Folkeskolereformen - centrale temaer for kommunal budgetlægning for 2014

Transkript

1 Folkeskolereformen - centrale temaer for kommunal budgetlægning for 2014 KL juli 2013 Indhold 1. Reformens nye rammer og budget Udgangspunkt for en ny skoledag Realiseringen af en ny skoledag Fleksibel anvendelse af lærernes arbejdstid Tilpasning af budgettildelingsmodeller Nye politiske styringsparametre Øvrige opmærksomhedspunkter i budget

2 1. Reformens nye rammer og budget 2014 Den 7. juni 2013 blev der indgået en politisk aftale om et fagligt løft af folkeskolen mellem regeringen, Venstre og Dansk Folkeparti. Det Konservative Folkeparti tilsluttede sig hovedparten af aftalen den 13. juni. Det betyder, at reformen - med undtagelse af elementerne vedrørende faglig fordybelse og obligatorisk lektiehjælp i skoletiden - træder i kraft fra skoleåret 2014/2015. Efter næste folketingsvalg træder også disse elementer i kraft. Med aftalen skal der gennemføres et ambitiøst løft af folkeskolen med det mål, at alle elever skal lære mere og have de bedste muligheder for at tage en ungdomsuddannelse. Der skal indføres en længere og mere varieret skoledag med øget undervisningstid og nye og mere varierede undervisningsformer. Der vil blive afsat mere tid til undervisning via flere fagopdelte timer, samt ny tid til understøttende undervisning, der kan varetages af lærere, pædagoger eller medarbejdere med andre kompetencer. Der iværksættes et kompetenceløft af lærere, pædagoger og skoleledere. Og endelig er der fokus på få klare mål for folkeskolens udvikling. I folketingssamlingen 2013/14 skal der behandles to lovforslag; dels et lovforslag om overgangsperioden, som skal træde i kraft i august 2014, dels et lovforslag, der indfører de resterende dele af aftalen af 7. juni 2013 mellem regeringen, Venstre og Dansk Folkeparti, som skal træde i kraft efter næste valg. Som led i økonomiaftalen mellem regeringen og KL af 13. juni 2013 er der enighed om finansieringen af reformen. Formålet med denne vejledning er todelt. For det første er formålet at pege på, hvilke beslutninger og overvejelser den enkelte kommune bør gøre sig i forbindelse med budgetprocessen frem til vedtagelsen af budget For det andet er det at komme med konkrete anbefalinger til, hvor der er behov for, at politikerne sætter en retning for den kommende omstilling. Vejledningen skal læses sammen med KL s budgetvejledning for Suppleringsskrivelsen fra juni 2013, hvor de økonomiske forudsætninger for reformen bliver gennemgået. Regeringen og KL er enige om, at reformen betyder, at der i de kommende år skal ske en meget væsentlig omstilling i kommunernes børne- og ungepolitik og på de enkelte skoler, herunder skolepolitisk, ledelsesmæssigt, organisatorisk og i tilrettelæggelse af skoledagen. Det nødvendiggør et stort lokalpolitisk og ledelsesmæssigt fokus og ansvar for at realisere reformen inden for nedenstående rammer. Reformen skal blandt andet realiseres ved at anvende ressourcerne på skoleområdet anderledes end i dag, herunder ved at lærerne tilbringer en større del af deres tid sammen med eleverne. Lærernes arbejdstid omprioriteres 2

3 således, at lærerne inden for den almindelige arbejdstid i gennemsnit underviser svarende til ca. to klokketimer mere i fagopdelt undervisning om ugen. En realisering af reformen skal derfor ses i sammenhæng med de nye arbejdstidsregler, som betyder at tilrettelæggelsen af lærernes arbejdstid i højere grad skal fastsættes af skolelederne i dialog med den enkelte lærer. Reformen vil samtidig ændre den politiske styring af serviceniveauet på skoleområdet i kommunerne. I mange kommuner har elevernes timetal været det centrale parameter for serviceniveauet på skoleområdet. Fremadrettet vil det i højere grad blive skoledagens indhold og ressourcer samt folkeskolens resultater, der kommer i fokus for de politiske målsætninger i den enkelte kommune. Samlet set betyder folkeskolereformen derfor historiske ændringer for indretningen og den økonomiske styring af folkeskolen. Det indebærer nye muligheder. Reformen træder i kraft i to trin. Kommunerne skal implementere reformen, herunder det forudsatte ugentlige timetal på 30 timer i klasse, på 33 timer fra klasse og 35 timer fra klasse fra skoleårets start i august Skolerne skal som et frivilligt tilbud til eleverne tilbyde tid til faglig fordybelse og lektiehjælp frem til næste folketingsvalg. Tiden til faglig fordybelse og lektiehjælp skal placeres om eftermiddagen i ydertimerne således at minimumstimetallet for eleverne reduceres med to, tre og to timer om ugen i henholdsvis indskolingen, mellemtrinnet og udskolingen, hvis tilbuddet om faglig fordybelse og lektiehjælp fravælges. Efter et folketingsvalg vil reformen træde fuldt i kraft med et obligatorisk timetal for alle elever. 1.1 Økonomiske konsekvenser af reformen Reformen har budgetmæssig effekt fra budgettet for Dermed skal kommunalbestyrelserne allerede ved vedtagelsen af budgettet i oktober 2013 tage stilling til en række spørgsmål, som er afgørende for en realisering af reformen i den enkelte kommune. I aftalen om kommunernes økonomi fra den 13. juni 2013 er det aftalt mellem regeringen og KL, at realisering af det øgede timekrav skal ske gennem: 1. Frigjorte ressourcer i SFO (fritidshjem) og klubtilbud 2. Fleksibel anvendelse af lærernes arbejdstid 3. Afbureaukratisering 4. DUT-kompensation Se en nærmere gennemgang af aftalen om kommunernes økonomi, herunder den aftalte DUT-kompensation, i Budgetvejledningen for

4 1.2 Hvad er kommunens udgangspunkt? Reformen vil betyde en væsentlig styringsmæssig omstilling i den enkelte kommune. Omstillingen vil i høj grad afhænge af kommunens eget udgangspunkt. Derfor er det afgørende, at kommunen forud for denne proces danner sig et overblik over sit eget udgangspunkt. De vigtigste forhold med betydning for kommunens udgangspunkt fremgår af tabellen nedenfor. I tabellen fremgår desuden KL s vurdering af, hvor landsgennemsnittet befinder sig, så man i den enkelte kommune kan vurdere sig selv i forhold til dette. 4

5 Tabel 1: Faktorer der har betydning for kommunens udgangspunkt Forudsætning Betydning Gennemsnit Antal undervisningstimer i dag Fritidstilbud i dag Klassekvotient skolestruktur Jo flere timer kommunen giver i dag, desto lettere vil det være at opfylde det nye timekrav De frigjorte ressourcer på fritidstilbud er dog tilsvarende mindre for de skoler, som giver mange undervisningstimer Jo højere klassekvotienten er, desto mindre vil udgiften til at levere de ekstra timer være Det vurderes, at kommunerne i gennemsnit giver timer svarende til det vejledende timetal. Nyt timekrav: 30, 33 og 35 timer Gennemsnitlig klassekvotient på landsplan er 20,9 elever pr. klasse Lærernes undervisningsandel Forældrebetaling i fritidstilbud Dækningsgrad i SFO og klubtilbud Normering i SFO og klubtilbud Erfaringsmæssigt er der en tæt sammenhæng mellem små skoler og lav klassekvotient. Tilsvarende vil små skoler være udfordret af fx krav til lærernes kompetencer Jo færre timer lærerne underviser i kommunen i dag, desto flere nye timer må de forventes at kunne undervise i fremadrettet Jo højere en forældrebetaling kommunen har i fritidstilbud desto færre af de frigjorte ressourcer vil tilfalde kommunen, da forældrene får en andel af besparelsen Jo færre elever som benytter SFO, fritidshjem og klubtilbud, desto færre ressourcer kan frigøres som følge af den længere skoledag Jo højere normering desto flere ressourcer frigøres ved et mindre behov for fritidstilbud KL s partnerskab 1 viste et gennemsnit på 653 timer om året pr. lærer Den gennemsnitlige forældrebetalingsandel korrigeret for søskenderabat, fripladser samt pædagogernes timer i indskolingen er pct. for SFO, fritidshjem og klubtilbud set under et Den gennemsnitlige dækningsgrad for fritidstilbuddene er 87 pct. for aldersgruppen fra klasse. og 40 pct. for klasse Den gennemsnitlige normering for SFO er 13,9 børn pr. pædagog 2 og for klubtilbud er ca. 27 børn pr. pædagog 1 I 2011 og 2012 deltog 35 kommuner i et partnerskab med KL om en mere effektiv anvendelse af lærernes arbejdstid. 2 Der kan også være tale om pædagogmedhjælpere eller andre faggrupper i SFO en. 5

6 1.3 Hvilke beslutninger skal kommunen træffe? Det væsentlige fokus i denne vejledning er de beslutninger, som er centrale for omstillingen i den enkelte kommune. Det handler dels om lokale valg i udmøntningen af reformen (tabel 1), og dels om de politiske valg for den fremadrettede styring af skoleområdet i den enkelte kommune (tabel 2). Reformen nødvendiggør en større omstilling, og kommunalbestyrelsen skal derfor i høj grad være inde over alle de centrale beslutninger, der skal træffes i realiseringen af reformen. Politikerne kan uddelegere nogle beslutninger til forvaltningen eller den enkelte skoleleder, men dette bør i givet fald være udtryk for en bevidst politisk prioritering. I boksen nedenfor fremgår en række væsentlige lokale valg og beslutninger, som den enkelte kommune skal tage stilling til i realiseringen af reformen. Det er nærmere beskrevet i vejledningens afsnit 3. Tabel 2. Lokalpolitiske valg for udmøntning af indholdet i reformen Realiseringen af den nye skoledag Hvad skal der foregå, og hvem skal varetage den understøttende undervisning lærere og øvrige personalegrupper, herunder pædagoger Hvad er behovet for anlægsinvesteringer i kommunens bygninger som følge af den længere skoledag? Konsekvenser for SFO, fritidshjem og fritidstilbud Hvordan skal SFO, fritidshjem og klubber organisatorisk håndteres fremadrettet? Hvilken betydning har reformen for det samlede fritidstilbud, og hvordan skabes der sammenhæng til kommunens børnepolitik på området? Hvordan håndteres forældrebetalingen fremadrettet i SFO, fritidshjem og klubtilbud? Hvad vurderes efterspørgslen efter SFO, fritidshjem og klubber at være efter reformen? Reformen vil samtidig have store konsekvenser for den kommunalpolitiske styring af skoleområdet både i omstillingsfasen og fremadrettet. Særligt i omstillingsfasen kan der være behov for, at kommunalbestyrelsen er tæt på de beslutninger der skal træffes, selv om disse hidtil har været truffet decentralt. 6

7 Det kan særligt være nødvendigt i de tilfælde, hvor beslutningen har store budgetmæssige konsekvenser, og/eller der er behov for at støtte de decentrale ledere. Det gælder fx omstillingen af lærernes arbejdstid. Tabel 3: Politiske valg for den fremadrettede styring af og opfølgning på skoleområdet Fleksibel anvendelse af lærernes arbejdstid (afsnit 4) Kommunalbestyrelsen bør fastsætte krav om en andel af tid lærerne i gennemsnit skal anvende til undervisning og understøttende undervisning Kommunalbestyrelsen bør sætte rammer for, hvordan den øgede tid til undervisning og understøttende undervisning kan frigøres Kommunalbestyrelsen bør endvidere sikre, at det øgede timetal til folkeskolereformen ikke tilvejebringes ved at reducere indsatsen og serviceniveauet til fx den inkluderende indsats Tilpasning af budgettildelingsmodeller (afsnit 5) Kommunalbestyrelsen bør vurdere, hvordan reformkravene påvirker de enkelte skoler I forlængelse heraf bør det overvejes, om der er behov for en omfordeling af budgettet mellem skolerne Fremtidig politisk styring af skoleområdet (afsnit 6) Kommunalbestyrelsen bør drøfte og fastlægge nye politiske parametre for serviceniveauet på skoleområdet, da elevtimetallet reelt ikke længere er et parameter 1.4 Tidsplan Som nævnt begynder kommunernes forberedelsesproces, inden lovgivningsprocessen er på plads. I figuren nedenfor er de vigtigste begivenheder frem mod den forventede ikrafttrædelse af reformen 1. august 2014 skitseret. 7

8 Aftalen om reformen er først faldet på plads den 13. juni 2013, og direkte herefter er der indgået en aftale mellem KL og regeringen om økonomien i reformen. Det betyder, at budgetprocessen på folkeskoleområdet kan få en sen start i kommunerne. De fleste kommuner har budgetseminarer i august. I slutningen af oktober vedtages budgettet og de centrale styringsprincipper for udmøntningen af budgettet i kommunerne. Herefter meldes budgetterne ud til den enkelte skoleleder, som vil planlægge skoleåret 2014/2015 frem til april, hvor fagfordelingen typisk meldes ud. Da reformen træder i kraft i 2014 vil en række temaer skulle indgå i kommunernes budgetlægning for Den nuværende kommunalbestyrelse skal træffe beslutninger om indhold, styring, økonomi og proces. Det er nødvendigt for den proces, som den enkelte skoleleder og skole skal igennem, at forvaltningen og skolelederne allerede i forlængelse af budgetvedtagelsen i oktober 2013 kender de politisk fastsatte rammer. 2. Udgangspunkt for en ny skoledag I reformen er det fastlagt, at kommunerne skal tilbyde et minimumstimetal pr. klassetrin for den samlede skoledags længde: 30 timer om ugen i børnehaveklasse.-3. klasse, 33 timer om ugen i klasse og 35 timer om ugen i klasse. 8

9 Disse timer opdeles i minimumstimer til fagopdelt undervisning og understøttende undervisning. Eleverne vil således skulle gå længere tid i skole, og som konsekvens af den længere skoledag vil eleverne komme til at tilbringe kortere tid i SFO, fritidshjem og klubtilbud. Dermed vil der frigøres ressourcer i disse tilbud, som kan anvendes i den nye skoledag med flere undervisningstimer og understøttende undervisning. I aftalen om kommunernes økonomi skønnes det, at der kan frigøres ressourcer svarende til i størrelsesordenen 1,2 mia. kr. inkl. specialområdet på landsplan som følge af reduceret behov for fritidstilbud, hvis det forudsættes, at forældrebetalingsandelen holdes uændret. Beregningen er baseret på, at kommunerne tilbyder henholdsvis 30, 33 og 35 timers undervisning og understøttende undervisning, og at tiden i fritidstilbuddene er reduceret tilsvarende. Da fritidstilbud er en kan bestemmelse for kommunerne må det formodes, at det er op til den enkelte kommune at tage stilling til, i hvilket omfang der skal stilles fritidstilbud til rådighed for de elever, som fravælger timerne til faglig fordybelse og lektiehjælp. Den enkelte kommunes udfordring ved at levere det øgede antal timer vil variere efter, hvordan skoledagen og fritidstilbuddene er organiseret i kommunen i dag. Konkret vil den enkelte kommunes udgangspunkt afhænge af: Antal undervisningstimer i dag Antal timer i fritidstilbud i dag Klassekvotient og skolestruktur Forældrebetalingsandel i SFO, fritidshjem og klubtilbud Dækningsgrad og normering i SFO, fritidshjem og klubtilbud De enkelte faktorer er nærmere beskrevet nedenfor. Antal undervisningstimer i dag Udfordringen ved at leve op til reformens øgede timekrav vil afhænge af, hvor mange timer eleverne modtager i dag. Det vil fx være sværere for en kommune som i dag tilbyder minimumstimetallet, end en kommune som i dag tilbyder det vejledende timetal. Ved opgørelsen af kommunens timetal skal man være opmærksom på, at de enkelte skoler kan tilbyde flere timer end det antal, som kommunalbestyrelsen har fastsat som minimum i kommunen. Det kan fx være fordi nogle 9

10 skoler, som følge af budgettildelingsprincipperne, har bedre plads i budgettet end andre. Antal timer i fritidstilbud i dag En stor del af udfordringen for kommuner med lavt undervisningstimetal vil blive vejet op af de frigjorte ressourcer i SFO og klubtilbud for henholdsvis de mindre og lidt større elever. En kommune, som i dag tilbyder minimumstimetallet i skolen, vil kunne frigøre flere ressourcer i SFO, fritidshjem og klubtilbud end en kommune, som i dag tilbyder det vejledende timetal. Der vil primært frigøres ressourcer i SFO en og fritidshjem. Det skyldes, at både dækningsgraden og normeringen er langt højere i disse tilbud end i klubtilbud. De ressourcer som frigøres i fritidstilbuddene vil kunne indgå som en del af den nye skoledag. Det kan være pædagoger, pædagogmedhjælpere og andre personalegrupper ansat i fritidstilbuddene, der skal tænkes ind i den nye skoledag, idet det ressourcemæssigt kan være hensigtsmæssigt i forhold til at skabe en fuld arbejdsdag for de ansatte. Klassekvotient og skolestruktur Omkostningerne ved at levere de ekstra timer vil være afhængig af den eksisterende skolestruktur og klassekvotienten på den enkelte skole. Merudgifterne til en ekstra times undervisning vil være større ved en lav klassekvotient end ved en høj klassekvotient, da sidstnævnte alt andet lige kræver færre lærerressourcer pr. barn. Omvendt vil kommuner med en lav klassekvotient kunne frigøre ressourcer ved at øge klassekvotienten. I nogle kommuner har man politisk valgt at lave en klassedeling ved mindre end 28 elever, som er lovens maksimum. Det betyder, at kommunen, som en del af et serviceniveau, har en lavere klassekvotient. Det vil gøre det relativt dyrere for kommunen, at realisere det øgede timekrav. Klassekvotienten har en tæt sammenhæng til skolestrukturen, da små skoler vil have et mindre elevgrundlag, og derfor ofte vil have mindre klassekvotienter. I forvejen vil små skoler derfor typisk have højere udgifter pr. elev, hvilket vil blive forstærket med reformen og det øgede timetal. Se også afsnit 5. Forældrebetalingsandel i SFO, fritidshjem og klubtilbud I aftalen om kommunernes økonomi er der i beregningerne taget udgangspunkt i, at forældrebetalingsandelen holdes uændret. Hvis kommunen også vælger at fastholde forældrebetalingsandelen, vil det betyde, at en del af de frigjorte ressourcer på fritidstilbud vil tilfalde forældrene. Den enkelte kommunes udgangspunkt for at flytte frigjorte ressourcer fra SFO og klubber er derfor afhængig af, hvor stor forældrebetalingsandelen 10

11 er i dag, og hvor stor kommunen ønsker den skal være i fremtiden. Der er i SFO-tilbud ingen grænser for forældrebetalingsandelen, hvorimod grænsen for fritidshjem er 30 pct. og for klubtilbud 20 pct. Der skal i beregningen af den reelle forældrebetalingsandel tages højde for, at nogle forældre ikke betaler den fulde pris på grund af søskenderabat og fripladsordninger. Hvis det politisk er fastsat, at forældrebetalingen fx er 50 pct. af udgifterne til SFO, vil den reelle forældrebetaling måske kun være 40 pct., når der tages højde for søskenderabat og fripladsordninger. Derfor skal de kommunale mindreudgifter beregnes på baggrund af den reelle forældrebetalingsandel, hvor den kommunale udgift (og dermed besparelse som følge af faldende udgifter) er højere end i den politisk fastsatte andel. I nogle kommuner kan fripladser i SFO, fritidshjem og klubber være finansieret af en anden forvaltning end skoleområdet. Der kan også være behov for at tage højde for eventuelle modul- og klippekortsordninger, hvor tilbuddet anvendes fleksibelt, og derfor ikke kan indgå fuldt i den nye anvendelse af ressourcerne. Dækningsgrad og normering i SFO, fritidshjem og klubtilbud De frigjorte ressourcer i SFO, fritidshjem og klubber vil desuden afhænge af dækningsgraden, dvs. hvor mange børn, der gør brug af tilbuddet. Jo større andel af børnene, som gør brug af SFO, fritidshjem og klubber efter skole, desto flere ressourcer vil en længere skoledag frigøre. Ligeledes vil de frigjorte ressourcer afhænge af normeringen pr. barn. Den længere skoledag kan komme til at betyde, at færre børn vil gøre brug af fritidstilbuddene. Det kan der være politiske eller faglige grunde til, at man ønsker at undgå, og her har forældrebetalingens størrelse betydning. Falder dækningsgraden skal kommen være opmærksom, på at tilpasse normeringen til antallet af børn. Inklusion, specialklasser og specialskoler Specialundervisningsområdet er omfattet af de samme målsætninger om at løfte kvaliteten som på normalområdet, og derfor gælder foleskolereformen også for specialklasser og specialskoler. Hvad det betyder rent ressourcemæssigt vil igen afhænge af, hvor mange undervisningstimer disse tilbud har i dag, og hvordan fritidstilbuddet er organiseret. Konsekvenserne vil være mindre for de tilbud, hvor specialundervisningen og fritidstilbuddet er organiseret som et helhedstilbud. Specialområdet er kendetegnet ved at have en meget mere heterogen elevsammensætning, med meget forskellige behov, og for børn i specialtilbud 11

12 gælder det, at 2/3 af eleverne er omfattet at et fritidstilbud, hvilket er en del flere end på normalområdet. En sammenhængende skoledag vil skabe bedre rammer for at også elever med særlige vanskeligheder får et større udbytte af undervisningen. Skolerne skal dog fortsat bruge ressourcer på støtte til enkelte elever og inkluderende indsatser, fx læsekurser. En længere skoledag kan betyde, at nogle elever vil få dækket deres behov ved flere timer i fx dansk og matematik, omvendt er der elever, som har brug for massiv støtte i skolen, hvor en længere skoledag vil betyde, at de også vil få brug for støtte i flere timer. Mange kommuner har gennem de sidste år decentraliseret tildelingen til inklusion og specialundervisning ud på skolerne. Det er vigtigt, at ressourcer til disse aktiviteter ikke udhules som følge af en manglende prioritering på den enkelte skole. Omstillingen i retning af øget inklusion bør videreføres. Aftalen åbner mulighed for, at der i særlige tilfælde skal kunne gives dispensation til, at nogle klasser på en skole kan have en kortere skoledag mod til gengæld at have flere timer med to voksne i klassen. Det er vigtigt at fastholde, at det er alle elever, som skal have et fagligt løft, og derfor skal muligheden for at forkorte skoledagen for elever med særlige behov kun anvendes, når det er til tydelig gavn for elevernes faglige udvikling og trivsel. 3. Realiseringen af en ny skoledag Alle kommuner skal træffe en række beslutninger i forhold til udmøntningen af den nye skoledag og konsekvenserne for kommunens fritidstilbud. Da en del af disse beslutninger vil have direkte budgetmæssig effekt, vil det være nødvendigt at træffe dem allerede i forbindelse med budgetvedtagelsen. Det gælder konkret: Hvem skal varetage den understøttende undervisning? Hvordan håndteres forældrebetalingen fremadrettet? Hvad skal der ske med organiseringen af og indholdet i fritidstilbud? Kan fritidstilbud og skole sammentænkes på en ny måde? Hvad er behovet for anlægsinvesteringer på skoleområdet? Hvordan udnyttes de nye rammer ift. holddannelse bedst muligt? Et opmærksomhedspunkt er, at fritidshjem og klubber politisk kan ligge under et andet udvalg end skolen. Der skal derfor tages højde for, hvorvidt 12

13 man beslutter ændringer i et politisk udvalg, der kan have konsekvenser for udmøntningen i et andet politisk udvalg. Hvem skal varetage den understøttende undervisning? Med reformen indføres ny tid til understøttende undervisning, som giver kommunerne lokal mulighed for at sikre en række opgaver, som understøtter den fagopdelte undervisning. Der er ret vide rammer til lokalt at fastlægge, hvad den understøttende undervisning skal bruges til. Der er følgende krav: Alle børn skal være fysisk aktive og bevæge sig i gennemsnit 45 minutter hver dag. Dette er ikke tænkt som ekstra idrætsundervisning men som kortere eller længere sekvenser af aktiviteter, som bl.a. kan arrangeres i samarbejde med foreningslivet eller som del af den pædagogiske tilrettelæggelse af fagenes indhold. Alle børn skal frem til efter et folketingsvalg tilbydes tid til faglig fordybelse og lektiehjælp som et frivilligt tilbud for eleverne. Tiden til faglig fordybelse og lektiehjælp placeres om eftermiddagen i ydertimerne, således at minimumstimetallet for eleverne reduceres med to, tre og to timer om ugen i henholdsvis indskolingen, mellemtrinnet og udskolingen, hvis tilbuddet om faglig fordybelse og lektiehjælp fravælges. Fra 1. august 2016 vil reformen træde fuldt i kraft med et obligatorisk timetal for alle elever. Det er kommunernes opgave at tilrettelægge personalesammensætningen for den understøttende undervisning og afgøre, hvordan fordelingen af varetagelsen skal være mellem lærere og andre faggrupper, herunder pædagoger. Det er i høj grad en skolepolitisk diskussion, da den understøttende undervisning på mange måder er kernen i den nye sammenhængende skoledag. Samtidig vil fordelingen mellem lærere, pædagoger og evt. andre grupper have en væsentlig budgetmæssig effekt. Det vil være naturligt, at se på hvilke ressourcer kommunen konkret får frigjort, når man fastlægger en fordeling mellem personalegrupper og hvordan der kan skabes sammenhæng i arbejdsdagen for både lærere og pædagoger. Hvordan håndteres forældrebetalingen fremadrettet? I mange kommuner er forældrebetalingsandelen fastlagt som en andel af SFO-udgifterne. Dermed vil forældrebetalingen naturligt falde, når udgifterne til SFO en falder. I andre kommuner er forældrebetaling vedtaget som et fast kronebeløb, som forældrene betaler. Dermed vil dette beløb ikke 13

14 automatisk falde, men det må dog ikke overstige 100 pct. af udgiften til SFO. Uanset hvordan forældrebetalingsandelen fastsættes, vil det være relevant for den enkelte kommune at tage stilling til, hvordan man fremadrettet ønsker at håndtere forældrebetalingen. Ønsker kommunalbestyrelsen at forældrene får hele nettobesparelsen, eller ønsker man i højere grad at dele de frigjorte midler mellem kommunen og forældrene ved at hæve forældrebetalingsandelen? Forældrebetalingsandelen vil samtidig skulle ses i sammenhæng med dækningsgraden, og hvilke politiske ønsker man har her. I forvejen er det sandsynligt, at dækningsgraden vil falde, fordi antallet af timer i fritidstilbuddet falder og nogle forældre derfor vil fravælge SFO, fritidshjem og klubtilbud. Hvad skal der ske med organiseringen af og indholdet i fritidstilbud? Med en længere skoledag, og dermed mindre tid til at eleverne går i SFO og fritidstilbud, er der behov for nytænkning af fritidstilbuddene og koblingen til skolen. Den frie anvendelse af ressourcerne fra fritidstilbuddene forudsætter en fleksibel omfordeling af timer fra SFO, fritidshjem og klubtilbud til skolen. I den forbindelse skal kommunen overveje, om organiseringen af fritidstilbuddene understøtter denne anvendelse. Eksisterer der fx en særskilt klub eller SFO-ledelse, som ikke er en del af skoleledelsen, kan der være behov for at se på organiseringen af området. Det kan især være en udfordring i kommuner med fritidshjem. Endelig kan den længere skoledag og en evt. højere forældrebetalingsandel, som beskrevet ovenfor betyde, at nogle forældre til SFO-børn vælger ikke at gøre brug af tilbuddet. Kommunen bør se fritidstilbuddet, som en del af den sammenhængende børnepolitik, og overveje hvordan opgaven løses bedst taget kommunens forskellige udfordring i betragtning. Fx hvordan kan fritidstilbuddene tænkes ind i en inklusionssammenhæng. Hvad er behovet for anlægsinvesteringer på skoleområdet? Tilrettelæggelsen af reformen med en sammenhængende skoledag stiller nye krav til kommunens skolebygninger. Derfor bør kommunen vurdere, hvilke muligheder og eventuelle begrænsninger den eksisterende bygningsmasse har. I den sammenhæng bør det også overvejes, hvordan skolernes bygninger og udenom arealer kan bidrage til en mere afvekslende skoledag. Det er vigtigt 14

15 i den sammenhæng at tænke i de muligheder, der ligger i de øvrige kommunale bygninger, fx fritidstilbud, klubber og idrætsfaciliteter. Samtidig bør kommunen overveje, om skolens lokaler er indrettet til, at lærerne i langt højere grad anvender deres arbejdstid på skolen. Det betyder, at der kan være behov for, at lærerne kan forberede sig på skolen. Det skal overvejes hvordan denne nye måde at bruge skolen på, som en arbejdsplads for medarbejdernes arbejdsopgaver, kan passes ind i de fysiske rammer. Disse overvejelser bør indgå i kommunens overvejelser omkring kommunens anlægsbudget på skoleområdet. Tilsvarende bør de kommuner, som overvejer en ny skolestruktur i de kommende år, inddrage disse overvejelser i tilpasningen og udviklingen af bygningerne. 4. Fleksibel anvendelse af lærernes arbejdstid I aftalen om kommunernes økonomi for 2014 er regeringen og KL enige om, at der med reformen omprioriteres således at lærerne inden for den almindelige arbejdstid i gennemsnit underviser mere, svarende til ca. 2 klokketimer i fagopdelt undervisning om ugen. Det er således en afgørende forudsætning for realiseringen af reformen, at der sker en omstilling af lærernes arbejde i retning af mere tid sammen med børnene. Forudsætningen skal ses i sammenhæng med de nye arbejdstidsregler, hvor der ikke indgår aftalebestemte timenormer, og det derfor er muligt at anvende arbejdstiden mere fleksibelt. Omstillingen skal i sidste ende foregå på den enkelte skole, men det er kommunalbestyrelsens ansvar at stille krav til, at sætte rammen for denne omstilling. De følgende afsnit vil for det første skitsere, hvordan en bedre anvendelse af lærernes arbejdstid kan finde sted og for det andet hvilke udfordringer, der er forbundet med omstillingen, hvis ikke der fastsættes klare politiske krav og rammer for denne. For det tredje skitseres anbefalinger til, hvilke konkrete rammer kommunalbestyrelsen som minimum bør sætte for omstillingen i forbindelse med vedtagelsen af budget Muligheder for bedre anvendelse af lærernes arbejdstid I det følgende beskrives mulighederne i en bedre anvendelse af lærernes arbejdstid med nye arbejdstidsregler. Formålet er at vise eksempler på, hvilke opgaver der bør være i fokus på i drøftelsen af en ny og bedre anvendelse af lærernes arbejdstid. 15

16 Beskrivelsen her tager udgangspunkt i, at man fremover skal anvende en langt større fleksibilitet i vurderingen af den samlede arbejdstid både i forhold til undervisningsopgaven, andre opgaver, skoledagens organisering og forberedelsestiden. Overvejelserne skal ikke ses som et oplæg til, at den enkelte skoleleder beregner en ny forberedelsesfaktor for forskellige typer af timer, men som et oplæg til, at de opgaver indgår i en samlet ledelsesmæssig vurdering af arbejdsbelastningen for den enkelte lærer. Beskrivelsen kan på den baggrund ses som en inspiration til de drøftelser om en bedre anvendelse af lærernes arbejdstid, som skal finde sted i den enkelte kommune i forbindelse med vedtagelsen af budget 2014 og i den efterfølgende realisering på den enkelte skole. Lærernes forberedelsestid I de tidligere arbejdstidsaftaler er der en fast forberedelsesfaktor (A08) eller forberedelsespulje (A05) til hver lærer. Lærerne får med andre ord samme tid til forberedelse uanset hvilken undervisningsopgave, der er tale om. Afskaffelsen af arbejdstidsaftalerne fra 1. august 2014 betyder, at der ikke længere vil være en fast forberedelsesfaktor. Dermed vil der være mulighed for, at den enkelte skoleleder kan prioritere forberedelsestiden efter opgaven og kompetencerne for den enkelte lærer. I den sammenhæng kan der bl.a. tages hensyn til: Hvilket fag og forløb læreren skal undervise i? Er der tale om en undervisningstime eller understøttende undervisning? Hvilken undervisningserfaring har læreren generelt og specifikt i forhold til den konkrete undervisningsopgave? Hvad er lærerens rolle i undervisningen? Er der fx to lærere om undervisningen? Hvordan er elevsammensætningen, og hvor mange elever er der i klassen? Anvendes der holddannelse? Særlige opgaver og lærersamarbejde Der vil fremover ikke være centralt eller decentralt fastlagte timenormer for en række opgaver, som ikke er direkte knyttet til undervisningen. Det gælder lærernes tid til klasselærerfunktionen, skolebiblioteket, it-vejledere mv. Med de nye arbejdstidsregler vil den enkelte skoleleder skulle vurdere og prioritere de konkrete opgavers omfang. Tid til klasselærerfunktionen skal således fastsættes med udgangspunkt i det konkrete niveau af udfordringer for den enkelte klasse. 16

17 Organisering af den nye skoledag I forhold til skoledagen giver aftalen om reformen en række nye muligheder for at lave længere og mere sammenhængende forløb. I dag bruger lærerne i gennemsnit næsten 200 timer om året i forhold til elevernes pause. Det er små tidsintervaller, hvor det ikke er muligt at varetage andre opgaver. I tilrettelæggelsen af den nye skoledag og ikke mindst anvendelsen af understøttende undervisning, bør der være fokus på at tilrettelægge forløb, så elevernes pausetid planlægges på den måde, at lærerne får en mere sammenhængende arbejdstid. Begrænses pausetiden med bare 10 pct., vil det frigøre en halv time om ugen pr. lærer. Endelig bør kommunerne være opmærksomme på at udnytte de nye muligheder, der er for fx holddeling i forhold til lærernes arbejdstid. Reglerne om holddannelse er blevet lempet, således at eleverne fra 4. til 10. klasse kan undervises i hold i mere end den overvejende del af undervisningstiden, de skal dog forsat undervises med udgangspunkt i deres stamklasse. 3 Der bør være et særskilt fokus på, at de begrænsninger for holddelingen, som gælder de almindelige undervisningstimer, ikke vil gøre sig gældende for den understøttende undervisning. Det betyder, at understøttende undervisning kan organiseres på tværs af klasser og årgange. Nyt lærerarbejde og ny skoledag Et sidste opmærksomhedspunkt i drøftelsen af en bedre anvendelse af lærernes arbejdstid er de udfordringer og muligheder, som ligger i, at lærera r- bejdet ændrer karakter. Digitalisering spiller i dag en langt større rolle i undervisningen end for bare få år siden. Udviklingen af det digitale læringsmiljø er en kulturforandring. Det vil give nye muligheder for forberedelsen, efterbehandlingen og opfølgning på elevernes læring, og det kan frigøre tid til, at lærerne kan være mere sammen med børnene. Der vil dog samtidig være en række omstillingsomkostninger, som man skal tage højde for på den enkelte skole. Det er vigtigt, at kommunerne har en strategi for udviklingen af digitaliseringen i skolerne. Det er en forudsætningen for at frigøre tid som følge af de digitale læringsformer er naturligvis, at kommunerne som aftalt i økonomiaftalen for 2012 sikrer, at alle elever har adgang til den nødvendige itinfrastruktur i Der er i aftalen af den 7. juni 2013 en udspecificering af, hvordan de nye regler om holddannelse forventes fastlagt. 17

18 4.2 Risiko for udhuling af serviceniveau på skoleområdet En mere fleksibel anvendelse af lærernes arbejdstid skal i sidste ende ske på den enkelte skole. Derfor er det afgørende at de forudsætninger omkring lærernes arbejdstid, som er forudsat i budgettet også realiseres på den enke l- te skole. Alternativt kan der decentralt ske en udhuling af serviceniveauet på den enkelte skole. For at illustrere problemstillingen kan man se på lærernes undervisningstid på to måder. Der er undervisning med én lærer til én klasse, som er genstand for timekravene i reformen (den understøttende undervisning vil i denne sammenhæng også tilhøre denne kategori). Derudover er der de timer, den enkelte skoleleder giver til ekstra læseindsatser, holddeling og inklusionsindsats, hvor der er mere end én lærer pr. klasse. Antallet af timer til klassisk undervisning og den understøttende undervisning vil med reformen blive fastsat i loven. Derimod vil undervisningstimerne til de øvrige indsatser typisk blive disponeret på den enkelte skole. Det samlede antal timer er resultatet af antallet af lærere og den enkelte lærers tid sammen med eleverne. En risiko ved reformen er, at skolelederen med de nye timekrav i aftalen kan føle sig presset til fremfor at øge lærernes undervisningsandel at veksle nogle af de timer, som i dag gives til særlige læse- og inklusionsindsatser mv., til almindelig undervisning for at leve op til det nye timekrav. Det betyder, at der ikke sker en bedre anvendelse af lærernes arbejdstid, som det er forudsat i reformen, men at det eksisterende serviceniveau bliver udhulet. I figuren nedenfor er de tre scenarier illustreret. Til højre i figuren er scenariet inden reformen, i midten er det scenarie hvor serviceniveauet udhules og til højre er det scenarie hvor der realiseres en bedre anvendelse af lærernes ressourcer, som det er forudsat i reformen. 18

19 Figur 1: Risiko for udhuling af særlige indsatser mv. 4.3 Politiske krav til og rammer for lærernes arbejdstid For at sikre, at man på den enkelte skole realiserer en bedre anvendelse af lærernes arbejdstid, er der behov for, at man politisk i den enkelte kommune stiller konkrete krav og udstikker rammer for, hvad der skal leveres på den enkelte skole. Det centrale spørgsmål er: Hvilke krav og rammer skal kommunalbestyrelsen sætte for denne proces i forbindelse med budgetvedtagelsen? Den almindelige undervisning (søjlen til venstre) fastsættes som sagt i loven, og dermed vil det ikke på samme måde være nødvendigt at stille krav til denne søjle. Derimod vil det være helt afgørende for serviceniveauet, hvor mange timer til særlige indsatser, holddeling, inklusionsindsatser mv. som tilbydes på den enkelte skole (den orange søjle ovenfor). Det samlede antal undervisningstimer (de to søjler lagt sammen) er udtryk for antallet af lærere samt antal undervisningstimer pr. lærer. Antallet af lærere forventes reformen ikke at ændre ved. Derimod vil reformen forudsætte, at antallet af undervisningstimer pr. lærer øges. For at sikre, at der rent faktisk sker en omstilling i retning af flere timer pr. lærer, bør dette ikke alene være en budgetforudsætning, men et politisk krav, som skolerne forpligtes på at leve op til, og som politikerne kan følge op på. En politisk fastsat krav vil samtidig give den enkelte skoleleder opbakning til dialogen med lærergruppen og på den måde understøtte en omstilling, 19

20 hvor lærerne anvender en større del af deres tid til undervisning og understøttende undervisning. Kommunalbestyrelsen bør fastsætte et krav til den andel, lærerne i gennemsnit skal anvende til undervisnings- og understøttende undervisning Et politisk krav vil indhegne ressourcerne til inklusion mv., men det vil i mange kommuner ikke være tilstrækkeligt. Kommunalpolitikerne kan med fordel også vedtage nogle overordnede principper for, hvor man forventer at skolerne prioriterer arbejdstiden anderledes. Omprioriteringen på skolen er kernen i den ledelsesopgave, som den enkelte skoleleder står overfor, men det er også en drøftelse, som kommunalbestyrelserne må have. Drøftelsen skal føre til, at man politisk udstikker nogle rammer for, hvordan den øgede tid som lærerne skal bruge på undervisning- og understøttende undervisning, kan findes. Drøftelsen kan tage udgangspunkt i de elementer, som blev beskrevet tidligere i dette afsnit. Kommunalbestyrelsen bør sætte rammer for, hvordan den øgede tid til undervisning og understøttende undervisning kan frigøres Det vil ikke være hensigtsmæssigt, at kommunalbestyrelsen fastsætter nye specifikke normer for forberedelse, skolebibliotekarfunktionen osv. Såda n- ne principper vil netop ikke tage højde for de forskelle, der eksisterer mellem de enkelte skoler, og vil derfor videreføre de svagheder i arbejdstidsreglerne, der har præget folkeskolen hidtil. Det anbefales derimod at sætte en retning for anvendelse af arbejdstiden, og at der skabes en forventningsafstemning i forhold til den fremtidige prioritering af arbejdstiden. Politisk beslutning om lærernes arbejdstid i Kattegat Kommune I Kattegat Kommune har politikerne på baggrund af forudsætningerne i reformen og det konkret beregnede timebehov i kommunen besluttet, at lærernes arbejdstid omprioriteres således, at lærerne inden for den almindelige arbejdstid i gennemsnit underviser 690 fagopdelte undervisningstimer og 60 understøttende undervisningstimer om året. I dag underviser lærerne i gennemsnit 650 timer. Det er en forudsætning for budgettet på skoleområdet og for den enkelte skole, men det er samtidig et politisk krav, som kommunalbestyrelsen vil følge op på. 20