Analyse af tilskudsordningernes udvikling

Transkript

1 Analyse af tilskudsordningernes udvikling Efterskoleforeningens årsmøde 2012 vedtog, at styrelsen til årsmødet 2013 skal fremlægge en analyse af tilskudsordningernes udvikling de seneste år med henblik på at udforme en tilskudsordning, der alene gør valget af skolestørrelse til et valg på baggrund af den enkelte skoles egenart, undervisningstilbud og pædagogiske målsætning. Styrelsen har søgt at løse denne opgave ved dels at nedsætte et teknikerudvalg til at udføre økonomisk-statistisk analysearbejde, dels en følgegruppe til at føre rundbordssamtale om perspektiverne af analysen. Følgegruppen blev sammensat, så variationen i skoleformen og medlemskredsen blev repræsenteret. Arbejdsform: Foreningens sekretariat har udført det økonomisk-statistiske analysearbejde. Følgegruppen har på 3 møder drøftet analyserne og ikke mindst dilemmaerne. Der har ikke på møderne og i oplæggene været lagt op til, at man skulle pege på en bestemt model. Tilskudsbillederne nedenfor har ikke været forelagt følgegruppen, men de udgør sammen med afsnittet om socialt taxameter en opsummering af temaer fra drøftelserne. Analyser Følgegruppen er blevet præsenteret for følgende analyser: 1 1. Gennemgang af tilskudssystemets og ikke mindst taxametersystemets grundbegreber, logik og formål. a. Udviklingen fra refusionstilskud til taxametertilskud kan populært beskrives som en overgang fra tilskud efter behov til tilskud efter fortjeneste. b. Tilskudssystemet giver såvel tilskudsmodtager som tilskudsgiver stor budgetsikkerhed, men det ændrer ikke ved, at tilskuddene er politisk bestemte, og at fx budgetloven fra 2012 kan skabe usikkerhed om tilskuddenes størrelse. c. Taxametersystemet udelukker ikke præcis politisk styring i form af differentierede, formålsbestemte tilskud eller puljer. 2. Udvikling i tilskud 2004 til 2012 i årets priser og i 2004-priser og fordelt på skolestørrelse. a. Det blev bl.a. belyst, hvilke konsekvenser manglende regulering af de faste tilskud har haft for tilskuddet til forskellige skolestørrelser, og hvordan politisk regulering i form af besparelser, effektiviseringskrav m.v. har påvirket øvrige tilskud 3. Udvikling i skolernes elevtal 2000/01 til 2010/11, og i 2009/10 til 2011/12, opgjort for forskellige skolestørrelser. a. Det kan konstateres, at specielt skoler med under 70 elever typisk har oplevet tilbagegang og store udsving i elevtal, medens væksten især er sket på skoler med over 110 elever. b. Endvidere gælder, at skoler, der er ophørt, eller som aktuelt befinder sig i en kritisk situation, især er at finde blandt skoler med under 90 elever. 4. Skolernes økonomiske situation a. Det kan konstateres, at der i dette år med rekordstort elevtal også er sjældent store økonomiske overskud på efterskolerne. b. 31 rene efterskoler havde underskud, hvor det årene før var henholdsvis 33 i 2009 og 45 i Alle skoler med underskud i 2011 havde færre end 130 elever. 1 Kopi af de respektive analyser kan fås ved at sende en mail herom til sekretariatet på info@efterskoleforeningen.dk 1

2 5. Sammenhæng mellem statstilskud, skolepenge og driftsresultat opgjort på skolestørrelser og per elev. a. På de mindste skoler er statstilskuddet størst, skolepengene og egenbetalingen lavest, og resultatet per årselev klart lavest. b. På de største skoler udgør skolepengenes andel af indtægterne op mod 55 % og 8 % mere end på de mindste skoler. c. Forskellene i indtægter fra statstilskud og egenbetaling er ikke så store, at de kan forklare de større udsving i skolernes resultater. 6. Analyse af konsekvenserne af en maksimering af den tilskudsberettigede kursuslængde til 40 uger. a. En begrænsning af tilskuddene til 40 uger vil indebære en tilskudsreduktion på ca. 4,5 %. Begrænsningen vil især gå ud over en række af de største skoler med lange kursusforløb. b. En begrænsning vil selv sagt også have store konsekvenser for skolernes planlægning og frihed. 7. Analyse af konsekvenserne af genopretning af det faste skoletilskud, der ikke har været pris- og lønreguleret siden a. Den manglende pris- og lønregulering af det faste skoletilskud udgør ca. 112 t.kr. per skole eller kr. per årselev. b. Taksterne er PL-reguleret, men har samtidig undergået reduktioner i forbindelse med besparelses-, effektiviserings- og indkøbskrav. c. Skal genopretning ske ved reduktion i taxameteret per elev, mister alle skoler en andel af taxametertilskuddet, men især de mindste skoler får til gengæld en større stigning i samlet tilskud. Tilskudsbilleder Vi har søgt at opsummere analyser og drøftelser i den politiske følgegruppe i tre tilskudsbilleder. En mere detaljeret fremstilling af beregningerne kan hentes på På finansloven for 2013 er bevillingen til efterskoledrift på i alt mio. kr. Bevillinger på finanslov % 3% 6% 7% 8% 3% 31% 41% Skolegrundtilskud Driftstakst 1-8. og 9. kl. Driftstakst kl. Bygningsgrundtilskud Bygningstakst Specialundervisningstakst Svært handicappede Alle tillægstakster 2

3 Figuren viser tydeligt, hvordan størstedelen af skolernes tilskud 72 % stammer fra driftstaxametrene. Samlet set udgør de tre tillægstakster 0,8 % og tilskud til specialundervisning og svært handicappede samlet set 10 %. Udregnet som gennemsnitstilskud per elev svarer det til kr., men der er som bekendt mere end 8 t.kr. forskel på en undervisningspligtig og en 10. klasse elev. Driftstaxameter 1 og 2 har i finansårene været næsten uændrede på trods af den prisog lønudvikling, der har været i perioden. Ser vi på udviklingen i taxametrene siden 2004 er det ligeledes tydeligt, at taksterne har været ramt af besparelser, indregning af effektiviseringspotentiale og såkaldt indkøbsbesparelsesmuligheder. Takst 1 til undervisningspligtige er fra 2004 til 2012 steget med 12,01 % og takst 2 til 10. klasse kun med 8,93 %, medens pris- og lønreguleringen i perioden ville have udløst stigninger på 19,23 %. Udviklingen i årets priser fremgår herunder: 2 År P/L reg. Driftstakst 1 i årets priser Procentvis stigning Driftstakst 2 i årets priser Procentvis stigning Skolegrundtilskud i årets priser , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , Total stigning 19,23 12,01 8,93 Andelen af 10. klasse elever (takst 2) stiger med skolestørrelse, men der er også mellemstore rene 10. klasse skoler. Vægtes taxametrene med andelene af takst 1 og takst 2 elever er skoleformens gennemsnitlige tilskudsstigning på 10,16 %. Skoletilskuddet har været låst fast på 580.t.kr. i hele perioden. Hvis skolegrundtilskuddet var PL reguleret, ville det være steget til 690 t.kr., men havde det været reguleret som taksterne, ville det udgøre 640 t.kr. Af finansloven fremgår, at der i 2014, 2015 og 2016 er etableret en omstillingsreserve på 2 % i hvert af årene. Disse beløb reducerer driftstaksterne, men ikke de faste tilskud, i de kommende år, og omfanget af reduktionen afhænger af, hvor stor en pris- og lønregulering bliver i samme periode. 2 I 2004 prisniveau ville takst 1 være kr. og takst kr. Taksten til 10. klasse elever blev i 2008 reduceret med fradrag for obligatorisk brobygning. Som det fremgår, er skolegrundtilskuddet uændret i hele perioden. Det ville i 2004 priser udgøre kr. 3

4 Tilskudsbillede 2 skolernes indtægter og resultater Ser vi på udviklingen i statstilskud per elev på de almene efterskoler, altså eksklusive specialundervisningsefterskoler og kombinerede skoler, fremgår det af tabellen nedenfor, at der er meget lille udvikling i tilskuddene over tid (og mindre end pris- og lønregulering ville tilsige), men at der er relativ størst stigning i gruppen med de mindste skoler. 3 Statstilskud kr. pr. årselev Alle skoler < 80 elever elever > 105 elever Perioden er præget af vækst på de fleste skoler og især på de største skoler, hvilket giver lavere tilskud per elev. I 2011 er der til gengæld et dyk i elevtal på især små og mellemstore skoler. Da statstilskuddet er beregnet på grundlag af antal elever i kalenderåret, medfører elevfald i skoleåret 2011/12 forhøjet tilskud per elev i 2011, og typisk mindre tilskud i En væsentlig del af forskellen i tilskud kan endvidere forklares af forskelle i tilskud til specialundervisning på de almene efterskoler. Disse tilskud udgør på de mindste skoler i snit kr. per årselev og kr. per årselev på de største. Ser vi dernæst på udviklingen i indtægter fra elevbetaling, elevstøtte, ekstrabetalinger for fx rejser og materialer samt kommunale tilskud, tegner der sig for de samme fire år følgende udvikling: Skolepenge kr. pr. årselev Alle skoler < 80 elever elever > 105 elever Hvor indtægterne fra statstilskud kun er steget med 10 pct. i perioden, er indtægterne fra skolepenge steget med 36 pct. Stigningen i disse indtægter er størst på de største skoler. Sammenfattende fortæller skolernes regnskabsresultater om en forstærket tendens til forskelle i indtægtsmønstre mellem store og små skoler i perioden efter omlægningen af tilskudssystemet i Der er tale om en jævn udvikling, ikke voldsomme eller pludselige ændringer. På de mindste skoler er hovedindtægtskilden de statslige tilskud, medens indtægterne fra skolepenge er størst på de mellemstore og største skoler. 3 Størrelseskategorierne i foreningens regnskabsanalyser blev i 2011 ændret, så den mindste kategori er under 90, den mellemste og den største over 125 årselever. 4

5 Tilskudsbillede 3 - Indtægter og udgifter store og små skoler Forskelle i skolernes økonomiske vilkår søges i det følgende illustreret ved at sammenligne små skoler med under 90 elever og skoler med over 160 elever. De to kategorier har i regnskabsåret 2011 henholdsvis elever fordelt på 58 skoler og elever fordelt på 19 skoler. Skolerne med mellem 90 og 160 årselever er udeladt for overskuelighedens skyld, men mønsteret på disse skoler minder mere om mønsteret for de store skoler end om det på de små Kr. pr. årselev Indtægter i alt Omkostninger i alt Resultat før ekstraor. poster Skoler under 90 elever Skoler over 160 elever Figuren viser tydeligt, at de store skoler har færre indtægter per elev end de små, men at de til gengæld også har færre omkostninger, hvorved de store skoler i gennemsnit har et ti gange så godt resultat som de små. Der er stor forskel på, hvordan store og små skolers indtægter fordeler sig. På de store skoler udgør skolepengene ca. 55 % af skolens samlede indtægter, medens de på en lille kun udgør ca. 47 %. De små skolers indtægter fra statstilskud er knap kr. større end tilskuddet til de store, og denne forskel i indtægter udlignes kun i mindre grad af de store skolers større indtægt fra skolepengene Kr. pr. årselev indtægter Statstilskud Skolepenge Øvrige indtægter skoler under 90 årselever Skoler over 160 årselever 5

6 Forskellen på kr. i statstilskud pr. elev, afspejler især, at de små skoler har en anden elevgruppe - langt flere specialundervisningselever i snit knap kr. mere per årselev - langt flere elever, der modtager tillægstaxametertilskud til indvandrere og tosprogede i snit knap kr. mere per årselev - langt større andel undervisningspligtige i snit knap kr. mere per årselev Den samlede tilskudsmæssige virkning af elevsammensætningen er beregnet til ca kr. Endvidere, at effekten af grundtilskuddene per årselev i snit er godt kr. større på en lille efterskole end på en stor. Samt strukturelle ændringer primært dyk i elevtal i alt kr. mere per årselev Forskellen i skolepengene på godt kr. afspejler, at ugeprisen på de største skoler er ca. 100 kr. over ugeprisen for små skoler. Figuren her viser forskellen i skolernes udgiftsmønster: Kr. pr. årselev udgifter Løn undervisning Andre udv. udgifter Ejendom Kostafdeling Administration Finansielle poster skoler under 90 årselever Skoler over 160 årselever Det gennemgående billede er, at den store skole har forholdsvis lavere omkostninger ved de forskellige udgiftstyper. Den mest markante forskel i omkostninger findes på løn vedr. undervisning, hvor forskellen udgør mere end 15 t.kr. per elev. Mens 44,7 % af udgifterne på en lille skole går til lærerløn, er det 41,4 % på en stor skole. Derimod er andre undervisningsudgifter (udstyr, ekskursioner m.m.) faktisk højere per elev på en stor skole, og udgør 12,0 % af udgifterne mod 9,6 % på en lille skole. Finansielle poster, der illustrerer investeringer i bygninger, er en anelse højere på en stor skole. 6

7 Socialt taxameter Efterskoleforeningen fik på sidste årsmøde mandat til at forhandle med stat og kommune om forslagene fra Udvalget for socialt ansvar. I forbindelse med drøftelse af tilskudsordningen har den politiske følgegruppe også været inde på drøftelser af et socialt taxameter på efterskoleområdet. Udvalget for efterskolens sociale ansvar foreslog, at der indføres et socialt taxameter, baseret på objektivt konstaterbare socio-økonomiske forhold. D.v.s. et taxameter beregnet på basis af registeroplysninger om skolens andel i seneste afsluttede skoleår af fx børn af enlige forældre, børn med anden etnisk herkomst end dansk, børn hvis forældre har lavt uddannelsesniveau, lav indkomst og/eller lavt beskæftigelsesniveau. Taxameteret, udløst til den enkelte, vil afhænge af vægtning og sum af disse og eventuelle andre registerbaserede faktorer, således at tilskuddet til børn af en enlig forsørger typisk vil være mindre end til hvis forældre har et lavt uddannelsesniveau. Elevgruppen, der vil udløse socialt taxameter, findes allerede på efterskolerne, men den er uens fordelt. Vi kender ikke fordelingen, men vi ved, at skoler med under 100 elever har betydelig større andel af elever med lave indkomster end skoler med over 100 elever. Desuden er der en meget uens fordeling af elever med anden etnisk herkomst end dansk. Dilemma 1- finansiering: Finansiering kan enten ske ved, at de nuværende tilskud reduceres og omfordeles til de skoler, der især har elever, omfattet af socialt taxameter. Alternativt kan finansiering ske ved, at skoleformen tilføres nye midler til dette formål, eller ved at statsligt fastsatte reduktioner i tilskud som fx omstillingsreserverne tilbageføres til skoleformen, øremærket til socialt taxameter. Uanset valg af finansiering vil skoler kunne beholde eller øge deres tilskud, hvis de øger deres andel af elever med socialt taxameter. Undlader skoler at øge deres andel, vil omfordelingen af tilskud kunne øge forskellene i skolernes elevbetaling og dermed deres sociale sammensætning. Dilemma 2 - mangfoldighed i skoleform eller på den enkelte skole: Der er i efterskolen enighed om, at skoleformen har og påtager sig et socialt ansvar. Der er ikke en tilsvarende enighed om, hvorvidt den enkelte skole skal bestræbe sig på at være mangfoldigt sammensat. Frivillighed er den ideelle løsning, men eksempelvis er det tydeligt, at langt fra alle efterskoler har bestræbt sig på fx at optage elever med anden etnisk herkomst. Større mangfoldighed på alle skoler kan fremmes ved at gøre det sociale ansvar til en tilskudsbetingelse eller ved at fastsætte minimumskvoter, samt ved at gøre det sociale taxameter så stort, at det bliver både socialt og økonomisk attraktivt. Dilemma 3 elevgruppe giver udfordringer: Vi ved, at andelen af elevafbrydelser er størst på de skoler, der har mange elever med en socialt svag baggrund. Vi ved også, at relationsarbejde, mentorvirksomhed m.v. både kan forebygge afbrydelser og bidrage til at sikre en god overgang til ungdomsuddannelse. Det kan på den baggrund være relevant at pege på, at et socialt taxameter skal kombineres med midler til pædagogisk og ledelsesmæssigt udviklingsarbejde. Dilemma 4 - skoleformens omdømme: Efterskoleformen havde tidligere i brede kredse et omdømme som en skoleform for unge med problemer. Den aktuelle tilskudsordning indebærer, at ingen efterskole har ressourcer til at påtage sig større socialpædagogiske opgaver. Nogle i den aktuelle forældregruppe vælger efterskolen for at få deres børn ud af socialt problematiske sammenhænge og vil derfor bortvælge vort tilbud, hvis andelen med en socialt problematisk baggrund bliver stor. Dilemmaet består derfor i at sikre en balance, som skolens tilbud, ansatte og kammeratskabsgruppen kan magte. Det er styrelsens holdning, at et socialt taxameter på efterskoleområdet vil kunne bidrage til, at nye grupper af unge med behov for et efterskoleophold får et sådant at disse unge i højere grad gennemfører deres efterskoleophold 7

8 Det er endvidere styrelsens holdning, at tilskudsreduktioner i forbindelse med omstillingsreserver i de kommende finansår med fordel for såvel de unge, skolerne og samfundet kan anvendes på et socialt taxameter. Det er endelig styrelsens holdning, at der, såfremt skoleformen ikke tilføres øgede midler, skal foretages en analyse af, hvordan en del af tilskudsmidlerne kan omlægges til et socialt taxameter. Fremtidigt tilskud Det har ikke været målet med disse analyser og drøftelser at udforme den fremtidige tilskudsmodel eller forslag til, hvordan den bestående model kan forbedres. Den aktuelle tilskudsordning opfylder ikke den på sidste årsmøde efterlyste model, om en tilskudsordning, der alene gør valget af skolestørrelse til et valg på baggrund af den enkelte skoles egenart, undervisningstilbud og pædagogiske målsætning. Analyserne og drøftelserne i følgegruppen har vist, hvordan enhver ændring i tilskudsordningen vil indebære store indgreb i den måde, hvorpå skolerne har tilrettelagt deres pædagogiske tilbud og økonomi, og at der ikke findes nogen enkel løsning på den formulerede målsætning. De aktuelle tilskud er desuden under pres, affødt af landets økonomiske situation, og af den politiske vilje til at prioritere mellem aktivitetsområder. Ministeriet for Børn og Undervisning har annonceret store takstreduktioner i forbindelse med omstillingsreserver i , og ministeren har via budgetloven fået bemyndigelse til bl.a. takstreduktioner for at kunne overholde budgetloftet. På baggrund af drøftelserne i følgegruppen og analyserne vurderer styrelsen, at der fortsat er basis for at gå videre med det mandat i relation til socialt taxameter, som blev vedtaget på årsmødet i Styrelsens tilgang er, at finansieringen heraf som udgangspunkt kan ske ved omstillingsreserverne i Grundtilskuddet blev i sin tid indført som afløsning af anden form for tilskudsmæssig begunstigelse af de mindre skoler. Den manglende pris- og lønregulering af de faste tilskud har reduceret denne begunstigelse. Styrelsen vurderer, at det hører med til beskyttelsen af mulighederne for at drive en mindre efterskole og have et pædagogisk, holdningsmæssigt og tilbudsmæssigt udgangspunkt i den mindre skole, at forholdet mellem faste tilskud og driftstaxametre ikke forrykkes yderligere. Styrelsen ønsker derfor mandat til at arbejde for, at de faste tilskud reguleres til samme niveau som de øvrige takster. Efterskoleforeningen ønsker på denne baggrund et dobbelt mandat: 1. Mandat til på skoleformens vegne at gå ind i en dialog med MBU om udmøntning af omstillingsreserverne i med udgangspunkt i, at takstreduktionerne og eventuelle midler fra andre uddannelsessektorer afsættes til socialt taxameter. Hvis der ikke kan opnås ministeriets tilslutning hertil, ønskes mandat til at undersøge mulighederne for omlægning af tilskudsmidler til socialt taxameter. 2. Mandat til at arbejde for at grundtilskuddet snarest reguleres i samme omfang som taxametertilskuddene, så vægtningen mellem grundtilskud og driftstaxametre genoprettes. 8