Styring og ledelse i den offentlige sektor: Afvejninger mellem kontrol og tillid CHRISTIAN BØTCHER JACOBSEN Lektor 1. oktober 2015
2
INDLEDNING Over de seneste år er der i sundhedssektoren indført en række styringstiltag, som skal øge produktion og kvalitet. På nationalt plan På regionsniveau På sygehus- og til dels afdelingsniveau Men hvad ved vi om forskellige styringstiltags effekt (i sundhedssektoren)? Hvordan harmonerer de med medarbejdernes motivation i øvrigt? Hvad kan man ledelsesmæssigt gøre for mest muligt at undgå demotivation? Jeg vil her præsentere den viden, vi har om betydningen af incitamenter og regler i forhold til motivation, produktion og kvalitet. 3
HVAD ER STYRING? Styring indeholder: - Krav om ønsket adfærd, mål eller performance. - En vis grad af overvågning. - Specificerede konsekvenser (straf/belønning) knyttet til kravene. Eksempelvis et kontrakter, takstsystemer eller procesregulering. Styring anvendes af mange årsager (lighed i forvaltningen, proceskrav, informationsindsamling), men forbedringer af performance er ofte et mål mere eller mindre direkte. Vi har været interesserede i at undersøge, hvad der sker, når styringen føres ud i yderste led ift. de individuelle ansatte. 4
HVORFOR STYRING? Delegeret ansvar gør toppen af systemet politikere, forvaltninger og afdelingsledelser ansvarlige for valg, der træffes på gulvet. Men der er enorm informationsasymmetri set oppefra hvad kommer der ud af arbejdet og ydes der en indsats? De ansvarlige ønsker at skabe ansvarlighed nedad i systemet for at: - Øge gennemsigtighed - Få information om performance - Sammenligne enheder - Stille krav til forbedringer - Skabe læring - 5
HVORDAN VIRKER STYRING? Overordnet to tilgange - sanktioner eller belønninger (pisk eller gulerod): Økonomiske incitamenter: Økonomi/løn afhænger af resultater. Kontrolsystemer: Regler for adfærd, monitorering og sanktioner. Belønninger og sanktioner gør det omkostningsfuldt at afvige fra styringen. Økonomisk teori forventer, at belønning og straf giver incitament til at følge styringens krav. Performance-management bølgen forventer, at styring giver bedre ledelsesinformation, som gør det muligt at træffe bedre beslutninger for at øge kvaliteten. 6
EKSEMPLER PÅ STYRING PÅ DET REGIONALE OMRÅDE DRG systemet (men hvor langt er det ført igennem) Takstfinansiering af sociale institutioner Den Danske Kvalitetsmodel (udfases ) Resultatstyring og produktivitetsopgørelser 7
FORHÅBNING TIL STYRINGENS EFFEKTER Graden af styring (f.eks. incitamenter eller regler) + Performance
HVAD DRIVER (I ØVRIGT) DE ANSATTE? 9
DE ANSATTES MOTIVATION Hvad er målet? Ekstrinsisk motivation At gavne sig selv eller undgå straf Intrinsisk (indre) motivation At nyde opgaven i selv Public service motivation At gøre godt for andre eller samfundet 10
DE FAGPROFESSIONELLE Faggrupper med specialiseret teoretisk viden og faglige normer. Faggrupper fungerer i kraft af den status, de får fra omgivelserne stærkt varierende (tænk på lærerne) De fagprofessionelles berettigelse er at levere kvalitet Fagprofessionens funktion er derfor særligt at holde medlemmerne op på at gøre det rigtige, dvs, leve op til normerne. 11
DE FAGPROFESSIONELLES ROLLE Traditionelt stor autonomi så længe love og budgetter blev overholdt var der meget stort spillerum. Styringsreformer (NPM) har presset de professionelle på mange områder både godt og skidt. Der har været et behov for at lukke professionerne op og slippe paternalismen. Men reformerne kan samtidig få de offentligt ansatte til at gøre det, der måles, fremfor det rigtige. 12
PUBLIC SERVICE MOTIVATION Altruistisk motivation til at deltage i leveringen af offentlig service med det formål at gøre godt for andre og for samfundet. Samfundssind: Pligt-og loyalitetsbaseret Medfølelse: Følelsesmæssigt baseret Tiltrækning til politik: Rationelt baseret Samfundsrettet Brugerorientering: Individorienteret altruistisk motivation 13
SEKTORFORSKELLE I Det, jeg bidrager med nu her, er nok det sundhedsfremmende det er meget tertiær forebyggelse over for overvægtige patienter. Der kan jeg gå ind og give dem den viden, jeg har (offentligt ansat sygeplejerske) Vi informerer dem om det [sundhedskonsekvenserne af deres valg], men ikke på samme måde. Det gør man mere ud af i det offentlige. Her går vi ikke så meget op i det. Det er deres eget valg (privat ansat sygeplejerske) 14
SEKTORFORSKELLE II Public service motivation Offentligt ansat Privat ansat Studerende Ansættelse Kilde: A.M. Kjeldsen & C.B. Jacobsen: JPART, October 2012 15
PUBLIC SERVICE MOTIVATIONS BETYDNING Patientselektion i fysioterapiklinikker (Andersen & Serritzlew, 2010) Karakterer i folkeskolen (Andersen, Heinesen & Pedersen, 2014) Sygeplejerskers produktivitet (Belle, 2013; 2013b) Indsamling af donationer (Grant, 2008) 16
PUBLIC SERVICE MOTIVATION OG VÆRDIKONFLIKT PSM fungerer som benzin på bilen, og det kan være godt for at få den til at køre MEN hvad nu hvis bilen kører i den forkerte retning? Dvs. hvis der er værdikonflikt mellem de offentligt ansatte og deres arbejdsgivere (ultimativt politikerne). 17
PRAKTISERENDE LÆGER OG ANTIBIOTIKA At give meget, gør patienten rask hurtigere, men skader samfundet via resistente bakterier At give bredspektret sikrer helbredelsen men øger risiko for resistens. Brugerorienterede læger udskriver mere antibiotika PSM trækker mod smalspektret frem for bredspektret antibiotika -> Trade-off mellem den enkelte patient og samfundet 18
FORHOLDET MELLEM STYRING OG MOTIVATION 19
STYRINGSMODELLER SYNET PÅ DE ANSATTE (OG BRUGERNE) Høj brugerkapacitet (dronninger) NPM Altruistiske ansatte (riddere) Forskningens bud: Flere typer motivation og brugere med varierende handlingskapacitet Egoistiske ansatte (landsknægte) Klassisk socialdemokratisme Lav brugerkapacitet (bønder) 20
STYRING OG INDRE MOTIVATION Ydre interventioner eksempelvis styring er rettet mod ekstrinsisk motivation. MEN styring forventes også at reducere medarbejdernes oplevelse af selvbestemmelse, og det kan være skidt for motivationen. Eksempelvis fordi: - ansatte ikke kan tilskrive gode resultater til deres egne frie valg, men i stedet til styringen. - ansatte føler at deres handlerum reduceres. 21
FORFALDSHISTORIEN Graden af styring (eks. Incitamenter eller kontrol) - (+) Intrinsisk motivation + Performance
FORHOLDET MELLEM INDRE OG YDRE MOTIVATIONSFAKTORER De fleste mennesker er motiveret af både indre og ydre faktorer. De fleste ansatte er eksempelvis både interesseret i løn, jobsikkerhed, forfremmelse OG at have et spændende arbejde, som de selv har (en vis) indflydelse på. Styring er oftest rettet mod de første faktorer Men har ofte utilsigtede konsekvenser for de indre faktorer. 23
PÅVIRKNING AF DEN INDRE MOTIVATION Påvirkningen af den indre motivation afhænger i væsentlig grad af, hvorvidt styringen opfattes som enten kontrollerende eller understøttende. Opfattelsen af styring er subjektiv, og ansatte opfatter ofte den samme styring vidt forskelligt : Nogen vil se styringen som et kontrolinstrument fra ledelsen, som alene er indført for at begrænse deres handlefrihed. Andre vil se den samme styringen som en understøttende foranstaltning, som støtter arbejdet eller giver et klap på skulderen til de medarbejdere, der har fortjent det. 24
OPFATTELSE AF DET SAMME STYRINGSTILTAG (PRODUKTIONSREGLER) 0: maks. kontrollerende 100: maks. understøttende 25
STYRING SOM POTENTIALE OG RISIKO IFT. INDRE MOTIVATION Graden af styring (eks. incitamenter eller kontrol) Opfattelse af styringen +/- + Intrinsisk motivation Public service motivation + Performance
EKSEMPLER FRA FORSKNINGEN Betydning for motivation - Regler og dokumentationskrav (Jacobsen m.fl., 2013) - Ny løn (Jacobsen, 2012) Betydning for performance - Ny løn (Andersen, Jacobsen, Møller og Pallesen, 2008) - Aktivitetskrav (Jacobsen & Andersen, 2012) Generelt se Andersen & Jacobsen, 2014 27
LEDELSE, OPFATTELSE AF STYRING OG MOTIVATION 28
HVOR KOMMER OPFATTELSEN SÅ FRA? Medarbejdernes oplevelse af tre behov for er vigtige: 1. Autonomi 2. Kompetence 3. Relationer Lokale lederes implementering af styring kan gøre en stor forskel for medarbejdernes opfattelse af styringssystemer (eks. elevplaner i folkeskoler, dokumentationssystemer mv.) 29
TRANSAKTIONSLEDELSE OG TRANSFORMATIONSLEDELSE Transaktionsledelse Betinget belønning der stilles eksplicitte krav til medarbejderne med mulighed for belønning (ikke kun løn) Betinget sanktion der stillet eksplicitte krav til medarbejderne med mulighed for sanktioner (påtaler og ultimativt fyring) Transformationsledelse Tydeliggørelse, deling og fastholdelse af organisationens vision 30
EKSEMPEL Lærernes nye arbejdstidsregler
LEADERSHIP AND P PERFORMANCE AARHUS UNIVERSITET LEDELSESADFÆRD OG PERFORMANCE LEAP projektet Ledelsesadfærd og performance Hvordan motiverer ledere medarbejderne til at opnå organisationens mål? Et eksperimentelt studium af grundskoler, daginstitutioner, gymnasier, skattekontorer og bankfilialer 600 ledere og ca. 20.000 medarbejdere, diverse målinger før og efter systematisk træning af lederne (opdelt på ledelsesstrategier) Se også
Øvrige AARHUS deltagere UNIVERSITET i LEAP Lektor Allan Würtz, Institut for Statskundskab, Aarhus Universitet Lektor Heidi Salomonsen, Institut for Statskundskab, Aalborg Universitet Professor Lotte Bøgh Andersen Institut for Statskundskab, AU Professor Niels Westergaard- Nielsen CBS Lektor Anne Bøllingtoft, Institut for marketing og organisation, Aarhus Universitet Post doc Ann- Louise Holten Psykologi, Københavns Universitet Seniorforsker Jacob Ladenburg, KORA Ph.d. -stipendiat Ulrich Thy Jensen, Institut for Statskundskab, Aarhus Universitet Ph.d.-stipendiat (fra august 2014: Post doc) Tine Eriksen Økonomi, Adjunkt Poul Aaes Nielsen, Institut for Statskundskab, Syddansk Universitet Ph.d.-stipendiat Louise Ladegaard Bro, Institut for Statskundskab, Aarhus Universitet 36
Uddybende om LEAP-projektet Ledelses -træning Ledelsesstrategi: Transformation og/eller transaktion Motivation Indre opgavemotivation Public service motivation Performance: Bedst mulige offentlige ydelser for mindst mulige omkostninger Sygefravær Arbejdsindsats Enighed om mål Og mange andre mekanismer Kontekst: Opgavetype Ovenfrakommende mål Offentlig/privat etc.
Betinget pengemæssig belønning: Redskaber og barrierer Betinget belønning af resultater og indsats, der fører til disse Stærkt signal Handler mere om symbolet end om pengeværdien Kan styrke medarbejderes kompetencebehovsopfyldelse Barrierer: Kulturen på området og i organisationen opleves belønning faktisk som et gode? Budgetbegrænsninger men vær ikke bange for beløbstørrelse, med mindre helt latterlig => Ressourcer Oplevet retfærdighed og vær opmærksom på selvovervurdering 38
Betinget ikke-pengemæssig belønning: Redskaber og barrierer Især ros og positiv feedback konkret knyttet til indsats og resultater Kompetencebehovet igen + social udveksling => oplevelse af at stå sammen og heraf følgende mere understøttende oplevelse af lederens rolle i styring Barrierer: Vigtigt at det er konkret og knyttet til indsats => ellers tom/udtyndet ros Kræver dybdegående kendskab til medarbejderes indsats => TID! Bygger på leders personlige og faglige troværdighed Lederens egen rolle som fagprofessionel 39
Betingede sanktioner : Redskaber og barrierer Kan være nødvendig i sjældne tilfælde også for at undgå at medarbejdere demotiveres af at skulle stå på mål for kolleger, hvis indsats og resultater ikke kan forsvares Forebygger, at det brune hjørne spredes Barrierer: Kan meget nemt blive opfattet som kontrollerende Ansættelsesretslige forhold gør åbenhed svær => mytedannelse Ofte sidste udvej. Men kan kombineres med øvrige ledelsesstrategier, fx Strandgårdsskolen i Ishøj (At være en skole for alle distriktets børn børn og forældre skal ville os vi vil dem) 40
Transformationsledelse: Redskaber og barrierer Visionen som omdrejningspunktet Den sværeste ledelsesstrategi: Lange, seje træk i forhold til tydelighed, deling og fastholdelse Kommunikation utroligt vigtig (tovejs) Vigtig at tilpasse til den organisation, man er leder for (gælder også for øvrige strategier, men især her) Barrierer: Virker kun, hvis der ikke er alvorlig værdikonflikt (ellers: Håndter denne først) Ofte stor forskel på medarbejder- og lederoplevelse Svært at sikre langsigtet ejerskab til visionen Men store gevinster, når det lykkes! 41
ANDRE LEDELSESTILGANGE idil FORSKNING I DISTRIBUERET LEDELSE Et 4-årigt forskningsprojekt om distribueret ledelse (finansieret af Velux-fonden) Case studie af forandringsprocesser på hospitaler Sammenlægning af 4 hospitaler til Hospitalsenhed Midt Ny langsigtet strategi og specialefordeling samt nedskæringer Top-down reform og NPM orienteret implementering Data Data over tid med samme personer fra spørgeskemaundersøgelser og interviews Interdisciplinært projekt på AU (Statskundskab, Psykologi og Virksomhedsledelse) Læs mere på: http://idil.au.dk/ 42
DISTRIBUERET LEDELSE (DL) Når ledelsesopgaver deles mellem ledelsen og medarbejderne mhp. at opnå indflydelse på ressourcetildelingen, beslutningsprocesser og målsætningerne indenfor organisationen. Spørgeskemaspørgsmål:
DL BLANDT HOSPITALETS FAGRRUPPER Faggruppe Gns. DL (0-100) Overlæge 49,56 Fysioterapeut 34,38 Ergoterapeut 32,08 Sygeplejerske 31,29 Teknisk personale 30,47 Rediograf 28,53 Administration 27,44 Social- og sundhedsmedarbejder 24,43 Jordemoder 20,63 Bioanalytiker 19,72 Køkkenpersonale 18,13 Lægesekretær 18,01 Serviceassistent 17,77 Reservelæge 16,36 Portør 10,83
AFRUNDING: SKJULTE POTENTIALER I DEN OFFENTLIGE SEKTOR? Styring er kommet for at blive politikere og ledere på alle niveauer skal stå på mål for andres handlinger de kræver at påvirke skibets retning. Men der er en række udfordringer ved styring ift. de ansattes indre motivation. Fagprofessionelle grupper forventer stor autonomi, og megen af deres motivation er knyttet til selvbestemmelse og oplevelsen af at gøre en forskel på egen foranledning. Konsekvenser af styring er afhængig af, hvordan styring opfattes som enten kontrollerende eller understøttende. Lokale ledere kan gøre rigtig meget for at påvirke medarbejdernes opfattelser af styring gennem klare visioner og belønninger samt inddragelse af medarbejderne. 45