Bankpakkerne som hensigtsmæssige kriseindgreb

Transkript

1 Erhvervsøkonomisk Institut Bachelorafhandling Forfattere: Jakob de Linde, HA(alm) Studienr.: Nikolaj Birkwald, HA(int) Studienr.: Mette Overbeck, HA(alm) Studienr.: Vejleder: Anders Grosen Bankpakkerne som hensigtsmæssige kriseindgreb Handelshøjskolen Aarhus Universitet 2011

2 Executive summary The Danish banking sector has largely been affected by the global financial crisis that originates from the U.S. subprime-crisis. The financial crisis has revealed numerous problematic features in the Danish banking sector that have contributed in worsening the impact on the Danish banks. In order to help Danish banks overcome the crisis, the Danish government has introduced three bank packages. The aim of Bank Package I was to solve the credit crunch that had developed when foreign banks stopped refinancing their wholesale deposits. Bank Package II aimed at avoiding a credit crunch between Danish banks and their customers. Bank Package III secures that the Financial Stability Company can still take over unhealthy Danish banks. The goal of this thesis is to determine whether or not the bank packages have been successful interventions in overcoming the impact of the financial crisis. In order to determine if the back packages were proper solutions, it has been necessary to investigate the various problems in the Danish banking sector. The study shows that structural changes in Danish banks have created a big deposit shortfall, because deposits have not matched the large increase in loans. Hence, the Danish banking sector has exposed itself to too much risk. Short term deposits from foreign banks on the interbank market have been used to offset the mismatch between deposits and loans. This dependency proved to be very dangerous when banks started hoarding liquidity in the second half of Due to financial instability and asymmetric information, it became very expensive or impossible for Danish banks to obtain deposits from foreign banks. This was a large threat to the banking sector and to all of society, and therefore Bank Package I was introduced to preserve financial stability. The large presence of voting and ownership limitations in publicly traded Danish banks is one of the major reasons why the financial crisis had such a negative influence on the Danish banking sector. These limitations are exclusive to the Danish banking sector, because their presence is minimal in publicly traded non-financial companies and foreign banks. They result in a weakened corporate governance structure, because it is only shareholders with large amounts of shares and votes, who have the incentive and power to monitor management. As a result, some banks have engaged themselves in activities that are too risky, for instance high exposure to the real estate industry. When the financial crisis hit Denmark, these banks were in a very poor condition to absorb the associated losses. In relation to the former limitations, the study will also look at how banks compensate management, and to what extent this is connected to excessive risk taking. Lastly, the study will show that the concept of some banks being too big to fail has resulted in an inappropriate incentive structure, which has lead to higher risk exposure.

3 The bank packages had different approaches in dealing with the financial crisis. The study will show that the success of the three bank packages has been limited. Bank Package I was a necessity in order for Danish banks to continue obtaining deposits from foreign banks. However, it proved to be a costly affair, considered that their borrowing opportunities only improved slowly. Bank Package II was introduced to avoid a credit crunch between banks and their customers that actually never existed. Additionally, the loan opportunities for individuals and firms did not improve after the bank package was introduced. Bank Package III has a long term perspective and can be used in future crises. The continuation of the Financial Stability Company signals that most Danish banks are not too big to fail, which should have an effect on the incentive structure in small and medium-sized banks. Our findings show that the bank packages have been very expensive considering their limited effect. Additionally, they have failed to address many of the problems in the Danish banking sector that are presented in this thesis. The voting and ownership limitations in Danish banks are not affected by the bank packages, which contributes to a continuation of poor incentive structures in many Danish banks. The Danish banking sector does not seem to be better prepared for future crises, due to the lack of long term initiatives in the bank packages. Lastly, the study presents the Asset Protection Scheme as an alternative to the Danish bank packages. The APS improves the incentive structure in banks, because each bank pays for their own rescue. The APS also helps solve the problems associated with banks being too big to fail, which makes it a more effective crisis intervention tool. We suggest that the Danish government introduce the APS to handle future crises.

4 Indholdsfortegnelse 1. Indledning Problemformulering Afgrænsning: Metode Struktur Ordforklaring Finanskrisen Krisens udspring i USA Udviklingen til den største danske bankkrise i 100 år Tiden før bankkrisens begyndelse Krisen ramte de danske banker Udviklingen i Bankers forretningsmodel Den traditionelle bankforretningsmodel Procyklisk gearingspolitik Den nye bankforretningsmodel Det parallelle banksystem Delkonklusion Asymmetrisk information Lemons problem Adverse selection Screening Principal-agent-problem Moral hazards Delkonklusion Undersøgelse af problemer i den danske banksektor Interbankmarkedet Udviklingen på interbankmarkedet Interbankmarkedet og asymmetrisk information Interbankmarkedet og de danske banker Interbanklån kontra udstedelsen af gældsinstrumenter Bankrådgiveren som dobbeltagent De specielle danske forhold Stemme- ejerbegrænsninger Bankledelsers brug af variabel aflønning Too-big-to-fail doktrinen... 38

5 5.5 Delkonklusion Undersøgelse af bankpakkerne I-III og vurdering af samme Det Private Beredskab til afvikling af nødlidende banker, sparekasser og andelskasser Finansiel Stabilitet Beskrivelse af Bankpakke I Afvikling af bankerne Virkningen af Bankpakke I Vurdering af Bankpakke I Problemerne på interbankmarkedet Staten og Det Private Beredskab Øget dialog Sammenfatning af Bankpakke I Beskrivelse af Bankpakke II Virkning af bankpakke II Vurdering af Bankpakke II Indskud af hybrid kapital Individuel statsgaranti af usikrede lån Åbenhed og regulering af direktionsaflønning Bankrådgivernes dobbeltrolle og styrkelse finanstilsynet Sammenfatning Beskrivelse af Bankpakke III Øget indskydergaranti Et permanent afviklingsselskab Pres på Bankpakke III Vurdering af Bankpakke III Øget indskyder garanti Too big to fail? Sammenfatning af Bankpakke III Samlet vurdering Vurdering af bankernes nye forretningsmodel Aktionærhindringer Hybrid egenkapital vs. aktieemission Tilsyn og regulering Redning vs. konkurs Sammenfatning af den samlede vurdering Asset Protection Scheme... 80

6 8.1 Beskrivelse af de britiske tiltag Asset Protection Scheme APS som kriseindgreb Konklusion Litteraturliste Bilag Bilag

7 1. Indledning Køb den til dig selv, køb den til din mor, køb den til din guldfisk var ifølge en artikel af Søren Plesner (2008) et råd om køb af aktier i Northern Rock, som en aktieanalytiker gav sine kunder i sommeren Efter en lang periode med de bedst tænkelige betingelser for de danske banker høj økonomisk vækst, lave renter, stigende boligpriser og en historisk udlånsfest tyder det på, at der hos mange var opstået en forestilling om en utopisk tilstand. I hvert fald var bankerne ikke forberedte, da den gunstige situation pludselig vendte i I første omgang var krisen begrænset til det amerikanske subprime lånemarked, men hurtigt bredte den sig til andre dele af det finansielle system, og de danske banker formåede ikke at modstå den verdensomspændende krise. Indtil juli 2007 havde problemerne kun udspillet sig i USA, men der gik ikke længe før lavinen rullede ind over Europa og allerede d. 5. oktober 2008 havde syv danske børsnoterede banker og to sparekasser drejet nøglen om til trods for, at lavkonjunkturen endnu ikke var slået igennem i Danmark. Centralbanker og regeringer verden over måtte træde til med massiv støtte til et banksystem, der var på randen af kollaps. Globalt set var konsekvenserne af finanskrisen meget alvorlige til trods for en øget informationsmængde, der burde kunne advare bankerne om krisens frembrud. Var den manglende reaktion et udtryk for, at kompleksiteten i sektoren var blevet så stor, at det ikke længere var muligt at gennemskue de reelle risici, eller blev det blinde øje blot vendt til? Højst sandsynligt har mange ledelser været klar over, at de havde udvist dumdristig adfærd, og at risici var undervurderet sammenlignet med de dertilhørende afkast, men som en chef for en af de største banker udtrykte det så længe musikken spiller, så danser vi (Plesner 2010). Siden 2004 havde der været en udlånsfest med en årlig vækst i banksektorens udlån på over 20 %, hvilket, i høj grad, blev finansieret af markedsbaserede kortvarige lån fra bl.a. udenlandske banker. Da de udenlandske banker valgte ikke at forny deres lån til danske banker, fandt de danske banker i oktober 2008 hjælp ved centralbanken og staten. Mange ledelser har sat deres lid til, at de kunne søge hjælp hos staten og Nationalbanken, når musikken stoppede med at spille. Denne forestilling om at være too-big-to-fail, gik Obama i 2010 ud og udtrykte sin bekymring omkring: Never again will the American taxpayer be held hostage by a bank that is too big to fail. Den danske banksektor gav den internationale finansielle krise skylden for den problematiske situation. Man kan spørge sig selv om ikke bankernes ledelser har arbejdet ud fra en forestilling om, at der nødvendigvis ville komme hjælp, hvis deres måde at føre bank på fejlede. Derudover har omtrent to tredjedele af de danske banker været uden en større aktionær med incitament til at overvåge ledelsen, hvilket gør, at man kan stille spørgsmålstegn ved, hvorvidt den danske banksektor har ret i ovenstående påstand. Det kunne tyde på, at et eller flere danske forhold har været problematiske på forhånd. 1

8 Den danske stat gik ind med en redningspakke Bankpakke I for at opretholde finansiel stabilitet bl.a. ved at garantere de udenlandske bankers korte markedsbaserede indskud. Tilliden til de danske banker var hos de udenlandske investorer ved at forsvinde, hvorfor et tiltag var nødvendigt. På nuværende tidspunkt er der sat tre bankpakker i verden. Efter de to første bankpakker havde staten allerede garanteret omkring kr. pr. indbygger, vel at mærke på skatteydernes vegne. Alligevel krakkede Amagerbanken i februar Med dette udgangspunkt er det relevant at undersøge, hvorvidt regeringens håndtering af bankkrisen har været hensigtsmæssig. 1.1 Problemformulering Bankpakke I sigtede mod løsning af den kreditklemme, som de danske banker blev udsat for, da de udenlandske banker ikke ville genfinansiere sine markedsbaserede en gros indlån. Med Bankpakke II forsøgte man at undgå en kreditklemme mellem danske banker og deres kunder. Bankpakke III giver mulighed for, at statens afviklingsselskab Finansiel Stabilitet fortsat, kan overtage nødlidende pengeinstitutter. Formålet med denne afhandling er at undersøge, hvorvidt bankpakkerne har været hensigtsmæssige kriseindgreb til at afbøde virkningerne af bankkrisen. For at undersøge ovenstående hovedproblemstilling vil følgende delspørgsmål blive forsøgt besvaret: Hvordan forløb den danske bankkrise? I hvilket omfang har asymmetrisk information, moral hazards og bankernes nye forretningsmodel haft indvirkning på bankkrisens omfang? I hvor høj grad har tilstedeværelsen af stemme- og ejerbegrænsninger i danske banker været medvirkende til uansvarlig ledelse? Hvad var indholdet og konsekvenserne af Bankpakkerne I-III? Har Bankpakkerne været et hensigtsmæssigt kriseindgreb, ovenstående problemer taget i betragtning? Er et markedsbaseret, Asset Protection Scheme et mere hensigtsmæssigt fremtidigt kriseindgreb end, Bankpakke I og II? 2

9 1.2 Afgrænsning: Det er i denne afhandling nødvendigt at foretage en række afgræsninger for bedst muligt at kunne fokusere på hovedproblemstillingen. Derfor fokuseres på den danske banksektors krise. Dette indebærer, at realkreditsektoren og den øvrige finanssektor ikke behandles i opgaven, ligesom enkelte banker alene inddrages i analysen til illustration af konkrete problemstillinger. Basel III og andre mere langsigtede ændringer af den finansielle sektors regulering behandles ikke i opgaven. 1.3 Metode Indeværende opgave har en teoretisk tilgang. Med opgaven konstrueres der ikke ny viden, men i stedet foretages der en dybdegående undersøgelse af forholdende i den danske banksektor med fokus på bankkrisen. Formålet hermed er at opnå tilstrækkelig viden til at vurdere bankpakkerne som et hensigtsmæssigt kriseindgreb. Teorien omkring asymmetrisk information og moral hazard danner grundlag for analysen af den danske banksektor. Asymmetrisk information vil være et gennemgående begreb i hele opgaven, da det både er medvirkende til at krisen opstod, at krisens blev yderst omfattende og det påvirkede også resultat af bankpakkerne. Der vil løbende i opgaven være anvendt finansielle analyseredskaber til at undersøge udviklingen i den danske banksektor, før, i og efter krisen, herunder udvikling i EK, rentespænd, indlånsunderskud mv. Således vil vurderingen af bankpakkerne som hensigtsmæssige kriseindgreb ske på baggrund af den kendskab til den danske banksektor, der opbygges gennem undersøgelsen samt den udvikling der sker i diverse finansieringsrelaterede parametre før og efter bankpakkerne. Gennem opgaven vil danske banker være anvendt som eksempler for at understøtte de konklusioner der drages. Opgaven bygger primært på videnskabelige artikler, men også på avisartikler og tidsskrifter. Der er følgelig en risiko for politisk bias ved anvendelse af avisartikler og andre medier. Der er derfor i afhandlingen lagt særligt vægt på, at artikler og lignende skal oprinde fra kilder, som vurderes af høj kvalitet, og hvor det er fagfolk samt eksperter, der udtaler sig. I tilfælde hvor citater og udsnit fra artikler kan have politisk bias, vil læseren blive informeret herom. Flere afsnit bygger på kun få kilder, hvilket skyldes at der findes et begrænset antal videnskabelige artikler om flere af de emner, der berøres i afhandlingen. Dette gælder i særdeleshed afsnit 8. 3

10 1. 4 Struktur Afhandlingen indledes i kapitel 2 med en beskrivelse af den danske bankkrises opståen. Dette med udgangspunkt i finanskrisen. En af hovedårsagerne til bankkrisens omfang, er de danske bankers nye forretningsmodel, hvilken vil blive beskrevet i opgaves kapitel 3. Herunder vil det bl.a. blive forklaret, hvorfor prisbobler blev en realitet både på jord og bolig. En teoretisk gennemgang af begreberne asymmetrisk information, principal-agent, adverse selection og Moral Hazard, vil danne grundlag for den følgende analyse af problemerne i den danske banksektor og vil være at finde i kapitel 4. Kapitel 5 vil belyse problemerne i den danske banksektor. Generelle forhold som problematikken vedrørende asymmetrisk information og moral hazards analyseres, herunder bankledelsernes incitamentsproblemer. I forbindelse med dette vil der ligeledes fokuseres på problematikken vedrørende Too-big-to fail. De specifikke danske forhold vedrørende aktionærhindringer undersøges også i denne del. Herudover vil problemerne omkring bankernes fundingstruktur, som følge af finanskrisen, blive analyseret. Formålet er at opnå en forståelse for hvordan finanskrisen kunne ende som den største bankkrise i over 100 år på dansk grund. Samtidig kan kapitlet bidrage med yderligere information, således vurderingen af de danske bankpakker bliver mest muligt valid, problemerne i den danske banksektor taget i betragtning. Kapitel 6 vil indeholde en beskrivelse af den enkelte bankpakke samt en vurdering af samme. Den enkelte vurdering baseres på bankpakkens virkning, som også belyses i kapitel. En sådan gennemgang vil være at finde for både Bankpakke I, II og III. I kapitel 7 foretages der en vurdering af problemerne i den danske banksektor, for derved at nå en endelig vurdering af bankpakkerne som kriseindgreb. Vurderingen bygges på den viden, der er opnået i undersøgelsen af problemerne i den danske banksektor, kombineret med vurderingerne i kapitel 6. Afslutningsvis vil der i kapital 8 blive undersøgt om et markedsbaseret, Asset Protection Scheme(APS), er et mere hensigtsmæssigt fremtidigt kriseindgreb frem for Bankpakke I og II. 4

11 1.5 Ordforklaring ABS Asset Backed Securities: Værdipapirer med pant i bagvedliggende aktiver (NB stabilitetsrapport, 1. h., 2008) ABCP Asset Backed Commercial Papers: Kortfristede gældsbeviser med pant i sikre aktiver. ABCP har typisk en høj rating på grund af pantets sikre værdi (NB stabilitetsrapport, 1. h., 2008) CDO Collateralized Debt Obligations: En struktureret obligation. Andre kreditobligationer inklusive andre CDO er indgår i en portefølje af aktiver, der udgør sikkerhed for en CDO obligation (NB stabilitetsrapport 2008). Det er et omsætningsinstrument med cash flows relateret til performance på udvalgte gældsinstrumenter som fx banklån og obligationer (Plesner 2002b). CDO er er typisk opdelt i mindst tre trancher, eksempelvis en AAA-rated senior tranche, en mezzanin tranche og en ikke-rated junior tranche. Senior tranchen kan først opleve tab efter at mezzanin og junior tranchen har tabt alt, og mezzanin tranchen får først tab efter junior tranchen (Grosen 2008a). CDS Credit Default Swaps: En aftale mellem to parter om at handle med kreditrisiko på et referenceaktiv udstedt af en tredje part, referencen. Referenceaktivet er typisk en obligation, men det kan også være et lån. Forklaringen af en CDS kan altså simplificeres ved at kalde den en slags forsikring (Jensen 2008) NB Nationalbanken: Nationalbanken forkortes ofte NB i forbindelse med henvisninger til Nationalbankens stabilitetsrapporter og kvartalsoversigter. SIV Special Investment Vehicle: En gearet investeringsenhed, som investerer i højtratede ABS- og CDO-trancher, delvist finansieret via udstedelse af ABCP (NB stabilitetsrapport, 1. h., 2008). SPV Special Purpose Vehicle: Et skuffeselskab uden hverken ansatte, egenkapital eller fysisk eksistens. Disse skuffeselskaber køber låneporteføljer af eksempelvis boliglån fra moderbanken, og finansierer disse køb ved at sælge ABCP (Grosen 2010a). 5

12 2. Finanskrisen I følgende afsnit redegøres der for, hvor og hvordan finanskrisen opstod, hvorefter forløbet af den danske bankkrises beskrives. 2.1 Krisens udspring i USA Til trods for at det amerikanske marked for subprime boliglån er et afgrænset finansielt marked, skulle det vise sig at store tab på dette marked, kunne ende ud i en international finansiel krise. Den finansielle krise tog sit udspring i et overophedet amerikansk boligmarked. De reale huspriser var opadgående i stort set hele perioden fra 1975 til Flere gange var der tendens til prisbobler, men først i 2001 begyndte væksten i boligpriserne at overstige realindkomstvæksten, hvilket var en klar indikation på, at der nu var opstået en prisboble. Bobler er karakteriseret ved fejlprissætning/overvurdering af aktiver og fører også pr. automatik til fejlprissætning af risici (Plesner 2010). Ud over stigende boligpriser var perioden kendetegnet ved høj økonomisk vækst, lave renter, lave risikopræmier og stigende boligpriser, hvilket førte til en kraftig vækst i bankernes udlånsbeholdning. Selv den mindst kreditværdige, også kaldt en subprime-låner, kunne låne penge i banken, de såkaldte NINJA-lån ( No Income, No Job, Assets ). En subprime-låner er ofte ikke i stand til at betale lånets ydelser og er derfor afhængig af stigende huspriser således, at friværdien kan muliggøre omlægning af lån (Plesner 2007). I midten af 2006 skulle det vise sig, at væksten i huspriserne begyndte at flade ud, hvilket resulterede i at mange af ovennævnte husejere begyndte at få problemer med at betale renter og afdrag på deres lån. Dette førte til subprime-boblens brist. Til trods for et afgrænset marked blev hele den finansielle verden ramt grundet nye finansielle instrumenter 1, hvor tabsrisikoen imidlertid var spredt over mange forskellige typer af investorer. Der blev skabt en usikkerhed om, hvor tabene lå og hvilke institutioner der var eksponerede over for mulige tab, hvilket gav nervøsitet på de finansielle markeder (Plesner 2007). Mistillid mellem bankerne førte til tilbageholdenhed mht. at yde lån på pengemarkederne, og krisen tegnede sig nu som en likviditetskrise for bankerne (NB kvartalsoversigt, 4. k., 2008). Sammenbruddet på pengemarkedet resulterede i at bankerne blev udsat for en kreditklemme. Som Akerlof i sit Nobelprisbelønnede arbejde om asymmetrisk information påviste, kunne mindre forøgelser i usikkerheden og informationsasymmetrien mellem køber og sælger få et marked til at bryde sammen, hvilket blev tilfældet i 2008 (Grosen og Raaballe 2010). Centralbanker verden over var nødt til at træde til og hjælpe de nødlidende banker ved at stille sikkerheder, tilbyde nye lånefaciliteter og indgå aftaler om at udveksle valuta. Dette var dog ikke nok. Krisen eskalerede i september 2008, hvor de amerikanske myndigheder overtog kontrollen med de store realkreditinstitutter Freddie Mac og Fannie Mae. Investeringsbanken Lehman Brothers var ikke så heldig at 1 Nærmere forklaring herom, se afsnit 3.4 6

13 blive reddet, da banken i løbet af september fik problemer med at finansiere sine aktiviteter. Lehman Brothers konkurs havde markante systemiske konsekvenser som følge af både finansielle kontrakter med andre finansielle institutioner og en grænseoverskridende struktur. Som resultat af denne begivenhed, blev bankernes forsigtighed med at låne usikret til hinanden endnu større. De finansielle markeder var i panik og investorer, banker og andre finansielle institutioner holdt brandudsalg af aktiver for at få mere likviditet. Aktivpriserne faldt, og de meget volatile markeder skabte spekulation, der forstærkede krisen yderligere (NB stabilitetsrapport 2010). Der var ikke længere kun tale om en likviditetskrise, som kunne afhjælpes ved tilførsel af likviditet til markederne. Bankerne var udsat for en likviditetskrise, der krævede ekstraordinær hjælp, hvorfor flere lande var nødsaget til at garantere hele eller dele af deres banksektor. Selv i lande, hvor bankerne ikke havde en nær så aggressiv udlånspolitik og derfor ikke led under lignende problemer, var staten nødt til at gå ind og stille garanti, hvis landets banker skulle have mulighed for at låne hos investorer, indskydere og andre banker (NB kvartalsoversigt, 4. k., 2008). Den globale økonomiske nedgang endte i 2008 i det værste tilbageslag i efterkrigstiden (NB stabilitetsrapport, 1. h., 2009). Som en afledt effekt af subprime-krisen, fik de danske banker også hurtigt finanskrisen at mærke. Som følge af et anspændt internationalt lånemarked, frøs interbankmarkedet fast, hvorfor de danske banker fik svært ved at finansiere sig via udlandet. En dybere forklaring herom er af finde i det følgende afsnit samt i afsnit Udviklingen til den største danske bankkrise i 100 år Ifølge Keynes er perioder med højkonjunktur kendetegnet ved en optimistisk stemning, hvilket også satte sit præg på dansk økonomi (Østrup 2008). Der er gode økonomiske forhold i Danmark i disse år. Dansk økonomi befinder sig i et opsving, som tog sin begyndelse for næsten tre år siden. Det smitter af på den finansielle sektor. Samlet set vurderes de finansielle institutioner fortsat at være robuste, og der er ikke umiddelbart noget i horisonten, som ser ud til at kunne true den finansielle stabilitet 2 i Danmark (NB stabilitetsrapport 2006). Udsagnet skulle vise sig at være en optimistisk (fejl)vurdering, da den finansielle krise blot halvandet år efter blev en realitet i Danmark. Det viste sig hurtigt, at Danmarks finansielle institutioner ikke var så 2 Nationalbanken definerer finansiel stabilitet som en tilstand, hvor det finansielle system som helhed er tilstrækkeligt robust, så eventuelle problemer i sektoren ikke spreder sig og hindrer de finansielle markeder i at fungere som formidlere af kapital og finansielle tjenesteydelser. 7

14 robuste som ellers antaget, hvilket resulterede i den største danske bankkrise i 100 år (Bechmann, Grosen og Raaballe 2009) Tiden før bankkrisens begyndelse En positiv makroøkonomisk udvikling, lave risikopræmier og rigelig likviditet var, sammen med finansiel innovation, kendetegnet for de danske bankers situation i årene op til den finansielle krise. Dette medvirkede til en kraftige ekspansion, og til forskel fra tidligere, blev der i højere grad eksponeret mod brancher som landbrug og ejendomsmarkedet (NB stabilitetsrapport, 1. h., 2009). Perioden med højkonjunktur var præget af stigende jord- og boligpriser jf. figur 1 nedenfor. Figur 1: Prisen på landbrugsjord og boliger Anm.: Jordpriser er målt som salgsværdien af landbrugsejendomme på hektar. Boligpriser er målt ved prisen på parcel- og rækkehuse. Kilde: NB stabilitetsrapport, 1. halvår, 2009 (& Danmarks Statistik og Realkreditrådet). Det fremgår, at boligpriserne steg næsten uafbrudt i perioden fra 1995 og frem til 2007, særligt fra 2005 var der en ekstraordinær stor stigning. Stigningen i priserne skyldtes til dels det generelle økonomiske opsving, som medførte en betydelig stigning i husholdningernes disponible indkomst. De lave renter havde ligeledes en indvirkning. Samtidig bidrog liberaliseringer på de finansielle markeder til øget fleksibilitet i sammensætningen af boligkøbernes finansiering. Dette i form af rentetilpasningslån, som blev tilgængelige i 1996, hvorefter der fra 2003 blev indført afdragsfrie lån. Opsvinget gav mange en urealistisk forestilling om en permanent stigning i huspriserne (NB kvartalsoversigt, 1. k., 2. del, 2011). De stigende huspriser medførte en ekspansion i byggeriet, med klare tegn på overophedning (NB kvartalsoversigt, 4. k., 2009). Lignende gjorde sig gældende for jordpriserne. I perioden fra 1995 til 2007 steg de danske jordpriser med, 8

15 hvad der svarer til en seksdobling. Til sammenligning tredobledes boligpriserne i samme periode. De voldsomme prisstigninger på jord skabte store friværdier, som landmændene belånte. Problemet var, at stigningen i jordpriserne ikke afspejlede den tilsvarende stigning i landbrugets produktionsværdi en klar indikation på, at der var skabt en prisboble. Da de stigende jordpriser ikke kunne forklares med ændringer i de fundamentale økonomiske forhold, var risikoen for at priserne pludselig ville falde, også af en betydelig størrelse. Et fald i jordpriserne ville ramme den danske banksektor, som under højkonjunkturen havde øget eksponeringen mod landbrugssektoren, og derfor var meget afhængig af, at landbruget genererede en indtjening, der kunne betale renter og afdrag (NB stabilitetsrapport, 1. h., 2009). Ovenstående tyder på, at en del projekter hvilede på et meget optimistisk grundlag med hensyn til udviklingen i hus- og jordpriser. Dette stiller samtidig spørgsmålstegn ved, hvorvidt nogle pengeinstitutter har haft en for lempelig kreditpolitik Krisen ramte de danske banker Ifølge teorien erstatter en lavkonjunktur en højkonjunktur, men uroen på de globale finansielle markeder, medvirkede til en hurtigere vækstafdæmpning af dansk økonomi end ventet. Eksportmarkederne svækkedes, og det private forbrug blev holdt nede af sværere lånebetingelser, svækkelsen af bolig og aktiemarkedet og forværret forbrugertillid. I løbet af 2008 begyndte jord- og huspriser at falde betydeligt, hvilket betød øgede kreditrisici for bankerne. Dette gjaldt særligt for dem, der havde høj vækst i udlån til erhverv og, for visse pengeinstitutter, overeksponering over for bygge- og anlægssektoren samt landbrug. Mange banker måtte nedskrive lån og garantier som følge af prisændringerne (NB stabilitetsrapport, 2. h., 2008). Roskilde Bank, som havde haft en meget stor eksponering over for ejendomsmarkedet, i en uheldig kombination med en lemfældig kreditkultur (se figur 2), endte med solvensproblemer og måtte d. 24. august 2008 afvikles. Grundet den finansielle uro, der prægede hele verdens banksektor, havde mange udenlandske investorer og kreditorer svært ved at vurdere, hvorvidt Roskilde Bank var et særtilfælde, hvorfor tilliden til hele den danske banksektor blev alvorligt svækket. De udenlandske banker og andre kreditorer begyndte at lukke for de korte lån til danske banker, og for hvem det stadigvæk var muligt at låne, blev det til en langt højere rente end tidligere. Samtidig mistede mange af de små og mellemstore bankers kunder tilliden til bankerne, hvorfor de store aftaleindlån fra kommuner, virksomheder og privatpersoner flyttede hele, eller dele af, deres indskud til større banker (NB kvartalsoversigt, 4. k., 2008). Kraftig udlånsvækst og betydelig eksponering over for ejendomssektoren er to af de forhold, der har kendetegnet banker, som er kommet i problemer. Dette illustreres af figur 2 (NB stabilitetsrapport, 2. h. 2008). Figuren viser hvordan de syv banker, der krakkede i løbet af 2008, var særdeles eksponerende 9

16 sammenlignet med gennemsnittet i sektoren. Der er en tydelig tendens til an aggressiv udlånsvækst hos de krakkede banker og samtidig har der været stor eksponering mod ejendomsektoren samt store engagementer. Således var det ikke den verdensomspændende finasielle krise, der var skyld i bankers krak, men i stedet en meget aggressiv udlånspolitik mod sektorer, der er yderst konjunkturafhænige. Figur 2: Ophørte banker i forhold til sektoren på udvalgte nøgletal Anm.: "Ejendomsudlån" er udlån og garantier til bygge- og anlæg samt ejendomssektoren. "Store engagementer" er Finanstilsynets nøgletal for store engagementer. "Udlånsvækst" angiver den gennemsnitlige årlige procentvise udlånsvækst i 2005 til "Udlånsgearing" angiver udlån i forhold til egenkapitalen. Sektoren udgøres af 52 banker fra gruppe 1-3. Sektorgennemsnittet for store engagementer er beregnet for perioden Kilde: NB stabilitetsrapport, 2. halvår, Den 5. oktober kom den danske stat bankerne til undsætning. Der blev lanceret en redningspakke, der skulle sikre finansiel stabilitet i Danmark. Med aftalen gik staten ind og garanterede de udenlandske bankers, samt andre simple kreditorers, finansiering frem til d. 1. oktober Konjunkturudsigterne så imidlertid meget mørke ud og flere banker ønskede at nedbringe deres risikoprofil, særligt gennem stærkere rationering af udlån og garantier. Det stod hurtigt klart, at den første bankpakke ikke kunne stå alene. Samtidig blev ord som kreditklemme og truende kreditformidling en del af det danske sprog. Kreditpakken blev derfor indført. Med kreditpakken blev en eventuel kreditklemme imødegået ved at staten indskød hybrid kernekapital i en lang række banker. Såfremt en bank overholdt lovens solvenskrav kunne den søge om kapitalindskud fra staten. Samtidig blev der lovet individuel statsgaranti i op til 3 år som afløsning af den generelle garanti fra Bankpakke I (Bjerre-Nielsen 2010). Samtidig med udløbet af Bankpakke I, kom en ny bankpakke til verden, vis fokus lå på at forebygge fremtidige kriser, da større, usikrede (netto)krav, der ikke er omfattet af indskydergarantiordningen, atter vil kunne rammes af tab. 10

17 Således kan det siges, at Bankpakke III er en tilbagevenden til situationen før bankkrisen (Bjerre-Nielsen 2010). Til trods for statens redningspakker, skulle det vise sig at antallet af krakkede danske banker ikke havde nået en ende. I februar 2011 krakkede Amagerbanken, da der blev foretaget nedskrivninger på bankens ejendomsengagementer (Hansen 2011). Et sådan krak forbedrer ikke de danske bankers lånemuligheder på interbankmarkedet. De danske bankers fundingssituation på interbankmarkedet behandles senere i opgaven. I årene op til krisen, nød de danske banker godt af stigende jord- og huspriser. Man oplevede en udlånsvækst af nye dimensioner, og mange levede med en forestilling om, at gode tider var kommet for at blive. Da krisen satte ind på de finansielle markeder, endte det med en dansk bankkrise i en størrelsesorden, der ikke er sammenlignelig med andre kriser i nyere tid. Dette igangsat af et tilfrosset interbankmarked. Et centralt element i forståelsen af, hvorfor der opstod en dansk bankkrise, er den nye måde at drive bankforretning på, som blev populær i sektoren i årene op til krisen. Udviklingen i bankernes forretningsmodel beskrives i næste afsnit. 11

18 3. Udviklingen i Bankers forretningsmodel Der vil i de følgende afsnit blive lagt vægt på udviklingen i bankernes balancer, specielt på passivsiden, men også på de off-balance aktiviteter, der ikke blev afspejlet i regnskaberne. Først beskrives den traditionelle bankforretningsmodel og herefter undersøges udviklingen i bankernes balance, hvilket indleder beskrivelsen af denne nye forretningsmodel. Slutteligt behandles det parallelle bankmarked, som er opstået som følge af bankernes off-balance aktiviteter. 3.1 Den traditionelle bankforretningsmodel Ved den traditionelle bankforretningsmodel forstås den måde at drive bank på, der var kutyme før Der er ikke en præcis dato for skiftet i forretningsmodel, men man kan med rimelighed, og i linje med flere eksperter, henvise til som tiden, hvor moden skiftede. Helt centralt for den traditionelle model er en balance, hvor indlånene på passivsiden matcher eller overstiger udlånene på aktivsiden, som illustreret i figur 3. Følgelig vil banken operere med et indlånsoverskud. Egenkapitalen har til hensigt, at polstre banken til at kunne modstå eventuelle ekstraordinære nedskrivninger på udlånene, også kaldet kreditrisiko (Plesner 2008). Nedskrivninger, som empirisk forekommer hyppigst i nedgangstider. Ud over kreditrisiko skal banken også kunne håndtere mismatchet mellem løbetiderne på deres ind- og udlån. Denne likviditetsrisiko består i, at bankens udlån vil have lange løbetider, mens indlån typisk vil skulle kunne udbetales uden varsel. Misforholdet mellem de lange illikvide udlån og de korte likvide indlån kan potentielt skabe likviditetsmangel. Dette omgås ved store tals lov 3, idet indlånene typisk er mange og mindre i størrelse, sammenlignet med udlånene. Et problematisk forhold kan opstå, hvis indlånerne ikke længere nærer tiltro til, at deres penge er sikre i banken. Konsekvensen kan blive et run på banken, hvor alle indlånere ønsker sine fordringer indfriet på samme tid. Indlånerne handler nu korreleret med hinanden, hvilket kan føre til at der opstår likviditetsmangel. I sådanne situationer vil banken kunne drage nytte af et indlånsoverskud, der kan fungere som buffer i en begrænset periode. I relation til ovenstående bør det nævnes, at banker opererer med en forholdsvis høj gearing sammenlignet med andre typer virksomheder, hvorfor de sammenfattende kan karakteriseres som skrøbelige entiteter (Grosen 2010a). 3 Store tals lov er en statistisk grundsætning, der siger at fordelingen af en række ukorrelerede stokastiske variable, vil konvergere mod denne normalfordeling, når antallet af variable går mod uendelig. 12

19 Figur 3: Den traditionelle bankbalance Aktiver Passiver Kassebeholdning Egenkapital Udlån = = Indlån Repoudlån, Anlægsbeholdning mv. Repoindlån, Interbanklån mv. Kilde: Egen tilvirkning Et andet vigtigt aspekt i den traditionelle model er, at banken beholder og varetager alle forpligtigelser i forbindelse med sine udlån. I praksis betyder det, at beholde udlån på balancen således, at banken forestår kredit- og defaultrisikoen. Således giver aktivsiden et retvisende billede af bankens reelle risikoeksponering, og derved hvor stor en kapitaliseringsgrad der er nødvendig. Interbankmarkedet er markedet for en gros lån og består primært af lån med meget korte løbetider. Denne fundingskilde blev traditionelt brugt til at udligne svingninger i likviditeten hos den enkelte bank, altså som overførsler til at bistå den daglige drift (Kureer 2010). 3.2 Procyklisk gearingspolitik Forholdet mellem størrelsen på en virksomheds aktivmasse og egenkapital betegnes gearing. Hvis aktiverne har en værdi på 10 og egenkapitalen 2, så vil virksomheden have en gearing på 5. Idet bankernes aktiver værdifastsættes efter mark-to-market princippet vil prisstigninger på aktiver umiddelbart føre til en faldende gearing (Mikkelsen 2009). Det sker da stigningen i egenkapitalen vil være steget relativt mere end aktiverne. Netop dette fænomen var årsagen til subprime-lånernes og landmændenes friværdi i årene op til krisen. Banker ønsker at opretholde en konstant gearing bl.a. fordi, at de i høj grad bliver målt på sin evne til at forrente deres egenkapital, hvilket betyder at en lavere gearing som følge af stigende aktivpriser, forringer dette præstationsmål (NB stabilitetsrapport 2007). Den gearingspolitik kan på makroøkonomisk niveau føre til, at en indledende prisstigning på aktiver vil føre til større efterspørgsel af samme. Det sker da bankerne ønsker at tilpasse deres forstærkede balancer, gennem opkøb af illikvide aktiver således, at de opnår konstant gearing (Mikkelsen 2009). De illikvide aktiver foretrækkes, da de har det største forventede afkast; omvendt er de imidlertid sværere at realisere, specielt i krisetider, jf. afsnit 2.1. Figur 4 illustrerer denne selvforstærkende cyklus, der både findes i lav- og højkonjunkturer. 13

20 Figur 4: Aggregerede konsekvenser af konstant gearing Kilde: Mikkelsen Den nye bankforretningsmodel I løbet af den lange højkonjunktur, dansk økonomi oplevede fra 1994 til 2007, ændrede bankerne sin holdning til, hvordan bankforretning skulle foregå. Den høje vækst blev i denne periode ikke bremset af højere renter, hvilket, sammen med stærkt stigende ejendomspriser, gav optimale omstændigheder for at drive særdeles lukrativ bankforretning (NB stabilitetsrapport 2007). Disse gode tider kan aflæses på udviklingen i bankernes balancer jf. tabel 1. Det ses at balancesummen voksede med hele 450 % i løbet af de 13 år, hvoraf over halvdelen af denne vækst skete i løbet af de sidste tre år. Til sammenligning steg balancesummen i den danske industrisektor med 25 % fra 2004 til 2007 (Statistikbanken). Denne voldsomme stigning skal ses i lyset af bankers gearingspolitik, som beskrevet ovenfor. Som nævnt i afsnittet vedrørende den traditionelle bankforretningsmodel var det kutyme, at indlån matchede eller oversteg udlån i størrelse. Af tabel 1 fremgår det, at denne hovedregel var opfyldt i 1994, men grundet en vækst på 200 % i indlån og 376 % på udlån blev dette indlånsoverskud på ca. 100 mia. kr. forvandlet til et underskud på over 400 mia. i Hvordan finansierede bankerne underskuddet? Ved at se nærmere på tabellen fremgår det, at egenkapitalens andel af de samlede passiver er faldet i løbet af perioden, hvorfor det ikke er øget polstring, der har tilvejebragt udlånsstigningen. Derimod har forholdet mellem tilgodehavender til kreditinstitutter og centralbanker og gæld til samme, ændret sig således, at nettogælden til kreditinstitutter og centralbanker er steget med 480 mia. kr. Da de indenlandske kreditinstitutter fremgår på både aktiv- og passivsiden må underskuddet nødvendigvis være finansieret af udenlandske kreditinstitutter. 14

21 Tabel 1: Balanceudviklingen hos danske pengeinstitutter Aktiver Kassebeholdning Tilgodehavener hos kreditinst. og centralbanker Udlån Obligationer Aktier mv Andre Aktiver Aktiver i alt Passiver Gæld til kreditinstitutter og centralbanker Indlån Udstedte obligationer Andre Passiver Egenkapital Passiver i alt Anm.: Pengeinstitutter benyttes i denne sammenhæng som undersøgelsesgrundlag, da det ikke var muligt at få tal udelukkende for banksektoren. Andels- og sparekassernes udvikling kan med rimelighed sammenlignes med den fundet i banksektoren. For overblikkets skyld er alle balanceposter er ikke medtaget i tabellen. Manglende poster er samlet under hhv. Andre Aktiver og Andre Passiver. Grundet nye regnskabsregler pr er ind- og udlån samt begge obligationsposter i 06 og 07 opgjort i amortiseret kostpris i modsætning til nominel værdi i de foregående år. Følgelig er sammenligning af tal før og efter 2005 forbundet med en vis problematik. Kilde: Statistik, nøgletal og analyser, Finanstilsynet.dk Det var følgelig markedsbaserede en gros lån, med korte løbetider til udenlandske kreditinstitutter, der muliggjorde bankernes udlånseventyr (Baldvinsson et al 2006). Markedsbaseret finansiering omfatter udstedelse af obligationer og lån fra andre kreditinstitutter. I Danmark var det primært de to store banker, Danske Bank og Nordea, der anvendte udstedelse af gældsinstrumenter, hvor de små- og mellemstore banker næsten udelukkende benyttede sig af markedsbaserede en gros lån med løbetider på under et år (NB stabilitetsrapport, 2. h., 2008). Grundet en lav rente, der selvfølgelig afhænger af bankens rating, var kortvarige lån på interbankmarkedet en attraktiv fundingkilde. Egenkapitalprocenten 4 falder i løbet af perioden fra 6,58 % til 5,70 %, hvilket betyder en højere gearing. Forskellen på 1,12 procentpoint lyder ikke umiddelbart af meget, men tallenes størrelse taget i betragtning, er det en væsentlig ændring. Høj egenkapitalsprocent bevirker, som tidligere nævnt, at banken er bedre polstret mod kreditrisiko. Faldet i egenkapitalprocenten har fundet sted på trods af to regelændringer, hvis hensigt i begge tilfælde har været den modsatvirkende effekt. Indførelsen af forsigtighedsprincippet, der 4 Egenkapital i forhold til aktivsummen 15

22 omhandler hensættelser på kredittab, i 2005, bevirkede at den samlede egenkapital i danske banker steg med 35 mia. kr. (Plesner 2009). Den anden lovændring kom gennem overgangen fra Basel I til II, hvor aktivernes risikovægtning faldt, hvilket betød lavere solvenskrav (Grosen 2010a). Sammensætningen af egenkapitalen har også gennemgået en modernisering. Fra at bestå af gammeldags egenkapital, som overført overskud og aktiekapital, benytter bankerne sig nu i højere grad af hybrid- eller ansvarlig lånekapital. Det er gæld, hvor långiveren accepterer at blive forfordelt, i forhold til andre kreditorer, i tilfælde af konkurs. Forskellen mellem hybrid og ansvarlig kapital er, at hybrid gæld aldrig forfalder, hvorimod ansvarlig gør. Denne finansieringskilde er billigere at skaffe end gammeldags egenkapital (Plesner 2008). Altså er gearingen blevet højere på trods af den nye og billigere sammensætning af egenkapitalen. Internationale regler vedrørende risikostyring Basel I og II angiver et loft for den gearing, som banker må have (BIS). Disse regler betød, at banker blev nødsaget til at begrænse deres udlån på trods af, at de umiddelbart virkede attraktive, forventede afkast set i forhold til risici. For at udnytte de tilsyneladende lukrative forretningsmuligheder, har bankerne mulighed for at omgå solvenskravene i Basel-regelsættet ved at oprette juridisk selvstændige virksomheder. Omfanget af den såkaldte off-balance finansiering har imidlertid været meget begrænset i Danmark. Emnet uddybes i nedenstående afsnit om det parallelle banksystem. 3.4 Det parallelle banksystem Det forrige afsnit beskrev, hvordan udviklingen i de danske bankers forretningsmodel har medført, at banksektoren som helhed er blevet afhængig af en gros lån fra udenlandske pengeinstitutter. I samme periode er der også opstået et parallelt bankmarked, som eksisterer uden for bankernes egne balancer. Specielt i USA har brugen af det parallelle banksystem udviklet sig meget hurtigt. I forbindelse med den amerikanske subprime-krise har der været meget fokus på dette nye komplekse system, da det har medvirket til at forværre krisens omfang. Den danske banksektor har i langt mindre grad benyttet sig af muligheden for off-balance finansiering. Det er praktisk talt kun Danske Bank og Nordea, der har benyttet sig heraf, og deres engagement på dette marked er lille, sammenlignet med mange af de amerikanske finansielle institutioner. Eftersom det parallelle marked kun spiller en lille rolle for den danske banksektor, vil dette afsnit kun indeholde en kort gennemgang heraf. Afsnittet sigter dermed ikke mod en dybdegående forklaring af alle aspekter i dette banksystem. Det parallelle banksystem er blevet etableret af flere årsager og tjener en række formål. Et af formålene er, at adskille låneformidling og den forbundne risiko vha. en teknik, der kaldes securitisation. Dette sker ved, 16

23 at banken opretter et SPV, som er en juridisk selvstændig enhed, som er bankruptcy remote 5, og udelukkende er oprettet med henblik på securitisation (Plesner 2002a). Banken kan herefter sælge en pool af låneporteføljer til SPV et, som finansierer købet ved at sælge værdipapirer med sikkerhed i betalingsstrømmen fra lånene. Dette kan fx være salg af de kortløbende ABCP er på kapitalmarkedet. Garantien forbundet med salg af ABCP er har som regel bestået af, at alle regner med at banken annullerer handlen, eller tilfører SPV et likviditet, såfremt det skulle komme i problemer. SPV et kan ligeledes finansiere købet ved at sælge ABS er og de mere avancerede CDO er (Grosen 2010a). Grunden til, at bankernes videresalg af låneporteføljer kaldes off-balance finansiering er, at både aktiver og forpligtelser overføres til SPV et. Normalt finansierer en bank sig ved at øge passivsiden, vha. kerneindlån, lån på interbankmarkedet, egenkapital osv. I dette tilfælde sker finansieringen imidlertid ved at nedbringe aktivsiden, idet banken sælger aktiverne, og den forbundne risiko, til SPV et, uden at miste de økonomiske fordele ved aktiverne (Plesner 2002a). I forbindelse med den amerikanske subprime-krise var det især subprime-boliglån, som blev solgt til SPV et. Derfor var de forskellige former for ABS er og CDO er knyttet til betalingsstrømmen fra subprime-lånene, hvilket er med til at forklare hvorfor den finansielle krise udviklede sig i så stort et omfang. Subprimeboliglån er imidlertid kun et blandt mange eksempler på hvad bankerne kan sælge til SPV et. Nedenfor forklares det hvorfor det parallelle banksystem medfører at bankerne i høj grad bliver interconnected, da dette er en af grundene til, at finanskrisen havde så store konsekvenser. Bankernes interconnectedness skyldes, at bankerne selv køber eksempelvis CDO er. Bankerne investerer imidlertid ikke direkte i CDO erne, fordi det, grundet Basel-reglerne, vil belaste kapitalen i for stort et omfang (Plesner 2008). I stedet omgås de opstillede kapitalkrav ved at oprette SIV er, som ligesom SPV er er selvstændige enheder således, at det er muligt at hæve gearing til et mere profitabelt, men også mere risikabelt niveau (Mikkelsen 2009). Et andet formål med det parallelle banksystem er altså, at man har kunnet omgå den gældende regulering, som ikke har været designet til at håndtere bankers off-balance aktiviteter. Bankerne har således haft mulighed for at opretholde deres store udlånsvækst uden at have indlån hertil, og uden at være afhængig af interbanklån, som i den danske banksektor. SIV et finansieres også ved salg af ABCP er, der har sikkerhed i cashflowet fra de bagvedliggende CDO er mm. Den amerikanske subprime krise udstillede nogle af svaghederne ved det parallelle bankmarked, da SIV erne havnede i en likviditetskrise. Dette førte til, at nogle banker måtte tilbageføre en række usælgelige aktiver, samt risikoen forbundet hermed, til deres egne balancer. Denne risiko havde hidtil været usynlig for myndighederne og offentligheden (Plesner 2008). Ifølge Grosen(2010a) har der ikke været den store forskel på den danske bankmodel, der primært er finansieret af en gros lån, og den amerikanske, som 5 Dette betyder at moderbanken ikke umiddelbart berøres af en konkurs i SPV et (Grosen 2010a) 17

24 byggede på et parallelt bankmarked. I begge tilfælde har bankerne spillet højt spil og tabt, grundet den store risiko forbundet med begge modeller. 3.5 Delkonklusion Den danske banksektor har igennem de sidste 10 år udviklet sig fra at drive bankforretning på traditionel vis, med indlånsoverskud og beskeden aktivitet på interbankmarkedet, til at arbejde med et betragteligt indlånsunderskud, og for de størstes vedkommende, involvering i komplekse gældsinstrumenter. Det parallelle banksystem vandt indpas hos de to største af landets banker, og bidrog yderligere til uigennemskueligheden i markedet. Markedsbaserede en gros lån med korte løbetider finansierer, i den nye fundingmodel, en hidtil uset udlånsvækst i et marked kendetegnet ved stor asymmetrisk information, i en sektor, der anses som værende skrøbelig. Gunstig økonomisk udvikling, regelændringer og innovation fra bankernes side har medført, at hvad der i bankverdenen ansås som normalt, rykkede sig i en markant mere risikobetonet retning. 18

25 4. Asymmetrisk information Asymmetrisk information refererer til situationer, hvor den ene part i en transaktion har mere eller bedre information end den anden part. Dette medfører, at der opstår en magtubalance, som gør at den informerede part i en vis grad kan påvirke den uinformerede part til at træffe beslutninger, der er uhensigtsmæssige i den forstand, at de ikke var blevet truffet, hvis der havde været perfekt information. Eksempelvis vil låntageren som oftest have mere information om sin forestående investering end långiveren, ligesom at ledelsen ofte har større indblik i en virksomheds forfatning end aktionærerne (Greenbaum & Thakor 2007). Inden for økonomi vil asymmetrisk information ofte spille en rolle i situationer, der indebærer et kontraktforhold, fx udstedelsen af et lån. De problematikker, der kan opstå i forbindelse med asymmetrisk information, kan inddeles i ex-ante og ex-post, hvilket fremgår af figur 5. Ex-ante asymmetrisk information finder sted før en kontraktindgåelse. Dette kan føre til adverse selection, hvilket bl.a. illustreres nedenfor vha. Akerlofs anerkendte market for lemons. Herefter fokuseres der på principal-agent problemet, som er vigtigt i forbindelse med moral hazards. Moral hazards opstår typisk efter en kontraktindgåelse og er derfor en form for ex-post asymmetrisk information (Dyrberg 2001). Figur 5: Asymmetrisk information og lånekontrakter Kilde: Grosen Management of Financial Institutions, Lecture 4, Spring

26 4.1 Lemons problem George Akerlofs nobelprisvindende artikel fra 1970, The Market for Lemons: Quality Uncertainty and the Market Mechanism, demonstrerede for alvor relevansen af problemerne skabt af asymmetrisk information. Akerlofs fokus på bilmarkedet skyldes, at det tjente som et letforståeligt eksempel, hvorfor det bør pointeres, at den udviklede teori kan gøre sig gældende på en lang række områder (Akerlof 1970). Akerlof forudsætter at bilmarkedet består af fire typer biler. Disse biler kan være enten nye eller gamle, som henholdsvis kan være gode eller dårlige. De dårlige biler kaldes lemons. Køberne på markedet er ikke i stand til at vurdere, hvorvidt en bil er god eller er en lemon, men ved imidlertid at sandsynligheden for at den er god er q, mens sandsynligheden for at det er en lemon, er 1-q. Efter at have ejet en specifik bil i en periode kan ejeren mere præcist vurdere, hvorvidt kvaliteten af den erhvervede bil er god eller dårlig. Der er hermed opstået asymmetrisk information mellem ejeren og en fremtidig køber, idet køberen som nævnt ikke kan skelne mellem gode biler og lemons. Som følge heraf bliver alle biler solgt til den samme pris, selvom det er åbenlyst, at en brugt bil ikke kan have samme værdi som en ny bil. Den pris bilerne kan sælges til på markedet, er fastsat på baggrund af den gennemsnitlige kvalitet af de udbudte biler. Tilstedeværelsen af lemons sænker den pris, kunderne er villige til at betale, hvilket fører til, at ejerne af de gode biler trækker sig ud af markedet, idet de ikke kan få en pris, der svarer til værdien af deres bil. Til sidst vil der kun være lemons tilbage på markedet, hvilket fører til at markedet bryder sammen, da ingen individer vil købe en bil, som de ved er en lemon. Konklusionen om, at de dårlige biler driver de gode ud af markedet ligger i forlængelse af Gresham s Law, der hævder at the bad money drives out the good (Akerlof 1970). Gennemgangen af lemons problemet giver et fornuftigt indblik i, hvordan adverse selection kan opstå. I det følgende afsnit vil adverse selection blive behandlet yderligere, for i højere grad at relatere det til banksektoren. 4.2 Adverse selection Som nævnt ovenfor, så er adverse selection et problematisk forhold, der kan opstå før en given transaktion gennemføres. Lemons problemet viste, at den asymmetriske information mellem køber og sælger førte til, at der kun blev udbudt dårlige biler, da ejerne af gode biler ikke var villige til at sælge til den pris markedet var villig til at betale. Inden for banksektoren vil adverse selection ofte opstå som følge af asymmetrisk information mellem långiver (banken) og låntager. Långiveren står ofte overfor en lang række potentielle låntagere, som søger at låne penge til en række projekter. Grundet asymmetrisk information kan långiveren have svært ved at 20

27 gennemskue hvilke låntagere, der er forbundet med henholdsvis høj og lav kreditrisiko. Som følge heraf kræver långiveren en rente, der gennemsnitligt dækker långiverens risikopræmie (Dyrberg 2001). Denne gennemsnitlige rente vil ofte være for høj for låntagere med gode projekter, hvilket medfører, at de ikke længere er interesseret i at låne hos långiveren. De gode låntagere trækker sig dermed tilbage, hvilket øger koncentrationen af dårlige låntagere, der er villige til at acceptere den udbudte rente. Låntagere med højrisiko investeringsprojekter er ofte dem, der er mest aktive i sit forsøg på at optage lån. Dette skyldes at de ved, at sandsynligheden for, at de ikke kan betale lånet tilbage er stor, grundet investeringens høje risiko. I tilfælde af at investeringen skulle vise sig at være succesfuld, vil låntageren imidlertid høste en stor gevinst (Mishkin & Eakins 1998). Bankens manglende evne til at skelne mellem gode og dårlige låntagere har i dette tilfælde ført til, at gode låntagere ender med ikke at få finansieret deres projekter. I stedet udstedes der primært lån til dårlige låntagere, hvilket vil øge bankens samlede tab, og følgelig bankens default risiko, idet en stor del af lånene aldrig bliver tilbagebetalt. Banken er bevidst om, at det er skidt, hvis en stor koncentration af dens låntagere er dårlige betalere. For at beskytte sig selv imod dårlige låntagere kan banken begynde at rationere kreditgivningen. Punkt A i Stiglitz & Weiss definition af kreditrationering er relevant at fremhæve i denne sammenhæng: We reserve the term credit rationing for circumstances in which either (a) among loan applicants who appear to be identical some receive a loan and others do not, and the rejected applicants would not receive a loan even if they offered to pay a higher interest rate (Stiglitz & Weiss 1981). Problemet er, at bankerne som tidlige nævnt har meget svært ved at skelne mellem låntagerne, hvilket medfører at kreditrationeringen vil ramme både gode og dårlige låntagere. Bankerne vil ikke yde lån til låntagere, der tilbyder at betale en højere rente, da de potentielt øgede renteindtægter gennemsnitligt ikke vil dække den øgede risiko forbundet hermed (Stiglitz & Weiss 1981). Kreditrationering kan i nogle tilfælde føre til en regulær kreditklemme, hvilket kan være meget skadeligt for et lands økonomi Screening Ovenstående afsnit om lemons problem og adverse selection antog, at det praktisk talt er umuligt for bilkøbere at skelne mellem gode og dårlige biler, og for långivere, at skelne mellem gode og dårlige låntagere. I virkeligheden kan banker mindske mængden af asymmetrisk information overfor potentielle låntagere vha. screening. Således bliver det nemmere for banken at fastslå, hvorvidt en låntager er god eller dårlig. Et eksempel på et af mange screening værktøjer kan være at undersøge hvor høj en rente, en låntager er villig til at betale. Jo højere rente, jo større er sandsynligheden for, at det er en dårlig låntager (Stiglitz & Weiss 1981). Herudover kan banken undersøge en låntagers indkomst, samlede formue, 21

28 udestående lån, omdømme samt en lang række andre forhold. Såfremt der er tale om virksomheder frem for privatpersoner har banken naturligvis også en lang række muligheder (Mishkin & Eakins 1998). 4.3 Principal-agent-problem Principal-agent-teorien beskæftiger sig med et problematisk forhold, der, grundet asymmetrisk information, opstår på baggrund af en kontraktlig forpligtelse mellem to parter. En forståelse for denne problematik er vigtig, idet principal-agent-problemet spiller en stor rolle inden for moral hazards. Forholdet mellem de to parter er karakteriseret ved at principalen er den uinformerede, mens agenten er den informerede. Agenten handler på vegne af principalen, hvilket medfører, at principalens succes afhænger af, hvordan agenten agerer. Det er vigtig at pointere, at principalen ikke har mulighed for at kontrollere, eller omkostningsfrit overvåge, alle agentens handlinger. Såfremt dette var en mulighed, ville den perfekte information medføre, at agentens interesser aldrig ville divergere fra principalens (Mishkin & Eakins 1998). Idet dette ikke er tilfældet, kan der opstå interessekonflikter mellem de to parter. Begge parter kan antages at være nyttemaksimerende, hvilket imidlertid ikke nødvendigvis er ensbetydende med, at de har samme mål for øje. I ekstreme situationer kan der være agenter, som udelukkende varetager egne interesser, og som er villige til bevidst at bedrage principalen med henblik på at maksimere egen nytte (Hillier 1997). Ovenstående beskrivelse kan eksemplificeres ved forholdet mellem en virksomheds aktionærer, principalen, og en virksomheds ledelse, agenten. Aktionærerne forventer at modtage kompensation i form af dividendebetalinger, samt stigende aktiekurser, som følge af den risiko, der er forbundet med at være ejer. Den daglige drift varetages imidlertid af ledelsen, der som oftest blot ejer en meget lille del af virksomheden. Denne opdeling af ejerskab og kontrol kan være problematisk, idet ledelsen kan vælge at varetage egne interesser frem for aktionærernes. Dette kan ske, hvis ledelsen fx foretager investeringer, som på kort sigt vil udløse store bonusser, men vis langsigtede effekt er mindre god, eller ligefrem skadelig, for virksomheden. Denne handling er et eksempel på moral hazards, hvilket behandles yderligere nedenfor. 4.4 Moral hazards Moral hazards blev oprindeligt introduceret inden for forsikringsbranchen, da forsikringsselskaberne var bekymrede for, at kunderne kunne have incitament til at lave forsikringssvindel, idet det ikke var muligt at overvåge kundernes handlinger. Contract theory spiller en stor rolle inden for moral hazard området grundet principal-agent forholdet. For at forsøge at forebygge moral hazards skal principalen tilbyde agenten en kontrakt, der tilskynder vedkommende til at varetage principalens interesser (Greenbaum & 22

29 Thakor 2007). Grundet den store sammenhæng mellem principal-agent problemet og moral hazards, så er hovedparten af det stof, der i denne opgave er relevant i forbindelse med moral hazards, gennemgået i ovenstående afsnit. Det er imidlertid relevant at nævne to overordnede forhold, der skal være opfyldte for at moral hazards kan opstå: (i) the agent s actions (that affect the final outcome) cannot be costlessly observed by the principal, and (ii) there is some noise (exogenous uncertainty) that masks the agent s action in the final outcome (Greenbaum & Thakor 2007). I afsnittet om adverse selection blev det klart, at det grundet asymmetrisk information kunne være svært for långiveren at skelne mellem gode og dårlige låntagere inden en kontraktindgåelse. Moral hazards kan ligeledes opstå i långiver-låntager forholdet. Hvis banken yder et lån til en låntager, der skal bruge pengene til et konservativt, lavrisiko investeringsprojekt, så kan banken ikke vide sig sikker på, at vedkommende ikke bruger pengene på fx at gamble med et højrisiko projekt. Selvom det næsten er umuligt for en principal at overvåge alle handlinger udført af en agent, så vil principalen (banken, aktionærerne) ofte benytte sig af overvågning, også kaldet monitoring, for at mindske mængden af asymmetrisk information og dermed mindske sandsynligheden for moral hazards. 4.5 Delkonklusion Asymmetrisk information er tydeligvis et begreb, som bankerne i høj grad er nødsagede til at tage hensyn til. Ovenstående afsnit viste, at problematiske forhold, som adverse selection og moral hazard, kan opstå hvis bankerne ikke er dygtige nok til at håndtere den asymmetriske information. Dette kan bl.a. være medårsag til, at bankerne indkasserer større tab. Hvorvidt bankerne formår at mindske den asymmetriske information mellem hinanden, og i forhold til individer og virksomheder, afhænger af deres evne til at screene og monitorere. Håndtering af asymmetrisk information er blevet en fast del af nutidens bankdrift. 23

30 5. Undersøgelse af problemer i den danske banksektor De følgende afsnit vil undersøge en række problemer i den danske banksektor med henblik på hvor stor indvirkning, de har haft på bankkrisens omfang. Først undersøges det, hvorfor de danske banker fik problemer med at optage lån på interbankmarkedet i forbindelse med bankkrisen. Her spiller asymmetrisk information en stor rolle med henblik på adverse selection og kreditrationering. Efterfølgende fokuseres der på, hvordan bankrådgivernes rolle som dobbeltagent har bidraget til moral hazard adfærd i nogle banker. Det tredje afsnit tager hånd om en række specielle danske forhold, heriblandt den danske banksektors store brug af stemme- og ejerbegrænsninger. Effekten heraf analyseres, og der vil ligeledes være fokus på bankledelsernes brug af variabel aflønning. Slutteligt undersøges de problemer, der relaterer sig til too-big-to-fail begrebet, da dette kan være med til at forvride de danske bankers incitamentsstruktur. 5.1 Interbankmarkedet Det blev tydeliggjort i afsnittet om bankernes nye forretningsmodel, at de danske bankers nuværende balancestruktur er stærkt afhængig af adgang til lån på interbankmarkedet. Den traditionelle bankforretningsmodel byggede som nævnt på, at bankerne opererede med et indlånsoverskud, baseret på kerneindlån, der fungerede som en slags buffer. I perioder med midlertidige indlånsunderskud kunne lån på interbankmarkedet benyttes som finansieringskilde. Grundet lånenes høje pris forsøgte man imidlertid at begrænse brugen heraf (Plesner 2008). Som bekendt har forholdene ændret sig. Bankernes nuværende afhængighed af korte, likvide indlån fra interbankmarkedet, kombineret med den øgede brug af komplekse finansielle produkter, har medført, at bankerne i højere grad end tidligere, er afhængige af indbyrdes tillid. Dette skyldes bl.a. at banker, grundet asymmetrisk information, har utrolig svært ved at vurdere kvaliteten af andre bankers udlånsporteføljer. Som følge heraf kan blot en smule mistillid medføre, at en given bank ikke kan få genfinansieret sine korte likvide indlån, eller at prisen herpå i hvert fald stiger (Grosen 2008a & 2008b) Udviklingen på interbankmarkedet Uroen på interbankmarkedet var for alvor stigende fra midten af 2007, hvilket figur 6 illustrerer i form af det højere rentespænd 6, der tog et stort spring i denne periode. DK rentespændet nedenfor er forskellen mellem den danske sikrede (DK 3 mdr. swap) og usikrede rente (CIBOR 3 mdr.). Eurospændet er ligeledes forskellen på den sikrede (Eonia 3 mdr. swap) og den usikrede rente (Euribor 3 mdr.). Det er spændet i 6 Forskellen mellem en banks laveste og højeste udlånsrente for et produkt (lån). 24

31 euroområdet, der fortæller noget om, hvor dyrt det er for de danske banker at låne hos udenlandske (euro) banker på interbankmarkedet. Det fremgår tydeligt, at det er blevet dyrere. Euribor og Cibor renterne havde derudover været stigende siden slutningen af 2005 (Euroinvestor.dk). Den stigende uro skyldtes som nævnt tidligere i opgaven, bl.a. faldende boligpriser og et usikkert aktiemarked. Herudover steg uroen også som følge af voksende mistillid mellem bankerne, hvilket bl.a. relaterede sig til usikkerheden om størrelsen af de risici, der var forbundet med bankernes store beholdninger af komplekse finansielle produkter. De amerikanske myndigheders overtagelse af Freddie Mac og Fannie Mae, der står for omtrent halvdelen af alle boliglån og boliggarantier på det amerikanske marked, samt Lehman Brothers konkurs i september 2008 gjorde, at de finansielle markeder var i chok, og den øgede mistillid medførte, at ingen turde låne til hinanden. Grunden til at Lehman Brothers konkurs havde så vidtrækkende konsekvenser, skyldes også den høje grad af indbyrdes afhængighed, der har udviklet sig inden for det finansielle system i det sidste årti. Derudover medførte investeringsbankens meget komplekse struktur, at det var svært at gennemskue præcist hvem, der var eksponeret for tab, og hvor store beløb det drejede sig om (NB stabilitetsrapport, 2. h., 2008). Figur 6: Sikrede og usikrede pengemarkedsrenter i euroområdet og Danmark, Kilde: Nationalbankens stabilitetsrapport, 2. halvår, Interbankmarkedet og asymmetrisk information Teorien bag asymmetrisk information, som blev behandlet i afsnit 4, viste, at banksektoren i høj grad er nødsaget til at forholde sig til de komplikationer, der er forbundet hermed. Det blev klargjort, at forholdet mellem långiver og låntager er påvirket af asymmetrisk information, idet låntagere som oftest bedre kan 25

32 vurdere sandsynligheden for, at de kan tilbagebetale et lån. De ovenfor gennemgåede eksempler byggede på den almindelige forestilling om, at banken er långiver og har svært ved at skelne mellem en række låntagere, som består af individer og virksomheder. På interbankmarkedet udfylder de danske banker imidlertid ofte rollen som låntager, idet adgangen til udenlandsk finansiering er en vital del af bankernes nye forretningsmodel. De udenlandske banker, der låner penge ud til de danske banker, har grundet asymmetrisk information problemer med at skelne mellem gode og dårlige danske banker. I perioder med højkonjunktur har långiveren ikke de store problemer med at låne ud til alle danske banker, idet det kan forventes, at alle danske banker er i stand til at tilbagebetale lånene (Bechmann & Raaballe 2008). I forbindelse med kriser, som den nylige finanskrise, er situationen anderledes, idet de udenlandske banker er bevidste om, at der er vis sandsynlighed for, at de ikke får alle pengene tilbage. I et forsøg på at dække sine tab, kan den udenlandske bank vælge at kræve en højere rente således, at de dårlige bankers manglende betalinger dækkes af forøgede renteindtægter fra de gode banker. En hævelse af renten er ikke nødvendigvis en god ide, da det kan føre til adverse selection, idet det ikke længere kan betale sig at låne for de mest betalingsstærke banker. Såfremt de gode banker ikke længere ønsker at låne, står de udenlandske banker tilbage med en dårligere pulje af danske banker. Dermed vil hævelsen af renten ikke have den tilsigtede effekt, idet de højere renteindtægter fra de tilbageværende banker, ikke nødvendigvis opvejer bortfaldet af de bedste banker (Bechmann & Raaballe 2008). Såfremt det ikke kan betale sig for den udenlandske bank at kræve en højere rente, må den indfinde sig med, at det samlede afkast fra danske banker falder. Som beskrevet i det tidligere afsnit om adverse selection, kan banken vælge at rationere långivningen således, at nogle danske banker ikke kan optage lån, selvom de skulle tilbyde at betale en højere rente. Effekten heraf vil i høj grad afhænge af den udenlandske banks evne til at behandle den asymmetriske information således, at rationeringen så vidt muligt kun rammer de dårlige betalere. Ifølge Grosen (2008a) er dette en vital del af bankernes forretningsgrundlag. Afslutningsvist kan de udenlandske banker også vælge at lukke for alle udlån til danske banker så markedet fryser Interbankmarkedet og de danske banker Det blev klargjort ovenfor, at usikkerheden inden for finans- og banksektoren var stigende fra En naturlig følge heraf var, at de udenlandske bankers tillid til de danske banker gradvist forsvandt. Dette skyldes, som tidligere nævnt, at asymmetrisk information i høj grad vanskeliggør vurderingen af den enkelte banks betalingsevne. Dette førte til, at de udenlandske banker begyndte at rationere kreditgivningen til danske banker, hvilket i første omgang ramte de mindre, og mere risikobetonede, 26

33 banker. Grundet kompleksiteten forbundet med at vurdere kvaliteten af enkelte banker, fik størstedelen i denne gruppe, problemer med at opnå funding igennem interbankmarkedet (Bechmann & Raaballe 2008). Den oprindelige indskydergarantiordning bidrog yderligere til de mindre og mellemstore danske bankers problemer, idet almindelige indskud kun var dækket op til kr. Dette medførte, at mange indskydere lavede en slags flight-to-quality, hvor man flyttede hele, eller dele af, sit indskud til større banker, hvor risikoen for default antages at være mindre. Til trods for, at de danske banker ikke har oplevet et bank run, som det var tilfældet hos Northern Rock i England, så havde det en negativ påvirkning på nogle bankers balancer. Dette kan med tiden påvirke nogle af de berørte bankers finansielle helbredstilstand 7 negativt, hvilket vil bidrage til yderlige problemer mht. funding i interbankmarkedet, såfremt man ikke allerede er afskåret herfra. Dette skyldes, at de udenlandske banker oprindeligt ikke er beskyttet af eksplicitte garantier således, at de vil kræve øget kompensation så snart de fornemmer, at risikoen i forbindelse med en låntager er stigende (Plesner 2008). De store danske banker var i første omgang ikke synderligt mærket af bankkrisen, idet de stadigvæk kunne låne billigt på interbankmarkedet, samtidigt med, at de i denne periode fik mange nye, gode indlånskunder (Bechmann & Raaballe 2008). BankTrelleborg var den første danske bank, der endte i alvorlige problemer som følge af finanskrisen, da den i januar 2008 blev overtaget af Sydbank. Overtagelsen skyldtes, at banken ikke kunne overholde lovgivningens solvenskrav således, at Finanstilsynet måtte gribe ind i et forsøg på at sikre bankens likviditet (RB Børsen 2008). Til trods for, at banken ikke var blandt landets store banker, har dette været med til at øge de udenlandske bankers mistillid til den danske banksektor. Da Finanstilsynet i august 2008 var nødsaget til at afvikle Roskilde Bank, som ultimo 2007 var landets 7. største bank målt på indskud, fik det imidlertid konsekvenser for hele den danske banksektor. Afviklingen blev en realitet, selvom Nationalbanken så sent som i juli 2008 besluttede at stille likviditet til rådighed i et forsøg på at redde Roskilde Bank. Det Private Beredskab 8 valgte at garantere for alle tab op til 750 mio. kr., mens staten garanterede for yderlige tab. Baggrunden for denne beslutning var netop de danske bankers afhængighed af udenlandsk funding, da man frygtede, at en betalingsstandsning i Roskilde Bank ville påvirke hele sektorens lånemuligheder negativt (Østrup 2008). Som nævnt ovenfor problematiserede afviklingen af Roskilde Bank i høj grad de danske bankers muligheder for funding på interbankmarkedet. Af figur 6 ovenfor fremgår det, at både det danske rentespænd samt eurospændet, steg voldsomt i september De stigende renter medførte, at det blev meget dyrere, eller umuligt, at låne. De store stigninger i september 2008, som fremgår af figur 6, skyldes næsten udelukkende Lehman Brothers konkurs, som kort er beskrevet tidligere. Afviklingen af Roskilde Bank 7 En banks finansielle helbredstilstand refererer til dens solvens og evne til at tjene penge (Plesner 2008) 8 Nærmere forklaring, se afsnit

34 bidrog imidlertid til at beskadige de danske bankers forhold yderlige således, at danske banker stod over for et mere eller mindre tilfrosset interbankmarked (NB stabilitetsrapport, 2. h., 2008). Yderlige fem mindre danske banker måtte dreje nøglen om kort tid herefter, hvilket bidrog til, at selv de store danske banker fik problemer med at låne på interbankmarkedet (Bechmann & Raaballe 2008). Med ovenstående gennemgang, af interbankmarkedets betydning for den danske banksektor, in mente, var det tydeligt at situationen i september 2008 var uholdbar og meget skadelig for de danske banker, samt samfundet som helhed. Dette skyldes, at en række banker med stor sandsynlighed ville komme i problemer, hvis ikke adgangen til interbankmarkedet blev reetableret relativt hurtigt Dette var der ikke umiddelbart udsigt til, idet en altoverskyggende mistillid til alt og alle havde lagt sig over den finansielle verden. Den asymmetriske information medførte, at banker, selvom de prøvede, alligevel ikke ville kunne gennemskue, hvem der i realiteten var gode låntagere, som ville kunne tilbagebetale lånene. De danske bankers adgang til interbankmarkedet blev gradvist genoprettet, da staten og den finansielle sektor introducerede den første bankpakke i begyndelsen af oktober Denne redningspakke gav alle simple kreditorer, herunder udenlandske banker, fuld sikkerhed for deres tilgodehavender i danske banker frem til den 30. september 2010 (Grosen 2008b). Dette uddybes ikke yderlige i dette afsnit, da en dybdegående gennemgang af bankpakkerne følger senere i afhandlingen Interbanklån kontra udstedelsen af gældsinstrumenter I opgavens tabel 1 fremgik det, at bankerne har haft en massiv udlånsvækst, som tog fart kort tid efter årtusindeskiftet. De danske banker har opbygget et samlet indlånsunderskud på over 500 mia. kr., hvilket bl.a. er blevet dækket af korte, markedsbaserede en gros lån på interbankmarkedet. Dette er i høj grad blevet gennemgået i ovenstående afsnit om interbankmarkedet. Der er imidlertid forskel på, hvor stor en rolle denne form for funding spiller i de enkelte banker. Dette bekræftes af figur 7 nedenfor, som bl.a. bygger på Finanstilsynets inddeling af danske banker i fire grupper, hvoraf de to største er inkluderet her. Ifølge Finansrådet består gruppe 1 af pengeinstitutter med en arbejdende kapital på over 50 mia. kr., mens gruppe 2 har en arbejde kapital på mellem 10 og 50 mia. kr. (Finansrådet 2011c). Ved udarbejdelsen af figur 7 i 2008 bestod gruppe 1 af Danske Bank, Nordea, Jyske Bank, Sydbank og FIH Erhvervsbank, mens gruppe 2 bestod af en række mellemstore banker. Figuren viser, at Gruppe 2 bankernes primære finansieringskilde er kortfristet gæld til andre pengeinstitutter. Således vil bankerne i gruppe 2 ofte være meget afhængige af adgang til interbankmarkedet. Af figuren fremgår det også, at de største danske banker, gruppe 1, som helhed ikke i lige så høj grad er afhængige af lån på interbankmarkedet, på trods af at figuren viser, at de fra primo 2007 til september 2008 har øget deres brug af denne finansieringsform. De store pengeinstitutter finansierer sig imidlertid i større grad ved at udstede en række gældsinstrumenter, 28

35 primært obligationer (NB stabilitetsrapport, 2. h., 2008). Det bør pointeres, at bankerne i gruppe 2 også i nogen grad benytter sig af at udstede gældsinstrumenter, men sammenlignet med de store banker, er det i et mere beskedent omfang. Figur 7: Nettogæld til andre kreditinstitutter og udstede gældsinstrumenter, Anm.: Eksklusiv udenlandske filialer og datterselskaber Kilde: Nationalbankens stabilitetsrapport, 2. halvår, Som nævnt i afsnittet om bankernes nye forretningsmodel, stod Danske Bank og Nordea for udstedelsen af langt størstedelen af disse obligationer. Den danske banksektors samlede balance ultimo 2007 viste, at der var udstedt obligationer for omkring 400 mia. kr., hvilket udgør ca. 14 % af banksektorens samlede passiver (Grosen 2008b). Danske Bank og Nordea finansierer bl.a. sine aktiviteter ved at udstede en række obligationer. Herudover spiller securitisation også en rolle. Danske Bank benytter sig eksempelvis af securitisation igennem deres ABCP-finansieringsselskab (SPV), Polonius Inc., bl.a. ved at udstede ABS er. Siden grundlæggelsen i år 2000 har Danske Banks SPV securitiseret aktiver for små $2 mia., hvilket vidner om at securitisation blot spiller en mindre rolle selv for landets største bank (Danske Bank.dk). Danske Bank anvender ligeledes CDS er, som gør det muligt at videresælge kreditrisikoen på eksempelvis udlån via de finansielle markeder (Danske Bank.dk). Videresalg af kreditrisikoen forbundet med bankens egne udlån vha. CDS er tillader, at banken kan øge udlånene til et niveau, som den ikke selv ville kunne bære, såfremt den selv skulle påtage sig kreditrisikoen (Jensen 2008). Muligheden for at videresælge kreditrisiko er blevet populært, men har samtidig også medført en række problemer. Dette inkluderer bl.a. nye problemstillinger som følge af asymmetrisk information i långiver-låntager forholdet, et forhold, der flere gange tidligere er belyst i bl.a. afsnit 4 og Her fremgik det at banker benytter sig af screening til 29

36 at mindske mængden af ex-ante asymmetrisk information, og at de, efter en kontraktindgåelse, benytter sig af overvågning for at begrænse mængden af ex-post asymmetrisk information. Bankens incitament til at udføre disse handlinger forsvinder helt eller delvist i forbindelse med videresalget af kreditrisikoen til en investor (Kiff et al 2008). Eftersom securitisation og brugen af CDS er ikke umiddelbart har haft en stor indvirkning på den danske bankkrises omfang, behandles dette ikke yderligere her. Det vurderes imidlertid, at denne korte forklaring er nødvendig for den generelle forståelse for strukturen i den danske banksektor. Som følge heraf berøres dette blot meget kortfattet i opgavens vurderende afsnit. 5.2 Bankrådgiveren som dobbeltagent Finanskrisen har bekræftet en mistanke om, at der i den danske banksektor eksisterer et problem som følge af manglende uvildighed inden for investeringsrådgivning. Reedtz (2010) karakteriserer uvildig rådgivning ved, at rådgiveren udelukkende tilgodeser kundens interesser og ikke er påvirket af øvrige hensyn, som eksempelvis rådgivervirksomhedens egen indtjening eller ønske om at sælge et bestemt produkt. Manglende uvildighed er primært et problem på markedet for privatkunder, dog også erhvervskunder, hvor den asymmetriske information kan være stor og kunden dermed er nødsaget til at stole på rådgiveren, grundet manglende faglig viden på området. Grunden til, at bankrådgivere ikke altid handler uvildigt, er rollen som dobbeltagent. Bankrådgiveren er i princippet sælger for banken samtidig med, at vedkommende er rådgiver for kunden. Rådgiveren indtager altså en rolle som dobbeltagent og skal dermed både varetage bankens (principal) og kundens (principal) interesser. Det bør pointeres, at der sandsynligvis stadigvæk kan findes privatkunderådgivere, vis rådgivning er baseret på rendyrket uvildighed. Ifølge Reedtz (2010) hører dette imidlertid til sjældenhederne, idet meget få udelukkende er uvildige, da der også skal tages hensyn til arbejdsgiverens, samt egne, interesser. Nedenfor nævnes nogle af grundene til rådgivernes, til tider, kritisable adfærd. Efterfølgende eksemplificeres dette vha. konkrete hændelser fra finanskrisen. Aflønningen af bankrådgivere kan ofte være medårsag til manglende uvildig adfærd. Til trods for, at rendyrket provisionsaflønning ikke er særlig udbredt blandt almindelige rådgivere i Danmark, så er der stadigvæk problemer forbundet med aflønningsproceduren. Dette skyldes, at aflønningen ofte bygger på bl.a. handelsindtjening og formidlingsprovisioner, som især kunder på privatmarkedet kan have meget svært ved at gennemskue. Muligheden for moral hazard adfærd fra rådgiverens side opstår når den konkrete investeringsrådgivning finder sted. Bankrådgivere, der handler rendyrket uvildigt, vil ofte have en meget lav indtjening. Dette skyldes, at anbefalingerne ofte vil gå på investering i omkostningseffektive produkter, hvorimod den mindre uvildige rådgiver i stedet anbefaler dyrere løsninger, der booster 30

37 rådiggiverens egen indtjening. Problemet er mindre på det professionelle marked, hvor rådgiverne i højere grad modtager faste timehonorarer, der ikke afhænger af kundens investeringsvalg (Reedtz 2010). Et andet problem relaterer sig til bankrådgivernes arbejdsforhold. Til trods for, at aflønningen kun i nogen grad relaterer sig til provision i forbindelse med salg, har bankrådgiverne i høj grad incitament til ikke at udvise uvildig adfærd. Dette skyldes, at interne belønninger, som eksempelvis forfremmelse, gives til de medarbejdere, der leverer de bedste præstationer. Det er forskelligt fra job til job, hvordan man måler præstationer, og hvordan man definerer succeskriterier. Bankrådgivere vil dog i høj grad blive målt kvantitativt i forhold til antal kunder, antal handler, samlet indtjening mm. Denne form for incitamentsstruktur bidrager naturligt nok til, at rådgivere nedprioriterer uvildigheden, for så vidt muligt at maksimere egen velfærd på kort sigt (Reedtz 2010). I forbindelse med finanskrisen er flere banker blevet anklaget for at have leveret dårlig og misledende rådgivning. Roskilde Bank har været særligt i fokus for at have været meget aggressiv i dens salg af egne aktier til bankens kunder. Samtidig har banken også opfordret kunder til at optage lån, med henblik på at købe disse aktier. I kølvandet på Roskilde Banks afvikling er det blevet diskuteret, hvorvidt man lovmæssigt burde forbyde banker at anbefale disse køb, samt låne ud til dette formål (Møller & Parum 2008). I midten af 2009 udsendte Økonomi og Erhvervsministeriet en pressemeddelelse om, at man på baggrund af en rapport, udarbejdet af en arbejdsgruppe med Finanstilsynet i spidsen, ville skærpe kravene til bankernes fremtidige salg af egne aktier (Camphausen 2009). Roskilde Bank skulle angiveligt have anbefalet førnævnte aktiekøb indtil meget kort tid før banken krakkede, hvilket blot understreger, at bankens rådgivere sandsynligvis ikke har handlet uvildigt. Noget lignende skete i Bonusbanken hvor en kunde, på baggrund af en anbefaling fra en af bankens rådgivere, købte aktier i banken for et større beløb dagen før den kollapsede. På dette tidspunkt havde Bonusbanken angiveligt vidst, at den var på afgrundens rand i omtrent to uger (Høberg 2008). Roskilde Bank er også kommet i problemer for at have anbefalet et produkt kaldet Aktiv Boliginvest. Dette produkt koster omkring tusind kunder, et samlet beløb på ca. 700 mio. kr., hvilket har medført utallige klager fra de tidligere kunder. I efteråret 2009 fik fire tidligere Roskilde Bank kunder medhold i Pengeinstitutsankenævnet således, at banken blev dømt til at tilbagebetale de fires tabte beløb. Roskilde Bank har endda erkendt, at den i forbindelse med produktet Aktiv Boliginvest ikke har givet kunderne den rette betjening og rådgivning (Nielsen 2009). Hvorvidt ovenstående afgørelse er positiv kan diskuteres. På den ene side er det positivt, at en bank erkender, at den har givet dårlig rådgivning, og at den som følge heraf bliver straffet. På den anden side kan der også argumenteres for, at afgørelsen er urimelig, da det er skatteyderne, der i sidste ende betaler Roskilde Banks bøder. Dette skyldes at de 750 mio. kr. som blev garanteret af Det Private Beredskab for længst er opbrugt, og at staten dækker alle tab, der overskrider denne grænse. 750 mio. kr. er det maksimale beløb Det Private Beredskab kan bruge på 31

38 bankredninger pr. år. Beløbet kan dog hæves til 1500 mio. kr., men dette kræver enstemmighed i repræsentantskabet (Møller & Parum 2008). Dette behandles yderligere under behandlingen af Bankpakke I senere i opgaven. Til trods for, at det i mange tilfælde er bankrådgiverne, der helt konkret har udvist kritisabel adfærd i forbindelse med rådgivning, så argumenter Reedtz (2010) for, at det alt andet lige er ledelsens ansvar at sikre en høj rådgivningsetik og en hensigtsmæssig incitamentsstruktur. Det kan diskuteres, hvorvidt bedre corporate governance i en vis grad kan sikre at ledelsen agerer mere konsekvent på dette område. Forholdet mellem aktionærer og ledelsen belyses i det følgende afsnit som sætter fokus på stemme- og ejerbegrænsninger i danske banker, samt går mere i dybden med bankledelsernes incitamentsstruktur. 5.3 De specielle danske forhold Det var ikke kun overnationale og branchebestemte faktorer, der spillede ind, da den danske banksektor kom i uvejr. Ud over asymmetrisk information og moral hazard banker imellem, samt over for deres kunder, var en række specielle danske forhold medvirkende til at krisen blev særdeles hård i Danmark. Mere præcist tales der her om incitamentsproblemer i bankledelserne og en række hindringer og begrænsninger for aktionærerne i bankerne. Der vil i dette afsnit blive undersøgt, hvilken betydning disse forhold havde for den danske bankkrise. Når Danmark i særlig grad blev ramt af finanskrisen, sammenlignet med mange andre europæiske lande, rejser det naturligt nok en række spørgsmål. Er dette et udstyk for, at der forefindes en eller flere dysfunktionelle træk i den måde, hvorpå den danske banksektor fungerer, eller er det blot varians og sort uheld? Med en udlånsvækst, undersøgt i afsnit 3.3, der langt oversteg væksten i USA og resten af Europa, står der klart, at det danske bankvæsen, i højkonjunkturen, kørte i et tempo for sig (Grosen 2009). Set i lyset af den efterfølgende krise er det åbenbart, at visse bremsemekanismer måtte være sat ud af kraft. Helt grundlæggende ligger incitamentet til at overvåge en virksomhed hos de parter, der risikerer tab i tilfælde af dårlige beslutninger og gevinst ved gode. I banker, der ved lov skal være aktieselskaber, er det i første omgang aktionærerne, der har rollen som bremsemekanisme, og som dermed skal søge at minimere principal-agent problemet. Indskydere af ansvarlig fremmedkapital samt indskydere med indskud, der overstiger Indskydergarantifondens loft, har ligeledes god grund til at overvåge bankens risikopåtagning, idet de står til tab i tilfælde af konkurs. Disse tre grupper af interessenter har tilsyneladende ikke gjort sit arbejde ordentligt, og har i flere tilfælde betalt dyrt. Indskydere af ansvarlig fremmedkapital og indskydere med store indskud kan muligvis forsvare sig med, at sandsynligheden for at en bank går konkurs, historisk set er meget lille, hvorfor deres risiko for tab er tilsvarende lille. Omvendt pådrager aktionærer sig tab langt hurtigere. Følgelig synes aktionærerne at have størst incitament til løbende at overvåge bankens 32

39 beslutninger og risikopåtagning, også kaldet monitoring jf. afsnit 3.4. Det er ligeledes denne gruppe, der har den bedste mulighed herfor, gennem valg af bestyrelse og indsigelser ved generalforsamlinger. Problemet heri er, at det ikke kan betale sig for de mindre aktionærer at overvåge ledelsen, da det er for ressourcekrævende i forhold til investeringens størrelse. En såkaldt free rider bidrager ikke med ekspertise eller modspil til ledelsen. Derfor er det afgørende, at der er en (eller flere) storaktionær eller kontrollerende aktionær 9 i hver ejerkreds. Det er denne gruppe, der skal agere bremseklods i tilfælde af for risikovillige ledelser, hvor moral hazard kan forekomme. Her kommer de specielle danske forhold ind i billedet, i form af en række aktionærhindringer, der i stort omfang umuliggør tilstedeværelsen af denne gruppe i den danske banksektor Stemme- ejerbegrænsninger Undlader man at medregne banker, er 90 % af danske børsnoterede selskaber kendetegnet ved at have en eller flere aktionærer med en aktieandel på mindst 5 % (Bechmann & Raaballe 2009b). I banksektoren er det kun én ud af tre 10. Dette forhold skyldes i høj grad de begrænsninger, som flertallet af bankerne sætter for aktionærerne. Tabel 2 illustrerer udbredelsen af de væsentligste aktionærhindringer, der findes i de danske børsnoterede banker, sammenlignet med de øvrige selskaber på børsen. Det fremgår, at 86 % af bankerne på børsen har stemmebegrænsninger, hvilket betyder at en aktionær, uanset hvor mange aktier pågældende besidder, maksimalt kan råde over en bestemt andel af stemmerne. Loftet ligger mellem 0,01 og 100 promille af aktiekapitalen, hvor tre ud af fire banker har et loft på 1 promille eller mindre. Ejerbegrænsninger findes i 43 % af de børsnoterede banker og findes i form af loft på hhv. 5, 10 og 15 % af aktiekapitalen, hvor langt størstedelen benytter 10 % som ejerskabsloft (Bechmann & Raaballe 2009b). Stemme- og ejerbegrænsninger findes praktisk talt udelukkende indenfor bankverdenen, idet kun 2 % af de øvrige børsnoterede selskaber har stemmebegrænsninger, og ingen har ejerbegrænsninger. 9 Storaktionær og Kontrollerende aktionær er defineret som en aktionær med hhv. mindst 5 % og 20 % af aktierne ( Bechmann & Raaballe 2008) 10 Der ses her bort fra aktionærer som reelt set er styret af bankledelsen. Der vil typisk være tale om fonde opstået i forbindelse med fusion med sparekasser eller børsnotering af samme. 33

40 Tabel 2: Aktionærhindringer i børsnoterede danske selskaber I Banker Andre selskaber Antal I procent Antal I procent Samlet % % Aktionærhindringer Ejebegrænsninger 19 43% 0 0% Stemmebegrænsninger 38 86% 3 2% Repræsentantskab 33 75% 0 0% Navnenotering af aktier 43 98% 41 32% Kort frist til at stille forslag til generalforsamling 37 84% 61 47% Kilde: Bechmann og Raaballe 2009b Aktionærhindringen Repræsentantskab betyder, at bestyrelsen ikke bliver valgt af aktionærerne men af et repræsentantskab, der igen vælges af bestyrelsen. Bestyrelsen er oftest ikke ansvarlig overfor repræsentantskabet. Dette kan være problematisk, da bestyrelsen bliver mere isoleret fra aktionærerne, og disciplineringen af bestyrelsen bliver derfor mere besværlig. I 98 % af bankerne har ledelsen informationer om hver aktionærs aktiebeholdning, hvilket gør det nemmere for ledelsen at fremskaffe et flertal i beslutningsprocessen. Af yderligere hindringer kan der nævnes begrænsninger for antallet af blankofuldmagter, hver enkelt aktionær kan modtage i forbindelse med generalforsamlinger. Igen betyder det mere magt til bankens ledelse og mindre magt til aktionærerne. Kort frist til at stille forslag til generalforsamlinger henviser til at aktionærerne reelt set ikke har mulighed for at bidrage med punkter til dagsordenen ved generalforsamlingen. Det sker, da fristen for indstilling af punkter ikke er forenelige med offentliggørelsen af årsregnskabet, hvorfor bankens aktionærer ikke kan stille spørgsmål herom til generalforsamlingerne. Den danske banksektor er i sin helt egen liga, hvad angår aktionærhindringer. Heller ikke udlandet kommer i nærheden af samme omfang. Tættest på kommer Spanien med 29 og 4 % for hhv. Stemme- og ejerbegrænsninger (Bechmann & Raaballe 2010). Det drejer sig følgelig om nogle forhold, der i høj grad må siges at være specielle danske forhold. Det er givet, at de danske banker har en ganske speciel tilgang til corporate governance og ledelserne har god kontrol over, hvilke beslutninger, der skal træffes uden indblanding fra aktionærerne. Hindringerne i tabel 2 betyder at 66 % af børsnoterede banker er kendetegnet ved spredt ejerskab 11, hvorfor aktionærerne som bremsemekanisme er sat ud af kraft. For at undersøge konsekvenserne af spredt ejerskab som følge af aktionærhindringer, benyttes tabel 3. De danske børsnoterede banker er delt op ud fra spørgsmålet om, hvorvidt de er kendetegnet ved spredt ejerskab. Som performancemål benyttes 11 Samtlige aktionærer ejer under 5% af aktiekapitalen 34

41 egenkapitalsforrentning, før og efter krisens indtog, hhv og Bankerne med spredt ejerskab, og derfor uden bremsemekanisme, klarede sig bedre i tiden, hvor alle i sektoren tjente mange penge. Den bedre præstationsevne i 2006 på 4,5 procentpoint er imidlertid en lille forskel, sammenlignet med de samme tal under krisen. Mens banker med en større aktionær i ejerkredsen stadig formår at have en (noget beskeden) positiv egenkapitalsforrentning, så ser situationen noget værre ud for bankerne uden. En negativ forrentning til bankerne med spredt ejerskab på næsten 10 %, og en forskel på 12,31 procentpoint til bankerne med en større uafhængig aktionær. Altså knap tre gange så stor forskel som i Som indikator for risikoeksponering, anvendes forholdet mellem ud- og indlån, hvor en værdi over 1 angiver et indlånsunderskud. Begge grupper har indlånsunderskud, men underskuddet er markant større ved banker med spredt ejerskab, hvilket også kommer til udtryk ved hensættelsesprocenten, der er 1,58 procentpoint højere hos den gruppe. Tabel 3: Sammenligning af børsnoterede banker kendetegnet med spredt ejerskab og banker med en større aktionær I alt EKF 2006 EKF 2008 U/I Hensættelsesprocent Spredt ejerskab 28 20,33% -9,86% 1,35 2,43% Større Aktionær 16 15,83% 2,45% 1,06 0,85% Forskel -4,50% 12,31% -0,29-1,58% Note: En Større Aktionær er en aktionær med mindst 5 % af stemmerne. EKF er egenkaptialsforrentningen i hhv og U/I er Udlån divideret med Indlån, og Hensættelsesprocent er hensættelser på udlån i 2008 divideret med udlån i For banker der ikke oplevede 2008, sættes EFK 2008 til -20 % og Hensættelsesprocent til 4 %. Kilde: Bechmann og Raaballe 2009b Konklusionen fremkommer klar. Banker uden en større aktionær, klarer sig en smule bedre i højkonjunkturer, men omvendt markant dårligere i krisetider. Villigheden til at eksponere sig over for risiko er ligeledes betydeligt større hos banker med spredt ejerskab. Manglende overvågning fra aktionærernes side synes altså at tilskynde til markant mere risikabel virksomhedsstyring fra ledelsernes side, med store tab i lavkonjunkturen til følge. Ledelsen sidder i størstedelen af bankene enerådigt på magten, hvilket bl.a. kom til udtryk i Amagerbanken, hvor direktør Jørgen Brændstrup besad fire forskellige stillinger i banken på samme tid (Johnsen 2011). Amagerbanken havde stemmebegrænsninger, indtil Karten Ree investerede i banken, og Brændstrup kunne selv godkende udlån i kreditafdelingen for kunder, som han også var rådgiver for. Følgelig opstod der en klar konfliktinteresse, der resulterede i godkendelse af lån til, hvad der viste sig at være yderst risikable kunder (Johnsen 2011). Situationen i Amagerbanken er et eksempel på, hvordan ledelsen kan blive fuldkommen enerådig, når aktionærerne som kontrollerende instans er sat ud af kraft. 35

42 5.3.2 Bankledelsers brug af variabel aflønning Jf. ovenstående problematik vedrørende spredt ejerskab, står det klart, at mange af de danske bankdirektører og bestyrelser har haft stor handlefrihed uden at skulle stå til ansvar overfor ejerkredsen. I det følgende undersøges denne faktors indflydelse på bankledelsens aflønningspolitik, samt hvorvidt variabel aflønning er forbundet med risikotagning. Incitamentsaflønning bliver gerne indført for at skabe et sammenfald mellem ledelsens og aktionærernes mål. Principal-agent problemet skulle følgelig blive begrænset af denne form for aflønningspolitik, hvorfor behovet for overvågning fra aktionærernes side i teorien bør være mindre. Ud fra den logik, kunne man forestille sig, at banker med variabel aflønning i ledelsen, ville udvise større forsigtighed, da kurstab også vil mindske ledelsens økonomiske velfærd. Et modsat argument er, at ledelser, der allerede står stærkt som følge af spredt ejerskab, vil udnytte incitamentsaflønning som en slags ekstra lønbonus på aktionærernes regning, ved at ledelsen fraskriver sig en eventuel downside og ikke justerer på deres grundløn. Et naturligt sted at starte undersøgelsen er ved at se på lønudviklingen for bankernes direktører og bestyrelser. I tabel 4 er lønudviklingen i bankernes ledelse sammenholdt med den generelle lønudvikling i den private sektor. For at illustrere sammenhængen mellem lønudviklingen og trenden i bankforretningsmodeller, angives stigningstaksten både før og efter Ikke overraskende er stigningen i ledelsernes løn større end den gennemsnitlige privatansatte. Mere interessant er det imidlertid, at både bestyrelser og direktører oplever en signifikant højere stigning i intervallet end i Denne tendens genspejles ikke i den generelle lønudvikling, hvor der sker et mindre fald i stigningstaksten. Bestyrelser og direktører i danske banker får ikke blot hhv. to og tre gange højere stigningstakster end øvrige privatansatte, de trodser også den generelle lønudvikling ganske markant. Kilde: Bechmann og Raaballe 2009a Tabel 4: Aflønningsudviklingen i danske bankledelser Aflønning til bestyrelsen Aflønning til adm. Direktør Generel lønudvikling ,30% 8,79% 3,87% ,62% 7,62% 3,98% ,83% 11,43% 3,63% Lønudviklingen har haft kronede dage i de danske bankledelser i perioden efter indførelsen af den nye bankforretningsmodel. Med henblik på variabel aflønning, viser nærmere analyse af datasættet, at banker, der benytter variabel aflønning af ledelsen, tildelte lønstigninger der overgik øvrige banker med hele 50 % (Bechmann og Raaballe 2009a). Dette forhold vil blive kommenteret yderligere senere. 36

43 Anvendelsen af incitamentsaflønning i form af aktie- og bonusprogrammer forekommer i 20 ud af 44 danske banker, hvoraf 67 % af programmerne er indført i intervallet (Bechmann og Raaballe 2009a). I 13 af de 20 banker med aktie- og bonusaflønning udgør den variable del af lønnen mere end 20 % af den samlede løn (Bechmann og Raaballe 2008). Sondringen er interessant, da 20 % er det niveau angivet som den maksimale grænse i Bankpakke II 12, hvorfor disse 13 banker kan siges at have anvendt incitamentsaflønning i en, ifølge Folketinget og Finanstilsynet, uhensigtsmæssig grad. Da hovedparten af aktie- og bonusprogrammerne er indført i årene , er det under indførelsen af den nye bankforretningsmodel, at programmerne vinder indpas. Som nævnt ovenfor var det ligeledes her, at den største lønstigningstakst fandt sted. Sammenholder man de to forhold med, at det var bankerne med incitamentsaflønning, der gav de markant største stigninger, giver det et klart billede af, at den variable aflønning i stort omfang har fungeret udelukkende som en gave til bankledelserne. Dermed mister aflønningsformen sit formål som præventivt middel mod principal-agent problemet og moral hazard. Set i lyset af det meget beskedne antal af større aktionærer i de danske bankers ejerkreds, er det derfor nærtliggende at antage at stærke ledelser har tildelt sig selv denne ekstra aflønning. Hvis det er tilfældet vil aktie- og bonusprogrammer have den modsatrettede effekt, da ledelsen ikke risikerer noget ved høj risikoeksponering, men derimod har fuld upside, så længe der er højkonjunktur. Tabel 5 søger at afdække sammenhængen mellem incitamentsaflønning af bankledelser og performance samt risikotagning. Tabel 5: Analyse af incitamentsaflønning EFK 2006 EFK 2008 U/I 2008 Hensættelsesprocent 2008 Ingen incitamentsaflønning 17,43% 1,91% 1,12 1,22 Har incitamentsaflønning 20,21% -14,14% 1,39 2,89 Forskel til ingen incitamentsaflønning 2,78% -16,04% 0,27 1,66 Har væsentlig incitamentsaflænning 21,72% -17,73% 1,44 3,35 Forskel til ingen incitamentsaflønning 4,29% -19,64% 0,32 2,13 Note: For forklaring af EFK, U/I og Hensættelsesprocent henvises der til Tabel 2. Kilde: Bechmann og Raaballe 2008 Banker der benytter sig af incitamentsaflønning præsterer en smule bedre end de øvrige i højkonjunkturen, hvoraf banker med væsentlig incitamentsaflønning præsterer bedst. I 2008 er billedet vendt således, at gruppen med væsentlig incitamentsaflønning har den laveste egenkapitalsforrentning, næsten 20 procentpoint lavere end gruppen uden. Banker med incitamentsaflønning generelt, præsterer bedre end gruppen med væsentlig incitamentsaflønning, dog stadig langt fra bankerne uden. Indlånsunderskuddene og hensættelsesprocenterne taler sit tydelige sprog, og understreger at den dårlige egenkapitalsforrentning 12 Se afsnit 6.4 vedrørende bestemmelserne i Bankpakke II 37

44 hænger tæt sammen med stor risikotagning. En forskel i hensættelsesprocenten på 2,13 procentpoint mellem ingen og væsentlig incitamentsaflønning er en ganske markant forskel. Det er tydeligt at banker med variabel aflønning ikke formår at kompensere for de dårlige resultater i lavkonjunkturen med tilsvarende gode i opgangstider. Denne aflønningspolitik kan derfor umiddelbart ikke anbefales i banksektoren. For at undersøge om indførelsen af aktie- og bonusprogrammer er årsagen til øget risikoeksponering, henvises der til Tabel 10 i Bechmann og Raaballe (2009a), der kan findes i bilag 1. Her fremgår det, at der ikke sker nævneværdige ændringer i risikomålene som følge af, at bankerne indfører incitamentsaflønning. Idet der ikke findes belæg for, at indførsel af variabel aflønning skulle afføde større risikotagning, må ledelsens risikovillighed være tilstede allerede før denne indførsel. Altså er incitamentsaflønning ikke umiddelbart katalysator for øget risikoeksponering, men kun en del af trenden hos de ledelser, der under alle omstændigheder hengiver sig fuldt til den nye bankforretningsmodel. Da variabel aflønning ikke skal ses som årsagen til risikotagning, står det klart at det igen er ledelsernes markante handlefrihed, der er problematisk. Aktionærhindringer og spredt ejerskab er følgelig den bagvedliggende faktor, der giver udslaget. Sammenfaldet mellem incitamentsaflønning og aktionærhindringer er præcist beskrevet i følgende citat: incitamentsaflønning forekommer i 52 % af de banker, der er isoleret fra aktiemarkedet, hvorimod incitamentsaflønning blot forekommer i 13 % af de banker, der ikke er isoleret fra aktiemarkedet. Tilsvarende ses, at alle banker, der både anvender stemmeretsbegrænsninger og incitamentsaflønning, er karakteriseret som værende isoleret fra aktiemarkedet. (Bechmann & Raaballe 2008) De specielle danske forhold betød, at risikovillige bankledelser havde overraskende nemt ved at køre deres eget løb uden indblanding fra aktionærernes side. I den globale højkonjunktur, forud for finanskrisen, så disse ledelser deres snit til at tildele dem selv lukrative aflønningsprogrammer, i form af aktie- og bonusaflønning, som supplement til den faste løn. Store risici blev taget, med store tab til følge. En række bankkonkurser vidner om, at en betragtelig del af ledelserne ikke var den store frihed værdig. I landets største banker har ledelsen endnu en grund til at påtage sig risiko i håb om stort afkast, og aktionærerne har endnu en grund til ikke at overvåge ledelsen. Det skyldes de systemiske konsekvenser af en bankkonkurs og politikernes holdning hertil. 5.4 Too-big-to-fail doktrinen Too-big-to-fail begrebet (TBTF) er blevet en del af de fleste danskeres bevidsthed i forbindelse med finanskrisen, men begrebet går længere tilbage i tiden. Så tidligt som i 1984 blev TBTF nævnt af et medlem 38

45 af den amerikanske kongres (Mishkin 2006). Følgelig er det ikke et nyt fænomen, men et fænomen, der at dømme ud fra omtale de sidste tre år, er aktuelt og problematisk. I dette afsnit vil der blive set nærmere på TBTF-doktrinen, med henblik på hvordan den har påvirket den danske bankkrise. TBTF-begrebet bliver anvendt om den politik, hvor staten ikke lader større banker gå konkurs. Der er ikke tale om en eksplicit og nedskrevet politik, men nærmere en politik der er blevet dannet af tidligere tiders handlemønster, og derfor tages for givet i samfundet. Politikken drejer sig om en garanti for, fra lovgivernes side, at yde hjælp i tilfælde af at en større bank kommer i så alvorlige problemer, at dens eksistens er truet. Altså kan de største banker i lande med den politik de facto ikke gå ned. Rationalet herfor fra lovgivernes side kan være flere, men den helt afgørende grund er de systemiske konsekvenser af en større konkurs i banksektoren. To specielle forhold gør sig gældende i bankverdenen, som betyder at netop denne sektor adskiller sig fra andre. Hvis en typisk ikke-finansiel virksomhed går konkurs, har det overordnet set to effekter på konkurrenterne (Zingales 2010). En substitutionseffekt som betyder, at de konkurrerende virksomheder nu kan overtage den konkursramtes markedsandele. Derudover kan der forekomme en komplementæreffekt, hvis konkursen tager leverandører med i faldet, og disse leverandører også benyttes af konkurrenterne. Foruden de to effekter er der en informationsafsmitning, der består i at branchens omdømme lider skade af en konkurs, da investorer vil tvivle på branchens helbredstilstand. I den finansielle verden er komplementæreffekten og informationsafsmitningen betragteligt større og her kommer det første specielle bankforhold ind. I afsnit 3 beskrives de tætte økonomiske bånd banker har med hinanden, hvorfor der findes en langt større interdependens mellem banker, set i forhold til andre ikke-finansielle brancher. Desuden er tilliden fra investorer og indskydere altafgørende, altså er negativ omtale og usikkerhed i banksektoren livsfarligt, da det kan være svært at skelne mellem bankers tilstand grundet asymmetrisk information. Følgelig kan én banks fallit nemt sprede sig til de øvrige spillere på markedet og mens et land kan overleve at en enkelt stor bank går ned, kan hele sektoren ikke undværes. Bankernes rolle i samfundet er den anden faktor, der gør denne sektor speciel. For mens et samfund kan overleve uden fx en bilindustri, kan bankerne ikke undværes. Rollen som kreditgivere og betalingsformidlere er altafgørende for at samfundet kan fungere, og derfor er en nedsmeltning i banksektoren et scenarie, der ubestridt skal undgås. Fordelen ved at have en TBTF-politik er altså primært, at man undgår det dommedagsscenarie, hvor de systemiske konsekvenser løber løbsk. Men herudover kan der også reddes værdi ved en intervention, da en skrantende bank, på kanten af konkurs, vil skabe et run mod banken. Alle investorer og indskydere med indskud over indskydergarantien vil forsøge at likvidere hvad de kan, før det eventuelt er for sent. Det vil føre til et brandudsalg, som beskrevet i afsnit 3.2, og er ikke hensigtsmæssigt ud fra en samfundsøkonomisk betragtning, da der her mistes værdi (Zingales 2010). 39

46 For de banker der anses for at være TBTF betyder det, at de kan regne med at blive reddet, i tilfælde af at de skulle komme i problemer. Incitamentsstrukturen kan derfor være blevet pervers, da de reelt set ikke har incitament til at handle risikoaverst, da deres grundlag og eksistens er garanteret af staten. I en sektor karakteriseret ved asymmetrisk information og et principal-agent problem, synes det ligetil at et sådan forhold vil føre til yderligere moral hazard. Bankerne har fuld upside på meget risikobetonede projekter med høj afkast, mens deres downside er begrænset af TBTF-politikken. Det er ikke kun bankerne selv, der kan ændre adfærd, men i høj grad også investorer og større indskydere. Uden TBTF ville investorer og større indskyder skulle bruge ressourcer på løbende at risikovurdere banken for at beskytte deres penge. I tilfælde af for stor risikotagning fra bankens side, eller anden tvivlsom adfærd, ville de afvikle deres forehavender med den pågældende bank. Denne overvågning er ikke i så høj grad nødvendig længere (slet ikke for indskydere), da staten garanterer for bankens overlevelse. Der er tale om en bremsemekanisme, der er stærkt svækket, i lighed med problemet omkring aktionærhindringer. Det manglende incitament til at kontrollere bankerne er også interessant i lyset af den stigende brug af hybrid kapital og ansvarlig lånekapital. Indskydere af denne form for basiskapital i banker, der er TBTF, vil kun kræve meget lave renter, da deres risiko er ikke-eksisterende. Det gør naturligvis denne finansieringsform tilsvarende billig og dermed attraktiv. Alt i alt har de største banker friere tøjler til at påtage sig risiko og billigere finansieringsmuligheder, der gør det uimodståeligt ikke at geare så meget som muligt. Udover en skævvridning af incitamentsstrukturen i og omkring de banker, der er TBTF, vil politikken have en uhensigtsmæssig tendens til, at få de banker, der netop er uden for TBTF-kategorien til at vokse i størrelse. De ønsker at vokse for at nå en størrelse, hvor de vil kunne tage fordel af TBTF-subsidiet. Det vil føre til et samfund med meget store banker set i forhold til samfundets størrelse. Denne tendens kan i høj grad genkendes i tabel 1 vedrørende de danske bankers balance i afsnit 3.3. Udover organisk vækst vil fusioner og opkøb have samme effekt for bankerne. Også her kan man se det samme mønster i den danske banksektor (Finansrådet 2007). De større banker og det store antal af fusioner vil ikke kunne forsvares ud fra et samfundsøkonomisk synspunkt (Mishkin 2006). Fokuseringen på vækst og størrelse kan desuden tage opmærksomheden væk fra innovation og omkostningsefficiens. Det må dog bemærkes, at innovation ikke synes at have været en manglende faktor op til bankkrisen. Mens moral hazard og uhensigtsmæssige væksttendenser er alvorlige bivirkninger ved at have banker, der er TBTF, må det altoverskyggende problem ved TBTF-politikken være placeringen af regningen. Redningen af bankerne kan ske ved at indskyde hybridkapital, give blanco garanti eller blive storaktionær. Indgrebene er en yderst kostbar affære (Bechmann, Grosen og Raaballe 2009), og regningen vil højst sandsynligt blive endnu dyrere i de fremtidige kriser, der utvivlsomt vil komme (Mishkin 2006). TBTF indebærer følgelig at offentligheden betaler regningen, når det går skidt, mens private investorer og indskydere tildeles 40

47 gevinsten, når det går godt. Den fordeling går imod den frie markedsøkonomis grundtanke og giver alvorlige økonomiske og moralske skævvridninger. TBTF-politikken har med stor sandsynlighed forværret den danske bankkrise, da den har givet de største banker mulighed for at operere med en pervers incitamentsstruktur. Bechmann og Raaballe (2009b) angiver de fire største danske banker 13 som værende TBTF. De danske banker som blev anset som værende TBTF, har kunnet presse deres gearing og risikotagning i endnu højere grad, alt imens deres finansiering har været billigere end konkurrenternes. Sikkerhedsnettet har desuden betydet mindre monitoring af ledelsen fra investorer og indskyderes side, som igen har muliggjort moral hazard. Uhensigtsmæssig fokus på vækst, samt en meget uheldig fordeling af risiko for tab og mulighed for gevinst, er yderligere grunde til at politikken er problematisk. 5.5 Delkonklusion Problemerne for den danske banksektor startede, da den økonomiske uro i USA begyndte at påvirke det europæiske interbankmarked. Den store interdependens i bankverdenen, som følge af de nye forretningsmodeller øgede usikkerheden og forstærkede de negative signaler fra USA. Asymmetrisk information gjorde det svært for den enkelte bank at skelne mellem gode og dårlige banker, specielt på et relativt lille marked som det danske. I første omgang blev de mindre danske banker ofre for interbankmarkedets rationering i kreditgivningen, men som usikkerheden steg, og danske banker begyndte at krakke, blev det hurtigt meget dyrt eller umuligt for samtlige danske banker at funde sig gennem en gros lån. Både internationale og danske begivenheder bevirkede at markedet frøs, og bankerne var i alvorlige problemer. På mikroøkonomisk niveau blev bankrådgiverens manglende uvildighed et problem i takt med at bankerne klarede sig dårligere. Asymmetrisk information, problematiske aflønningsprogrammer og performancemål, gav anledning til moral hazard fra bankrådgivernes side. Eksempler på kunder der mistede penge på investering i banker, der blot var dage fra konkurs, satte spørgsmålstegn ved hvilken rolle bankrådgiveren skal have. Corporate governance i hovedparten af danske banker er ikke at sammenligne med andre danske virksomheder eller banker i andre lande. Aktionærhindringer i mange danske banker gør aktionærernes modspil til ledelsen minimal, og overvågning af ledelsen som værn mod moral hazard ligeledes ringe. De manglende bremseklodser har betydet, at risikovillige ledelser har kunnet pådrage banken meget store risici og tildele sig selv lukrative aflønningsprogammer uden brok fra aktionærerne. Den finansielle krises 13 Danske Bank, Nordea, Jyske Bank og Sydbank (pr. 16. august 2010) Se 41

48 pludselige indtog betød for denne store gruppe af danske banker markant negativ egenkapitalsforrentning, store hensættelsesprocenter og flere konkurser. TBTF-doktrinen forværrede incitamentsstrukturen yderligere i de største banker, da systemiske konsekvenser af konkurser her ville være meget alvorlige. Bankerne selv, samt deres investorer og indskydere, har derfor i endnu større grad haft mulighed for øget moral hazard. 42

49 6. Undersøgelse af bankpakkerne I-III og vurdering af samme Afsnit 5 tydeliggjorde, at der i den danske banksektor var en række forhold, der forværrede bankkrisen i Danmark yderligere, sammenlignet med krisen hos mange af de udenlandske kollegaer. Højt spil og manglende bremseklodser fik pludselig negative konsekvenser, hvorfor et flertal i Folketinget vedtog, at der var behov for en finansiel hjælpepakke. Da først Bankpakke I kom til verden, varede det ikke længe før Bankpakke II blev introduceret, for ikke glemme Bankpakke III, der kom efterfølgende intet mindre end tre hjælpepakker på blot to år. I dette afsnit foretages der en undersøgelse af bankpakkerne I-III og en vurdering af samme. Indledningsvis beskrives Det Private Beredskab og Finansiel Stabilitet, der er centrale enheder i bankpakkerne. Bankpakke I vil derefter blive beskrevet, hvorefter virkningen af den vil blive undersøgt. Til sidst vurderes det hvorvidt bankpakken har været tilstrækkelig. En sådan gennemgang vil også foretages for Bankpakke II og III Det Private Beredskab til afvikling af nødlidende banker, sparekasser og andelskasser Det Private Beredskab er en forening stiftet af Finansrådet den 13. juni 2007, og består af banker, sparekasser og kreditforeninger (Finansrådet 2011b). Stiftelsen skete som konsekvens af, at dele af Garantifonden for Indskydere og Investorer (GII) var i strid med EU-reglerne vedrørende statsstøtte og konkurrenceforvridning og måtte fjernes. Problemet var GII s mulighed for at stille garantier og tilføre midler til nødlidende kreditinstitutter, og det er denne del, der er blevet flyttet over til Det Private Beredskab således, at GII i dag kun fungerer som indskydergarantifond. Næsten alle danske banker er medlem af Det Private Beredskab, hvor formand og bestyrelsen består af bankdirektører (Finansrådet 2010a). I forbindelse med Bankpakke I blev garantien stillet af Det Private Beredskab udvidet således, at den dækkede alle kreditorers tab. Den fuldstændige garanti løb frem til den 30. september 2010 (Finansrådet 2011a). Herefter har Det Private Beredskab rollen som den, der skal sikre at nødlidende kreditinstitutter bliver afviklet på den samfundsøkonomisk mest hensigtsmæssige måde (Finansrådet 2011b). Til at håndtere garantien og sikre at simple kreditorer modtager dækning, oprettede staten og Det Private Beredskab i samarbejde Finansiel Stabilitet Finansiel Stabilitet Finansiel Stabilitet (FS) er et aktieselskab, der blev oprettet i oktober 2008 i forbindelse med Bankpakke I (Finansiel Stabilitet). Formålet var at sikre den finansielle stabilitet i landet ved at overtage nødlidende banker, og forsøge at afvikle dem. Finansiel Stabilitet overtager kun banker efter bankens egen ønske. 43

50 Herudover står FS for tildelingen og vedligeholdelsen af statens garantier og indskud. For kunderne i de nødlidende banker betyder oprettelsen af FS, at de vil være sikret sædvanlig service, efter FS s overtagelse af banken. FS er ejet af Økonomi- og Erhvervsministeriet. 6.1 Beskrivelse af Bankpakke I Finansielle hjælpepakker indebærer en afvejning af henholdsvis hensynet til at begrænse negative følgevirkninger af en aktuel krise, og at forebygge fremtidige kriser ved at lade kreditorer bære tabene i henhold til konkursordnen (Bjerre-Nielsen 2010). Den 5. oktober 2008, blev en sådan finansiel hjælpepakke vedtaget i form af Bankpakke I. Denne med særligt vægt på det første hensyn at begrænse negative følgevirkninger af en aktuel krise. Ifølge Regeringen var årsagen til en bankpakke, at den finansielle stabilitet i Danmark var truet efter et internationalt markedssvigt, hvor selv sunde pengeinstitutter ikke længere kunne finde likviditet (OEM 2008b) Formelt blev der indgået en aftale mellem staten og det netop etablerede Private Beredskab. Jf. 3 i Bekendtgørelsen af lov om finansiel stabilitet (FSL) er aktiekapitalen i Afviklingsselskabet Finansiel Stabilitet indskudt alene af staten og udgjorde kr. ved stiftelse (Retsinformation 2008). Jf. FSL 1 er der etableret en garantiordning, som indebærer at staten ubetinget garanterer simple kreditorers (kerneindlån, lån fra andre banker og virksomhedsobligationer) krav mod pengeinstitutter, i det omfang sådanne krav ikke dækkes på anden måde, evt. af indskydergarantifonden, andre indskyderordninger eller på anden vis. Aftalen dækker jf. FSL 2 alle pengeinstitutter i Danmark, der har banklicens og som senest d. 13. oktober 2008 har anmodet om at blive medlem af Det Private Beredskab til afvikling af nødlidende banker, sparekasser og andelskasser. Aftalen går på, at staten gennem det etablerede afviklingsselskab har solgt en forsikring til bankerne, repræsenteret ved Det Private Beredskab. Med udgangspunkt i FSL 9, kan figur 8 anvendes til forståelse af forsikringsordningens institutionelle ramme. Det Private Beredskab stiller en kaution på 10 mia. kr. til dækning af tab i afviklingsselskabet eller på anden vis efter forudgående aftale med afviklingsselskabet (OEM 2008a). Herudover betaler Det Private Beredskab en markedskonform garantiprovision, der bidrager med 7,5 mia. kr. årligt til afviklingsselskabet sammenlagt 15. mia. i ordningens toårige løbetid. Hvis afviklingsselskabet efter de to år overstiger kautionen samt garantiprovisionen, har bankerne forpligtet sig til at betale op til 10 mia. kr. yderligere. Hvis Afviklingsselskabets tab ved afvikling af nødlidende banker overstiger de 35 mia. kr. dækker staten de resterende tab. Såfremt der i sidste ende er et overskud, tildeles dette også staten. 44

51 Figur 8: Forsikringsordningens institutionelle ramme Kilde: Grosen 2008d Det Private Beredskab bestemmer selv fordelingen af garantiprovisionen på de individuelle institutter og har besluttet at det enkelte instituts forpligtelser og tabskaution beregnes i forhold til det enkelte instituts nødvendige basiskapital, hvilket i store træk svarer til 8 % af de risikovægtede aktiver (solvenskravet). I de to år aftalen var gældende måtte bankerne ikke (Grosen 2008d): Udbetale udbytte eller tilbagekøbe egne aktier jf. FSL 16c stk. 1. Dette skal forhindre, at bankerne ikke blot udbetaler alle aktiver og lader indskyderne og dermed indskydergarantiordningen stå tilbage med en tom skal (Bechmann & Raaballe 2008). Indlede nye optionsprogrammer til ledere og forlænge eksisterende programmer jf. FSL 16c stk. 3 Træde ud af aftalen, når de først er trådt ind i den jf. FSL 2, stk. 5 Massemarkedsføre sig med statsgaranti Spekulere i ordningen, eksempelvis ved at påtage sig øget risiko jf. FSL 13. Dette skal hindre for misbrug af den ubegrænsede indskydergaranti Afvikling af bankerne Såfremt et pengeinstitut omfattet af garantiordningen ikke kan opfylde kapitalkravene i lov om finansiel virksomhed 14, skal pengeinstituttet jf. FSL 7 erklære over for Afviklingsselskabet, at pengeinstituttet ønsker at overdrage sin virksomhed. Institutterne forpligter sig til at sælge instituttet til en af afviklingsselskabet anvist køber, når instituttet ikke opfylder lovens solvenskrav. Ved en overdragelse af pengeinstituttets aktiver og passiver, skal det sikres at ejerne af den risikovillige kapital ikke tilgodeses af statsgarantien, da aktiekapital, hybrid kernekapital og supplerende kapital bliver tilbage i pengeinstituttet mens alle øvrige forpligtelser følger med over i afviklingsselskabet (OEM 2008a) Under bankpakken har Finansiel Stabilitet overtaget virksomheden fra syv nødlidende pengeinstitutter, hvor en nystiftet datterbank til Finansiel Stabilitet i de fleste tilfælde har overtaget samtlige aktiver og ikke- 14 basiskapital skal mindst udgøre 8 % af de risikovægtede poster og minimumskapitalkrav på 5 mio. euro. Jf. FSL 124, stk. 5 i Lov om finansiel virksomhed må finanstilsynet gerne fastsætte et højere individuelt solvenskrav. 45

52 efterstillede forpligtelser. Den ansvarlige kapital er dermed blevet efterladt i det tidligere pengeinstitut og har været den første til at dække tab på afvikling. I aftalen mellem regeringen, Socialdemokraterne, Dansk Folkeparti og Det Radikale Venstre om sikring af finansiel stabilitet, inddrages der også et fremtidigt perspektiv. Der skal i dialog med den finansielle sektor, arbejdes med den fremtidige, mere permanente regulering af, og rammerne for, den finansielle sektor. Man ønsker fra statens side større gennemsigtighed vedrørende bankernes solvens og risikoprofil. Ydermere skal der som følge af bank Trelleborg og Roskilde Banks rådgivning i forbindelse med salg af egne aktier, være yderligere restriktioner på dette område. Samtidig skal der strammes op om finansielle virksomheders anvendelse af aktieoptionsprogrammer med henblik på at begrænse omfanget af variable løndele. Der blev ikke fremsat konkrete forslag til, hvordan ovenstående problemer skulle løses. Der skal alene skabes dialog (OEM 2008a). Bankpakke I er et udtryk for, at første prioritet var at sikre bankernes funding. Med bankpakken var risikoen for runs på banken elimineret, men modsat gav bankpakken potentielt store problemer med misbrug af indskydergarantiordningen, i form af eksempelvis overdreven risikotagning. Derfor var der et særligt behov for, at finanstilsynet gik ind og stoppede de problemramte banker tidligt således, at de kunne blive solgt eller afviklet. 6.2 Virkningen af Bankpakke I I afsnit blev det forklaret, at den danske banksektor er meget afhængig af adgang til interbankmarkedet. Et af Bankpakke I s vigtigste formål var som bekendt at sikre danske bankers muligheder for at optage lån på interbankmarkedet, da det i stort omfang var frosset til som følge af omfattende mistillid. Bankpakke I var i høj grad en nødvendighed, idet bankernes manglende adgang til likviditet som nævnt truede den finansielle stabilitet i Danmark. Bankernes problemer med at få adgang til finansiering afspejles af figur 9, der viser, at rentespændet mellem sikrede og usikrede pengemarkedsrenter, tre-fire dobledes i perioden fra juli 2008 til november

53 Figur 9: Spænd mellem sikrede og usikrede pengemarkedsrenter, 3-mdr. løbetid Kilde: Nationalbankens stabilitetsrapport, 1. halvår, 2009 Den vertikale linje, der illustrerer vedtagelsen af Bankpakke I, viser at rentespændet stoppede med at stige kort tid efter denne vedtagelse. Til trods for store udsving i specielt det danske spænd, så indsnævredes dette spænd indtil grafens udløb i juni Dette viser, at Bankpakke I har virket som tilsigtet, selvom sammenligningen med euroområdet viser, at det danske spænd har indsnævret sig noget langsommere end eurospændet. Det kan dermed diskuteres, hvorvidt den danske redningspakke var tilstrækkelig effektiv et emne, der uddybes i afsnit 6.3 nedenfor. Det bør pointeres, at indsnævringen af rentespændet efter den 18. januar 2009, ikke udelukkende kan tilskrives Bankpakke I, da Bankpakke II blev vedtaget denne dag. Bankpakke II behandles senere i afhandlingen. De små og mellemstore danske bankers lånemuligheder er i forbindelse med finanskrisen blevet ramt hårdere end de store bankers. Af nedenstående figur fremgår det, at forskellen mellem den gennemsnitlige indlånsrente for bankerne i Finanstilsynets gruppe 1 og bankerne i Finanstilsynets gruppe 2 er vokset markant i forbindelse med den finansielle krise. Merrenten, som de mellemstore banker betaler i forhold til de store banker, var i 4. kvartal 2006 under 1,5 %. Til sammenligning betaler en række af disse banker i 4. kvartal 2008 op til 3-4 % mere for pengemarkedsindskud end gennemsnittet blandt de store banker (NB kvartalsoversigt, 1. k., 2009). Af figur 10 fremgår det yderligere, at denne forskel er på sit højeste niveau i perioden efter vedtagelsen af Bankpakke I. 47

54 Figur 10: Merrente for mellemstore banker Anm.: Finanstilsynets gruppe 1 består af Danske Bank, Nordea, Jyske Bank, Sydbank og FIH Erhvervsbank, mens Finanstilsynets gruppe 2 dækker Amagerbanken, Arbejdernes Landsbank, Fionia Bank, Forstædernes Bank, Roskilde Bank, Ringkjøbing Landbobank, Alm. Brand Bank, Vestjysk Bank, Nykredit Bank, Sparbank Vest, Spar Nord og Sammenslutningen Danske Andelskasser. I 2008 kom Roskilde Bank under afvikling, og Forstædernes Bank blev købt af Nykredit. De er derfor udeladt. Nationalbankens rentestatistik dækker kun få banker i Finanstilsynets gruppe 3. Rentestatistikken dækker både sikrede og usikrede indskud på alle løbetider, mens Cibor er en referencerente for usikrede indskud på en specifik løbetid. Månedsdata. Sidste observation er januar Kilde: Nationalbankens kvartalsoversigt, 1. kvartal, 2009 Den gennemsnitlige indlånsrente er faldet for både de store og mellemstore danske banker, hvilket givet vis var et af formålene med at introducere Bankpakke I. Den falder imidlertid meget langsomt taget i betragtning, at de udenlandske bankers indskud er garanteret af bankpakken i en toårig periode. Dette burde have medført stærkt faldende indlånsrenter, da langt størstedelen af lånene har en løbetid på under et år, jf. afsnit Ifølge Nationalbanken er der desuden sket en stor stigning i lån med meget korte løbetider i perioden op til Bankpakke I s vedtagelse, samt den efterfølgende periode, hvor blandt andet brugen af dag-til-dag-lån er steget igennem hele finanskrisen (NB kvartalsoversigt, 1. k., 2009). Forskellen i indlånsrenten for de store og mellemstore banker burde ligeledes være blevet indsnævret, da der ikke er større risiko forbundet med, at låne til mellemstore banker, idet risikoelementet i princippet er blevet midlertidigt elimineret af Bankpakke I. Årsagerne til ovenstående mangler ved Bankpakke I s resultater gennemgås i afsnit 6.3 nedenfor. Finansiel Stabilitet A/S har, efter Bankpakke I s udløb den 30. september 2010, udarbejdet det endelige regnskab for bankpakken. Dette blev fremlagt den 4. februar 2011, og man har valgt at medtage Roskilde 48

55 Bank, som ellers blev overtaget af Finansiel Stabilitet inden vedtagelsen af Bankpakke I. Af regnskabet fremgår det at: statens resultat på Bankpakke 1 kan opgøres til ca. 2,5 mia. kr. Det fremgår endvidere, at den finansielle sektor gennem Det Private Beredskab samlet set vil betale 25 mia. kr., fordelt på 15 mia. kr. i garantiprovision og 10 mia. kr. i tabskaution (OEM 2011). Staten har altså samlet set tjent penge på Bankpakke 1, hvorimod bankerne har haft relativt store udgifter forbundet hermed. Dette resultat vurderes nedenfor. 6.3 Vurdering af Bankpakke I Bankpakke 1 har i perioden efter dens vedtagelse været udsat for en del kritik, hvilket bl.a. skyldes, at det kan diskuteres, hvorvidt den har haft en tilstrækkelig effekt. Nedenfor vil der i det første afsnit fokuseres på årsagerne til bankpakkens begrænsede effekt, hvor der følges op på de emner, der blev behandlet i afsnit 6.2. Derudover er selve konstruktionen af bankpakken, herunder statens og Det Private Beredskabs rolle, blevet kritiseret af forskellige årsager. I det andet afsnit vil disse kritikpunkters gyldighed blive forsøgt vurderet Problemerne på interbankmarkedet I det ovenstående afsnit om virkningen af Bankpakke I stod det klart, at bankpakken ikke har forbedret de danske bankers lånemuligheder hos udenlandske banker i lige så høj grad som forventet. Dette blev illustreret ved den langsomme indsnævring af rentespændet, samt det begrænsede fald i indlånsrenten for specielt små og mellemstore banker. Spørgsmålet er om bankpakkens utilstrækkelige effekt skyldes, at de nye tiltag ikke var fyldestgørende nok, eller om markedets forfatning blot var så elendig, at en bedre løsning ikke ville være mulig? Nationalbanken er kommet med en række argumenter for interbankmarkedets langsomme optøning, som inkluderes i den følgende vurdering. Grunden til at Bankpakke I ikke har haft den tilsigtede effekt kan skyldes, at bankerne i den efterfølgende periode stadigvæk er usikre på deres egen likviditetssituation, samt på forholdene i andre banker. Denne usikkerhed medfører at mange banker fortsætter med at hamstre likviditet (NB kvartalsoversigt, 1. k., 2009). I teorien burde den ubetingede statsgaranti medføre, at renterne relativt hurtigt ville falde til et niveau som før finanskrisen. Den udbredte nervøsitet og usikkerhed har imidlertid medført, at dette langt fra har været tilfældet. Det er værd at nævne, at rentespændet mellem Danmark og euroområdet først er begyndt at nærme sig nul i slutningen af 2010 (NB kvartalsoversigt, 1. k., 2011). 49

56 Det er i relation til ovenstående vigtigt at huske på, at banker generelt foretrækker at låne til hjemlige banker, da de bedre kan gennemskue deres finansielle situation. Dette skyldes at mængden af asymmetrisk information bankerne imellem som regel er større, når bankerne handler på tværs af grænser. I Den Europæiske Centralbanks Money Market Study 2008 havde en lang række banker angivet, at de foretrak at låne til hjemlige banker, da de under de nuværende forhold har bedre information til rådighed om deres finansielle styrke (NB kvartalsoversigt, 1. k., 2009). Dette kan være medårsag til, at de danske bankers lånemuligheder kun langsomt forbedredes, idet de udenlandske banker i første omgang skulle bløde op over for deres hjemlige marked. I afsnit fremgik det, at udenlandske banker kan vælge at kræve en højere lånerente, såfremt der ikke er tilstrækkelig information til at vurdere risikoen forbundet med de enkelte danske banker. Dette er tydeligvis årsagen til, at merrenten, der kræves af de små og mellemstore banker i forhold til de store banker, selv i perioden efter vedtagelsen af Bankpakke I, er blevet større. Den danske banksektors kritiske tilstand, sammenlignet med størstedelen af eurolandene, kombineret med manglende gennemsigtighed i de danske banker, er i høj grad medvirkende til, at det danske spænd i juni 2009 var dobbelt så stort som euroområdets. Asymmetrisk information kan altså meget forenklet siges at have bremset faldet i de lånerenter, de udenlandske banker kræver af de danske. Det havde heller ikke den store indvirkning på de udenlandske bankers udlånslyst, at Standard & Poor s, som det sidste af de tre store ratingbureauer, i begyndelsen af januar 2009 offentliggjorde en AAA-rating af danske bankers gældsforpligtelser, som er omfattet af den danske statsgaranti (Danske Bank 2009). Ovenstående argumenter er med til at forklare, hvorfor Bankpakke I ikke virkede som tilsigtet. De forklarer imidlertid ikke, hvorfor de udenlandske banker ikke blot har indvilliget i at udstede billige lån til alle danske banker, da der i princippet ikke er nogen risiko forbundet hermed. Nationalbanken nævner, at den juridiske risiko forbundet med bankkonkurser kan have bidraget hertil. Selvom de udenlandske bankers indskud er garanteret fuldt ud, så er det forståeligt, at de så vidt muligt vil forsøge, at begrænse mængden af udlån til risikable banker. Dette skyldes at en bankkonkurs, og den efterfølgende afvikling, kan være en længere og til tider kompliceret proces. Eftersom de udenlandske banker har svært ved at gennemskue de danske bankers finansielle styrke, kan frygten for konkurser have været medvirkende til den langsomme tilbagevenden til mere normaliserede låneforhold (NB kvartalsoversigt, 1. k., 2009). Det er ikke muligt, at komme frem til en entydig forklaring på, hvorfor de danske banker fortsatte med at have problemer med fundingen på interbankmarkedet. Det er imidlertid vigtigt at huske på, at mange banker var usikre på deres egen likviditetssituation, og derfor kun langsomt begyndte at låne ud igen. Eftersom den danske banksektors tilstand som tidligere nævnt var blandt de dårligste, sammenlignet med eurolandende, så er det ikke overraskende, at de danske banker ikke stod øverst på listen over, hvem de 50

57 udenlandske banker helst ville låne ud til. Bankpakke I var utvivlsomt en nødvendighed og formåede at stoppe de stigende renter, hvilket trods alt i første omgang var det primære formål. Det er svært at sige hvad, der skulle være blevet gjort for, at renterne ville være faldet hurtigere. Derfor må Bankpakke I s utilstrækkelige effekt til dels skyldes, at markedet havde brug for tid til at komme sig oven på de store uroligheder Staten og Det Private Beredskab Under bankkrisen har der været fokus på hvem, der bør betale for bankredninger, og hvem der i sidste ende rent faktisk står med regningen. I forbindelse med redningen af Roskilde Bank, der fandt sted før vedtagelsen af Bankpakke I, blev Det Private Beredskab af mange kritiseret for kun at betale 750 mio. kr., når de samlede udgifter løb op i ca. 4 mia. kr. Det Private Beredskab kan imidlertid, jf. beredskabets egne vedtægter, maksimalt bruge 750 mio. kr. på bankredninger pr. år, selvom dette beløb kan øges til 1500 mio. kr. såfremt der er enstemmighed i repræsentantskabet. Dette var imidlertid ikke tilfældet, da Det Private Beredskab ønskede at have penge tilovers, såfremt der opstod nye kriser i den sidste del af kalenderåret. Kritikken gik på, at banksektoren måtte have en kollektiv interesse i at redde nødlidende pengeinstitutter, da konkurser, som følge af informationsafsmitning ville have en negativ indvirkning på sektorens muligheder for at optage lån i udlandet. Derfor var mange af den overbevisning, at det alt andet lige var mest rimeligt at banksektoren selv betalte hele, eller størstedelen af, regningen (Møller & Parum 2008). Ovenstående relaterer sig i tidsmæssig forstand ikke direkte til Bankpakke I. Det Private Beredskab spiller imidlertid en meget vigtig rolle i forbindelse med denne bankpakke, og ifølge Møller & Parum kan den førnævnte kritik af beredskabet i høj grad diskuteres, hvis ikke forkastes. Mens mange er forargede over Det Private Beredskabs lille bidrag til redningen af Roskilde Bank, synes Møller & Parum snarere, at det er bemærkelsesværdigt, at det overhovedet lykkedes at få den private sektor til at betale så meget. De er specielt imponeret af landets største bankers engagement, idet et par mindre bankkonkurser i Danmark ikke ville påvirke deres funding muligheder i udlandet synderligt, da de udenlandske banker ved, at de er TBTF. Et par mindre bankkonkurser vil imidlertid i høj grad kunne påvirke en række mindre og mellemstore bankers funding muligheder (Møller & Parum 2008). Selvom en række mindre bankkonkurser i højere grad vil påvirke de mindre og mellemstore bankers lånemuligheder, så har finanskrisen vist, at også de største danske banker har oplevet stigende renter, jf. figur 10 ovenfor. Selvom frygten for stigende renter mere eller mindre er blevet elimineret af den midlertidige statsgaranti, der følger af Bankpakke I, så er det værd at huske på, at ingen banker er blevet tvunget ind i Det Private Beredskab, og Det Private Beredskab blev ligeledes ikke tvunget til at garantere for tab op til 35 mia. kr. 51

58 Det Private Beredskab er en imponerende ordning, med tanke på, at næsten alle danske pengeinstitutter har valgt at tilslutte sig frivilligt. Dette skyldes, at der kan stilles spørgsmålstegn ved rimeligheden af den omfordeling, som finder sted. I princippet er det de gode banker, der betaler for de dårlige bankers fejl, hvilket betyder, at det er de dårlige banker, der har mest at vinde på bankpakken. I relation hertil må der være en række banker, der er trætte af at have betalt relativt store beløb til Bankpakke I når den, jf. tidligere afsnit, ikke har haft den teoretisk forventede effekt på fundingen over interbankmarkedet. Samtidig kan man ifølge Møller & Parum sige, at de største banker betaler store beløb for primært at sikre de mindre og mellemstore bankers adgang til interbankmarkedet. Det er flere gange tidligere i opgaven blevet nævnt, at staten havde et positivt nettoresultat på ca. 2,5 mia. kr. på Bankpakke I, inklusiv udgifterne til Roskilde Bank. Regeringen og bankerne har som følge heraf gjort meget ud af at klargøre, at det positive resultat betyder, at bankpakken ikke har kostet skatteyderne en krone. Nye beregninger har imidlertid vist, at skatteyderne rent faktisk kan se frem til at deles om en milliard-regning, da man i de tidligere beregninger har undladt at medtage, at bankerne kan trække en lang række udgifter fra i skat (Børsen 2011). Statens tab drejer sig om maksimalt et par mia. kr., hvilket er et relativt beskedent beløb sammenlignet med de 25 mia. kr. som Det Private Beredskab har betalt til staten i garanti- og tabskaution. De danske banker har trods alt betalt størstedelen af regningen, som dog langt fra har været til lige stor gavn for alle de implicerede institutter. Selvom bankerne i princippet har betalt de fleste udgifter forbundet med Bankpakke I, så er spørgsmålet, om det rent faktisk også er bankerne, der i virkeligheden ender med at stå med regningen til sidst? Det er der meget, der tyder på, at de ikke kommer til. Grosen påpeger, at den reducerede konkurrence mellem bankerne sandsynligvis medfører, at kunderne kommer til at betale hovedparten af regningen via en stigning i bankernes rentemarginal (Grosen 2008b). Desuden kan kunderne/skatteyderne også komme til, at betale for statens tab gennem øget beskatning. Baseret på det førnævnte resultat af Bankpakke I, tyder alt på, at det primært er en stigning i rentemarginalen, der skal finansiere bankpakken. På baggrund af figur 11 tyder meget på, at dette har været tilfældet. Figuren viser at rentemarginalen for personligt ejede virksomheder, samt andre virksomheder, er væsentlig højere nu end da finanskrisen startede i 2007, hvorimod der er status quo for husholdningerne. Meget peger altså i retning af, at skatteyderne i sidste ende kommer til at betale for banksektorens risikofyldte adfærd. De fleste skatteydere vil sandsynligvis anse dette som værende urimeligt, hvilket der sagtens kan være noget om. En diskussion af hvad der er rigtig og forkert i denne henseende behandles dog ikke yderligere. 52

59 Figur 11: Pengeinstitutternes rentemarginaler fordelt på grupper Kilde: Nationalbankens kvartalsoversigt, 4. kvartal, Øget dialog Som nævnt i beskrivelsen af Bankpakke I, så opfordrede bankpakken til, at der skulle være dialog mellem myndighederne og den finansielle sektor på en række områder. Det drejede sig bl.a. om øget gennemsigtighed i sektoren, samt mere regulering vedrørende bankernes salg af egne aktier og brugen af aktieoptionsprogrammer. Der har tydeligvis været en række centrale problemstillinger på disse områder siden, at Bankpakke I opfordrer til dialog. Centrale problemstillinger, der også er gennemgået i afhandlingens afsnit 5. Det kan diskuteres, hvorvidt dialog er et tilstrækkeligt indgreb, hvilket det sandsynligvis ikke er. Bankpakke I skal imidlertid ikke høre kritik herfor, da der ikke var et akut behov for indgreb på disse områder. Dette skyldes at ændringer på disse områder har et mere langsigtet perspektiv, da eksempelvis øget gennemsigtighed i banksektoren er en længere implementeringsproces. Dermed har disse områder ikke haft betydning for de danske bankers kortsigtede lånemuligheder. Det bør nævnes at Bankpakke II, som vedtages 3-4 måneder senere, introducerer en række konkrete tiltag vedrørende ovenstående problemstillinger. Dette behandles yderligere i forbindelse med Bankpakke II nedenfor Sammenfatning af Bankpakke I Det primære formål med Bankpakke I var at sikre at de danske banker fortsat kunne låne på interbankmarkedet. Bankpakke I formåede at forbedre de danske bankers lånemuligheder, hvilket må betegnes som værende positivt, selvom mange mener at virkningen var for lille sammenlignet med de 53

60 omkostninger, der var forbundet med bankpakken. Hvorvidt Bankpakke I var et hensigtsmæssigt kortsigtet kriseindgreb vil altid være en subjektiv vurdering. Faktum er imidlertid at bankpakken i høj grad var en nødvendighed på daværende tidspunkt. Således var Bankpakke I ikke en fiasko, men heller ikke en fuldkommen succes grundet manglende value-for-money. Tiltagene i Bankpakke I har ikke nogen betydning på længere sigt, da Bankpakke I allerede er udløbet. I relation hertil bør det nævnes, at en ordning med ubetinget statsgaranti ikke er hensigtsmæssig på længere sigt, men var en nødvendig på kort sigt. 54

61 6.4 Beskrivelse af Bankpakke II Allerede i starten af december 2008 meldte den tidligere statsminister, Anders Fogh Rasmussen ud, at der var et akut behov for en ny redningspakke. Derfor blev der den 18. januar 2009 indgået en aftale om Bankpakke II, også kaldt kreditpakken. Baggrunden for aftalen var frygten for en kreditklemme, hvor projekter med en positiv nutidsværdi samt kreditværdige kunder ikke kunne opnå finansiering. Ifølge Anders Fogh Rasmussen var en kreditklemme på daværende tidspunkt den mest akutte udfordring i dansk økonomi (Sommer & Horn 2008). For at undgå en kreditklemme skulle der tilbydes statsligt kapitalindskud til bankerne. Der skulle tilføres et så stort ansvarligt lån, at polstringen i den enkelte bank mod fremtidige tab var tilstrækkelig stor til at skabe luft i udlånspolitikken (OEM 2009b). Kapitalindskuddet kunne opnås såfremt, at banken overholdte lovens solvenskrav, som er det samme krav, som var gældende i Bankpakke I. Der kunne søges om indskud frem til 30. september Det vurderedes i aftalen, at der ville foretages kapitalindskud på 100 mia., hvoraf de 75 milliarder skulle bruges på de danske banker. Det statslige kapitalindskud skulle være i form af hybrid kernekapital. Som udgangspunkt skal alle deltagende banker efter kapitalindskuddet have en kernekapitalprocent på minimum 12 %. I tilfælde hvor kernekapitalprocenten er under 12 %, vil den få et indskud, der kan løfte den til 12 %. Er kernekapitalprocenten under 6 % kan banken ikke komme i betragtning (Bechmann, Grosen & Raaballe 2009). Forrentningen af lånet fastsættes individuelt i henhold til EU s retningslinjer og vil afspejle statens risiko i forbindelse med udlånet. Pengeinstitutterne inddeles jf i tre grupper ud fra rating (Retsinformation 2009a). For de mange banker der ikke er ratet, indplaceres disse i de tre grupper ud fra en sammenligning på en række parametre som bl.a. kernekapital, gearing, indlånsunderskud, likviditetsrisiko, indtjening og kreditkvalitet. Afhængigt af hvor sund banken er, fastsættes lånerenten. Den gennemsnitlige pris på kapitaltilførsel forventes at være ca. 10 % pr. år. Det statslige kapitalindskud skal være midlertidig og alle banker kan efter 3 år indfri det statslige kapitalindskud og få en økonomisk tilskyndelse til at indfri kapitalindskuddet. I det tilfælde hvor bankens hybride kernekapital på tidspunktet for aftalens indgåelse udgør mere end 35 % af den samlede kernekapital, kan Finanstilsynet jf. 5 kræve at den del af kapitalen, der udgør mere end 35 % af den samlede kernekapital, skal omdannes til aktiekapital (Retsinformation 2009a). Samtidig skal samtlige stemmeretsbegrænsninger og ejerlofter m.v. ophæves ved aftalens indgåelse, såfremt den 15 Bekendtgørelse om ansøgningskrav, renteberegning samt dækning af statens udgifter til administration m.v. ved statsligt kapitalindskud eller tegningsgaranti 55

62 hybride kernekapital udgør mere end 35 % ( 5, stk. 2). I et sådan tilfælde, vil staten blive aktionær i den pågældende bank. I forbindelse med et eventuelt kapitalindskud, pålægges banken følgende krav, der skal være opfyldt. Halvårligt skal der jf. 14 aflægges redegørelse for udviklingen i udlånene samt for instituttets udlånspolitik. Samtidig forpligter bankerne sig til ikke at fradrage mere end halvdelen af den enkelte direktørlønning i bankens skatteregnskab (Retsinformation 2009a). Der må ydermere ikke ske en forlængelse af eller fornys aktie og optionsprogrammer i perioden. Det er heller ikke tilladt at aflønne medlemmer af direktionen med variable lønandele i et omfang, der overstiger 20 % af den samlede grundløn inklusiv pension. Der er i øvrigt krav på offentligt indblik i institutternes finansielle styrke, hvorfor det individuelle solvensbehov løbende skal offentliggørelsen (OEM 2009b). Ud over et tilbud om et statsligt kapitalindskud, er der med Bankpakke II mulighed for individuel statsgaranti for simpel og usikret gæld i op til 3 år til afløsning af den generelle garanti, der fulgte med Bankpakke I og udløb ved udgangen af Ultimo 2010 er der ansøgningsfrist for statsgarantien. Garantierklæringen kan jf. 8 være en garanti for en enkeltstående forpligtelse eller en rammegaranti for forpligtelser under et obligationsprogram (Retsinformation 2009b). Ordningen med individuel statsgaranti administreres af Finansiel Stabilitet. Standardvilkårene for garantiaftalerne er udformet, så de indholdsmæssigt svarer til vilkårene for en kreditbeskyttelsesaftale (CDS), hvor to parter aftaler at kreditbeskyttelsessælgeren(her Finansiel Stabilitet) mod betaling for en bestemt periode overtager kreditbeskyttelsesmodtagerens (investorens) kreditrisiko på en tredje part (det udstedende institut) (Bjerre-Nielsen 2010). En forudsætning for at kunne ansøge om individuel statsgaranti, er at banken overholder lovens solvenskrav. Efterfølgende har man erfaret, at det var uforsvarligt at udstede 3-årige garantier for et institut, som balancerede på kanten, hvorfor det i praksis blev et standardvilkår, at instituttet skulle have en solvensmæssig overdækning på 33 % 16. Aftalerne mellem Finansiel Stabilitet og de enkelte banker er ikke offentliggjort (Camphausen 2010). 6.5 Virkning af bankpakke II Statens tilbud om et kapitalindskud faldt tilsyneladende i god jord hos nogle af de danske banker. Ved Bankpakke II s udløb, var der 43 institutter, der havde taget imod tilbuddet for i alt 46 mia. kr. Heraf har banker modtaget 37 mia. ud af de 75 mia. som var tilbudt. Danske Bank har alene modtaget 24 mia. kr., og restbeløbet er delt mellem en række primært mindre banker (RB Børsen 2010). Fratrukket de statslige 16 Solvensmæssig overdækning udgør differencen mellem solvensbehovet og den egentlige solvensprocent (Middelfart Sparekasse Risikorapport 2009). 56

63 funding omkostninger, forventes statens nettoindtægter i forbindelse med kapitalindskuddene at være på 7,10 mia. kr. i perioden (OEM 2011). Ud over et tilbud om kapitalindskud har de danske banker haft mulighed for individuel statsgaranti på simpel og usikret gæld. Det tilbud havde tilsyneladende en bredere appel i branchen. I juni 2010 havde staten givet tilsagn om individuel statsgaranti til 63 institutter til et beløb på 368 mia. kr. Heraf var der udstedt garantier til fordel for 50 institutter for 198 mia. kr. (Bjerre-Nielsen 2010). Der forventes en garantiprovision på i alt 2,15 mia. kr. i perioden (OEM 2011). Både EIK Bankerne samt Amagerbanken er krakket. Kapitalindskuddet på 0,62 mia. kr. til EIK Bankerne anses for værende tabt. Som følge at Amagerbankens krak, har staten mistet 1,1 mia. kr. i form af statsligt kapitalindskud. Samtidig er der sket et tab på den individuelle statsgaranti, der er givet Amagerbanken på 13,5 mia. kr. Statens tab afhænger af den dividende, der bliver på afviklingen af banken, som i februar 2011 var på 59 %, hvilket giver et tab på 5,54 mia. kr. dermed et samlet tab på 6,64 mia. kr. Tabet anses som worst case scenario (OEM 2011). I første del af februar 2011 kunne Økonomi og Erhvervsministeriet således opgøre, at der var et foreløbigt positivt nettoresultat, af Bankpakke II, for staten på 1,98 mia. kr. inkl. de foreløbige tab i Amagerbanken og EIK Bankerne. Det positive nettoresultat fremkommer som statslige renteindtægter fra kapitalindskud og garantiprovision fra individuelle statsgarantier på i alt 9,25 mia. kr., hvor et statsligt tab på 7,27 mia. kr. fratrækkes. 17 To banker, Århus Lokalbank og Skælskør Bank, har på nuværende tidspunkt valgt at konvertere sine statslige kapitalindskud til aktier. Det samlede tab i forbindelse med konverteringen er d. 8. februar 2011 endnu ikke opgjort. Dog er det sikkert, at staten i forbindelse med Skælskør Banks konvertering, har tabt 90 mio. kr. Dette er ikke indregnet i det positive nettoresultat. Med Bankpakke II var fokus på at forbedre bankernes kapitalforhold for derved at undgå en kreditklemme. Muligheden for statslige kapitalindskud har jf. figur 12 medført en stigning i bankernes kapitaloverdækning 18 i forhold til deres individuelle solvensbehov, hvor 90 % af stigningen siden udgangen af 2008 kan tilskrives muligheden for statsligt kapitalindskud (NB stresstest, 2. h., 2010). En tilstrækkelig kapitaloverdækning betyder, at banken er bedre rustet til dårlige tider, og det vil resultere i en stigning bankens rating fra ratingbureauerne, og som resultat falder prisen på penge. 17 Indtægter: 7,1 mia. kr. i nettoindtægter + 2,15 mia. kr. i garantiprovistion. Udgifter1,72 mia. kr. i kapitalindskud på EIK Bankerne og Amagerbanken + op til 5,54 ind. statsgaranti 18 Kapitaloverdækningen er et udtryk for forskellen mellem bankens faktiske kapital og kapitalkrav, som er det banken har til rådighed til at dække negativ indtjening, herunder tab på udlån. Faktisk kapital er givet ved solvensprocenten og kapitalkravet udtrykkes ved hjælp af det individuelle solvensbehov(min. 8 % af de risikovægtede poster). 57

64 I 1. halvår 2010 skete der et fald i bankernes kapitaloverdækning jf. figur 12. Årsagen er en stigning i bankernes solvensbehov og risikovægtede aktiver som følge af øget kreditrisiko på udlån (NB stresstest, 2. h., 2010). 19 Figur 12: Kapitaloverdækning i forhold til individuelt solvensbehov Anm.: Finanstilsynets gruppe 1-3 (ekskl. Pengeinstitutter under Finansiel Stabilitet A/S). Kilde: Nationalbankens stresstest, 2. halvår, 2010 En anden tendens hos de danske banker har været en reduktion af indlånsunderskuddet, som i 2009 faldt til 326 mia. kr. mod 595 mia. kr. året før (Finanstilsynet 2010a). Bankerne har i stigende grad finansieret indlånsunderskuddet med lange gældsinstrumenter og mindsket finansieringen via korte pengemarkedslån. En af hovedårsagerne til ændringen er bankernes mulighed for at udstede gæld med individuel statsgaranti som følge af Bankpakke II. Bankpakke II blev indført pga. frygt for en kreditklemme. Figur 13 viser imidlertid, at bankernes udlånsbeholdning, særligt til erhverv, alligevel har været faldende i perioden Fra annonceringen af Bankpakke II primo 2009 og frem til sidste udbetaling 12 måneder senere, falder bankernes udlånsbeholdning til erhverv markant, bortset fra en mindre stigning ultimo Der er altså ikke tegn på, at de 37 mia. kr. i indskud fra staten har ændret nævneværdigt ved bankernes udlånspolitik mod erhvervslivet. Den mere stabiliserede udlånsbeholdning fra slutningen af 2009 og frem til medio 2010, synes ikke direkte at kunne tilskrives Bankpakke II, da der i denne periode også skete en række hændelser 19 Betydningen af udviklingen i kapitaloverdækningen vil senere vurderes. Det er værd at benævne at der i forbindelse med Basel II er indført krav om mere kapital af bedre kvalitet i bankerne. Dette vil ikke blive berørt, da det ligger uden for denne afhandlings område. 58

65 uafhængigt af pakken. Heriblandt tøede interbankmarkedet mere op, hvilket gjorde det nemmere for bankerne at opnå finansiering. Figur 13: Udlånsudvikling i danske banker Bankpakke II Ikke-finansielle selskaber Husholdninger Note: Den vertikale linje angiver tidspunktet hvor staten stoppede sine udbetalinger til hybridindskud fra Bankpakke II, 30. dec Kilde: Bankerne har øget sikkerheden for sine lån, hvorfor der er en tendens mod realkreditlån frem for banklån. Øget sikkerhed på banklån medfører nedbringelse af bankens risikovægtede aktivposter og en styrkelse af solvensprocenten (NB kvartalsoversigt, 3. k., 2010). Med Bankpakke II s udløb har staten et positivt nettoresultat på 1,98 mia. kr. Mange banker har taget imod både kapitalindskud og individuel statsgaranti, hvilket har medført hhv. større kapitaloverdækning og stigende tendens til finansiering ved hjælp af lange gældsinstrumenter. Formålet med Bankpakke II var at undgå en kreditklemme. Alligevel tyder figur 13 på at bankerne er mindre tilbøjelige til udlån. 6.6 Vurdering af Bankpakke II De danske banker skulle polstres og sikres billige finansieringsmuligheder, på linje med trenden i andre euro-lande. Staten gav en kapitalindsprøjtning til de banker, der ønskede det således, at deres kernekapitalsprocent kunne komme op på niveau med deres europæiske kollegaers. Billig adgang til likviditet blev ordnet med statsgaranti på usikrede en gros lån. Hele grundlaget for pakken var en overhængende fare for en kreditklemme, der ville skade dansk erhvervsliv alvorligt. Metoden hvorpå faren 59

66 blev undgået blev kopieret fra andre lande, og der var enighed mellem politikere, erhvervsliv og banker om at tiltagene var nødvendige Indskud af hybrid kapital I afsnittet ovenfor vedrørende virkningen af Bankpakke II, kan man se af figur 13 at pakken ikke løsnede op for udlånslysten til erhvervslivet. Altså blev den primære opgave ikke løst. Erfaring fra udlandet viser desuden, at indskud i banksektoren i form af hybrid kernekapital ikke påvirker udlånslysten i nævneværdig grad (Bechmann, Grosen & Raaballe 2009). Endeligt kan postulatet om tilstedeværelsen af en kreditklemme, eller faren for samme, i høj grad anfægtes. Udlånsvæksten til husholdningerne var på daværende tidspunkt på et niveau svarende til en kraftig højkonjunktur, så en decideret kreditklemme kan være svær at få øje på. Ydermere viser Nationalbankens udlånsundersøgelse 20, at det ikke var øgede finansieringsomkostninger, der var den afgørende grund til at kreditpolitikken blev strammet og udlånsbeholdningen faldt i 2009 (Nielsen 2010). Ganske vist steg omkostningerne i perioden, men vigtigere var instituttets risikobedømmelse og deres risikovillighed. Følgelig var det i højere grad en generel ændring i bankernes udlånsadfærd og frygten for et stort indlånsunderskud, der var skyld i den stramme kreditpolitik (Nielsen 2010). Derfor kan det undre at Dansk Industri, der var stærk fortaler for pakken, synes at opleve dette fænomen (Børsen 2009). En oplagt forklaring er, at krisen ramte den finansielle sektor, før den ramte det øvrig erhvervsliv. Virksomheder, der ønskede et projekt finansieret, havde derfor et helt andet syn på den nuværende og den fremtidige samfundsøkonomiske situation. Det betød, at mens bankerne indstillede sig på lavkonjunktur og stillede større krav om sikkerhed, kørte virksomhederne stadig i samme høje fart, som de havde gjort i mange år. Denne tendens kan også ses i efterspørgslen på lån fra erhvervslivet, der først falder efter stramningen i kreditpolitikken. At DI kan fejlvurdere situationen virker naturligt som følge af, at erhvervslivet i starten af krisen ikke havde tilpasset deres produktionskapacitet, og derfor stadig havde en stor efterspørgsel efter finansiering. Mere besynderligt er det, at politikere og Nationalbanken tilsyneladende ser det samme som virksomhederne på trods af, at den statistik de havde til rådighed fortalte en anden historie. Umiddelbart virker det som om, at de danske banker og realkreditinstitutter skulle hjælpes, fordi de ikke skulle føle sig forfordelt i forhold til deres udenlandske kollegaer. Da der dertil kom rapporter om at erhvervslivet fandt det sværere at få godkendt lån, lå Bankpakke II ligefor. Denne lemminge adfærd er sjældent gavnlig, og i dette tilfælde førte 20 Hvert kvartal besvarer kreditchefer i de største penge- og realkreditinstitutter spørgsmål om ændringer i deres kreditpolitik overfor danske kunder. 60

67 det til en Kreditpakke, der i høj grad stimulerede bankernes moral hazard. Det vil blive behandlet senere i vurderingen. Grundlaget for Bankpakke II var altså yderst tvivlsomt. Indholdet var i stort omfang hentet fra andre lande, men det følgende viser at politisk genbrug ikke altid er ensbetydende med kvalitet i tilstrækkelig høj grad (Bechmann, Grosen & Raaballe 2009). Bankerne skulle hjælpes, og det var ikke hjælp til selvhjælp, der var i tankerne. Polstringen af bankerne sker som nævnt gennem hybridkapital, og derved undgår bankerne at skulle gå på aktiemarkedet for at forbedre sin kernekapitalsprocent. Alternativet var netop en aktieemission, hvor bankledelserne skulle se investorerne i øjnene og løbende forsvare bankens handlinger. I stedet bliver bankerne pumpet op af statens penge således, at de ser respektable ud over for de udenlandske banker, vis finansiering er livsnødvendig for de danske banker. Et af problemerne ved sammensætningen af kernekapitalen hen imod mere hybridkapital og mindre egenkapital er, at bankerne ikke disciplineres i tilfælde af dårlige beslutninger. Staten har ganske vist opstillet en række betingelser for at kunne modtage indskuddet, som bl.a. en halvårlig rapport over bankens udlånsvirksomhed. Dette kan imidlertid ikke sammenlignes med de krav, som private investorer ville sætte. Staten påtager sig den disciplinerende rolle men uden at kunne eller ville udfylde den i nødvendig grad. Danske Bank modtog som landets største bank størstedelen af de 46 mia. kr., og undgik derfor en aktieemission, der ifølge Peter Straarup ville have været dyr for aktionærerne (Grosen og Raaballe 2009). Danske Bank var den eneste af landets 5 største banker, der valgte at benytte sig af kapitalindskuddet (lånpenge-her.dk). Omvendt valgte bl.a. Nordea at gå på aktiemarkedet for at polstre sig. Modet til at turde skaffe kapital ad denne vej kan hurtigt findes, hvis man sammenligner de to bankers regnskaber for kriseperioden (Arentoft & Iversen 2009). Nordea klarer sig markant bedre end Danske Bank, hvilket med stor sandsynlighed er grunden til forskellen i valg af polstringsmetode. En yderligere fordel ved en aktieemission frem for indskud af hybridkapital opstår i forbindelse med afviklingen af det statslige indskud. Svage banker vil have svært ved at undvære statslig støtte, selv i fremtiden. Det kan betyde, at statens hjælpende rolle kan forblive i langt flere år, end hvad der oprindeligt er tiltænkt. Indskuddene bliver dyrere for bankerne at have efter 2013, men vil for usunde banker stadig være billigere end alternativerne. Derfor har de ikke umiddelbart incitament til at træde ud af ordningen. Disse banker er også dem, der er mest sandsynlige for at overstige 35 % grænsen for lånekapital, og derfor er der en stor risiko for at staten vil være storaktionær i den danske banksektor i lang tid fremover (Bechmann, Grosen & Raaballe 2009). I sammenhæng med afsnittet vedrørende Danske Bank ovenfor, skal det nævnes at banken ikke regnes som værende en af disse svage banker. Den 6. april 2011 hentede banken således 20 mia. kr. i en aktieemission (Hansen 2011). En positiv effekt af, at staten bliver aktionær i 61

68 bankerne er, at eventuelle aktionærhindringer vil blive fjernet. Aktionærhindringer vil blive yderligere diskuteret i den samlede vurdering Individuel statsgaranti af usikrede lån For at undgå at banker, der er urentable og på vej til konkurs, holdes kunstigt i live af kapitalindskuddet, tildeles det kun ( ) til sunde og veldrevene banker. jf. Nationalbankdirektøren. For at opnå det, skal banken have en kernekapitalsprocent på mindst 6 % for at komme i betragtning, hvorefter en række regnskabsmæssige parametre bliver analyseret. Det kan imidlertid være svært at se forskel på sunde og usunde banker, da selv banker der krakkede havde et nydeligt regnskab. Derfor kan det vise sig utroligt svært for staten kun at give indskud til veldrevene banker, hvilket blev glimrende eksemplificeret ved Amagerbanken og EIK bank. Staten er naturligvis opmærksom på, at der er en betydelig grad af asymmetrisk information og usikkerhed omkring bankernes tilstand, hvorfor den kræver en risikopræmie for samtlige banker. De sunde banker kommer derfor til at betale en forholdsvis høj rente, mens de usunde betaler en forholdsvis lav (Bechmann, Grosen og Raaballe 2009). Dette kan føre til adverse selection således, at staten ender med at indskyde kapital i usunde banker frem for sunde. Det relativt dyre kapitalindskud bevirker, at bankerne i højere grad ønsker at benytte den anden form for statslig hjælp, garanti af usikrede lån. Betingelserne og prisen for garantien stilles på individuelle vilkår, hvorfor de stærke banker ikke betaler for de svage. Altså er incitamentsstrukturen i orden, men når det ikke er de stærke banker, der betaler for sikkerheden, er der kun staten tilbage. Skønsmæssige beregninger viser, at tilbuddet om statsgaranterede lån kan koste staten 25 mia. kr. om året (Bechmann, Grosen og Raaballe 2009). Beregningerne forudsætter, at loftet på 500 mia. kr. bliver benyttet fuldt ud og tager udgangspunkt i bankernes alternative rente, hvis de ikke havde fået garantien. Følgelig har metoden med individuel garanti frem for generelle indskud, flyttet problemet fra at være imellem bankerne til at være mellem bankerne og skatteyderne. Den perverse incitamentsstruktur, moral hazard og manglende disciplinering findes stadigvæk, regningen ender blot et andet sted Åbenhed og regulering af direktionsaflønning Bankpakke II bygger videre på den dialog vedrørende sikring af mere gennemsigtighed og en bedre incitamentsstruktur, der blev startet med Bankpakke I. For banker der modtager kapitalindskud fra staten, er der med Bankpakke II indført regler om direktionens løn samt aktieoptionsprogrammer. Af mere permanent karakter og gældende for alle institutter, er reglerne om maksimalt 50 % variabel løn til 62

69 direktionen samt et krav om at generalforsamlingen eller repræsentantskabet skal forholde sig til aflønningen af direktionen. Reglerne vedrørende aktieoptionsordninger er primært med for at undgå, at direktionen spekulerer i at få en personlig gevinst ud af at være del af bankpakken. Erfaringer fra USA viser at store bonusser og lukrative aktieprogrammer kan komme i kølvandet på offentlige redningspakker (Buchhave 2009). Det sender et uheldigt signal i branchen og til skatteyderne, og gør det svært for politikkerne at forsvare deres redningspakker. I det lys er tiltagene berettigede og sender et signal om, hvilken adfærd der tolereres, når man reddes af staten. Desuden er det positivt at den dialog, som blev startet med Bankpakke I blev fulgt op og udmundede i en række love på området. Problemet opstår, hvis politikere og tilsyn tror at regler om variabel aflønning og øget åbenhed omkring lønforhold har en risikopræventiv effekt på længere sigt. Antagelsen om, at disse regler vil mindske principal-agent problemet og begrænse moral hazard i bankdirektionerne, er imidlertid fejlagtig. Som det blev anført i afsnit omkring specielle danske problemer, er direktionsaflønningens størrelse og sammensætning ikke årsagen til moral hazard, men nærmere en effekt af det underliggende problem manglende overvågning og disciplinering af direktionen. Denne problemstilling vil blive behandlet yderligere i den samlede vurdering af bankpakkerne Bankrådgivernes dobbeltrolle og styrkelse finanstilsynet I afsnit 5.2 blev problematikken omkring lånefinansieret salg af egne aktier og garantier undersøgt. De mange eksempler på, at bankkunder mistede penge som følge af dårlig rådgivning, førte til nedsættelsen af en arbejdsgruppe med det formål at undersøge problemet. I Bankpakke II vedtages det, at der skal indføres et forbud mod denne forretningsmetode. Indsatsen må ses som en begyndelse på bekæmpelsen af problemet, og indtil yderligere bestemmelser er fastlagt på området, er det svært at tage stilling til hvilke konsekvenser reglerne vil få. Det er dermed uvist om de kan løse problemet omkring sikring af uvildig rådgivning i banksektoren. Styrkelsen af Finanstilsynet med 15 mio. kr. om året i forbindelse med øget overvågning af solvensbehovet vil blive diskuteret i den samlede vurdering Sammenfatning Hovedformålet med Bankpakke II var at give de danske banker luft, så en kreditklemme kunne undgås. Dog viser statistikken at faren for en kreditklemme var en fejlvurdering. Problemet var ikke, at bankerne ikke kunne låne ud, men snarere at de ikke ville. Staten er nu blevet storaktionær i en dansk bank og indskyder i langt række danske banker. Det har givet de usunde bankerne en oplagt mulighed for at undgå 63

70 aktiemarkedet, og ledelserne kan fortsætte uden disciplinering. Både kapitalindskud og garantier er givet på skatteydernes regning, og den ønskede effekt i form af flere udlån til erhvervslivet er udeblevet. Det er svært at tildele Kreditpakken mange flatterende ord for grundlaget, virkningerne eller perspektiverne i pakken. Dog kom lovgiverne med endnu en bankpakke, der havde til formål at udstikke retningslinjerne på længere sigt. 64

71 6.7 Beskrivelse af Bankpakke III Efter indgreb, i form af Bankpakke I og II, med det formål at begrænse negative følgevirkninger af en aktuel krise, er det med Bankpakke III hensigten at vende tilbage til en situation, hvor bankerne ikke længere, skal have økonomisk hjælp fra staten Øget indskydergaranti Samtidig med udløbet af Bankpakke I, og dermed den generelle statsgaranti, d. 30. september 2010, er der sket en udvidelse af indskydergarantien således, at loftet for den begrænsede dækning siden 2008 er hævet fra ca kr. til ca kr. Baggrunden for udvidelsen er først og fremmest en øget EUharmonisering af området, men udvidelsen giver samtidig mulighed for at skaffe finansiering efter udløbet af den generelle statsgaranti. Loftet vedrører den enkelte indskyders nettokrav mod det nødlidende institut bortset fra det indskud, der er fuldt dækket (Bjerre-Nielsen 2010). En indskyder med et nettoindskud på op til vil med den ovennævnte ændring være fuldt ud dækket af Indskydergarantifonden. Hvis indskyderen derimod har et positivt nettokrav opgøres det, hvor stort indskyderens nettokrav er, hvilket gøres ved at trække udlån fra indlån. Ved eksempelvis et indlån på og et udlån på er der et nettokrav på Heraf dækkes kr. af Indskydergarantifonden (Garantifonden for indskydere og investorer). For det beløb der overstiger indskydergarantiens dækning, sker der ved afvikling af den pågældende bank en procentvis nedregulering i overensstemmelse med den forholdsmæssige overtagelse af en anden bank. Sker der f.eks. en forholdsmæssig overtagelse på 75 % af de simple krav, vil indskyderen modtage yderligere 75 % på sine konti i datterselskabet. I ovenstående eksempel vil beløbet være kr. svarende til 75 % af kr. Restbeløbet bliver et krav mod konkursboet efter det nødlidende pengeinstitut (OEM 2010b). Alle danske pengeinstitutter der i henhold til FSL 7 har tilladelse til at drive virksomhed, skal være tilsluttet og yde bidrag til GII. Resultatet af ændringen er at færre kunder lider et formuetab i forbindelse med pengeinstituttets konkurs Et permanent afviklingsselskab. Det vurderes fra regeringens side, at det er gavnligt for samfundet med en permanent model til håndtering af nødlidende pengeinstitutter, da der således er et alternativ til at gå i betalingsstandsning eller komme under konkursbehandling. Fordelen er, at man kan undgå de store konsekvenser, der følger af en konkurs i form af økonomiske tab for både kreditorer, herunder indskydere, og samfundet som helhed. Argumentet for en kontrolleret afvikling er, at det kan sikre aktiverne ved en videreførelse af selskabets aktiver (going 65

72 concern), frem for at der gennemføres tvangssalg under en konkurs (OEM 2010a). En kontrolleret afvikling betyder, at datterselskabet ikke må benytte sig af en aggressiv markedsføring eller konkurrere på markedet. Med ovenstående som argument, etableres der med Bankpakke III en ordning til håndtering af nødlidende pengeinstitutter efter d. 30. september 2010, hvor Finansiel Stabilitet stifter en datterbank, som overtager alle aktiver fra det nødlidende pengeinstitut med henblik på afvikling. Datterselskabet tilføres aktiekapital og supplerende kapital fra Finansiel Stabilitet således, at datterselskabet opfylder kapitalkravene i lov om finansiel virksomhed. Pengeinstitutterne vælger selv, hvorvidt de ønsker at lade sig håndtere af lovforslagets ordning, men både små- og store banker har under konstruktionen lige vilkår. Beslutningen om hvorvidt banken ønsker afvikling ved ovenstående metode, skal bringes frem som forslag på bankens førstkommende generalforsamling (Nyholm 2011). Ved en afvikling af et pengeinstitut, overdrages instituttets aktiver til realisationsværdi til et datterselskab af Finansiel Stabilitet A/S. Som betaling for aktiverne overtages en forholdsmæssig andel af instituttets forpligtelser dog kun den del svarende til værdien af de overtagne aktiver fratrukket et vist beløb, der skyldes usikkerheden om den endelige værdiansættelse. I tilfælde hvor værdiansættelsen medfører at ikke alle indskydere og investorers krav overtages, skal Indskydergarantifonden yde tilskud til dækning af forskellen mellem den forholdsmæssige andel, som datterselskabet overtager og GIIs dækningsomfang på kr. Indskydergarantiordningen finansieres af pengeinstitutterne, som også dækker underskuddet, hvis det i forbindelse med Finansiel Stabilitets afvikling viser sig, at de pågældende aktiver er erhvervet for dyrt (OEM 2010b). I forbindelse med Bankpakke III bæres tabene således af pengeinstitutterne og investorerne. Det er særligt investorer af ansvarlig kapital, der bærer risikoen, på samme vis som under Bankpakke I (Bjerre-Nielsen 2010). Staten spiller også en rolle i Bankpakke III, hvor de skal stille den likviditet til rådighed, der er nødvendigt for at Finansiel Stabilitet kan afvikle et nødlidende instituts virksomhed. Som følge af at den generelle statsgarantiordning er udløbet, vil større indskydere kunne lide tab i forbindelse med nødlidende pengeinstitutter. Derfor forventes det, at større virksomheder vil være mere opmærksomme på pengeinstituttets risiko og derfor vurdere, hvorvidt en flytning til anden bank giver mening. Banker, der anses som værende sikre, vil opleve en tilstrømning af indlånsmidler på bekostning af mere usikre institutter (OEM 2010b). En sådan tilstrømning har allerede fundet sted tidligere i krisen. Dette vil medføre øgede finansieringsomkostninger for usikre banker og som resultat øge incitamentet til mere risikoavers adfærd. Med Bankpakke III er det primære hensyn således at forebygge fremtidige kriser, da større, usikrede (netto)krav, der ikke er omfattet af indskydergarantiordningen, atter vil kunne rammes af tab. Bankpakke III 66

73 er således en tilbagevenden til situationen før Bankpakke I. Bankpakke III varetager imidlertid også hensynet til at begrænse de negative følgevirkninger, der er af en krise, i form af et permanent afviklingsselskab. Med det som udgangspunkt, må Bankpakke III i sig selv anses som værende en forbedring i forhold til situationen før Bankpakke I. 6.8 Pres på Bankpakke III Følgende afsnit giver et indblik i, hvilken virkning Bankpakke III har haft siden den trådte i kraft den 30. september Bankpakken er forholdsvis ny, hvorfor der endnu ikke er udkommet statistik om effekten af bankpakken. Derfor vil afsnittet alene omhandle den velkomst Bankpakke III har fået blandt danske banker, kunder m.fl. Med statsgarantiordningens udløb, er der nu en risiko for at større indskydere kan lide tab ved afvikling af en bank. Som ventet har denne risiko resulteret i, at kunder er flygtet fra mindre banker. Både Danske Bank og Nordea melder om større kundetilgang, hvor mindre banker som Max Bank og Vestjysk bank oplever bekymrede bankkunder (Mortensen 2011). Ved Amagerbankens krak blev Bankpakke III for første gang anvendt, og staten var således ikke inde og hjælpe kreditorer. Det forventede tab på nettoindskud over kr. ramte 0,7 % af Amagerbankens kunder (Camphausen 2011). På baggrund af krakket samt statens manglende indgreb, har kreditvurderingsbureauet Moody s nedgraderet en række danske bankers kreditmæssige rating (Moody s 2011). Moody skriver i sin nyligste rapport 16/2 2011: The Danish government is now far less willing to continue to support bank creditors at the expense of tax payers than it was only a few months ago. Consequently, we have changed our assumption on systemic support to low for Denmark, the lowest category within our systemic support framework. (Moody s 2011). Således nedgraderedes de danske bankers rating. Nationalbankdirektør, Nils Bernstein udtaler som respons på nedjusteringen: Efter min opfattelse er Bankpakke 3 det rigtige system. Vi kan ikke blive ved med at lade staten holde hånden under pengeinstitutternes store kreditorer. Moody's nedjustering vil givetvis øge pengeinstitutternes finansieringsomkostninger, så de i højere grad afspejler de risici, pengeinstitutterne løber. De samlede virkninger af Bankpakke 3 vil medvirke til at skabe et mere robust og selvbærende finansielt system, som tager færre risici. (Heering 2011a). Som følge af Amagerbankens krak samt Moody s nedjustering, har kritikken mod Bankpakken været stor. Danmark er det eneste land i EU, hvor kunder risikerer at miste penge i forbindelse med et bankkrak. Fortalerne for Bankpakke III har hidtil forsvaret sig med at lignende regler ville blive gældende for resten af 67

74 EU, men frygten for at andet er tilfældet, begynder at vokse. Lige nu lægger EU-Kommissionen op til, at de kunder, der i dag har penge til gode i bankerne, ikke skal tabe dem. Det er kun gæld, som bankerne optager fremover, der skal kunne nedsættes i værdi eller tvangskonverteres til aktier. Det er endnu ikke fastlagt, hvordan EU-modellen former sig (Munksgaard 2011). Et anden led i kritikken af Bankpakke III, kommer som følge af, at bankerne selv har mulighed for at vælge, hvorvidt de ønsker at deltage i afviklingsmodellen. Den 23. marts 2011 kom der et klart nej til Bankpakke III på Jyske Banks generalforsamling. Baggrunden for beslutningen er, at ledelsen i Jyske Bank vurderer sig selv som værende TBTF, og finder derfor afviklingsmodellen irrelevant (Heering 2011b). Samtidig tager Danske Bank afstand fra Bankpakke III, da de mener, at det er uhensigtsmæssigt at tage stilling til et program, der kun gør sig gældende i Danmark. Det er for tidligt at konkludere på Bankpakkens effekt, men idéen bag var at støtte bankerne på vej mod normale tilstande. Modellen blev anvendt i forbindelse med Amagerbankens krak, og virkede efter hensigten. Kunder er flygtet til større banker, hvilket også var forudset. Med det som udgangspunkt har Bankpakke III haft den ventede effekt. Modsat har kritikken haglet ned over løsningen siden nedjusteringen fra Moody s. Kritikken går på, at Danmark er foregangsland for EU. Ikke mindst strider bl.a. Jyske Bank imod ordningen, da de anser sig selv som værende uden for Bankpakke III s målgruppe. 6.9 Vurdering af Bankpakke III I nedenstående afsnit vil det blive forsøgt vurderet, hvorvidt Bankpakke III samt det højere loft på indskydergaranti er hensigtsmæssigt. Dette med udgangspunkt i den kritik, der har fundet sted Øget indskyder garanti Ved udløbet af Bankpakke I, blev indskydergarantien hævet fra kr. til kr. Møller og Parum (2008) er fortalere for en sådan stigning. Ved en indskydergaranti på kr. er der stor tilbøjelighed til ressourcespild. Enten vurderer man slet ikke konkursrisikoen og vælger derfor en sikker bank (i praksis en stor bank), eller man holder indskuddet på under kr. for derefter at sprede sit indskud til en eller flere andre bank (Møller & Parum 2008). Disse argumenter taget i betragtning, må en indskydergaranti på kr. anses som værende for lav. Modsat kan en øget indskydergaranti give incitament til risikable udlån fra bankens side. Samtidig giver et højere loft tilskyndelse til at funde sig med indskud, da det herved er den kollektive indskydergarantiordning, der bærer risikoen. Ved en højere indskydergaranti forøges disse risici, hvorfor der er behov for større tilsyn, der bl.a. skal påvise, at banken ikke udlåner for risikabelt (Bechmann & Raaballe 2008). Her vil asymmetrisk information have en væsentlig indvirkning. 68

75 Er kr. således for meget eller for lidt? Jf. afsnit 6.8 er der en stigende tendens til at kunder flytter til større banker som følge af ophøret af den generelle statsgaranti. Det er fristende at antage at flytningen alene er sket ud fra en idé om, at en større bank er en mere sikker bank, og ikke som en reaktion på en dybdegående undersøgelse af bankens risici. Såfremt denne antagelse er korrekt, er kr. stadigvæk for lidt, og der vil fortsat være et stort ressourcespild. Bechmann & Raaballe (2008) er fortalere for at garantiordningen dækker helt op til 2,5 millioner således, at det praktisk talt kun er lån på interbankmarkedet og virksomhedsobligationer, der ikke er dækket. Incitamenterne til at indhente information om banken er langt større for disse store indskydere, og man vil samtidig undgå en at kunder flytter bank. Det er tvivlsomt om en garantiordning på kr. giver tilstrækkelig incitament til at overvåge banken. Dog er det positivt, at beløbet er større end tidligere Too big to fail? Uanset garantiordningens størrelse, er det nu et faktum, at indskydere og andre kreditorer ikke længere er sikret, når en bank skal afvikles. Alle pengeinstitutter uanset størrelse kan afvikles under ordningen. Således favoriseres visse (større) banker som udgangspunkt ikke, og det vil derfor alene være et spørgsmål om bankens sundhedstilstand, der afgør hvorvidt banken skal afvikles. Camphausens (2011) konklusion på ovenstående er, at risikoen fremover vil være den samme uanset om man befinder sig i en stor eller lille usund bank, hvorfor begrebet TBTF ikke længere er vigtigere end too-small-to fail. Såfremt det er tilfældet, er der ikke grund til at større indskydere flygter mod større banker, hvis ikke de har undersøgt om banken er mere sikker. Camphausens holdning er til dels også rating bureauet Moodys, da de med sin nedjustering i ratingen af en række danske banker erkender, at den danske stat ikke længere yder systemisk opbakning til bankerne. Lige nu undersøger Moodys dog hvorvidt Danmarks fire største banker tilhører kategorien TBTF (Rossau & Aagaard 2011). Jyske Bank er tilsyneladende af den overbevisning, at de er TBTF, da de betragter sig selv som værende for vigtig til Bankpakke III. Taget den lange række negative bivirkninger, jf. afsnit 5.4, der er forbundet med TBTF, i betragtning, ligger det klart, at der skal findes en løsning herpå. Såfremt de fire største banker bliver kategoriseret som værende TBTF, kan man frygte en tilstand som den før finanskrisens frembrud, hvor dele af den finansielle sektor var præget af en urimelig incitamentsstruktur, hvor ledelserne spillede på, at de var TBTF. I et sådan tilfælde er det vigtigt at få nedbragt risikoen for moral hazard. Forslag hertil er belyst i afsnit 7.5. I Sverige en række banker blevet erklæret TBTF, hvilket retfærdiggøres ved, at der stilles større kapitalkrav til disse banker. Om Danmark følger trop er endnu uvist, men Niels Bernstein gjorde med følgende udtale klart, at ingen bank kan være sikker på ikke at gå ned: Ingen dansk bank kan få en garanti mod at gå ned. Sådan er det i en markedsøkonomi. Nogle 69

76 banker er imidlertid så store, at det vil være særligt alvorligt for samfundet, hvis det skete for dem. De bør derfor have et højere kapitalkrav, så man undgår, at de kommer i vanskeligheder. (Jyllands-Posten 2011). Jyske Banks udmeldelse giver en tilbøjelighed til at tro, at den gængse opfattelse er, at hvis en bank defineres som systemisk vigtig, bliver der spændt et sikkerhedsnet ud under banken, fordi staten så vil sikre, at den ikke går ned. Ovenstående udtalelse fra Bernstein giver i stedet et indtryk af at systemisk og sikker ikke er to sider af samme sag. Bernsteins udmeldelse er dog naturlig, hvorfor udtalelsen må tages med et gran salt. Melder han en klar politik ud, uanset hvilken, vil det vil have negative følgevirkninger. Melder han ud, at staten ikke redder nogen bank, er det tvivlsomt i hvor høj grad, der ligger ærlighed bag, konsekvenserne af en konkurs taget i betragtning. Hvis det på de finansielle markeder bliver vurderet sandt, at staten ikke redder nogen bank, får de danske banker alvorlige problemer med at funde sig. Melder han i stedet ud, at det kun er de vigtigste banker, der vil blive reddet, vil der ske en tilstrømning af kunder til disse banker. Samtidig vil de øvrige danske banker alene sigte mod at blive TBTF, hvorfor man igen vil være tilbage ved udgangspunktet før krisen. Et andet udsagn fra Nils Bernstein er, at omkostningerne med Bankpakke III kommer til at afspejle de risici, pengeinstitutterne påtager sig, hvilket i sig selv er fornuftigt (Camphausen 2011). Spørgsmålet er dog om det også er virkeligheden, set i lyset af den asymmetriske information og uigennemsigtighed. Bankpakke III lægger i høj grad op til, at de naturlige bremseklodser skal fungere. Det er i denne sammenhæng at de tre interessentgrupper aktionærer, indskydere af ansvarlig fremmedkapital samt indskydere med indskud større end kr. skulle fungere som en bremseklods ved at monitorere ledelsens beslutninger og risikopåtagning. Taget de tidligere analyserede problemer i betragtning, herunder bl.a. aktionærhindringer og asymmetrisk information, synes det en smule optimistisk at tro, at incitamentet til overvågning vil øges. Modsat går staten ikke længere ind og giver økonomisk støtte eller sikrer bankens eksistens, hvilket burde have den modsatrettede effekt på incitamentet til overvågning. Bankpakke III ligger i sig selv ikke op til regelændringer, andre end at staten ikke sikrer nogen indskyder længere, hvilket bør skabe incitament til overvågning Sammenfatning af Bankpakke III Med Bankpakke III fungerer staten ikke længere som livredder for de danske banker, hvilket medfører at markedsmekanismen igen er i spil. Dette er i sig selv positivt for samfundet. Samtidig viste pakken sig at være funktionsdygtig i forbindelse med afviklingen af Amagerbanken. Indskyderes penge er ikke længere garanteret af staten, hvilket betyder at der er behov for øget tilsyn. Dette især da Bankpakke III ikke indeholder tiltag, der sætter de naturlige bremseklodser i funktion. Aktionærerne står stadigvæk uden for 70

77 indflydelse i størstedelen af de danske banker, og trods den højere indskydergaranti er det tvivlsomt, at nogen oplever større incitament til overvågning end før krisen. Dog er det værd at håbe på, at implementeringen af et permanent afviklingsselskab sender et signal til de dårlige bankledelser om, at de ikke bliver reddet igen. Afviklingsselskabet er et tiltag, der fremadrettet vil kunne anvendes i kriser og er således et af de eneste tiltag i bankpakkerne, der har et fremtidigt perspektiv. Det er dog kritisk, at nogle banker betragter sig som værende for vigtige til Bankpakke III og at Danmark samtidig er foregangsland i EU. 71

78 7. Samlet vurdering I indeværende afsnit vil der blive foretaget en samlet vurdering af bankpakkerne, hvor en del af vurderingen vil ske i henhold til de grundlæggende problemer, der findes i den danske banksektor, og som er undersøgt i opgavens afsnit 5. Det er igennem opgaven blevet klart, hvorfor særligt den danske banksektor er blevet hårdt ramt. Derfor vil der i dette afsnit være en separat vurdering af bankernes nye forretningsmodel, hvilken der ikke blev taget hånd om i bankpakkerne. Efterfølgende vil de danske bankers aktionærhindringer vurderes, hvor Bankpakke II var den eneste pakke, der havde tiltag på området. Herefter vurderes nogle generelle aspekter fra bankpakkerne, herunder hvorvidt en redningspakke er at foretrække frem for en konkurs, om indskud af hybrid kernekapital var en fejl og om mere tilsyn og regulering er en optimal løsning. Afslutningsvist foretages der en sammenfatning af den samlede vurdering af bankpakkerne. Dette med baggrund i de enkelte vurderinger af bankpakkerne samt aspekter, der vurderes i dette afsnit. 7.1 Vurdering af bankernes nye forretningsmodel I afhandlingens afsnit 3 blev udviklingen i bankernes forretningsmodel gennemgået. Denne viste at de danske bankers samlede balancesum steg med 450 % fra 1994 til 2007, bl.a. grundet bankernes procykliske gearingspolitik. Bankerne har en tendens til at forstærke udsving i konjunkturerne, hvilket skyldes at man i gode tider påtager sig meget større risici end under en lavkonjunktur. Dette forhold til risici er i princippet ikke unaturligt. Problemet med en procyklisk gearingspolitik er, at den opfordrer bankerne til at opretholde en konstant gearing, hvilket medfører positive og negative, selvforstærkende, prisspiraler i hhv. høj- og lavkonjunkturer. Denne procyklikalitet er en af hovedårsagerne bag det store indlånsunderskud den danske banksektor har opbygget gennem de sidste 10 år. Ifølge Grosen (2010b) har Basel II s kapitaldækningsregler haft utilsigtede konsekvenser, idet de rent faktisk har været med til at forstærke konjunkturudsvingene, idet bankernes kapitalkrav lempes i højkonjunkturer, og strammes i lavkonjunkturer. Ovenstående har medvirket til dannelsen af aktivbobler, hvilket er med til at forværre kriser som den nylige bankkrise. Det er tydeligt, at bankernes adfærd på dette område har været med til at forværre omfanget af finanskrisen. Det har ikke blot haft negative konsekvenser inden for banksektoren, men for samfundet som helhed. Behovet for ny regulering på dette område har derfor været åbenlyst, i forsøget på at undgå fremtidige kriser, eller i hvert fald begrænse deres omfang (Babic & Rasmussen 2010). Det har ikke været de danske bankpakkers hensigt, at tage hånd om denne problematik, da fokus primært har været på bankernes kortsigtede problemer, hvis man ser bort fra Bankpakke III. Dette er der egentlig ikke noget at indvende imod, da der åbenlyst har været et mere akut behov for at sikre de danske bankers 72

79 lånemuligheder på interbankmarkedet, samt for at undgå en kreditklemme, selvom meget tyder på at sidstnævnte var lidt af en fejlvurdering. Der er imidlertid blevet lanceret en række nye reguleringsinitiativer, vis formål er at reducere omfanget af procyklikalitet bl.a. gennem implementering af konjunkturafhængige kapitalkrav (Grosen 2010b). Disse nye initiativer vil kun blive præsenteret meget kort, idet en uddybet forklaring heraf ikke relaterer sig direkte til afhandlingens problemstilling. Både Basel komiteen og Europa-Kommissionen har i 2009 og 2010 foreslået en lang række ændringer af EUs kapitaldækningsregler. I relation til ovenstående er det værd at bemærke, at begge parter er kommet med forslag til opbygning af modcykliske kapitalstødpuder i opgangsperioder (Babic & Rasmussen 2010). Basel komiteens forslag implementeres i forbindelse med den nye Basel III regulering. Formålet med disse stødpuder er at sørge for, at bankerne bliver bedre polstrede ved at man lægger en slags dæmper for bankernes vækst i højkonjunkturer, og dermed forhåbentlig formår at begrænse bankernes procykliske gearingspolitik. Det er positivt at der i EU-regi er meget fokus på strengere kapitalkrav, da der tydeligvis er behov for ny regulering på området. Grosen (2010b) erkender imidlertid, at modcykliske kapitalbuffere kan blive svære at opretholde i opgangsperioder, da de vil blive kritiseret for at bremse den økonomiske vækst i et unødvendigt omfang. Eftersom at det er bankernes høje gearing, der er medvirkende til at der opstår procyklikalitet, så har begge parter også forslag om at implementere en gearingsratio, som har til formål at begrænse udviklingen i bankernes balancer i opgangsperioder. Man forsøger naturligt nok at undgå, at bankernes balancer i fremtiden skal udvikle sig i så hastig en grad, som det har været tilfældet siden sluthalvfemserne. Slutteligt er det værd at bemærke, at i forbindelse med den nuværende finanskrise, så har de negative effekter af bankernes procykliske adfærd været større end nogensinde før. Ifølge Mikkelsen (2009) skyldes dette bl.a. bankernes kreative udvidelse af deres balancer. Securitisation spiller som tidligere nævnt en meget lille rolle i den danske banksektor, sammenlignet med USA, og har dermed blot haft en meget lille indvirkning på bankkrisens omfang. Som følge heraf er det ikke direkte relevant at gå i dybden med dette emne, med henblik på opgavens problemstilling. Det faktum, at securitisation er med til at øge mængden af asymmetrisk information i banksektoren, betyder imidlertid, at det er relevant at knytte en kort kommentar hertil. I takt med at banksektoren bliver mindre gennemsigtig, stiger mistilliden imellem bankerne, hvilket har været tilfældet under bankkrisen. Selvom bankernes securitisation ikke relaterer sig direkte til lånemulighederne på interbankmarkedet, så kan den mindskede gennemsigtighed være med til at forværre bankernes låneforhold, da de udenlandske banker får sværere ved at gennemskue de danske bankers reelle risikoeksponering (Grosen 2008a). I den offentlige debat har der derfor været bred enighed om, at der er et stort behov for større åbenhed omkring bankernes risikoeksponering. Bankpakkerne har valgt ikke at fokusere på dette, da det anses som værende et mere langsigtet problem. EU-Kommissionen og Basel komiteen har imidlertid introduceret en række initiativer til 73

80 at øge sektorens transparens. Dette behandles ikke yderligere her af henhold til opgavens formål. For mere information henvises til Babic og Rasmussen (2010). 7.2 Aktionærhindringer Corporate governance strukturen er ejendommelig i størstedelen af de danske banker. Aktionærerne er, gennem en række hindringer, afskåret fra indflydelse, hvorfor ledelsen de facto har monopol på magten. Bankledelserne mangler overvågning og disciplinering da alle uafhængige aktionærer, i tre ud af fire banker, vil være free riders. I Bankpakke II fjernes stemme- og ejerbegrænsninger, hvis grænsen for hybrid lånekapital på 35 % overskides i forbindelse med et statsligt kapitalindskud. Herudover har bankpakkerne ikke introduceret et eneste tiltag på området. Set i lyset af at samtlige banker, der er gået ned, er kendetegnet ved aktionærhindringer og spredt ejerskab, er det et helt centralt emne som er blevet overset (Bechmann & Raaballe 2009b). Fra politisk side affejede man problematikken og henviste til, at det var aktionærernes egen opgave at ændre reglerne. Daværende økonomi- og erhvervsminister, Lene Espersen, mente at det måtte være op til kapitalmarkedets aktører at bestemme forholdet mellem aktionærer og ledelse (Grosen 2009). I praksis er det imidlertid ikke altid så simpelt. Initiativtageren til fjernelse af aktionærhindringerne skal være en aktionær, da ledelsen selv formentlig ikke er interesseret heri. Men da der ikke findes en større uafhængig aktionær i disse banker, kan det være svært at samle opbakning til forslaget. I nogle tilfælde er der endda lagt yderligere forhindringer i vejen for fjernelse af aktionærhindringerne. I Jyske Bank er der eksempelvis et krav om at mindst 90 % af aktiekapitalen skal være samlet til generalforsamlingen før sådanne ændringer kan vedtages (Grosen 2009). I banker med spredt ejerskab, og derfor en meget stor ejerkreds, kan det være en yderst besværlig opgave. Følgelig må det være en statslig opgave at fjerne stemme- og ejerbegrænsningerne gennem lovgivningen. Ændringer i selskabsloven vil nemt kunne løse problemet, men ofte er det mere hensigtsmæssigt at tilskynde end at lovgive. Med bankpakkerne har der været en række oplagte muligheder for at give bankerne incitament til selv at ophæve aktionærhindringerne. Da problemerne med aktionærhindringer synes at være særligt udtalte ved de svage banker, kunne man med fordel have forbundet emnet med de tiltag der blev benyttet af de svage banker. Her tænkes specielt på kapitalindskuddene i Bankpakke II. Disse indskud kunne være tilbudt billigere til banker uden stemme- og ejerbegrænsninger, for at påskønne et hensigtsmæssigt træk mht. corporate governance i sektoren. En alternativ metode til fjernelse af stemmeog ejerbegrænsningerne er nævnt i næste afsnit. Der kan argumenteres for at nødvendigheden for afskaffelsen var størst før vedtagelsen af Bankpakke III, der som bekendt begrænser indskydergarantien, og fjerner det statslige sikkerhedsnet under bankerne. På 74

81 trods heraf er det imidlertid stadig afgørende for den løbende overvågning af bankernes ledelse, at der i ejerkredsen findes aktionærer, der har incitament og indflydelse til at sætte sig op imod ledelsen. Den fuldstændige og enerådige magt hos ledelsen, som ses i nogle banker har vist sig at have yderst skadelige effekter på moral hazard og principal-agent problemet. Det er derfor helt afgørende, gennem lovgivning, med pisk eller gulerod, at fjerne stemme- og ejerbegrænsningerne. Øvrige aktionærhindringer nævnt i tabel 2 vil, i fravær af disse to, kunne bibeholdes eller fjernes af aktionærerne selv. 7.3 Hybrid egenkapital vs. aktieemission Danske og udenlandske banker har igennem den nye bankforretningsmodel øget egenkapitalens gearing ved at lade ansvarlig lånekapital udgøre en større andel af den samlede basiskapital. Følgelig optog de flere udlån og dermed følger en større risiko for nedskrivninger. Plesner (2008) kalder denne risiko for time risk. Altså risikoen for at man som bank ikke modtager alle betalinger fra sine udlån, pga. eksempelvis defaults. Bankerne modsvarede denne øgede risikoeksponering ved at optage ansvarlig lånekapital, og opretholdte dermed deres solvensprocent. Bankerne benyttede sig af denne finansieringsform, da det er den billigste måde at fremskaffe basiskapital på. Problemet ved denne type finansiering er, at likviditetstabet ved time risk pga. default er permanent, hvorimod hele det ansvarlige låns hovedstol skal betales tilbage, når lånet forfalder. Altså absorberes likviditetstabet ikke, men fremskydes blot til udløbstidspunktet for det ansvarlige lån. Netop denne manglende mulighed for at nedskrive ansvarlig lånekapital er grunden til at finansieringstypen er mindre egnet til at absorbere tab, set i forhold til gammeldags egenkapital, som aktiekapital. Basiskapitalens sammensætning er derfor helt afgørende for, i hvor høj grad banken kan modstå tabene på udlån, der kommer i forbindelse med en lavkonjunktur. Ratingbureauet Moodys har i forbindelse med bankkrisen ændret sit syn på brugen af gældsudstedelser i vurderingen af en banks solvens. De overvejede at nedjustere deres rating af 170 banker som følge af bankenes brug af bl.a. hybridkapital (NP Investor 2009). Sådanne ændringer i ratingbureauernes ratingprincipper bør give bankerne et stort incitament til at foretage en aktieemission, da det jo i høj grad er disse ratings, der bestemmer om den enkelte bank kan opnå funding på interbankmarkedet. Ovenstående taget i betragtning er det bemærkelsesværdigt, at ingen af bankpakkerne tilskynder til at foretage en aktieemission, der vil kunne trække basiskapitalen i en mere tabsabsorberende retning. I stedet tilbydes hybridkapital, der har samme egenskaber som ansvarlig lånekapital. Ved at kræve at bankerne selv skulle sikre deres solvensprocent, så de igen bliver troværdige på interbankmarkedet, gennem øget gammeldags egenkapital ville bankerne være tvunget til at foretage en aktieemission. Som nævnt i vurderingen af Bankpakke II, giver en aktieemission et godt billede af, hvilke banker der er sunde, da de vil have nemmest ved at tiltrække kapital, mens usunde muligvis slet ikke er i stand til det (Bechmann, Grosen 75

82 & Raaballe 2009). I den forbindelse kunne det være fordelagtigt for banken af fjerne eventuelle stemme- og ejerbegrænsninger, da en storaktionær, som en pensionskasse, vil kunne fungere som en blåstempling af banken for andre mindre aktionærer. Blandt direktører og bestyrelser i banksektoren har man givet udtryk for at man ved en aktieemission forringer de oprindelige aktiers værdi (Grosen & Raaballe 2009). Man ønskede derfor, af hensyn til aktionærerne, ikke at hente kapital ad den vej. Men hverken dagskursemissioner eller underkursemissioner går ud over de oprindelige aktionærer, der ved begge emissioner ender med samme værdi, som de havde før (Grosen & Raaballe 2009). Igen falder problemet tilbage på ledelser, der frygter investorernes krav i forbindelse med en aktieemission. Med Basel III er der en række tiltag, der skal sikre at basiskapitalen bliver mere tabsabsorberende (Finansrådet 2010b). Det skal ske med mere gammeldags egenkapital og ved at hybridkapitalen skal være af mere tabsabsorberende karakter. Hybridkapitalens hovedstol skal kunne nedskrives permanent og konverteres til aktiekapital hvis det bliver nødvendigt (Finansrådet 2010b). Ændringerne vil betyde at bankernes polstring i langt højere grad vil kunne dække de løbende tab, der vil komme som følge af time risk. Aktiekapital er klart at foretrække frem for hybrid- og ansvarlig lånekapital, pga. de tabsabsorberende evner og den disciplinerende effekt af en aktieemission. På lang sigt er aktiekapital også klart at foretrække, da den kan mindske principal-agent problemet ved fjernelse af stemme- og ejerbegrænsninger, og ved at give mere stabil kapital. Derfor undrer det, at staten ikke fremsætter krav herom i bankpakkerne, men i stedet tilbyder mere stabiliserende kapital i stedet for at forsøge at løse problemet med for dårligt polstrede banker. 7.4 Tilsyn og regulering Bankpakkerne har tilsyneladende ikke lagt op til lovændringer, der kan være behjælpelige til at fremme disciplinering af ledelserne. Aktionærhindringerne er de samme, og derfor vil der fortsat være risiko for moral hazard og principal-agent problemer. Manglende governance øger behovet for government. I forbindelse med Bankpakke II fik Finanstilsynet tilført 25 millioner kr. og et styrket mandat (Mandag Morgen 2011). Finanstilsynet kunne med et styrket mandat vurdere, om en banks forretningsmodel er holdbar. De skal samtidig vurdere om bankdirektører er egnede, og hvis dette ikke er tilfældet, kan de vælge afsætte vedkommende. De kan ligeledes sætte grænser for hvor stor en andel af bankens udlån, der må gå til særlig følsomme brancher, og ikke mindst kan de også kræve handling tidligt i forløbet, hvis en bank synes at være truet (Arentoft 2010). Herudover kan de også uddele bøder til bankerne jf. 34 i lov om finansiel virksomhed. Finanstilsynet må således siges at have fået en betydelig rolle i den danske 76

83 banksektor. Arbejdsopgaverne er mange, men til trods for en økonomisk saltvandsindsprøjtning, er det tvivlsomt om 220 medarbejdere i Finanstilsynet kan udøve effektivt og indsigtsfuld tilsyn med over 738 finansielle virksomheder med over ansatte (Mandag Morgen 2011). Ud over denne bekymring er spørgsmålet, om tilsyn og regulering er den rette løsning. Ulempen ved mere tilsyn er, at bankernes ledelse og bestyrelse nemt sættes uden for ansvar, og tilbøjeligheden til at skyde skylden for ulykker på Finanstilsynet, kan ventes at vokse betydeligt. Finanstilsynet kommer nemt til at påtage sig en ledelsesfunktion, når de sættes til at vurdere holdbarheden af den enkelte virksomheds faktiske forretningsmodel et job, der egentlig burde varetages af aktionærer, direktører og bestyrelsen. Samtidig kan man frygte, at Finanstilsynet ikke har en tilstrækkelig størrelse, indsigt og politisk gennemslagskraft til reelt at løfte opgaven. Spørgsmålet er om mere tilsyn og flere regler vil virke stik mod hensigten. Ud over spørgsmålet om hvorvidt Finanstilsynet kan løfte opgaven, sættes bankernes ledelse også uden for ansvar. Plesner har udtalt følgende: Vi skal sikre en effektiv finansiel formidling, og det gør vi ikke ved at udstyre»too big to failbankerne«med et sæt ekstra store bremseklodser og en regulatorisk medchauffør på bagsædet, men ved at indrette banksystemet på en sådan måde, så konkurrence og markedsdisciplin får lov til at virke (Mandag Morgen 2011) Optimalt ville være veldrevne banker, hvor strategi og risikostyring bliver et anliggende mellem ledelse og stakeholders og i mindre grad et tilsynsanliggende. Som før nævnt er Plesner fortaler for, at bankerne ikke må være større end at samfundet kan tåle, at de går ned. Således vil markedsdisciplinen komme i spil og en bank ville gå ned, når den skulle gå ned. Såfremt ovenstående løsning ikke er en mulighed, må det synes at have vist sig nødvendigt med tilsyn, også et mere stringent tilsyn end før finanskrisen, hvor Roskilde Bank fik 40 påbud uden at adlyde (Mandag Morgen 2011). Der er behov for regulering og et koordineret tilsyn, men det er vigtigt, at markedsdisciplinen ikke sættes ud af kraft. Bankpakkerne kom ikke med en reel løsning, men gav blot Finanstilsynet en ekstra pose penge. 7.5 Redning vs. konkurs Med implementeringen af Bankpakke I, blev alle danske banker sikret mod en klassisk konkurs. Dette blev begrundet med, at en konkurs i en dansk bank ville have afsmittende negative effekter for hele den danske banksektor. Som beskrevet i afsnit 5.4 er der en række systemiske konsekvenser, når der sker en større konkurs i banksektoren. Bankernes rolle som kreditgivere og betalingsformidlere er altafgørende for at samfundet kan fungere, og derfor er en nedsmeltning i banksektoren et scenarie, der så vidt muligt skal undgås. Konsekvenserne af en konkurs taget i betragtning, kombineret med et tilfrosset interbankmarked, 77

84 var der på daværende tidspunkt behov for en redningspakke. Det var på det tidspunkt alfa og omega at mindske frygten hos større (udenlandske) indskydere, hvis man skulle sikre danske bankers eksistens. Selvom tidspunktet talte for en redningspakke, er der også negative konsekvenser forbundet hermed. Et indgreb skaber omfordeling idet staten får tab og de større indskydere undgår tab. Incitamentet til at monitorere banken falder hermed, da det forventes at staten i et vist omfang vil forhindre tab. Således stiller indskydere likviditet til rådighed for en højrisikobank, fordi de kalkulerer med at staten vil træde til. Markedsdisciplinen er i et sådan tilfælde sat ud af kraft. Bankpakke III havde som mål at lede den finansielle sektor tilbage til normale tilstande, hvor staten er uden indblanding. En redningspakke var den rigtige løsning under finanskrisen, men en permanent redningspakke er ikke attraktiv. Omvendt har en konkurs fatale konsekvenser for hele den danske banksektor, i høj grad ved konkurs af systemisk vigtige banker. Skal nogle banker derfor erklæres TBTF? Spørgsmålet blev diskuteret i vurderingen af Bankpakke III. Uanset hvilken politik der bliver meldt ud fra statens side, vil det få konsekvenser. Balancen er svær og forslagene mange. En mulighed er at vurdere, hvorvidt bankerne er TBTF ud fra tre parametre; størrelse ift. markedet, som det opererer på, sustainability og interconnectedness, for efterfølgende at blive mandsopdækket, hvis de bliver erklæret TBTF (Plesner 2010 & Grosen 2010b). En sådan løsning vil imidlertid forlange meget af tilsynsmyndighederne. Samtidig kan man frygte stor tilstrømning af kunder til netop disse banker, mens banker der ikke hører til kategorien alene vil søge mod at blive TBTF. En anden mulighed er at opdele bankerne i enheder, der er small-enough-to-fail, da det vil fremme den savnede markedsdisciplin. Bankerne skulle deles op i to de samfundsmæssige vigtige dele og de mere spekulative dele, og ingen del skulle være TBTF. Kun førstnævnte ville have licens til at modtage indskud og være dækket af indskydergarantiordningen. Der argumenteres for, at der er behov for en tilbagevenden til en situation med boring banking, hvor bankens formål alene er at servicere kunderne (Plesner 2010). Forslaget synes fint, men muligheden en smule urealistisk. Desuden viser det sig, at størstedelen af banksektorens tab skete ved traditionelle udlånsforretninger (Plesner 2010). Der er endnu ikke udmeldt, hvorvidt nogle banker skal erklæres TBTF, eller om der kommer en helt tredje løsning. Løsningerne ovenfor synes meget ressourcekrævende. Faktum er imidlertid, at mange bankdirektører med tilfredshed kan konstatere, at den danske stat i tilfælde af en krise vil komme alle danske banker til hjælp. Det er værd at håbe på, at bankdirektørerne med Bankpakke III får et indtryk af, at dette ikke er tilfældet, når næste optur begynder. Bankpakke I var nødvendig på tidspunktet, men fremtidigt skal det helst undgås. Som Obama udtalte: Never again will the American tax- payer be held hostage by a bank that is too big to fail (Plesner 2010). 78

85 I afsnit 8 fremlægges en tredje løsning i form af et Asset Protection Scheme. 7.6 Sammenfatning af den samlede vurdering Formålet med de to første bankpakker var at begrænse de negative følgevirkninger af krisen på kort sigt. Indeværende afhandling tydeliggør at dette i sig selv ikke gik som ønsket. Bankpakke I var en nødvendighed og forbedrede de danske bankers lånemuligheder, men den viste sig at blive en dyr affære, den begrænsede virkning taget i betragtning. Bankpakke II byggede på en kreditklemme, der ikke eksisterede, og gav i høj grad et indtryk af, at flere dele af pakken skulle være overvejet en ekstra gang. Samtidig lader de den lange række af problemer, der præger den danske banksektor, stå urørt hen, hvilket de i høj grad kan kritiseres for. Et af de grundlæggende problemer i den danske banksektor er stemme- og ejerbegrænsninger. Der har i forbindelse med bankpakkerne været en oplagt mulighed for at ændre lovgivningen herom således, at man fremadrettet kunne undgå de skadelige effekter af moral hazard og principal-agent problemet, der opstår i forbindelse med at ledelsen enerådigt sidder på magten. Så længe der er aktionærhindringer til stede, bliver risikoovervågning et tilsynsanliggende, hvilket helst ses undgået jf. afsnit 7.4. Samtidig må bankpakkerne kritiseres for ikke at forsøge at løse problemet med for dårligt polstrede banker. De burde i højere grad have tilskyndet til aktieemission, der både ville få en positiv effekt på principal-agent problemet, men også ville have en positiv indvirkning på bankernes basiskapital. Bankpakke III må anses som en forbedring i forhold til situationen før Bankpakke I, da den varetager hensynet til at begrænse de negative følgevirkninger af en krise, idet der er oprettet et permanent afviklingsselskab. Samtidig lægger pakken op til, at alle banker ikke er TBTF, hvilket Amagerbankens krak også var et bevis på. Bankpakke III ændrer dog ikke på det faktum, at de dårlige bankledelser står udisciplineret tilbage med en bekræftelse af at staten hjælper når det går galt. Bankpakkerne var dyre, særligt for de sunde banker og ikke mindst for skatteyderne. Samtidig synes de hverken at tage hensyn til, eller hånd om, de forhold der kendetegner den danske banksektor. Der kan i høj grad stilles spørgsmålstegn ved, hvorvidt de danske banker er bedre rustet, når næste krise rammer dansk grund. Ud over det permanente afviklingsselskab, er der ikke et eneste tiltag i bankpakkerne, der får en afgørende betydning fremadrettet. Tværtimod står en række danske banker med en unødvendig stor mængde hybrid kernekapital og en forretningsmodel, der til forveksling ligner den før bankkrisens udbrud. Det er i den forbindelse også alfa omega, at der også tages hånd om bankernes procykliske adfærd, hvis man ønsker at undgå en lignende bankkrise fremadrettet. 79

86 8. Asset Protection Scheme Storbritannien har også fra statslig side forsøgt at imødekomme de problemer, der fulgte med den finansielle krise. Sammenlignet med den danske fremgangsmåde har der både været ligheder og forskelle. I det følgende beskrives et Asset Protection Scheme (APS), hvorefter denne model undersøges mere dybdegående. Et APS som kriseindgreb holdes op imod de to første danske bankpakker, i forhold til deres evne til at forebygge og afhjælpe en finansiel krise. Indledningsvis beskrives det britiske forløb kort, med henblik på at belyse den kontekst hvori modellen er blevet til. 8.1 Beskrivelse af de britiske tiltag Den finansielle krise ramte for alvor Storbritannien i forbindelse med de store økonomiske problemer i realkreditinstituttet Northern Rock. Det blev også startskuddet til de statslige indgreb i sektoren, da man i september 2007 reddede realkreditinstituttet fra en kreditklemme (Ringshaw & Smith 2007). Banking Act of 2008 gav staten hjemmel til at nationalisere nødlidende kreditinstitutter, hvilket ikke er muligt i Danmark (Legislation.gov.uk 2008). Senere samme år fik de britiske banker også mulighed for indskud af aktiekapital for 50 mia. samt at låne op til 200 mia. i hvad der samlet blev kaldt UK Financial Support Package (FSP) (Bank of England 2008). Desuden forhøjedes indskydergarantien for at sikre imod run på bankerne (FSA.gov.uk 2008). FSP og forhøjelsen af indskydergarantien ligner i høj grad indgreb på linje med Bankpakke II og tilpasningen af den danske indskydergaranti i Bankpakke III. Målene for FSP var ligeledes de samme som for Bankpakke II, navnlig at styrke deres polstring mod tab og sikre likviditet. I februar 2009 trådte Storbritanniens anden hjælpepakke i kraft, Banking Act of 2009 (HM Treasury 2010). Den skulle afløse den første og midlertidige hjælpepakke fra 2008, og indeholdte bl.a. retningslinjer for, hvordan nødlidende banker skal behandles i fremtiden. Det længere sigtede aspekt skal sammenlignes med indførelsen af det permanente afviklingsselskab, der blev introduceret med Bankpakke III. Den primære del af Banking Act of 2009 er dog indførselen af en metode, hvor bankerne kan forsikre sine aktiver ved staten og på den måde begrænse deres tab i tilfælde af en fremtidig krise. 8.2 Asset Protection Scheme APS er en form for forsikring der, mod en præmie, dækker en del af defaultrisikoen på en låneportefølje. Figur 14 illustrerer opbygningen af en APS. Forsikringsudbyderen sælger en APS til en bank, der ønsker at forsikre en låneportefølje. Banken betaler en fast præmie på regelmæssig basis mod kompensation i tilfælde af, at låneporteføljens tab overstiger en foruddefineret grænse. Banken betaler således selv for sine tab, α 1, indtil tabene overstiger den fastlagte grænse. Når grænsen er oversteget, vil der ydes støtte fra 80

87 forsikringsudbyderen, som vil dække størstedelen af tabet, der ligger over denne grænse(1-α 2 ). Banken betaler den resterende del af tabene, α 2, (Grosen, Jessen og Kokholm 2011). Figur 14: Asset Protection Scheme Kilde: Grosen, Jessen og Kokholm 2011 En APS kan siges at dele porteføljerisikoen op i trancher på samme måde, som ved CDO ere. Figur 15 nedenfor viser tranchetab som en funktion af misligholdelser i den underliggende portefølje (#defaults). Op til den foruddefinerede grænse, α 1, dækkes tabet alene af køberen, hvorefter størstedelen af tabene dækkes af forsikringsudbyderen. Køberen af forsikringen vil som ovenfor nævnt kun dække en andel af tabet, α 2. Andelen af tabet, α 2, vil være den samme uanset antal misligholdelser, men som figuren nedenfor illustrerer, vil tabet stige proportionalt med antallet af misligholdelser. Dette giver incitament hos køberen (banken) til fortsat at forvalte låneporteføljen, selv når grænsen for α 1 er passeret. Den forsikrede portefølje forbliver på køberens balance, som stadigvæk, både økonomisk og juridisk, er ejer af aktivet. Banker kan benytte denne model til forsikring af alle former for aktiver; boliglån, obligationer, strukturerede produkter og derivater (Grosen, Jessen og Kokholm 2011). Sælgeren af en APS kan være både staten og private investorer. Brugen af APS er i situationer med sidstnævnte sælger, vil ikke blive berørt i denne analyse, da det ikke er relevant for opgaven. 81

88 Figur 15: Tabsfordelingen ved en APS. Kilde: Grosen, Jessen og Kokholm APS som kriseindgreb I tilfælde af en forestående finansiel krise, vil staten kunne gøre brug af APS-modellen, til at forsikre landets banker. Bankerne vil købe APS-forsikringer af staten, i særdeleshed vil staten forsikre de udlånsporteføljer med størst tabsrisiko. En sådan udlånsportefølje ville op til denne finanskrise eksempelvis bestå af boliglånsporteføljer. Metoden er af præventiv karakter og oprettelsen af APS er vil fungere som et middel til at forhindre en forestående finansiel krise. Ved brug af APS-modellen vil bankerne være sikret mod ekstreme tab på sine mest risikable udlånsporteføljer. Det vil gøre dem mere robuste overfor en økonomisk krise, hvor et stort antal defaults på udlån ellers ville kunne skabe likviditetsmangel. Bankerne vil stadig kunne finansiere sig på interbankmarkedet, da deres risikoeksponering er markant reduceret. Udover deres risiko, er den asymmetriske information bankerne imellem, markant mindre idet alle kan se, at bankerne er forsikrede af staten, og derfor fremstår som en mere sikker investering. Begge faktorer vil betyde, at udenlandske banker vil være villige til fortsat at låne penge ud, og man vil undgå den fastfrysning af interbankmarkedet, som vil ramme netop de banker, der har størst brug for likviditet. APS vil skabe tillid og ro på interbankmarkedet, og der vil ikke opstå en hamstring af likviditet. APS vil følgelig have en funktion, der ligner den statslige blanco-garanti på bankernes en gros lån, der blev indført med Bankpakke I, og den individuelle garanti indført med Bankpakke II. Der er flere fordele ved at benytte en APS frem for de danske hjælpepakker. For det første kan man ved en APS komme krisen i 82

89 forkøbet, da bankerne kan købe forsikringen allerede før funding bliver for dyrt på interbankmarkedet. Man undgår derved det primære problem, kreditklemmen, der nødvendiggjorde Bankpakke I. Som bekendt er præventive manøvrer oftest billigere end bekæmpende manøvrer. I dette tilfælde både for banker og skatteydere. Desuden vil den reducerede asymmetriske information bevirke, at indgrebet vil være mere effektivt end den danske garanti, der kun have en beskeden effekt. For det andet betaler hver bank kun for sin egen redning. Hermed undgås den kollektive betaling, der var gældende i den første bankpakke, hvor de stærke og sunde banker måtte betale for de usunde bankers voldsomt risikovillige adfærd. Det giver de usunde banker større incitament til at justere sin risikoeksponering i fremtiden, da de selv skal betale regningen. Den individuelle betaling for egen redning vil også sikre et bankmarked med fair og fri konkurrence. Dette vil være til fordel for borgerne, da den intakte konkurrence vil betyde, at bankerne ikke, som i Danmark, kan hæve rentemarginalen, som led i deres krisestyring (Risom 2010). Tredje fordel består i, at bankerne betaler for ordningen, allerede før den eventuelt bliver nødvendig, altså betaler en forsikringspræmie, før tabene overstiger α 1 grænsen og således selv er med til at betale for sin status som TBTF. Både banker, der anses som værende TBTF og mindre banker er underlagt samme ordning, hvorfor en status som TBTF ikke længere kan fungere som en sovepude for de største banker. Dette er ligeledes en incitamentsforbedrende faktor, der også vil løse problemet med, at visse banker ser sig for vigtige til at deltage i dyre hjælpepakker, som eksemplet med Jyske Bank i afsnit Sidste fordel er at APS-modellen først koster staten og skatteyderne penge i det øjeblik at α 1 -fraktilen bliver overskredet. Modsat påfører garantierne staten udgifter uanset hvor stor brug, der måtte være for dem. Da tillid er altafgørende i den finansielle sektor, kan man nemt forestille sig, at visse banker købte en APS af staten for at sende et signal til den øvrige sektor om, at banken er robust og kreditværdig. En risiko ved modellen kan være, at den bliver prissat for dyrt for bankerne. De mindre veldrevne banker kan muligvis slet ikke betale sig fra det, og de største ønsker ikke at købe den. TBTF-bankerne kan vælge at takke nej til tilbuddet, hvis de finder det for dyrt og desuden antager, at de vil blive reddet under alle omstændigheder, og derfor ikke vil bruge penge på at forsikre sine aktiver. I Storbritannien har prisfastsættelsen af en APS være et centralt emne, da kun to banker tog imod tilbuddet, og den ene købte sig fri efter mindre end et år (HM Treasury 2009). En anden grund til den lille interesse kan være, at modellen blev indført for sent, eller var prissat for højt. APS kan også bruges i forbindelse med afviklingen af allerede konkursramte banker. Det er afgørende at debitorerne i den krakkede bank hurtigt tilknytter sig en ny bank, da et statsligt afviklingsselskab ikke nødvendigvis har den krævede viden og ekspertise til at vedligeholde låneporteføljerne (Grosen, Jessen og Kokholm 2011). I Danmark oprettedes Finansiel Stabilitet til at varetage denne opgave. Roskilde Bank blev 83

90 overtaget af Finansiel Stabilitet i august 2008 og jævnfør deres årsrapport fra 2010, har banken stadig aktiver for 8,8 mia. kr. (Finansiel Stabilitet 2011). De resterende erhvervskunder virker ikke umiddelbart specielt attraktive for andre banker, da man ikke forventer, at det er de bedste betalere, der er tilbage. Den asymmetriske information afholder potentielle købere fra at overtage låneporteføljerne. Det kan løses ved at tilknytte en APS til den krakkede banks aktiver, og derved reducere den asymmetriske information, da tabet begrænses af staten. Både staten og debitorerne drager fordel heraf. Staten skal bruge færre ressourcer på at agere bank, og debitorerne kan igen modtage den service, der forventes, og som staten ikke har mulighed for at tilbyde. Brugen af APS er kan reducere moral hazard, der ellers nemt kan forekomme i forbindelse med statslig støtte i bankverdenen. Da bankernes udgifter stiger, selv efter α 1 -fraktilen er overskredet, kan bankerne ikke udnytte ordningen til at agere hasarderet. APS giver altså incitament til at drive ansvarsfuld bankvirksomhed, hvilket er en kvalitet, der er yderst velkommen i lyset af finanskrisen. En APS er i høj grad et hensigtsmæssigt kriseindgreb, der med fordel kunne benyttes når den næste krise rammer den finansielle sektor. Set i forhold til de danske Bankpakke I og II, er en APS billigere og mere effektiv, som følge af dens evne til at reducere asymmetrisk information. Derudover giver den en ønskelig incitamentsstruktur, der primært manglede i den første bankpakke. Modellen løser også problemet vedrørende TBTF, der om noget, blev forstærket ved den danske stats indgriben. Med købet af en APS kan en bank fjerne den fortsatte bekymring om værdien af dens investeringer, og på længere sigt rydde op på balancen og få mulighed for at genopbygge sine forretninger og derved øge udlån (Grosen, Jessen og Kokholm 2011). Det bør pointeres, at der ikke er et stort empirisk grundlag for at for at vurdere effekten af en APS. Analysen af modellens virkninger hviler dermed udelukkende på et teoretisk grundlag. På trods heraf kan det anbefales, at den danske stat introducerer APS-modellen som fremtidigt kriseindgreb. 84

91 9. Konklusion Dansk økonomi oplevede i perioden 1993 til 2007 en historisk lang højkonjunktur, med en vedvarende lav rente, der gav bankerne yderst gunstige betingelser. Det forstod bankerne at udnytte, hvorfor deres balancer voksede med 450 %, hvoraf over halvdelen af stigningen fandt sted fra 2004 til En stor del af væksten kom fra udlån til konjunkturafhængige sektorer, i særdeleshed fast ejendom. Fast ejendom oplevede en hidtil uset værdistigning, hvilket førte til, at der opstod en prisboble på markedet. De danske banker begyndte ligeledes i denne periode at operere med et betydeligt indlånsunderskud, og finansierede underskuddet gennem lån på interbankmarkedet. I 2007 er den danske banksektor således fuldt afhængig af funding via en gros lån fra udlandet. I 2007 begyndte den amerikanske subprime krise og de efterfølgende konkurser af store kreditinstitutter, rystede hele det globale finansielle marked. Interbankmarkedet frøs til pga. et overophedet amerikansk boligmarked og usikkerhed omkring bankernes risikoeksponering. Uroen ramte også Danmark, hvilket bl.a. kom til udtryk ved, at ejendomspriserne begyndte at falde boblen bristede. Danske banker fik markant større hensættelsesprocenter, og fandt det umuligt at funde sig via en gros lån. I begyndelsen var det kun de mindre banker, der kom i klemme på interbankmarkedet, men som krisen skred frem, endte samtlige danske banker med at være berørte heraf. Den danske bankkrise blev som nævnt startet af en international krise, i samspil med en aktivboble. Dertil kommer en række faktorer, danske og globale, der har medvirket til krisens betydelige omfang. Asymmetrisk information er en grundlæggende del af al bankvirksomhed, og gør det vanskeligt at skelne mellem gode og dårlige banker, i særdeleshed på et lille marked, som det danske. Den nye bankforretningsmodel gjorde de danske banker mere afhængige af interbankmarkedet som fundingkilde, hvorfor udelukkelsen herfra ramte meget hårdt. Desuden betød bankernes højere gearing og øgede brug af hybrid- og ansvarlig lånekapital, at tab kun i ringe grad kunne absorberes da boligboblen bristede. Moral hazard blev forstærket af TBTF-doktrinen, der tilskyndede bankerne til at vokse i størrelse, uden den nødvendige fokus på at drive ansvarlig bankforretning. Idet bankerne regnede med statslig indgriben i tilfælde af en krise, udviste de yderst risikabel adfærd, da de ikke regnede med selv at komme til at stå med regningen. Moral hazard har derudover også været gældende på mikroøkonomisk niveau i forbindelse med bankrådgivning. Lånefinansieret køb af egne aktier i en bank, der kun er dage fra konkurs, tegner et billede af udpræget mangel på uvildig rådgivning. De danske banker er kendetegnet ved en enestående udbredelse af stemme- og ejerbegrænsninger. Aktionærhindringerne gør, at ledelsen i det store flertal af danske banker, ikke finder modspil og 85

92 overvågning fra aktionærernes side. Ledelsen i mange banker sidder derfor næsten enerådigt på magten, hvorfor der opstår et principal-agent problem. Manglen på overvågning og disciplinering af ledelsen har ført til indførelsen af lukrative aflønningsprogrammer og stor udlånsvækst. I forbindelse med krisen er bankerne med stemme- og ejerbegrænsninger nu kendetegnet ved store hensættelsesprocenter og negativ egenkapitalsforrentning, og præsterer markant dårligere end bankerne uden. Den danske stat kom bankerne til undsætning med indførelsen af Bankpakke I, der via statslig garanti på bankernes en gros lån, sikrede bankernes fundingmuligheder på interbankmarkedet. Indgrebet var en kortsigtet løsning på et akut problem, men blev kritiseret for manglende value-for-money idet rentespændet ikke blev reduceret i det omfang man kunne ønske, omkostningerne taget i betragtning. Bankpakke II blev introduceret som følge af frygten for, at en kreditklemme skulle hæmme dansk erhvervsliv. Derfor fik bankerne tilbudt kapitalindskud i form af hybridkapital og garanti af simple, usikrede lån. Diagnosen var imidlertid forkert, og pakken havde heller ikke en nævneværdig effekt på bankernes udlånsbeholdning til virksomheder. Indskuddet af hybridkapital som metode til at hæve solvensprocenten betød, at danske banker ikke var tvunget til en aktieemission. Sidste bankpakke sigtede mod tilbagevendelse til normale tilstande uden statsgarantier, hvor bankerne skal stå på egne ben. Afviklingsselskabet blev permanent, og der kom igen loft over indskydegarantien. Nogle banker ser sig for vigtige til at deltage i Bankpakke III, da de mener, at staten stadig vil redde dem, hvis de skulle komme i problemer. Bankpakkerne løste det akutte problem de danske banker stod overfor i 2008 med et tilfrosset interbankmarked. Virkningen var ikke så effektiv som håbet, og incitamentsstrukturen var yderst uheldig. De usunde banker, der ideelt set skulle disciplineres, blev reddet af staten og de sunde banker, hvilket sender et uhensigtsmæssigt signal til branchen om, at det ikke kan betale sig at drive ansvarlig bank. Derudover har indgrebene betydet, at de danske banker nu i høj gad er polstret med hybridkapital og har derfor ikke en tilfredsstillende mængde tabsabsorberende kapital. De bagvedliggende faktorer blev kun i meget ringe omfang nævnt og forsøgt forbedret i bankpakkerne. Stemme- ejerbegrænsningerne bliver ikke fjernet, og der gives ikke incitament til at få bankerne til selv at gøre det. Moral hazard og principal-agent problemet bliver et rent tilsynsanliggende, da det fortsat vil være eneste overvågende instans i flertallet af bankerne. Asymmetrisk information mindskes ikke på længere sigt, og bankernes forretningsmodel forsøges ikke ændret. Bankpakke III, der bl.a. søgte at løse problemet med TBTF-doktrinen, spillede her fallit, da de større banker ikke ønsker at deltage. 86

93 Samlet set har bankpakkerne fjernet symptomerne på de sygdomme, der præger den danske banksektor, men har på ingen måde kureret patienten. Det er meget tvivlsomt, hvorvidt danske banker står stærkere som følge af bankpakkerne, da de ikke er blevet bedre polstret til at modstå fremtidige bankkriser. I Storbritannien introducerede man i 2009 det markedsbaserede APS, som middel til at håndtere den nuværende, og en fremtidig, krise. Incitamentsstrukturen bankerne imellem og i forhold til skatteydernes penge er hensigtsmæssig, da hver bank betaler for egen redning og metoden indbyder ikke til moral hazard, da bankens tab ikke er begrænset. Den store fordel ved et APS er dens evne til at reducere asymmetrisk information, hvilket gør den yderst effektiv som kriseindgreb. Set i forhold til de danske bankpakker, er et APS billigere og mere effektiv. Ydermere er incitamentsstrukturen markant bedre i et APS, der også løser problematikken vedrørende TBTF. Den danske stat kan med fordel indføre APSmodellen som sit krisehåndteringsregnskab, og derved give et klart signal til bankerne om hvordan en fremtidig finansiel krise kan undgås. 87

94 10. Litteraturliste Akerlof, G. A. (1970). The market for "lemons": Quality uncertainty and the market mechanism. Quarterly Journal of Economics, 84(3), Arentoft, H. (2010). Finanstilsynet styrker grebet om bankerne. Arentoft, H., & Iversen, C. (2009). Nordea slår danske bank på knockout. Babic, B., & Rasmussen, A. R. (2010). Reguleringsinitiativer på det finansielle område. Nationalbankens Kvartalsoversigt, 1. Kvartal, Baldvinsson, C., Bender, T., Busck-Nielsen, K., & Nytoft Rasmussen, F. (2006). Dansk bankvæsen (5). Forlaget Thomsen Bank for International Settlements (BIS). Bank of England. (2008). Financial stability report.(24) Bechmann, K. L., Grosen, A., & Raaballe, J. (2009). Den danske bankkrise In Strategi og driftsøkonomi - festskrift for ole Ø. madsen (1st ed., pp ). København: Gyldendal Business. Bechmann, K. L., & Raaballe, J. (2008). Danske banker og finanskrisen. Finans/Invest, (8). Bechmann, K. L., & Raaballe, J. (2009a). Danske bankdirektørers aflønning - incitamentsaflønning eller tag selv bord. Finans/Invest, (6). Bechmann, K. L., & Raaballe, J. (2009b). Manglende bremseklodser i danske banker. Finans/Invest, (8). Bechmann, K. L., & Raaballe, J. (2010). Stemme- og ejerbegrænsninger i danske banker - en replik. Finans/Invest, (3). Bjerre-Nielsen, H. (2010). Fra bankpakke til exitpakke. Finans/Invest, (8). Buchhave, G. (2009). Lønfesten fortsætter i kriseramte USA-banker. Børsen. (2009). Kreditklemme sender de danske bankers vækst i bund. bund.html Børsen (2011). Bankpakker koster staten 2,6 mia. Camphausen, M. (2009). Ny regulering af pengeinstitutternes salg af egne aktier er bankkunderne bedre stillet nu? Finans/Invest, (5). Camphausen, M. (2010). Finansiel stabilitets ustabile lovgrundlag. Finans/Invest, (8) Camphausen, M. (2011). Bankpakke 3 under (urimeligt) pres. 88

95 Danske Bank.Securitisation. Danske Bank. (2009). AAA-rating af danske banker. Dyrberg, A. (2001). Indikatorer for finansiel stabilitet. Nationalbankens Kvartalsoversigt, 1. kvartal, Euroinvestor.dk. Finansiel Stabilitet. Finansiel Stabilitet. (2011). Roskilde bank - årsrapport Finansrådet. (2007). Banksektoren i samfundet - finansanalyse Finansrådet. (2010a). Bestyrelsen i det private beredskab. Finansrådet. (2010b). Fremtidig finansiel regulering - overblik og fokusering Finansrådet. (2011a). Det private beredskab. Finansrådet. (2011b). Det private beredskab til afvikling af nødlidende banker, sparekasser og andelskasser. Finansrådet. (2011c). De største pengeinstitutter. Finanstilsynet. (2010a). Markedsudviklingen i 2009 for pengeinstitutter pengeinstitutter.aspx Finanstilsynet. (2010b). Markedsudviklingen i 2009 for pengeinstitutter pengeinstitutter.aspx FSA.gov.uk. (2008). Compensation scheme to cover savers' claims up to 50, Garantifonden for indskydere og investorer. (2010). Indskydergarantifondens dækning. Greenbaum, S. I., & Thakor, A. V. (2007). Assymmetric information and signaling. In Contemporary financial intermediation (2nd ed., pp ). Oxford: Academic. Grosen, A. (2008a). Mere åbenhed om bankers risikoeksponering! Finans/Invest, (1). Grosen, A. (2008b). To-års hjælpepakke til en dansk banksektor med stor risikoappetit. Finans/Invest, (7). Grosen, A. (2009). Finansernes genopbygning - de særlige danske problemer. Finans/Invest, (8). 89

96 Grosen, A. (2010a). "Too big to fail"-doktrinen står for fald? Finans/Invest, (1). Grosen, A. (2010b). Den fremtidige finansregulering i støbeskeen. Finans/Invest, (5). Grosen, A., Jessen, P., & Kokholm, T. (2011). An asset protection scheme for banks exposed to troubled loan portfolios., Grosen, A., & Raaballe, J. (2009). Danske bankers forfejlede kapitalstyring. Finans/Invest, (2). Grosen, A., & Raaballe, J. (2010). Bankkrise og kreditformidling. Finans/Invest, (7). Hansen, C. S. (2011). Danske bank afslutter fuldtegnet aktieemission - bruttoprovenu på 20 mia mia aspx Hansen, J. C. (2011). Er opgøret i Amagerbanken et bittert personligt opgør? Heering, A. (2011a). Bernstein: Kan ikke blive ved at redde banker. Heering, A. (2011b). Jyske bank: Vi er for vigtige til bankpakke III. Hillier, B. (1997). The economics of asymmetric information (1st ed.) Macmillan. HM Treasury. (2009). The asset protection scheme (APS). HM Treasury. (2010). Banking act of 2009 and the establishment of the special resolution regime (SRR). Høberg, J. (2008). Bonusbanken solgte aktier dagen før kollaps. Jensen, A. S. (2008). Kreditderivater - credit default swaps. Nationalbankens Kvartalsoversigt, 3. kvartal, Johnsen, M. (2011, 24/3). Bankdirektøren med de fire job. Jyllands-Posten, Erhverv&Økonomi, Jyllands-Posten, E. (2011). I vildrede: Hvem skal have særbehandling? Kiff, J., Michaed, F., & Mitchell, J. (2002). Instruments of credit risk transfer: Effects on financial contracting and financial stability. National Bank of Belgium, CEPR, Lån-penge-her.dk. De største banker i Danmark Legislation.gov.uk. (2008). Banking (special provisions) act of Mandagmorgen. (2010). Skrappe krav på vej i dansk finansregulering. Mikkelsen, U. (2009). Finansielle institutioners konjunkturforstærkende kapitalstyring. Finans/Invest, (2). 90

97 Mishkin, F. S. (2006). How big a problem is too big to fail? A review of gary stern and ron feldman's too big to fail: The hazards of bank bailouts. Journal of Economic Litterature, XLIV Mishkin, F. S., & Eakins, S. G. (1998). Financial markets and institutions (2nd ed.) Addison-Wesley. Møller, M., & Parum, C. (2008). Bankkriser og løsningsforslag. Finans/Invest, (7). Moody's. (2011). Moody's downgrades five danish banks' senior ratings following reduction of systemic support. Mortensen, S. W. (2011, 11/2). Kunder flygter fra mindre banker. Børsen, Munksgaard, P. (2011). EU lægger op til mildere regler end bankpakke 3. Nationalbankens kvartalsoversigt, 1. kvartal, 1. del. (2011). Nationalbankens kvartalsoversigt, 1. kvartal, 2. del. (2011), Nationalbankens kvartalsoversigt, 1. kvartal, 2. del. (2008). Nationalbankens kvartalsoversigt, 4. k. (2008). Nationalbankens kvartalsoversigt, 4. k. (2009). Nationalbankens stabilitetsrapport. (2006). Nationalbankens stabilitetsrapport. (2007). Nationalbankens stabilitetsrapport. (2010). Nationalbankens stabilitetsrapport, 1. h. (2008). Nationalbankens stabilitetsrapport, 1. h. (2009). Nationalbankens stabilitetsrapport, 2. h. (2008). Nationalbankens stresstest, 2. h. (2010). Nielsen, S. (2009). Roskilde bank erkender dårlig rådgivning. NP Investor. (2009). Moody's sætter rating af hybrid kernekapital på review for downgrade. Nyholm, P. (2011). Danske bank tager afstand fra bankpakke 3. OEM. (2008a). Aftale mellem regeringen (venstre og det konservative folkeparti), socialdemokraterne, dansk folkeparti og radikale venstre om sikring af finansiel stabilitet. OEM. (2008b). Aftale om finansiel stabilitet - bankpakke I. 91

98 OEM. (2009a). Aftale mellem regeringen (venstre og det konservative folkeparti), socialdemokraterne, dansk folkeparti, socialistisk folkeparti, radikale venstre og liberal alliance om en kreditpakke. OEM. (2009b, 18/1). Aftale om kreditpakke på plads. OEM. (2010a). Forslag til lov om ændring af lov om finansiel stabilitet, lov om finansiel virksomhed, lov om en garantifond for indskydere og investorer og lov om påligningen af indkomstskat til staten. OEM. (2010b). Notat: Indholdsmæssig beskrivelse af forslag til lov om håndtering af nødlidende pengeinstitutter. OEM. (2011). Notat: Foreløbig status for bankpakkerne. Østrup, F. (2008). De danske bankkriser i Finans/Invest, (6). Plesner, S. (2002a). Structured finance (1): Asset securitisation - ny arbejdsdeling i den finansielle formidling. Finans/Invest, (5) Plesner, S. (2002b). Structured finance (2): Collaterized debt obligations - struktureret gæld med giftigt bundfald. Finans/Invest, (6) Plesner, S. (2005). CDO er - strukturerede kreditprodukter med komplekse risici. Finans/Invest, (7) Plesner, S. (2007). Subprime-krisen: Hvem er de skyldige? Finans/Invest, (6). Plesner, S. (2008). Likviditetsrisiko - den farligste af alle finansielle risici. Finans/Invest, (1). Plesner, S. (2010). Fremtidens finansregulering - fra globalt kasino til "boring banking"? Finans/Invest, (1). RB Børsen. (2008). Bank Trelleborg i økonomiske problemer. RB Børsen. (2010, 8/1). Staten har udbetalt 46 mia. kr. under bankpakke II. Reedtz, P. (2010). Uvildig investeringsrådgivning - utopi eller realisme? Finans/Invest, (3). Retsinformation. (2008). Bekendtgørelse af lov om finansiel stabilitet. Retsinformation. (2009a). Bekendtgørelse om ansøgning om individuel statsgaranti efter lov om finansiel stabilitet. Retsinformation. (2009b). Bekendtgørelse om ansøgningskrav, renteberegning samt dækning af statens udgifter til administration m.v. ved statsligt kapitalindskud eller tegningsgaranti. Ringshaw, G., & Smith, D. (2007). Northern rock fall. 3.ece Risom, J. (2010). Bankerne henter milliarder på højere rentemarginal. aa_hoejere_rentemarginal.html 92

99 Rossau, K., & Aagaard, J. (2011). Banker til skæbnesvanger eksamen. Sommer, N., & Horn, U. (2008, 8/12). Fogh varsler ny redningspakke. Børsen, Statistikbanken. Stiglitz, J. E., & Weiss, A. (1981). Credit rationing in markets with imperfect information. American Economic Review, 71(3), 393. Zingales, L. (2010). A market-based regulatory policy to avoid financial crises. Cato Journal, 30(3) 93

100 11. Bilag 11.1 Bilag 1 Kilde: Bechmann og Raaballe 2009a 94