1/6 Trængsel et udtryk for aktivitet, men måske også en hæmsko for udviklingen Johannes Sloth, adm. direktør, HUR jos@hur.dk Manchet Trængsel medfører store omkostninger for samfundet, for virksomhederne og for borgerne. Og problemet er stigende. For at undgå at trafikken sander til om få år kræves en bred trafikpolitisk indsats, der går på to ben: Fortsatte infrastrukturinvesteringer og en bedre udnyttelse af den eksisterende kapacitet i transportnettet. Indledning Enhver ved, hvordan det er at sidde i kø på vejen. Men hvad er egentlig omfanget af trængslen på vejene og hvilke omkostninger påfører det samfundet, virksomhederne og borgerne? Det er temaerne i det netop afsluttede 4-årige forskningsprojekt Projekt trængsel 1, som er gennemført af en række myndigheder, herunder HUR. Hermed er der skabt en mere nuanceret forståelse af, hvad trængsel egentlig er og et metodisk grundlag for løbende overvågning af udviklingen. Det er nyttigt i forhold til de videre overvejelser om, hvordan vi tilrettelægger en bred og sammenhængende indsats for at reducere trængslen. Trængsel et udtryk for aktivitet Der er tegn på, at trængsel er et fænomen, der har eksisteret så længe mennesket har boet i større bysamfund. Allerede det gamle Rom oplevede alvorlige trængselsproblemer i gaderne. Fotografier fra byer som London, New York og Chicago fra det 19. århundrede viser, at længe før bilmotoren blev opfundet, var der trængsel i de større byer. I dag er der et veludviklet transportnet i de fleste vestlige lande, men der har også været en nærmest eksplosiv trafikstigning de seneste årtier. Faktisk er bilers og bussers gennemsnitshastighed i mange byer ikke meget større i dag end dengang køretøjerne blev trukket af heste. Trafik skabes af økonomisk dynamik og sociale aktiviteter og det er jo netop, hvad både samfundet og hver enkelt af os stræber efter. I den forstand har vi jo langt hen ad vejen opnået, hvad vi ville og derfor må vi nok erkende, at et vist niveau af trængsel hører med til en levende og vital storbyregion. Vi må samtidig erkende, at trængslen belaster netop de udfoldelsesmulighederne, som vi alle ønsker. I Projekt Trængsel er det defineret således: Trængsel er et udtryk for de gener, som trafikanterne påfører hinanden i form af nedsat bevægelsesfrihed, når de færdes i trafiksystemet. Det er ikke bare de andre, der skaber trængsel. Når jeg sætter mig ind i en bil på motorvejene i myldretiden eller i den indre by, er jeg med til at begrænse andres bevægelsesfrihed. Det er en velkendt problemstilling. Spørgsmålet er, om vi er nået til en situation, hvor de marginale omkostninger ved en ekstra bil på vejen er uforholdsmæssigt store. Noget tyder på, at det ofte er tilfældet i Hovedstadsregionen. Det fører til marginale omkostninger 2 på op til 2 kr./km. på de mest belastede delstrækninger på motorveje, mens man på Vesterbrogade og Ellebjergvej i det indre København kan komme helt op på hhv. 4 og 8 kr./km. Trængsel har udviklet sig til at blive et meget komplekst problem, der i dag spænder bredt i både tid og rum. Trængsel omfatter både motorveje, indfalds- og tværveje og den indre by, det optræder på mange strækninger og i længere perioder både morgen og aften. På strækninger omkring kapacitetsgrænsen har selv små forandringer i trafikmængden stor betydning for trafikafviklingen. 1 Trafikministeriet (2004) Projekt Trængsel. Hovedrapport. 2 De (eksterne) marginale trængselsomkostninger udtrykker de ekstra omkostninger, der påføres andre - trafikanter og beboere omkring strækningen - når en trafikant tilbagelægger én kilometer på en given strækning i en trængselssituation. I opgørelsen af omkostninger medtages trafikale effekter såvel som afledte effekter i form af uheld og luftforurening. Projekt Trængsel. Hovedrapport. Side 117.
2/6 I Projekt Trængsel er der defineret 4 trængselsniveauer - gående fra ubetydelig til kritisk trængsel, hvor det sidste betyder køkørsel og stærkt nedsat rejsehastighed. Kritisk trængsel berører ganske vist kun en mindre del af vejnettet og en mindre del af trafikken, men til gengæld er forsinkelserne stærkt koncentrerede på de trafikanter, som oplever kritisk trængsel (se tabel 1). Tabel 1: Andel af vejnet og trafikanter som berøres af kritisk trængsel i morgenspidstimen Andel af vejnettet Andel af trafikken Andel af forsinkelser Biltrafik, TRIM-motorveje 11 % 13 % 51 % Biltrafik, Kbh. Kommune 5 % 2 % 32 % Bustrafik, A-busnet og Ring 3 3-5-10 % 30-40 % Sammenlignes trængselsopgørelsen for trafikken på vejnettet i Københavns Kommune med opgørelsen for trafik på motorvejnettet i Hovedstadsregionen fremgår det, at omkring 40 % af de daglige forsinkelser ligger i Københavns Kommune. I morgenmyldretiden er forsinkelserne for bilisterne på Københavns vejnet dog lidt større end forsinkelserne på motorvejene (se tabel 2). Tabel 2: Samlede forsinkelser for bil- og bustrafik samt trafikarbejde i morgenspidstime, 2001 4 Længde i km Trafikarbejde i km Forsinkelse i timer Biltrafik, Kbh. Kommune 240 357.000 4.000 Biltrafik, TRIM-motorveje 120 670.000 3.500 Bustrafik, A-busnet og Ring 3 100 218.000 3.000 For biltrafik er angivet vognkm og køretøjstimer (én times spidsperiode). For bustrafik er angivet passagerkm og passagertimer (2 timers spidsperiode). Målt i passagerkm. er forsinkelsen for bilister og A-buspassagerer på Københavns Kommunes veje næsten dobbelt så stor som bilisternes forsinkelser på motorvejene omkring København i myldretiden. Tager man højde for belægningsgrader i både biler og busser, ligger forsinkelserne på motorvejsnettet i morgenspidstimen i gennemsnit på ca. 25 sekunder pr. passagerkm.. For både biltrafik på kommuneveje i København og bustrafikken på A-busnettet og Ring 3 er forsinkelserne imidlertid i begge tilfælde ca. 50 sekunder per passagerkm. A-buspassagerernes forsinkelse alene svarer til ca. 60 % af bilisternes samlede forsinkelse på motorvejene omkring København. Samlet oplever trafikanterne i Hovedstadsregionen forsinkelser på 120.000 timer alle ugens hverdage året rundt. Det svarer til over 16.000 fuldtidsbeskæftigede! Pendlernes forsinkelser er på omkring 45.000 timer pr. hverdag, mens folk der udfører erhvervs-, vare- og lastbiltrafik taber omkring 40.000 timer. Gør man den tabte tid op i penge, når man frem til, at Hovedstadsregionen oplever et tab på 5,7 mia. om året som følge af trængslen. Erhvervslivet bærer de tungeste byrder. Virksomhedernes andel af disse omkostninger er nemlig på 4,1 mia. kr. om året, hvilket skyldes de relativt høje tidsværdier, der regnes med for erhvervstransporter. Herudover er der også indikationer på, at trængsel medfører et mindre markeds-opland og lavere arbejdskrafttilgængelighed. 5 Det er dog svært at opgøre den slags i eksakte værdier. Men alt i alt kan man konstatere, at trængsel betyder store ekstra omkostninger for både borgere og især erhvervslivet. HUR s Trafikplan 2003 har derfor udpeget netop trængsel som et omdrejningspunkt for det overordnede trafikplanarbejdet i Hovedstadsregionen. Der er desværre ikke udsigt til nogen lindring af presset på vejene. Overordnet forventer Trafikplan 2003, at trængslen i det samlede trafiksystem vil være fordoblet om 10 år primært som følge af demografisk og økonomisk udvikling. De allerede vedtagne tiltag i form af udbygninger af bl.a. Køge Bugt motorvejen og Motorring 3 vil ikke ændre meget på det billede. 3 For bussernes vedkommende er trængslen opgjort for de 6 A-bus linier samt for busserne på Ring 3 i morgenmyldretiden fra kl. 7 til kl. 9. En afgang er defineret som turen fra et stoppested til det næste. 4 Trafikministeriet (2004) Projekt Trængsel. Hovedrapport, side 9. 5 National Cooperative Highway Research Programme (NCHRP): Report 463 (2001) Economic Implications of Congestion. http://gulliver.trb.org/publications/nchrp/nchrp_rpt_463-a.pdf
3/6 Trængsel måske også en hæmsko for udvikling At trængsel er en byrde er ganske klart. Spørgsmålet er, om trængsel også er en hæmsko for den overordnede regionale økonomiske udvikling? Det er der ikke noget entydigt billede af. 6 Andre parametre end trængsel kan være vigtigere i forbindelse med at fastholde og tiltrække virksomheder f.eks. højtuddannet arbejdskraft, lave ejendomspriser, innovative virksomhedsmiljøer, skatteforhold osv. 7 Følgende pointer kan dog være værd at holde sig for øje: Ifølge Copenhagen Capacity, som promoverer Hovedstadsregionen i forhold til potentielle investorer, er infrastruktur - hvori trængselssituationen også indgår - en af de vigtigste parametre i deres markedsføring af hovedstadsregionen, idet trængselsproblemerne i Københavns-området fortsat er relativt begrænsede i forhold til mange andre storbyregioner. Både HUR s Trafikplan og Projekt Trængsel peger dog på, at hvis vi ikke gør en indsats, så risikerer vi, at trafikken sander helt til Hovedstadsregionen om få år og så taber vi den konkurrencefordel! En amerikansk undersøgelse vurderer, at relokalisering i fremtiden kan blive en konsekvens af trængsel i USA. Der er dog ikke noget empiri, der understøtter, at virksomheder rent faktisk relokaliserer sig som følge af trængsel. 8 Der er derfor muligvis primært tale om en psykologisk barriere. En trafikpolitik der går på to ben Hvordan håndterer vi så trængselsproblemet? En analyse fra Vejdirektoratet med titlen Trafikvækstens anatomi har peget på, at trafik er et resultat af mange forskellige og komplekse determinanter, som ofte ligger udenfor trafikmyndighederne domæne. Der lægges derfor op til en bred og sammenhængende tilgang til den måde, vi håndterer de udfordringer, der knytter sig til trafikudviklingen. 9 Det er et godt afsæt. Helt overordnet er der behov for en trafikpolitik, der går på to ben: fortsatte investeringer i infrastrukturen og en bedre udnyttelse af den eksisterende kapacitet i transportnettet. Denne dobbelte tilgang afspejles netop i HUR s Trafikplan 2003. Hvis Hovedstadsregionen fortsat skal kunne matche konkurrence fra andre storbyer i Europa er der behov for at investeringstaksten øges for både vej- og baneinfrastruktur i regionen. HUR arbejder derfor for at få skabt forståelse for, at der snarest igangsættes en række yderligere projekter, der kan udbedre manglerne ved de indsatser, der er fastlagt, nemlig: En videre udbygning af Køge Bugt Motorvejen fra Greve til Køge En vej fra Ringmotorvejene via Lyngbyvej til Københavns Nordhavn Frederikssundmotorvejens 2. etape Ringbane mellem Lyngby og Glostrup. Metrocityring (4. etape). En påbegyndelse af en ydre vejforbindelse som Ring 5 Disse projekter er vigtige for at sikre, at vej- og banenettet har den nødvendige volumen til at kapere fremtidens trafikudvikling. Men investeringer i nye veje og baner gør det ikke alene. Vi må nemlig erkende, 6 Se bl.a..j.m. Heijman* and C.M. van der Heide: Regional economic growth and accessibility: The case of the Netherlands. Wageningen Economic Papers. Issue 10 (2000) http://www.gcw.nl/kiosk/wep/nr010/wep_010.pdf 7 Report by Standing Advisory Committee on Trunk Road Assessment (SACTRA) (1999) Transport and the economy: full report (SACTRA), side. 2 og 29. http://www.dft.gov.uk/stellent/groups/dft_econappr/documents/pdf/dft_econappr_pdf_022512.pdf 8 Transportation Research Board (2003) Freight Capacity for the 21st Century, p. 112. Washington, D.C. http://books.nap.edu/html/sr271/sr271.pdf 9 Vejdirektoratet (2000) Trafikvækstens anatomi. Kvalitativ analyse af determinanter for persontrafikvækst.
4/6 at vi i længden ikke kan bygge os ud af trængsel. Det er der mange grunde til. Manglende plads og miljøforhold er nogle af dem. En tredje væsentlig årsag er, at trafikken vokser mere end budgetterne. Inden for energisektoren har man i mange år arbejdet med en to-strenget strategi: at sikre leverancen af den mængde el og varme, forbrugerne har brug, og samtidig motivere folk til at spare på energien. Hvorfor? En del af forklaringen er naturligvis forsyningssikkerhed og stigende miljøkrav. Men en anden og lige så vigtig årsag er, at det ganske simpelt vil være alt for dyrt at indrette sig efter at have en kraftværkskapacitet, som vil være i stand til at imødegå enhver aktuel og forventet efterspørgsel. Ud fra en omkostningsbetragtning er det derfor smart at tænke i, hvordan man fremmer en optimal ressourceudnyttelse i energisektoren. Tilsvarende er der indenfor transportsektoren behov for en målrettet strategi for en fornuftig udbygning af infrastrukturen, der kombineres med en bedre udnyttelse af den eksisterende kapacitet i transportnettet. Anticipate-and-manage OECD anbefalede for et par år siden, at man i de vestlige landes trafikplanlægning forlader det velkendte predict-and-provide paradigme - hvor infrastrukturen til stadighed udbygges ud fra den forventede trafikstigning - til fordel for en strategi kaldet anticipate-and-manage, hvor der er større fokus på at forebygge trafikvækst eller minimere de negative effekter heraf.. 10 Også i EU er der stor opmærksomhed på, hvordan vi skaber afbalancerede svar på den stigende efterspørgsel efter mobilitet. 11 I det hele taget vil det være nyttigt at lade sig inspirere og lære af, hvad andre har gjort for at holde trængslen i ave. Dermed kan vi måske komme nogle af de problemer i forkøbet, som man har oplevet andre steder. Mangeårige erfaringer fra bl.a. USA, Holland, Storbritannien og Sverige viser gode effekter af det, der kaldes mobility management strategier og virkemidler orienteret mod at påvirke transportadfærden. Indsatser på dette felt kræver som regel ikke store investeringer og der går heller ikke 10-20 år før nytten af aktiviteterne er tjent hjem. Det betyder, at tiltagene ofte har en god omkostningseffektivitet. Det blev også understreget på en HUR konference i juni af den amerikanske konsulent, Eric Schreffler, som har rådgivet bl.a. OECD, Europa-Kommisionen samt de amerikanske og hollandske transportministerier om effektevalueringer af trafikpolitiske projekter og virkemidler. For at fremme bedre udnyttelse af den infrastruktur og de transportmidler, som allerede er på plads i Hovedstadsregionen, er der behov for, at en lang række parter offentlige myndigheder, private virksomheder, borgergrupper m.fl. - sammen lægger sig i selen for at motivere borgere og virksomheder til at tage stilling til egen transportadfærd. Ambitionen skal bl.a. være allerede på kort sigt at kappe toppen af trængslen og dermed undgå at store dele af transportnettet ofte ligger og balancerer lige på kanten af kapacitetsgrænsen. Tilsvarende skal en sådan indsats være med til at modvirke tendensen til, at de nye veje, som vi vælger at bygge, indenfor en - ofte kortere - årrække igen når kapacitetsgrænsen. Styrkelse af kollektiv trafik skaber win-win situation En bred vifte af aktiviteter skal understøttes af et fortsat arbejdet med at opgøre trængslen og hvordan den udvikler sig. Der er stadig behov for en bedre forståelse af trængslen på tværs af transportformer og vejtyper, som efterfølgende gerne skulle føre til større viden om fordele og omkostninger ved forskellige måde at tilgå trængslen. Men vi har allerede et godt grundlag for at gå videre. Et af de interessante resultater fra Projekt Trængsel er, at det nu er dokumenteret, at trængselsproblemerne på vejene i København er på niveau med motorvejene og at bilister og buspassager i København faktisk oplever større forsinkelser end bilisterne på motorvejene. Det billede må vi have blik for, når vi forholder os til, hvordan vi håndterer trængslen. Det handler om at gavne flest mulige med de ressourcer, der er til rådighed. Men det handler også om at 10 OECD (2002) Road Travel Demand. Meeting the Challenge. 11 Se bl.a. seneste udtryk for det i Europa-kommisionen (September 2004) Reclaiming City Streets For People - Chaos or Quality of Life? http://europa.eu.int/comm/environment/pubs/urban.htm
5/6 stimulere til, at færre bruger bilen, når de skal på arbejde i København. Det vil nemlig også mindre presset på motorvejene ind mod byen. Det er en win-win situation at flytte trafik fra bilen over i den kollektive trafik. Det vil betyde, at de nødvendige bilture og dem er der mange af bliver hurtigere, fordi det bliver nemmere at komme frem. Mere plads på vejnettet vil samtidig reducere forsinkelserne i den kollektive bustrafik, der dermed vil få et bedre serviceniveau end i dag. Kort sagt har vi altså mulighed for at skabe en god cirkel til gavn for både borgerne og erhvervstransporten. Forandringer skal skabes Forandringerne kommer imidlertid ikke af sig selv. Hvis jeg ønsker, at min nabo ændrer transportadfærd, så jeg selv kan blive i bilen, så skal vi gøre det mere attraktivt at anvende den kollektive trafik. Her og nu skal det ske ved at opprioritere busserne i gadebilledet. En undersøgelse viser, at en bilist i byen optager ca. 10 gange så stort et gadeareal som en buspassager. Vi skal samtidig investere i at øge hastighederne for busser og tog. Det vil være et stærkt bidrag til at sikre, at den kollektive trafik også fremover er i stand til at bære en betydelig del af trafikken. Hvis ikke den kollektive trafik omvendt ikke er tilstrækkelig konkurrencedygtig til både at fastholde og tiltrække nye passagerer, vil presset på vejnettet forstærkes yderligere. I den forbindelse kan man ikke se bort fra, at mange gerne vil kunne køre bil i dagligdagen. Det fremgår bl.a. af nye tal, som viser, at på 10 år er antallet af biler i Københavns kommune vokset med en tredjedel, mens stigningen i Frederiksborg Amt er på 35 % mod et gennemsnit for hele landet på 18 %. Mange familier er endda begyndt at investere i bil nummer to. 12 At imødegå de tendenser kræver, at vi tænker nyt. Her kan det være nyttigt at se på erfaringer fra Schweiz og Tyskland, som viser, at der er gode perspektiver i at markedsføre integrerede mobilitetsprodukter, som kombinerer brug af kollektiv trafik med nem adgang til en bil i de situationer, hvor den er fantastisk rar at have f.eks. storindkøbet hos IKEA eller besøg hos familien ude på landet søndag eftermiddag. Vi ved fra bl.a. danske og svenske delebil-ordninger, at muligheden for at anvende en bil efter behov og alene betale et mindre abonnement plus de variable udgifter kan være det, der får unge familier til at udskyde købet af bil og andre til at sælge deres bil eller droppe købet af bil nummer to. Lykkes det på den måde at styrke den kollektive trafik i den daglige pendling, vil det også have en positiv indvirkning på myldretiderne på vejene. At gøre det attraktivt at bruge alternativer til kørsel i egen bil er en forudsætning for eventuelt i næste omgang at overveje økonomiske eller andre restriktioner for biltrafikken. I London er der allerede gode resultater fra systemet med trængselsafgifter, som blev indført for nogle siden. Fremkommeligheden er øget betydeligt for både busser og biler samtidig med, at der er blevet tilvejebragt store midler til investeringer i opgradering af den kollektive trafik. Udviklingen her og tilsvarende planer i Stockholm bliver interessant at følge. Traditionelt har offentlige myndigheder alene stået for infrastruktur og god trafikafvikling. Fremover bør vi også bestræbe os på at etablere en god dialog mellem det offentlige og erhvervslivet om, hvordan vi håndterer den stigende trængsel en klar fælles interesse. HUR har de sidste par år haft et meget positivt og nyttigt samarbejde med en række private og offentlige virksomheder i Hovedstadsregionen om håndtering af medarbejdernes daglige pendlingstransport. Erfaringerne er gode. Det er lykkedes både at få mere tilfredse medarbejdere og at reducere bilkørslen i myldretiden til og fra de pågældende virksomheder. Midlerne har været individuelt tilpasset information om kollektiv trafik, rådgivning om samkørsel og kombination af forskellige transportformer samt konkrete services så som mulighed for at låne en cykel fra en nærliggende station eller et stoppested og videre til arbejdspladsen, de såkaldte pendlercykler. Også mere brug af hjemmearbejde og fleksible arbejdstider er metoder, som kan bringes i anvendelse. De forskellige initiativer beskrives i en transportplan for virksomheden, som fungerer som samlet strategipapir for hele indsatsen. 12 Se bl.a. Jyllands-Posten 30. oktober 2004.
6/6 Afslutning Sammenfattende er der behov for en bred og koordineret indsats for at tackle trængslen, som må består i bl.a. følgende: Mere viden om trængslens omfang og udvikling på tværs af transportformer og vejtyper. Mere viden om fordele og omkostninger ved forskellige typer af tiltag til at nedbringe trængslen. Fornuftig udbygning af vejnettet. Prioritering af busserne i bybilledet. Investeringer i fremkommelighed for busser og tog. Markedsføring af integrerede mobilitetsløsninger, der gør det attraktivt at kombinere brug at kollektiv trafik med lejlighedsvis anvendelse af bil. Dialog med mellem offentlige instanser og erhvervslivet om målrettede tiltag på virksomheder. Følge erfaringerne med trængselsafgifter i London og Stockholm. Tegningen af det nye Danmarkskort giver nye impulser til, hvordan vi kan gribe håndteringen af de trafikale problemstillinger an. Det er oplagt at bruge den nye dagsorden som afsæt for planer om, hvordan vi organiserer en løbende koordinering og et samarbejde mellem offentlige myndigheder og erhvervslivet og mellem offentlige myndigheder på forskellige niveauer om en trafikpolitik, der går på to ben.