen, eller stiger mindre end den ellers ville have gjort, og reducerer dermed udskrivningsgrundlaget for ejendomsskatten. Der betales således frem til salgstidspunktet højere skat af en mindre stock. En konsekvens af nedvæltningsantagelsen er analytisk set, at det offentlige får en pant i boligen forud for øvrige hæftelser svarende til den tilbagediskonterede værdi af de fremtidige skatter, og dette pant bliver forrentet med ejendomsværdiskattesatsen. Der er paralleller til den historiske bankhæftelse, der var et pant på 6½ pct. i alle landets ejendomme forrentet med en fast rente til sikkerhed for seddelomløbet. Forskellen er blot, at bankhæftelsen som et privat mellemværende var tinglyst, det er skattekravet ikke. I hvor vid udstrækning, der forekommer nedvæltning, er et empirisk spørgsmål, som ikke lader sig besvare på enkel vis. Der synes ikke at være systematisk sammenhæng mellem grundskyldssatser og jordpriser på tværs af kommuner, hvilket taler imod fuld nedvæltning. Provenupotentialet i ejendomsbeskatningen Det er illustrativt at se på provenupotentialet for ejendomsværdi- og jordskatter. Tabel 1 gengiver nogle størrelsesordener i boligbeskatningen. Ses der bort fra værdien af landbrugsjord, udgør de beskatbare grundværdier godt 400 mia.kr. Heri er modregnet et fradrag for forbedringer. De 400 mia.kr. er grundværdien ifølge den offentlige vurdering. Markedspriserne vil typisk ligge højere dog næppe så meget, at det ændrer kvalitativt ved de følgende konklusioner. Grundværdien på 400 mia.kr. er nutidsværdien af en årlig jordrente. Denne kan beregnes udfra formlen for nutidsværdien af en evigt løbende annuitet, der vokser med en fast vækstrate, her inflationen. Formlen, der i finansiering kaldes Gordons formel, er: Nutidsværdi = Jordrente/(r g) hvor g = prisstigningstakt og r = den nominelle rente Sættes r = 6 pct. og g = 2,5 pct. og nutidsværdi = 400 mia.kr., kan jordrenten beregnes til ca. 15 mia.kr. pr. år. Dette tal fremkommer ved en realrente (r g) på 3,5 pct. Jordværdierne er som nævnt muligvis konservativt vurderede. Tabel 1. Hovedtal i ejendomsbeskatningen Mia.kr Ejendomsværdi i alt mia. kr. Parcelhuse mia. kr. Grundværdier i alt 480 mia. kr. Parcelhuse 250 mia. kr. Landbrug 50 mia. kr. Fradrag for forbedringer 15 mia. kr. Grundskyldsprovenu 11 mia. kr. Ejendomsværdiskatteprovenu 10 mia. kr. Gennemsnitlig grundskyldspromille 25 Kilde: Skatter og indkomster, oversigt 2001, Danmarks Statistik. 36

4 De 15 mia.kr., jordrenten, er det maksimale årlige grundskyldsprovenu i nutidskroner, der kan opkræves, medmindre man forestiller sig, at sælger skal lægge et beløb oven i ved salg af jord. Provenupotentialet for jordskatter er således meget begrænset, og vil ikke være i stand til at aflaste indkomstskatterne i væsentligt omfang. Det totale skatteprovenu i Danmark var i 2001 ca. 650 mia.kr., heraf var knap 450 mia.kr. indkomstskatter. Der opkræves allerede i dag ca. 11 mia.kr. i grundskyld. Indsættes igen i formlen ses, at dette svarer til en grundværdi på 300 mia.kr. (11/(0,06 0,025)). Dette beløb svarer til det, grundpriserne i dag ligger under priserne i en situation uden beskatning. Beskatningen af jord er således allerede betragtelig. Ved ejendomsværdibeskatning sker der kun delvis nedvæltning på langt sigt. Antages en nedvæltningsgrad på ¼ svarende til jordværdiernes andel af ejendomsværdien, vil de nuværende provenu fra ejendomsværdiskatter på ca. 10 mia.kr. kunne 5- dobles før grundværdien bliver nul, og hele jordrenten er bortbeskattet. Dette er stadig ikke meget set i forhold til det samlede indkomstskatteprovenu, og ville, hvis det blev indført fuldt ud, resultere i voldsomme kapitaltab for boligejerne. Konklusionen er, at ejendomsværdibeskatning kun i meget begrænset omfang kan erstatte indkomstskatter. En forhøjelse af ejendomsværdiskattesatsen fra 1 til 2 pct. ville indbringe et ekstra provenu på godt 10 mia.kr. Dette svarer næsten til provenuet fra mellemskatten, men er mindre end provenuet fra topskatten. Andre problemer med ejendomsbeskatning I det følgende peges kort på en række forhold, som sætter spørgsmål ved udsagnet om, at ejendomsbeskatning er en særlig ideel form for beskatning. Der er for det første et delelighedsproblem, når man er tvunget til at tilpasse sit boligforbrug til en ny situation, fx efter en skattestigning. Den eneste måde boligforbruget hurtigt kan nedsættes på, er ved at flytte til en mindre bolig, en mere drastisk ting med store transaktions- og velfærdsomkostninger, end når man fx må tilpasse sin indtagelse af rødvin og røde bøffer til nye økonomiske omstændigheder. En ejerbolig er et individuelt, unikt gode, som det kan være vanskeligt at sætte en eksakt pris på. De vurderinger, der ligger til grund for beskatning af ejerboligen, danner et (asymmetrisk) bånd omkring de sande ejendomsværdier. Dette giver et retssikkerhedsmæssigt problem i og med, at der er et element af tilfældighed i beskatningen på tværs af ejere. Der kan findes eksempler på, at en boligejer har betalt skat af en ejendomsværdi, som ligger over, hvad der kan realiseres ved salg. I et stigende marked vil der dog være en tendens til, at vurderingen ligger under handelsværdien, men i vidt forskelligt omfang. Også geografisk er der stor forskel i ejendomsbeskatningen, der i uforholdsmæssig grad falder på ejendomme i de store byområder, selv om boligstandarden er stort set ens over hele landet. Ejendomsværdiskatterne er således ikke så meget en beskatning af boligtjenesten, som de er en beskatning af beliggenhedsværdien. Hvis det var boligtjenesten, man ville beskatte, var det mere relevant at tage udgangspunkt i nogle af boligens fysiske karakteristika, fx antal kvadratmetre. Afslutning Målt som opkrævet provenu i forhold til BNP er boligbeskatningen herhjemme allerede høj set i forhold til andre lande. For stort set enhver skatteart er billedet det samme; skatteskruen er i Danmark strammet til det yderste. Spørgsmålet er, om dette ikke også er tilfældet for boligbeskatningen. Skatteomlægninger fra indkomst- til boligskat er kun muligt i meget begrænset omfang. Dertil er provenupotentialet i ejendomsskatterne alt for små. Argumentet om, at boligen bør beskattes, fordi der er tale om et internationalt immobilt gode, bør kvalificeres. Når arbejdskraften lokaliserer sig internationalt, vil boligskatter indgå i vurdering af, i hvilket land der kan opnås den højeste løn efter skat. Øget boligbeskatning er kun hensigtsmæssigt i den udstrækning, provenuet kan anvendes til at sænke marginalskatten på arbejdskraft, og en øget beskatning må balanceres mellem ejer- og lejersektoren. Appendiks Neutral ejendomsværdibeskatning Udgiften ved at bo i eget hus i en given periode (kapitalomkostningerne) omfatter forrentning af boligens værdi, skat samt nedslidning. Efter-skat kapitalomkostningen kan stiliseret skrives som: Kap.omk. = kp*[(1-t)*r dkp + a + s] hvor kp er kontantpris, r nominel rente, t kapitalaf- 37

5 kastskattesats, dkp stigningen i ejerboligpriserne i pct. p.a., a afskrivningssatsen og s ejendomsværdiskattesatsen. Opgjort før skat bliver kapitalomkostningerne: Kap.omk. = kp*[r dkp +a] Ved neutral beskatning skal kapitalomkostningerne være ens før og efter skat, dvs.: kp*[(1-t)*r dkp +a + s] = kp*[r dkp +a] lighedstegnet gælder når s = t*r, dvs. når ejendomsværdiskattesatsen (s) er lig med skattesatsen på kapitalindkomst (t) gange den nominelle rente ( r). Med anvendelsen af den nominelle rente er der ikke behov for nogen kapitalgevinstbeskatning for at sikre neutralitet over for beskatning af andre typer af kapitalafkast i og med, at også eventuelle kapitalgevinster i realiteten beskattes løbende i dette system. Dette er så langt at foretrække frem for lavere løbende ejendomsbeskatning kombineret med beskatning af kapitalgevinster, da en sådan beskatning er forbundet med store administrative og samfundsmæssige problemer. Et problem med at anvende den nominelle rente som udgangspunkt for beregningen af skattesatsen er dog, at skattesatsen må ændres, hver gang den nominelle rente ændrer sig. Til tider høres argumentet, at da udskrivningsgrundlaget dvs. boligens nominelle værdi stiger med inflationen, skal der anvendes en realrente i skatteberegningen. Dette er ikke korrekt. Det er en konsekvens af et nominelt skattesystem som det danske, at når der gives rentefradrag for hele den nominelle rente, så skal hele det nominelle afkast beskattes, hvis symmetrien skal opretholdes. Hvis der gives skattefradrag for afskrivninger, må»a«i udtrykket erstattes af (1-t)*a, hvorved den neutrale skattesats bliver s + t*a. Skattefradrag for nedslidning indebærer derfor, at den neutrale ejendomsværdiskattesats bliver højere. Reduktion af kapitalindkomstbeskatningen dvs. nedsættelse af rentefradragets skattemæssige værdi reducerer symmetriproblemerne. I en situation hvor man helt afskaffede rentefradragsretten, ville symmetri kræve en ejendomsværdiskattesats på nul. Der er den ikke helt uvæsentlige pointe, at dette med den tidligere lejeværdibeskatning automatisk ville følge af en nedsættelse af kapitalindkomstskattesatsen, mens det for den nuværende ejendomsværdiskat vil kræve en selvstændig politisk beslutning om ejendomsværdiskattens højde. Rentefradragets værdi og ejendomsbeskatningen er ikke længere snævert koblet rent skatteteknisk, som det var tilfældet med den tidligere lejeværdibeskatning. Noter 1. Synspunkterne i denne artikel er forfatterens egne, og dækker ikke nødvendigvis over Nationalbankens. 2. Jordprisen udgør ca. ¼ af ejendomsværdien i et gennemsnitligt hus. Det må derfor forventes, at minimum ¼ af ejendomsværdiskatten nedvæltes i jordpriserne på langt sigt. Litteratur Danmarks Statistik (2001), Skatter og indkomster, oversigt. DØR (2001), Det Økonomiske Råd, Dansk Økonomi, Forår Smidt, John (2002), Beskatning af boliger hvorfor og hvordan, Samfundsøkonomen, Februar. 38