Center for Økonomi og Personale Budget og Styring Møllevænget 1 3730 Nexø Notat Bornholms Regionskommune Center for Økonomi og Personale 29. april 2014 Demografikorrektion til budget 2015 og overslagsårene 1. Indledning I forbindelse med vedtagelsen af budgetvejledningen for 2015 er det besluttet, at der beregnes demografikorrektioner til budget 2015 og overslagsårene. Beregningerne er baseret på Bornholms Regionskommunes prognose for den fremadrettede befolkningsudvikling på Bornholm. Prognosen tager udgangspunkt i de seneste folketal fra Danmarks Statistik for 2014 og udarbejdes i Demografix. Økonomi- og Planudvalget får forelagt en selvstændig sag om prognosen sammen med forudsætningerne i modellen. Nærværende notat indeholder følgende hovedafsnit: 1. Indledning 2. Gennemsnits- vs. marginalmodeller 3. Niveautilpasning efter den faktiske befolkningsudvikling 2013-2014 4. Befolkningsprognose for de næste 10 år 5. Demografikorrektioner for områderne 6. Nettoændringer i budgetrammerne Demografimodeller er en anerkendt metode til at regulere de demografisk betingede ændringer i kommunernes udgifter og har været anvendt i Bornholms Regionskommune siden 2005. Når udvalgte udgiftsområder korrigeres for den demografiske udvikling skyldes det, at befolkningssammensætningen i Bornholms Regionskommune løbende ændres. Demografikorrektionerne sikrer, at der sker en løbende tilpasning af de enkelte serviceområders budgetter i forhold til ændringer i befolkningens aldersmæssige sammensætning.
I forhold til de enkelte udgiftsområder kan demografimodellen være et redskab til tidligt i budgetprocessen at få vished om de rammekorrektioner, der er affødt af den demografiske udvikling. Det giver de enkelte udvalg mulighed for at tilrettelægge planlægningen på et mere sikkert grundlag. Brugen af demografikorrektioner betyder, at forholdsvis store beløb bliver reguleret inden for de enkelte serviceområder tidligt i budgetprocessen. Fordelen herved er, at de politiske drøftelser senere i budgetprocessen kan koncentrere sig om den endelige fastsættelse af serviceniveauet over for borgerne, da der ikke på det tidspunkt skal tages højde for den demografiske udvikling. Der er beregnet demografikorrektioner for børnepasning, skoler inkl. specialundervisning, SFO er, Ungdomsskolen, PPR og Sundhedspleje, hjælpemidler og for ældreområdet. Til budget 2015 er demografikorrektionerne på de enkelte områder beregnet ud fra samme modeller som til budget 2014. Det betyder, at på børnepasnings-, skole- og SFO-området er demografikorrektionerne beregnet ud fra en marginalbetragtning og for Ungdomsskolen, PPR og Sundhedspleje, hjælpemidler og ældreområdet er korrektionerne beregnet ud fra en gennemsnitsbetragtning. I næste afsnit beskrives forskellen på gennemsnits- og marginalmodeller. 2. Gennemsnits og marginalmodeller I forbindelse med behandlingen af demografikorrektionerne i de tidligere års budgetter har det, specielt i forhold til børnepasnings- og skoleområdet, være debatteret, i hvilket omfang de demografiske ændringer skulle indarbejdes i budgetrammerne. Frem til budget 2008 blev gennemsnitsbetragtninger anvendt i forbindelse med beregningerne, således at det var den gennemsnitlige udgift pr. barn/elev, der lå til grund for beregningen af ændringerne. Heroverfor står en marginalbetragtning, hvor der tages højde for, at visse udgifter på områderne er faste og ikke ændres i takt med en ændring i fx børnetallet. Det kan fx være udgifter til ledelse og administration. 2.1 Gennemsnitsmodellen Gennemsnitsmodellen har sin styrke i en regulering af et områdes økonomi på et helt overordnet niveau, hvor der ikke ses på konsekvenserne for de enkelte enheder på området. Modellen er velegnet som et styringsinstrument i den overordnede styring af kommunens økonomi. Modellen fastholder et gennemsnitligt beløb pr. borger på området. Det betyder, at behovet for strukturelle ændringer ligger implicit i modellen. Gennemsnitsmodellens implicitte strukturtilpasninger betyder, at det i prioriteringsøjemed vil være vanskeligt at gennemføre forslag, der indeholder elementer af struktur ud over demografitilpasningen. 2.2 Marginalmodellen Marginalmodellen tilgodeser en tilpasning til de demografiske ændringer for de enkelte enheder på området. I marginalmodellen reguleres kun for de variable udgifter på området. Side 2 af 11
Modellen tilpasser niveauet på samme måde som tildelingsmodellerne på området, men tager ikke højde for et eventuelt behov for strukturtilpasninger. Ved et faldende antal børn medfører modellen således stigende udgifter pr. barn på området, hvis der ikke foretages yderligere tilpasninger på området. 3. Niveautilpasning efter den faktiske befolkningsudvikling fra 2013 til 2014 Demografikorrektionerne til budget 2014 blev beregnet ud fra en befolkningsprognose fra marts 2013 baseret på folketallet pr. 1. januar 2013. Demografikorrektionerne i budget 2014 er nu blevet sammenholdt med en beregning foretaget med folketallet pr. 1. januar 2014. Forskellen på den forventede og den faktiske udvikling i forskellige aldersgrupper kan ses i tabel 1. Overordnet set er antallet af både helt små børn og skolebørn faldet mere end forventet, mens antallet af borgere over 67 år er steget markant mere end forventet. Tabel 1: Forskel mellem forventet og faktisk befolkning pr. 1. januar 2014 Aldersgrupper 0-5 årige 6-16 årige 67+ årige Forventet befolkning i prognosen Faktiske folketal pr. 1. januar 2014 Forskel på forventet og faktisk befolkning 1.868 1.847-21 4.805 4.789-16 8.892 8.952 60 Det betyder, at de demografikorrektioner som er indarbejdet i budget 2014 på de enkelte områder enten er for store eller for små i forhold til den faktiske befolkningsudvikling fra 2013 til 2014. For ikke at videreføre et for lille eller for stort budget, er der taget højde for disse forskelle i både budgetudgangspunktet i gennemsnitsmodellerne, samt ved beregning af nettobudgetændringerne i det enkelte år. Budget 2014 korrigeres ikke som følge af niveautilpasningen. I tabel 2 er vist niveautilpasningen på udgiftsområderne som følge af forskellen på prognosen og den faktiske udvikling. Tabel 2: Niveautilpasning som følge af den faktiske udvikling 2013-2014 Niveautilpasninger i 2015 og overslagsårene som følge af forskellen på prognosen og den faktiske udvikling 1.000 kr. (2014-pl) Børnepasningsområdet -955 Skoleområdet -599 Skolefritidsordninger -106 Ungdomsskolen 32 PPR og Sundhedspleje -84 Ældreområdet 3.792 Hjælpemidler 36 Side 3 af 11
Som det ses af tabel 2 skal der på børnepasningsområdet reduceres med 0,955 mio. kr. i 2015 og overslagsårene som følge af, at antallet af børn pr. 1. januar 2014 var lavere end forventet i prognosen fra sidste år. I forhold til prognosen sidste år, så er det blandt de 0-2 årige der er en markant afvigelse eftersom der her er 21 færre børn end forventet. Hos de 3-5 årige stemmer prognosen overens med det faktiske niveau. På skoleområdet skal der reduceres med 0,599 mio. kr. i 2015 og overslagsår. I forhold til prognosen sidste år, er der samlet set 16 færre 6-16 årige end forventet. På SFO-områderne skal der reduceres med 0,106 mio. kr. i niveautilpasningerne som følge af, at der er 14 færre børn i aldersgruppen 6-12 årige end forventet. Hos ungdomsskolen skal der tilføres 0,032 mio. kr., da der er 8 flere unge i aldersintervallet 14-17 årige end prognosen viste sidste år. På PPR og Sundhedsplejen skal der reduceres med 0,084 mio. kr. i 2015 og overslagsårene. I forhold til prognosen sidste år, er der samlet set 38 færre 0-16 årige end forventet. På ældreområdet medfører niveautilpasningen en tilførsel på 3,792 mio. kr. til budget 2015 og overslagsårene som følge af, at der samlet set er 119 flere borgere i alderen 67+ årige Samlet set er befolkningen på Bornholm faldet med 59 borgere mere pr. 1. januar 2014 end forventet i befolkningsprognosen 2014. 4. Befolkningsprognose for de næste 10 år Pr. 1. januar 2014 havde Bornholm 40.215 indbyggere. Dette tal forventes at falde til 35.094 i 2026. Altså et fald på 5.121 borgere i løbet af de næste 12 år. I figur 1 er vist den forventede befolkningsudvikling i forskellige aldersgrupper på Bornholm frem til 2026. Figur 1: Befolkningsudviklingen på Bornholm 2014-2026 Side 4 af 11
Det ses, at faldet er størst i de 6-16 årige, mens den største stigning er i aldersgruppen af de 90+årig, skarpt forfulgt af de 67-84 årige og de 85-89 årige. I løbet af de næste tolv år forventes der at blive 32 pct. færre 6-16 årige, mens der forventes en stigning i de 90+ årige på 30 pct. og de 67-84 årige på 26 pct. Den viste udvikling betyder, alt andet lige, at der vil være en øget efterspørgsel efter f.eks. hjemmepleje og plejecenterboliger, mens der vil være en mindre efterspørgsel på eksempelvis folkeskole- og børnepasningsområdet. Side 5 af 11
4.1 Den forventede befolkningsudvikling i budgetoverslagsperioden Antallet af indbyggere på Bornholm forventes at falde til 38.352 i 2018. Altså et fald på 1.863 borgere i løbet af de næste fire år. Tabel 3 viser udviklingen i de aldersgrupper, som er anvendt i beregningerne af demografikorrektioner til budget 2015 og overslagsårene. Tabel 3: Befolkningsprognose for forskellige aldersgrupper Aldersgruppe 2014 (faktisk) Udvikling 2014-2018 0-2 årige (dagpleje og vuggestue) 782 787 767 761 745-4,7% 3-5 årige (børnehave) 1.065 935 903 838 841-21,0% 0-5 årige i alt 1.847 1.722 1.670 1.599 1.587-14,1% 6-16 årige (skole) 4.789 4.688 4.521 4.403 4.225-11,8% 6-12 årige (SFO-tilbud) 2.832 2.802 2.734 2.667 2.556-9,8% 0-16 årige (PPR og sundhedspleje) 6.636 6.410 6.191 6.001 5.812-12,4% 14-17 årige (Ungdomsskolen) 2.018 1.941 1.872 1.776 1.726-14,5% 0-66 årige (hjælpemidler) 31.263 30.487 29.792 29.119 28.426-9,1% 67+ årige (ældreområdet og hjælpemidler) 8.952 9.238 9.464 9.680 9.926 10,9% 67-74 årige 4.683 4.878 5.025 5.134 5.219 11,4% 75-79 årige 1.787 1.828 1.869 1.924 2.072 15,9% 80-84 årige 1.215 1.291 1.300 1.346 1.345 10,7% 85-89 årige 828 768 784 775 776-6,2% 90+ årige 439 473 485 501 514 17,1% Hele befolkningen 40.215 39.725 39.256 38.799 38.352-4,6% Kilde: Befolkningsprognose marts 2014 Prognosen for udviklingen i børnetallet viser, at der er et fald for de 0-5 årige under ét i perioden 2014-2018 på godt 14 pct., svarende til at der bliver 260 færre 0-5 årige de næste fire år. Denne udvikling i børnetallet ligger til grund for demografiberegningerne på børnepasningsområdet. Der er i beregningerne taget højde for den forventede udvikling i de forskellige aldersgrupper, som også fremgår af tabellen. Prognosen for antallet af børn i skolealderen viser, at der er frem til 2018 forventes et fald på knapt 12 pct., svarende til at der bliver 564 børn færre mellem 6-16 år. SFO-tilbuddene kan anvendes af de 6-12 årige og demografikorrektionerne beregnes ud fra udviklingen i denne aldersgruppe. Der forventes et fald i antallet af de 6-12 årige på knap 10 pct. frem til 2018, svarende til 276 færre 6-12 årige. Prognosen viser samlet set et fald på 12,4 pct. for de 0-16 årige i perioden 2014-2018, svarende til at der bliver 824 færre 0-16 årige de næste fire år. Aldersgruppen ligger til grund for demografikorrektionen på PPR og sundhedsplejeområdet. Ungdomsskolen anvendes af de 14-17 årig. I denne aldersgruppe forventes et fald på 14,5 pct. frem til 2018, svarende til et fald på 292 unge i perioden. Side 6 af 11
Demografikorrektionerne på hjælpemiddelområdet beregnes ud fra den samlede befolkning på Bornholm fordelt på 0-66 årige og 67+ årige. For de 0-66 årige forventes et fald på 2.837 personer, hvilket svarer til et fald på godt 9 pct. frem til 2018. For befolkningen over 67 år forventes derimod en stigning på 974 personer, hvilket svarer til en stigning på knapt 11 pct. frem til 2018. Stigningen dækker over store stigninger i de 67-84 årige samt i befolkningen over 90 år samtidig med at der forventes et mindre fald i de 85-89 årige. Faldet i aldersgruppen 85-89 årige på godt 6 pct. skyldes at en markant mindre årgang 1930 som indgår i aldersgruppen af 85-89 årige. I beregningen af korrektionen på ældreområdet tages højde for, at udgiftstyngden er forskellig i de forskellige aldersgrupper. 5. Demografikorrektioner for områderne I dette afsnit gennemgås resultaterne af demografiberegningerne på hvert enkelt udgiftsområde som følge af forventningerne til den befolkningsmæssige udvikling i de relevante aldersgrupper, som beskrevet i afsnit 4. 5.1 Børnepasningsområdet På børnepasningsområdet tager demografiberegningen udgangspunkt i det konkrete antal børn, som forventes at blive indmeldt i de kommunale og private institutioner og i kommunens nettoudgift pr. barn i de forskellige pasningstilbud, både kommunale og private. Der differentieres således både mellem aldersgrupper, pasningsfrekvenser og udgifter pr. barn til de forskellige institutionstyper. Resultatet af demografiberegningen ses i tabel 4. Tabel 4: Demografikorrektion 2015-2018 på børnepasningsområdet, 1.000 kr. (2014-pl) Korrektion i året i forhold til budget 2014-4.564-6.660-9.357-9.931 Korrektionen på -4,564 mio. kr. i 2015 dækker over, at der i 2015 forventes faldende udgifter til de 0-5 årige. Samlet set forventes antallet af 0-2 årige at stige med 5 børn fra 2014 til 2015, mens antallet af 3-5 årige forventes at falde med 130 børn. 5.2 Skoleområdet På skoleområdet er der i demografiberegningen taget udgangspunkt i ændringen af antal børn og kommunens nettoudgifter pr. elev til almen- og specialundervisning på forskellige klassetrin samt på efterskoler og privatskoler. Generelt er tendensen, at udgiften pr. elev er større jo højere op i klasserne eleven kommer. Side 7 af 11
Samlet set forventes antallet af børn i skolealderen at falde med 101 børn fra 2014 til 2015, jf. tabel 3. Faldet i antallet af børn i skolealderen giver de demografikorrektioner til budget 2015-2018 som er vist i tabel 5. Tabel 5: Demografikorrektion 2015-2018 på skoleområdet, 1.000 kr. (2014-pl) Korrektion i året i forhold til budget 2014-3.348-8.373-12.204-17.469 5.3 Skolefritidsordninger På SFO-området er demografiberegningen foretaget med udgangspunkt i ændringen af antal børn, som benytter SFO-tilbud og kommunens nettoudgifter pr. barn i de forskellige tilbud; vippeordning, privat og kommunal SFO samt SFO-klub. Samlet set forventes antallet af børn i alderen 6-12 år at falde med 30 børn fra 2014 til 2015, jf. tabel 3. Korrektionerne som følge af faldet i børnetallet på SFO-området bliver som vist i tabel 6. Tabel 6: Demografikorrektion 2015-2018 på SFO-området, 1.000 kr. (2014-pl) Korrektion i året i forhold til budget 2014 45-643 -1.165-2.348 5.4 PPR og Sundhedspleje På PPR og Sundhedsplejeområdet beregnes demografikorrektioner for aldersgruppen 0-16 årige ud fra en gennemsnitsmodel med udgangspunkt i kommunens budgetterede udgifter på området. Som det ses i tabel 3, forventes antallet af 0-16 årige at falde med 226 personer fra 2014 til 2015, hvorfor der forventes faldende udgifter til PPR og sundhedspleje. Den samlede demografikorrektion ses i tabel 7 Tabel 7: Demografikorrektion 2015-2018 på PPR og Sundhedspleje, 1.000 kr. (2014-pl) Korrektion i året i forhold til budget 2014-522 -1.025-1.464-1.901 5.5 Ungdomsskolen I forbindelse med budgetvedtagelsen 2014 blev det besluttet at Ungdomsskolen skal omfattes af demografikorrektionen. På Ungdomsskoleområdet beregnes demografikorrektioner for aldersgruppen 14-17 årige ud fra en gennemsnitsmodel med udgangspunkt i kommunens budgetterede udgifter på området. Som det ses i tabel 3, forventes antallet af 14-17 årige at falde med 77 personer fra 2014 til 2015, hvorfor der forventes faldende udgifter til Ungdomsskolen. Den samlede demografikorrektion ses i tabel 8 Tabel 8: Demografikorrektion 2015-2018 på Ungdomsskolen, 1.000 kr. (2014-pl) Korrektion i året i forhold til budget 2014-317 -601-998 -1.208 Side 8 af 11
5.6 Ældreområdet På ældreområdet beregnes demografikorrektioner for 2015-2018 med udgangspunkt i de budgetterede nettodriftsudgifterne til pleje og omsorg, forebyggende indsats samt plejehjem og beskyttede boliger. På ældreområdet anvendes en gennemsnitsmodel for demografiberegningen. I modellen er der taget højde for, at udgiften pr. indbygger stiger med alderen. De anvendte udgiftsvægte pr. indbygger er beregnet ud fra antal leverede timer i 2013 pr. aldersgruppe. Vægtene reguleres hvert år. Fx er kommunens udgifter til de 80-84 årige godt 4 gange så stor, som udgiften til de 67-74 årige, mens den er 18 gange højere for de 90+ årige, end for de 67-74 årige. Samlet set forventes antallet af personer på 67 år og derover at stige med 286 personer fra 2014 til 2015, jf. tabel 3. Denne stigning dækker over større stigninger i alle aldersintervaller 67+, på nær de 85-89 årige hvor der forventes et mindre fald fra 2014 til 2015. Da der i modellen tages højde for, at de ældste ældre er mere plejekrævende og dermed dyrere end de unge ældre, har ændringer i de 85-89 årige og de 90+ årige stor betydning for demografikorrektionen. Den forventede udvikling i antallet af ældre giver de demografikorrektioner til budget 2015-2018 som er vist i tabel 9. Tabel 9: Demografikorrektion 2015-2018 på ældreområdet, 1.000 kr. (2014-pl) Korrektion i året i forhold til budget 2014 9.869 18.691 27.492 37.091 5.7 Hjælpemidler På hjælpemiddelområdet beregnes demografikorrektioner for 2015-2018 ud fra en gennemsnitsmodel med udgangspunkt i kommunens budgetterede udgifter på området. I 2006 blev forbruget på hjælpemiddelområdet opdelt i udgifter til 0-66 årige og i 67+ årige. I 2006 blev 53 pct. af udgifterne på området brugt på de 0-66 årige, mens de øvrige udgifter blev brugt på de 67+ årige. I modellen er det derfor antaget, at 53 pct. af udgifterne vil følge udviklingen i de 0-66 årige, og at 47 pct. af udgifterne vil følge udviklingen i de 67+ årige. Som det ses i tabel 3, forventes antallet af 0-66 årige at falde fra 2014 til 2015, hvorfor der forventes faldende udgifter til hjælpemidler til denne del af befolkningen. Samtidig forventes befolkningen på 67 år og derover at stige, og der forventes således stigende udgifter til hjælpemidler til befolkningen over 67 år. Den samlede demografikorrektion ses i tabel 10. Tabel 10: Demografikorrektion 2015-2018 på hjælpemiddelområdet, 1.000 kr. (2014-pl) Korrektion i året i forhold til budget 2014 50 53 50 82 Side 9 af 11
6. Nettoændringer i budgetrammerne De demografikorrektioner, som er beskrevet i afsnit 5, er den faktiske ændring i året i forhold til budget 2014. Demografikorrektionerne kan dog ikke bare indarbejdes i budgetrammerne uden videre. For det første skal der tages højde for, at der i forbindelse med budget 2014 blev indarbejdet demografikorrektioner i overslagsårene 2015-2017. Disse korrektioner skal tages ud af budgetrammerne, inden de nye demografikorrektioner lægges ind. For det andet skal der tages højde for niveautilpasningen som følge af den faktiske udvikling 2013-2014, som beskrevet i afsnit 3. Sidst lægges de nye demografikorrektioner for 2015-2018 ind i budgetrammerne. Tilsammen fås nettobudgetændringen på udgiftsområderne i forhold til de budgetrammer der er i dag. Beregningerne på de forskellige områder er vist nedenfor. Tabel 10: Børnepasningsområdet, 1.000 kr. (2014-pl) Beregning af nettoændring i budgetrammen Udligning af tidligere indlagt demografikorrektion 3.703 5.436 7.719 7.719 Niveautilpasning ift. til faktisk udvikling 2013-2014 -960-960 -960-960 Demografikorrektion 2015-2018 i forhold til 2014-4.564-6.660-9.357-9.931 Nettoændring i budgetrammen -1.821-2.185-2.598-3.173 Tabel 11: Skoleområdet, 1.000 kr. (2014-pl) Beregning af nettoændring i budgetrammen Udligning af tidligere indlagt demografikorrektion 3.296 8.059 11.820 11.820 Niveautilpasning ift. til faktisk udvikling 2013-2014 -602-602 -602-602 Demografikorrektion 2015-2018 i forhold til 2014-3.348-8.373-12.204-17.469 Nettoændring i budgetrammen -654-915 -986-6.251 Side 10 af 11
Tabel 12: SFO-området, 1.000 kr. (2014-pl) Beregning af nettoændring i budgetrammen Udligning af tidligere indlagt demografikorrektion 59 740 1.367 1.367 Niveautilpasning ift. til faktisk udvikling 2013-2014 -107-107 -107-107 Demografikorrektion 2015-2018 i forhold til 2014 45-643 -1.165-2.348 Nettoændring i budgetrammen -3-9 96-1.087 Tabel 13: PPR og Sundhedspleje, 1.000 kr. (2014-pl) Beregning af nettoændring i budgetrammen Udligning af tidligere indlagt demografikorrektion 509 905 1.223 1.223 Niveautilpasning ift. til faktisk udvikling 2013-2014 -104-104 -104-104 Demografikorrektion 2015-2018 i forhold til 2014-649 -1.075-1.412-1.745 Nettoændring i budgetrammen -244-275 -294-627 Tabel 14: Ungdomsskolen, 1.000 kr. (2014-pl) Beregning af nettoændring i budgetrammen Udligning af tidligere indlagt demografikorrektion 225 423 750 750 Niveautilpasning ift. til faktisk udvikling 2013-2014 33 33 33 33 Demografikorrektion 2015-2018 i forhold til 2014-317 -601-998 -1.208 Nettoændring i budgetrammen -59-145 -216-425 Tabel 15: Ældreområdet, 1.000 kr. (2014-pl) Beregning af nettoændring i budgetrammen Udligning af tidligere indlagt demografikorrektion -10.693-19.727-30.692-30.692 Niveautilpasning ift. til faktisk udvikling 2013-2014 3.811 3.811 3.811 3.811 Demografikorrektion 2015-2018 i forhold til 2014 9.869 18.691 27.492 37.091 Nettoændring i budgetrammen 2.987 2.775 611 10.209 Tabel 16: Hjælpemiddelområdet, 1.000 kr. (2014-pl) Beregning af nettoændring i budgetrammen Udligning af tidligere indlagt demografikorrektion 455 899 1.291 1.291 Niveautilpasning ift. til faktisk udvikling 2013-2014 -85-85 -85-85 Demografikorrektion 2015-2018 i forhold til 2014-522 -1.025-1.464-1.901 Nettoændring i budgetrammen -152-211 -258-694 Side 11 af 11