Analyse vedrørende skattefradrag fr frskning g udvikling sm incitament fr investeringer i avanceret Prduktinspanelet 29 april 2015
Frfattere: Sigurd Næss-Schmidt, Partner, Directr f Ecnmics Lars Jensen, Analyst Jacek Przybyszewski, Analyst 2
Frrd Regeringen har nedsat et spanel, der skal kmme med anbefalinger til initiativer der kan styrke Danmark sm et attraktivt sland. Sekretariatet fr spanelet har i den frbindelse bedt Cpenhagen Ecnmics m at lave en analyse vedrørende skattefradrag fr frsknings- g udviklingsaktiviteter (FOU) sm. Dette ntat bygger på eksisterende viden på mrådet g udbygger især følgende 3 temaer: 1. Hvilke skattemæssige muligheder er der fr at stimulere svirksmheders investeringer i FOU, g hvilke initiativer ser ud til særligt at stimulere investeringer i avanceret? I hvilke virksmheder g industrier sker der samlkatin mellem FOU aktiviteter g? 2. Hvrdan anvender man skattefradrag i UK, Hlland, Tyskland g Sverige fr at stimulere virksmhedernes investeringer i FOU g er der sammenhæng mellem frskellige frmer fr støtte g niveauet fr landenes FOU aktiviteter? 3. Hvrdan er mulighederne fr at målrette et FOU fradrag til små g mellemstre virksmheder under hensynstagen til mulige udfrdringer i frhld til mgåelse g dødvægtstab. Hvrdan bør et FOU fradrag indrettes fr at være i samtykke med EU's regler fr statsstøtte, g under hvilke frudsætninger kan det tabte skatteprvenu indregnes i regeringens målsætning fr ffentlige investeringer i FOU (1 pct. af BNP), jf. OECD's Frascati manual? Det bemærkes, at analysen ikke frhlder sig generelt til skatteincitamenters effektivitet i frhld til andre typer af rdninger, der har til frmål at fremme frsknings- g udviklingsaktiviteter sm. 3
Sammenfatning I Danmark anvendes der mange frskellige incitamenter til at fremme FOU. De samlede udgifter til FOU (private g ffentlige) ligger på 3,09 pct. af BNP, hvilket er det 6. højeste udgiftsniveau i OECD. De ffentlige udgifter til FOU svarer til 1,11 pct. af BNP, hvilket er det 4. højeste udgiftsniveau i OECD (kun vergået af Sverige, Finland g Island). De ffentlige udgifter går bl.a. til at finansiere universitetsuddannelser, frskning g en række frskellige innvatinspuljer. Desuden findes der en række støtterdninger via skattesystemet, sm ikke er inkluderet i de 1,11 pct. af BNP, men sm ikke dest mindre beløb sig til 1,5 mia. kr. i 2013. En af disse rdninger er fx en skattekredit der kan udbetales til underskudsgivende FOU virksmheder i frskud fr fremtidige skattefradrag. I en nylig rapprt fr EU Kmmissinen rangeres denne rdning sm den tredjebedste af 80 frskellige rdninger, jf. Kmmissinens egen benchmarking. Hvis Danmark vil udvide værktøjskassen til fremme af FOU, så kan der vervejes et ekstrafradrag fr FOU udgifter fr verskudsgivende virksmheder. Sådan en rdning findes ikke i Danmark i dag, men anvendes i mange andre lande, bl.a. i UK g Hlland. Skatteplitiske instrumenter bruges gså i de fleste andre OECD lande til at stimulere enten innvatin g/eller af innvative prdukter. Det sker enten ved at give ekstrardinære de-fact skattebegunstigelser til udgifter der er knyttet til FOU aktiviteter primært ekstrafradrag fr udgifter til FOU, reduceret beskatning fr frskere mv., eller reduceret beskatning fra indtægter tilknyttet FOU aktiviteter f.eks. fra patenter. Den nrmale begrundelse fr sådanne fradrag er først g fremmest de psitive eksternaliteter sm FOU aktiviteter giver anledning til - såkaldte spillver effekter - når en del af den videns der stimuleres af en skattetilskyndelse, vil gavne andre virksmheder, end den, der udfører FOU aktiviteterne. Fradraget skal med andre rd kmpensere fr, at den almindelige markedsøknmi kan give fr små tilskyndelser til innvatin, såfremt virksmhederne baserer deres FOU aktiviteter alene på de gevinster de selv høster. Hvis der alene ses på de direkte skattetilskyndelser til fremme af FOU, ligger Danmark i bunden, sammenlignet med andre lande i OECD, jf. en nylig undersøgelse. Det skyldes bl.a. at halvdelen af landene i undersøgelsen 14 ud af 28 pererer med såkaldte ekstrafradrag fr FOU udgifter, dvs. man kan trække mere end 100 pct. af udgiften fra i skattegrundlaget - fte med særligt stre fradrag fr mindre virksmheder. Der er belæg fr at sådanne FOU rdninger virker i frhld til at stimulere øget FOU aktivitet: generelt synes en reduktin af den private udgift til FOU på 10 prcent at lede til en tilsvarende frøgelse på mtrent 10 prcent (en såkaldt elasticitet på én). Det er en nettgevinst fr samfundet, såfremt den afledte værdi af øget innvatin i hele øknmien, i frm af højere prduktivitet, verstiger det afledte frvridningstab fra øget beskatning g administrative udgifter. Det principielle regnestykke gælder selvsagt 4
gså fr direkte ffentlig frskning sm gså kræver ffentlig finansiering g en betydelig administratin. I frhld til jbskabelse vil effekterne af et FOU fradrag være stærkest i de virksmheder sm er præget af høj prdukt- g prceskmpleksitet, samt en høj hastighed i udviklingen af nye prdukter. I disse virksmheder er det særligt vigtigt at FOU ressurcerne er placeret tæt på en, idet udvikling g af nye prdukter g prcesser kræver et aktiv samspil mellem udviklings- g steams. Eksisterende studier tilsiger gså mere specifikt at: Effekter af skattetilskyndelser tager tid g kræver stabile g trværdige rdninger Effekterne af skattetilskyndelser (målt sm elasticiteten) synes at være størst fr start-up virksmheder. Med andre rd resulterer en krnes skattetilskud i mere frskning fr disse virksmheder, end det er tilfældet fr ældre g etablerede virksmheder. Der er større psitive eksternaliteter (spillver effekter) frbundet med FOU aktiviteter i stre virksmheder Der er større samfundsmæssige gevinster frbundet med rdninger rettet md teknlgiske gennembrud, i frhld til rdninger rettet md udvikling af eksisterende teknlgier Disse resultater har klare plitikknsekvenser: Nye rdninger skal fungere i mange år før resultaterne kan høstes g skal frankres stærkt plitisk, så de fremstår trværdige ver fr virksmhederne. Der er gså behv fr afklaring af pririteringer i frm af hvad der er vigtigst: skabelse af flere teknlgiske gennembrud med en bredere værdi fr Danmark (g resten af verden) eller øget vækst g jbskabelse i innvative små selskaber sm har udfrdringer med at skaffe sig egenkapital til finansiering af innvatin? Sådanne vervejelser har klare implikatiner fr både bredden af udgifter der giver anledning til ekstrafradrag, g fr, m mindre g yngre virksmheder skal have større ekstrafradrag. Endelig er der vurderingen af de samlede samfundsøknmiske effekter. Et FOU fradrag indebærer nye administrative mkstninger fr virksmheder g fr det ffentlige g vil indebære tab fra den frvridning sm følger af afledte krav til skattefinansiering. Gevinsterne fra et FOU fradrag skal derfr være stre nk til at betale fr de direkte g indirekte mkstninger sm de afstedkmmer. Et kmplet regnestykke ver dette vil afhænge helt af den knkrete udfrmning g er i øvrigt stærkt afhængig af en række heraf afledte antagelser m hvr meget en øget FOU indsats kan løfte prduktiviteten, hvr mange år effekterne varer, sv. Der er derfr ikke fretaget en sådan beregning i dette ntat. Der er gså fretaget ngle mere tekniske vurderinger af knsekvenserne af, at indføre sådan et ekstrafradrag i Danmark. Fr det første vurderes det, at en ny rdning vil kunne indføres uprblematisk i frhld til EU's statsstøtteregler jf. gså den udstrakte anvendelse i en række andre EU lande herunder med eventuelt gunstigere fradrag fr mindre virksmheder sm i UK. Fr det andet vil det være p til den danske regering selv, m en sådan rdning skal indgå sm en del af Danmarks 1 pct. mål- 5
sætning fr ffentligt finansieret frskning. Sm udgangspunkt indgår det tabte skatteprvenu fra sådanne tiltag ikke i målsætningen, men det kan indgå, såfremt det indgår eksplicit sm en integreret del af regeringens ffentlige frskningsstrategi f.eks. i ffentlige publikatiner. 1 Udgifter til FOU i Danmark Gennem de sidste 15 år har der været en kraftig stigning i udgifterne til FOU i Danmark, både i erhvervslivet g i den ffentlige sektr. I 2013 svarede de samlede udgifter til FOU således til 3,09 pct. af BNP, hvilket er det højeste niveau ngensinde. Den ffentlige sektrs udgifter svarede til 1,11 pct. af BNP, jf. Figur 1. Figur 1 Udgifter til FOU 1997-2013 Pct. af BNP 3,50 3,00 2,50 2,00 1,50 1,00 0,50 0,00 3,50 3,00 2,50 2,00 1,50 1,00 0,50 0,00 Erhvervslivet Den ffentlige sektr Nte: Udgifterne er frdelt efter brugssektrer. Brugssektrer er generelt ikke sammenfaldende med finansieringskilderne. Fx er en mindre andel af erhvervslivets FOU udgifter finansieret med ffentlig støtte, mens en mindre del af de ffentlige udgifter er finansieret med private midler. Surce: Danmarks Statistik (2014) FOU aktiviteter spænder bredt men inddeles af Danmarks Statistik i tre kategrier med udgangspunkt i internatinale knventiner: Grundfrskning: Eksperimenterende eller teretisk arbejde med det primære frmål at pnå ny viden g frståelse uden ngen bestemt anvendelse i sigte Anvendt frskning: Eksperimenterende eller teretisk arbejde med det frmål at pnå ny viden g frståelse. Arbejdet er primært rettet md bestemte anvendelsesmråder Udviklingsarbejde: Systematisk arbejde, der er baseret på anvendelse af viden pnået gennem frskning eller praktisk erfaring g har til frmål at frembringe nye eller væsentligt frbedrede materialer, prdukter, prcesser, systemer eller tjenesteydelser, fx gennem demnstratin g markedsmdning. De samlede ffentlige udgifter til FOU var på 20,9 mia. DKK i 2013, hvraf finanslvsbevillingerne udgjrde 16,8 mia. DKK. 1 De største udgiftsmråder var hhv. sundhedsvidenskab, naturvidenskab, samfundsvidenskab g teknisk videnskab, jf. Tabel 1. 1 De resterende 4,1 mia. DKK blev finansieret via Danmarks Grundfrskningsfnd, internatinale bevillinger, samt kmmunale g reginale midler. 6
Tabel 1 Offentlige udgifter til FOU frdelt på fag Fag Mi. DKK Naturvidenskab 3.989 Teknisk videnskab 3.144 Sundhedsvidenskab 7.750 Jrdbrugs- g veterinærvidenskab 1.095 Samfundsvidenskab 3.349 Humanira 1.607 I alt 20.934 Nte: Opgørelsen er baseret på survey data fra universiteter g andre frskningsinstitutiner der ptræder i det ffentlige frskningsbudget. Kilde: Danmarks Statistik (2014) Denne pgørelse viser imidlertid kun de direkte ffentlige udgifter til FOU aktiviteter. Derudver findes en række skattemæssige tiltag, der skal gøre det mere gunstigt fr erhvervslivet at investere i FOU. Det fremgår af Frascati manualen at det tabte skatteprvenu fra sådanne tiltag i princippet ikke bør indregnes sm en andel af de ffentlige frskningsudgifter. De kan dg indregnes såfremt tiltagene indgår sm en integreret del af den samlede ffentlige frsknings- g innvatinsplitik jf. OECD's Frascati manual. 2 Det har Danmark f.eks. ikke valgt at gøre fr de skatteplitiske instrumenter sm Danmark i dag allerede anvender jf. nedenfr: de indgår ikke i udgifterne på 1,11 prcent af BNP. Hertil kmmer at typen af udgifter sm kan indgå i FOU fradrag kan være bredere end den type af udgifter, sm mfattes af Frascati manualens definitin: det er således tilfældet i UK. 3 Der er således et dbbelt krav fr at skattetab frbundet med FOU fradrag kan indgå i de ffentlige frskningsudgifter: 1) FOU fradrag skal være defineret tilstrækkelig snævert til at kunne indgå sm Frascati tilladt udgift 2) regeringen skal dernæst eksplicit vælge at lade det fremstå sm en integreret del af den ffentlige frskningsudgift. 2 Frascati (2002), se særligt afsnit 8.6.4 side 142. thus lans that are t be repaid and indirect supprt f industrial R&D via tax rebates etc., shuld in principle be excluded. Nevertheless, when such indirect supprt prgrammes are undertaken as part f an integrated R&D plicy (fr examples when the surces are dcumented and included in inter-ministeriel discussins f a science budget), they may be included in GBAORD. GBAORD betyder Gvernment Budget Apprpriatins r Outlays fr R&D by Sci-ecnmic Objectives, med andre rd ffentlige frskningsmidler. 3 ONS (2014), side 6: T qualify fr these (tax) credits, R&D expenditure must seek t achieve an advance in verall knwledge r capability in a field f science r technlgy and nt simple an advance in the business wn state f knwledge. This is much brader than the Frascati Manual definitin as it included testing stages and trials which wuld be excluded under the OECD definitin. Med andre rd tillader det britiske FOU fradrag, fradrag fr udgiftstyper, sm ikke indgår i den type af udgifter sm kan indgå sm ffentlige frskningsudgifter efter Frascati manualen. 7
2 Skatteplitiske instrumenter til fremme af FOU 2.1 Skatteplitiske instrumenter til fremme af FOU i Danmark I Danmark findes der 3 skattemæssige instrumenter til fremme af FOU: En rdning fr straksafskrivning af visse anlægsudgifter til FOU 4 En frskerskatrdning En skattekreditrdning Fr at en udgift kan blive kvalificeret til en af de 3 rdninger kræves det at udgiften er knyttet til enten frsøgs- g frskningsvirksmhed, dvs. til riginale undersøgelser der retter sig md at tilegne ny videnskabelig eller teknisk viden, der kan anvendes praktisk, eller til grundfrskning fretaget i virksmheden. 5 Straksafskrivning af visse anlægsudgifter til FOU En række investeringsudgifter sm virksmheder afhlder i frbindelse med FOU aktiviteter kan fradrages (straksafskrives) i den skattepligtige indkmst. Dette vedrører særligt anlægsudgifter til maskiner, udstyr, inventar, mv., samt immaterielle aktiver, der nrmalt skal afskrives ver aktivernes frventede levetid. 6,7 Straksafskrivning indebærer en likviditetsfrbedring fr virksmheder der har FOU aktiviteter. Frskerskatrdningen Udenlandske frskere g andre højtlønnede nøglemedarbejdere pnår særligt gunstige skattevilkår i Danmark, idet de er berettiget til en beskatning på kun 26 pct. af deres bruttløn i indtil 60 måneder. Ordningen er med til at sikre at danske virksmheder kan tiltrække internatinale frskere i skarp knkurrence med udenlandske virksmheder g frskningsinstitutter. Skattekreditrdningen Underskudsgivende virksmheder kan få udbetalt skatteværdien af den del af underskuddet der relaterer sig til FOU aktiviteter - i stedet fr en mdregning i fremtidige perider med verskud. Ordningen kan især styrke FOU virksmheders likviditet i pstartsfasen, hvr FOU aktiviteterne endnu ikke har genereret indtægter. 8 Disse 3 innvatinsfremmende tiltag udgør en udgift fr den danske stat, idet de gunstige skattefrhld medfører et tab i det samlede skatteprvenu (eller et tab i kraft af, at prvenuet først realiseres i senere perider). Omkstningerne til de 3 rdninger er i dag ikke medregnet i regeringens målsætning m at ffentlige udgifter til FOU skal udgøre mindst 1 pct. af BNP, men udgjrde tilsammen 1,48 mia. DKK i 2013, jf. Tabel 2. 4 Maskiner g udstyr, g de fleste immaterielle anlægsudgifter til FOU 5 Skatteministeriet (2015) 6 Ordningen mfatter alle immaterielle aktiver til FOU, såsm patentrettigheder g licenseret knwhw, jf. AL 41, stk. 1 7 Jf. LL 41 stilles der ikke særskilt krav m at patenter g knwhw skal anvendes til FOU fr at blive berettiget til straksafskrivning. 8 Der kan maksimalt udbetales en skattekredit svarende til skatteværdien af et underskud på 25 mi. DKK. I 2013 svarede dette til 6,25 mi. DKK, mens dette beløb falder til 5,5 mi. DKK i 2016 med den planlagte reduktin i selskabsskattesatsen. 8
Tabel 2 Udgifter til fremme af FOU via skattesystemet Område Mi. DKK Straksafskrivning af visse anlægsudgifter til FOU 868 Frskerskatrdningen 458 Skattekreditrdningen 153 Udgifter i alt 1.479 Nte: Beløbene er beregnet af Skatteministeriet efter tabt prvenu metden. Kilde: Erhvervs- g Vækstministeriet (2014): Redegørelse m erhvervsfremme g støtte 2014 2.2 Skatteplitiske instrumenter til fremme af FOU i andre lande Næsten alle lande i EU (26 ud af 28) anvender skatteplitiske instrumenter til at stimulere investeringer i FOU g de fleste lande anvender mere end et instrument. 9 Den praktiske udfrmning g anvendelse af frskellige typer instrumenter varierer dg meget landene i mellem. Skatteplitiske instrumenter øger incitamentet til at investere i FOU ved at reducere skatten fr virksmheder, der enten har udgifter til FOU (udgiftsrelaterede instrumenter) - eller har indtægter fra en kmmercialisering af FOU aktiviteter (indtægtsrelaterede instrumenter). Udgiftsrelaterede instrumenter reducerer i praksis virksmheders udgifter til FOU aktiviteter, g findes i 4 verrdnede frmer: Ekstrafradrag fr driftsudgifter til FOU Straksafskrivning af (visse) anlægsudgifter til FOU Reduceret persnskat fr FOU persnale eller Carryfrward g/eller refundering af skatteværdien af FOU udgifter ved underskud Ekstrafradrag fr driftsudgifter til FOU Alle driftsudgifter kan i udgangspunktet fradrages med 100 pct. i den skattepligtige indkmst i samme peride sm de afhldes, jf. IFRS standarder. 10 Mange lande tillader imidlertid et ekstrafradrag fr driftsudgifter anvendt til FOU. Et ekstrafradrag kan have frm af enten et øget fradrag i den skattepligtige indkmst der verstiger den faktiske udgift (fx 230 pct.), eller et direkte fradrag i den beregnede skat - typisk en andel af den faktiske udgift (fx 10 pct.). 11 Begge typer fradrag (fradrag i indkmst g fradrag i skat) fører til en lavere skattebetaling med udgangspunkt i FOU udgifterne g de er derfr principielt ækvivalente. Flere lande differentierer mellem stre virksmheder g små g mellemstre virksmheder (SMV er) i deres udfrmning af fradraget. Fx tillader UK et fradrag på 230 pct. fr SMV'er, mens stre virksmheder kun kan pnå et fradrag 9 Estland g Tyskland er de eneste lande i EU sm ikke anvender skatteplitiske instrumenter til stimulering af private FOU aktiviteter. 10 Internatinal Financial Reprting Standards (internatinale regnskabsstandarder fr EU, m.fl.) 11 Denne type fradrag kaldes fr tax credit på engelsk, ikke at frveksle med den danske skattekreditrdning sm reelt er en kntant refunderingsrdning af fremtidige skattefradrag. 9
på 130 pct. 12 Givet en selskabsskat på 2 pct. betyder et punds gdkendte FOU udgifter en reduktin i den skattepligtige indkmst på 2,30 pund fr en SMV - g dermed en reduktin i skatten på 0,46 pund. Der er altså tale m et betydeligt tilskud til FOU udgifter fr mindre virksmheder. Denne differentiering begrundes nrmalt med, at mindre virksmheder har ringere adgang til ekstern g særligt risikbetnet finansiering af innvatin, g derfr vil være mere følsmme ver fr skattemæssige incitamenter. I ngle lande er det kun frøgelsen i FOU udgifter fra det ene år til det andet sm er fradragsberettiget, g ikke den ttale udgift til FOU. Frmålet hermed er at afgrænse støtten så den kun tilfalder nye FOU udgifter, g fr at undgå at betale fr allerede eksisterende FOU. Det er typisk begrundet i et ønske m at begrænse prvenutab g dermed reducere behvet fr en kmpenserende (g frvridende) ekstrapkrævning af skatter. Sådanne inkrementelle rdninger gælder dg kun i få lande, g det tyder på at rdningerne er under udfasning. 13 Flere studier peger desuden på, at inkrementelle rdninger fører til højere administratinsmkstninger g har en mindre effekt på investeringstilbøjeligheden. 14 Hensynet til effektiviteten af rdningen synes dermed at veje højere, end ønsket m at begrænse frvridende ekstraskatter. Straksafskrivning af anlægsudgifter til FOU Anlægsudgifter til maskiner, udstyr, mv. skal i udgangspunktet afskrives ver deres frventede levetid, jf. IFRS standarder. Flere lande tillader imidlertid virksmheder at straksafskrive anlægsudgifter der anvendes til FOU, allerede i anskaffelsesåret. Dette giver virksmhederne en likviditetsmæssig frdel, da de pnår reduktiner i deres skat tidligere end ellers. Flere lande skelner mellem anlægsaktiver der anvendes til at skabe ny FOU, g anlægsaktiver sm allerede er blevet frembragt ved FOU (fx erhvervelse af patentrettigheder, licenser g andre immaterieller). Fx tillader den danske skatterdning straksafskrivning fr køb af patentrettigheder g licenseret knwhw, hvilket bidrager til lavere mkstninger ved relativt avanceret. Mdsat har UK nget strengere krav fr kvalifikatin til rdningen, g tillader generelt ikke fradrag fr erhvervelse af eksisterende viden. 15 Reduceret persnskat fr FOU persnale Enkelte lande tilbyder lavere persnskatter fr (typisk udenlandske) frskere g andre nøglemedarbejdere, heriblandt Danmark, Hlland, Belgien g Sverige. Rent teknisk implementeres reduceret persnskat frskelligt landene i mellem, men metderne er ækvivalente i praksis, idet de reducerer den skat 12 230 pct. fr SMV'er siden 1. april 2015. Efter nedsættelsen af den generelle selskabsskat til 20 prcent i UK fra 1 april 2015 er denne sats nu ens fr alle selskaber uanset størrelse. 13 EU Kmmissinen (2014): A Study n R&D Tax Incentives 14 EU Kmmissinen (2014): A Study n R&D Tax Incentives 15 EU Kmmissinen (2014): A Study n R&D Tax Incentives 10
der tilbagehldes i frskernes løn. 16 Carryfrward g refundering af skatteværdi af FOU Carryfrward princippet indebærer at virksmheder kan mdregne tidligere underskud i beregningen af skattegrundlaget i senere perider. I ngle lande, bl.a. i Danmark, kan virksmheder endda få refunderet den skattemæssige værdi af den del af underskuddet sm kmmer fra FOU aktiviteter. Dette er særligt relevant fr iværksættervirksmheder der fte har brug fr likviditet i pstartsfasen når de ikke genererer indtægter fra FOU. Indtægtsrelaterede instrumenter øger i praksis virksmheders nettindtægter fra IP-rettigheder ved at tilbyde en lavere selskabsskat fr disse indtægter. Der findes dg gså andre instrumenter der ikke relaterer sig knkret til IP-rettigheder, men mere generelt til FOU aktiviteterne i virksmheden. Patentbkse I dag anvender 11 lande i EU såkaldte patentbkse, sm medfører at, indtægter fra patenter g i visse tilfælde gså fra andre immaterielle rettigheder, bliver beskattet med en lavere skattesats end den sædvanlige selskabsskat. De 11 lande anvender ganske frskellige patentbks mdeller, der generelt varierer i t dimensiner - skattesatsens størrelse g bredden af basen fr den lave beskatning. Ngle mindre lande (Malta, Cypern) er kendetegnet ved meget lave skattesatser fr IP-indkmster, kmbineret med en bred base fr den lave beskatning, dvs. indtægter fra licenser g andre immaterieller pnår gså en lavere beskatning. I den anden ende af spektret findes UK g Frankrig der har nget højere skattesatser kmbineret med en snævrere base, så kun patenterede prdukter anerkendes. 17 Andre reduktiner i indkmstskat Tjekkiet g Bulgarien tillader virksmheder der pnår status sm FOU virksmheder, med udgangspunkt i en række krav, at pnå en reduktin i deres indkmstskat. Overrdnet set er udgiftsrelaterede instrumenter de mest udbredte skattemæssige tiltag i EU landene. 25 ud af 28 lande anvender ekstrafradrag fr udgifter til FOU, enten sm fradrag i den skattepligtige indkmst eller sm et direkte fradrag i skatten (såkaldte 'tax credits'). 20 lande tillader gså carryfrward af underskud, g 13 lande har straksafskrivning af visse typer af anlægsudgifter til FOU. Det er dg kun 4 lande, heriblandt Danmark, sm tillader straksafskrivning fr erhvervelse af licenser g patentrettigheder. 8 lande, heriblandt Danmark, anvender desuden lønbaserede instrumenter, jf. Tabel 3. 16 Fx er der frskelle på m skattereduktinen gives direkte i persnskatten eller i scial- g sundhedsbidraget. I andre tilfælde sker reduktinen i lønsumsskatterne fr virksmheden. 17 Cpenhagen Ecnmics (2014), Patentbks mdeller - frdele g ulemper i dansk g internatinalt perspektiv 11
Tabel 3 Oversigt ver skatteplitiske instrumenter i EU Instrument Lande i EU der anvender instrument Straksafskrivning af materielle anlægsudgifter til FOU 13 Straksafskrivning af immaterielle anlægsudgifter (IP) til FOU 4 Ekstrafradrag fr driftsudgifter til FOU (fradrag i indkmst) 14 Ekstrafradrag fr driftsudgifter til FOU (fradrag i skat) 17 Reduceret persnskat fr frskere, mv. 8 Carryfrward g refundering 20 (9) Patentbkse 11 Andre reduktiner i indkmstskat fr FOU virksmheder 2 Differentiering efter virksmhedsstørrelse 10 Kilde: EU Kmmissinen (2014): A Study n R&D Tax Incentives OECD (2013): Science, Technlgy and Industry Screbard 2013 3 Støtte g skatteplitiske instrumenter i udvalgte lande I denne sektin sammenligner vi hvrdan støttetiltag rettet md FOU, herunder særligt de skatteplitiske instrumenter, bliver anvendt i Danmark, Hlland, Sverige, Tyskland g UK. Der er stre frskelle mellem disse 5 lande g deres anvendelse af hhv. direkte støttebetalinger til fremme af FOU g indirekte støtte sm fregår via tilskyndelser i skattesystemet. Tyskland anvender fx slet ikke indirekte støtte via skattesystemet, mens Sverige kun anvender skattesystemet i en meget lille grad, jf. Figur 2. 18 Figur 2 Anvendelse af skatteplitiske instrumenter g direkte erhvervsstøtte til fremme af FOU aktiviteter i udvalgte lande Pct. af BNP 0,25 0,20 0,15 0,10 0,05 Nte: Kilde: 0,00 Hlland UK Sverige Danmark Tyskland Direkte støtte Værdierne er pgjrt efter tabt prvenu metden. Opgørelsen tager kun udgangspunkt i udgiftsrelaterede skatteplitiske instrumenter, eksklusiv reducerede persnskatter fr frskere, mv. Tyskland anvender ingen skatteplitiske instrumenter mens Sverige udelukkende anvender reduceret persnskat fr frskere mv., sm dermed ikke er indregnet i denne pgørelse. OECD (2013), Tax Incentive Indicatrs Indirekte støtte via skat 18 Sverige har en frskerskatrdning, men denne er ikke medtaget i OECDs beregninger der er lagt til grund fr Figur 2. 12
De knkrete skatteplitiske instrumenter, der anvendes i disse lande, varierer både i mfang g i deres udfrmning. En versigt ver hvilke instrumenter der anvendes i disse udvalgte lande findes i Tabel 4. Der er selvsagt betydelige variatiner i udfrmninger heraf f.eks. giver UK højere fradrag til mindre virksmheder mens Hlland differentierer efter virksmhedens alder. Tabel 4 Oversigt ver skatteplitiske instrumenter til fremme af FOU i udvalgte lande Instrument DK UK NL SE DE Straksafskrivning af materielle anlægsudgifter til FOU Straksafskrivning af immaterielle anlægsudgifter (IP) til FOU Ekstrafradrag fr driftsudgifter til FOU (fradrag i indkmst) Ekstrafradrag fr driftsudgifter til FOU (fradrag i skat) () Reduceret persnskat fr frskere mv. Carryfrward g refundering Patentbkse Kilde: EU Kmmissinen (2014): A Study n R&D Tax Incentives OECD (2013): Science, Technlgy and Industry Screbard 2013 De knkrete instrumenter sm anvendes i de enkelte lande uddybes nedenfr. UK I UK findes en lang række skatteplitiske instrumenter. Først g fremmest findes der flere rdninger med ekstrafradrag fr driftsudgifter til FOU. UK anvender både fradrag i den skattepligtige indkmst g fradrag i den beregnede skat - g der differentieres mellem stre virksmheder g SMV'er. 19 Derudver beskattes indtægter fra patentrettigheder med en lavere skattesats end ellers. SMV'er er berettiget til et indkmstfradrag fr driftsudgifter til FOU på 230 pct. af udgifternes størrelse, mens stre virksmheder kan pnå enten 130 pct. fradrag i indkmsten eller 10 pct. fradrag i skatten - en ny rdning sm skal erstatte indkmstfradraget fra 2016. 20 Der er indført en øvre grænse på 7,5 mi. EUR per FOU prjekt. UK har carryfrward g en skattekredit tilsvarende den danske, hvr underskudsgivende virksmheder kan få udbetalt skatteværdien af underskuddet i stedet fr at mdregne det i fremtidige perider. 21 I UK er det desuden muligt at straksafskrive visse anlægsudgifter til FOU, sm fx maskiner, inventar, mv., med 100 pct. i anskaffelsesåret. Erhvervelse af patentrettigheder, licenser g andre immaterieller kan dg ikke indregnes sm FOU udgifter. Generelt skelner UK's fradragsrdninger mellem aktiviteter der har til hensigt 19 En SMV er i UK defineret sm en virksmhed med i) mindre end 500 ansatte, ii) årlig msætning på under 100 mi. eller en balance på under 86 mi. g iii) maksimalt 25 pct. af virksmhedens egenkapital er ejet af stre virksmheder. EY (2015), Wrldwide R&D incentives reference guide. 20 Fradraget på 230 pct. fr SMV'er indføres fra 1. april 2015, g er en stigning i frhld til det tidligere fradrag på 225 pct. 21 Delitte (2014), Glbal Survey f R&D Tax Incentives 13
at skabe ny FOU, g aktiviteter der benytter allerede udviklet FOU. Med andre rd støtter rdningerne kun ny innvatin, ikke vidensverførsel i frm af eksisterende patenter mv., der beskytter brugsretten til innvative prdukter g prcesser. Fr at en aktivitet kan kvalificeres sm FOU, skal aktiviteten enten bidrage direkte til nye fremskridt inden fr videnskab eller teknlgi, eller bidrage hertil på indirekte vis. 22,23 Kvalificerede udgifter er bl.a. lønmkstninger til frskningspersnale g kliniske frsøgspersner, råvarer g hjælpematerialer anvendt i frskningen, FOU relevant sftware g udgifter til vand, el g varme. Siden 2013 har UK pereret med en patentbks, hvr virksmheder der har indtægter fra patenterede prdukter g services har frdel af en lav selskabsskat på 10 pct. fra indtægter der kmmer fra disse prdukter. Hlland I Hlland har man et samlet fradrag fr driftsudgifter til FOU på 160 pct. af udgifternes størrelse, dg med undtagelse af lønninger. Til gengæld betaler hllandske virksmheder en lavere lønsumskat af lønninger til FOU persnale - 35 pct. fradrag fr alle virksmheder g 50 pct. fr start-up virksmheder (p til 45 mi. EUR per år). Desuden har Hlland en bred patentbks (eller rettere, innvatinsbks), med en lav skattesats på kun 5 pct. fr kvalificeret indkmst fra nyudviklede prdukter, fratrukket deres udviklingsmkstninger. Fra 2013 er der yderligere mulighed fr at pnå den lave skattesats på 5 pct. fr 25 pct. af sin indkmst uden fradrag af udviklingsmkstninger - en rdning der særligt kmmer SMV'er g start-up virksmheder til gde, i perider hvr de genererer få indtægter fra deres FOU aktiviteter. 24 Sverige I Sverige findes kun et enkelt skatteplitisk instrument - en frskerskatrdning der knytter sig til udenlandske nøglemedarbejderes lønindkmst. Således kan udenlandske frskere mv. pnå en reduktin i den skattepligtige indkmst på 25 pct. i p til 3 år. Samtidig reduceres det arbejdsgiverbetalte sciale bidrag med 25 pct. 25 Udenlandske medarbejdere kan desuden mdtage skattefrie vederlag fra deres arbejdsgiver til dækning af rejseudgifter til deres hjemland g til deres børns sklegang. Alle udenlandske medarbejdere kan principielt kvalificeres til den svenske frskerskat, såfremt de tjener mere end 89.000 SEK per måned. Derimd kan kun frskere g andet FOU relevant persnale pnå den lave skattesats med en lavere lønindkmst. 22 UK Department fr Business, Innvatin and Skills (2015) 23 I grænsetilfælde er det kun den andel af udgiften der anvendes til FOU sm kan fradrages. 24 Delitte (2014), Glbal Survey f R&D Tax Incentives 25 Skatterattsnamnden (2015) 14
Tyskland I Tyskland anvender man ingen skatteplitiske instrumenter til at stimulere private FOU aktiviteter. 3.1 Sammenhængen mellem ffentlig støtte til privat FOU g privat FOU På tværs af OECD er der en psitiv sammenhæng mellem niveauet af ffentlig støtte til FOU (både direkte g indirekte) g intensiteten af privat FOU - målt sm de ttale FOU udgifter ift. BNP, jf. Figur 3. Spredningen mellem landene er dg ret str. Danmark, Sverige g Tyskland ligger ver tendenslinjen, hvilket indikerer en høj FOU intensitet ift. graden af samlet ffentlig støtte. Dg skal det nævnes at datagrundlaget i Figur 3 ikke indehlder lønbaserede skattetilskyndelser sm fx den danske frskerskatrdning. Figur 3 Offentlig støtte g private FOU aktiviteter 4,0 3,5 Privat FOU, pct. af BNP 3,0 2,5 2,0 1,5 1,0 0,5 DE SE DK UK NL 0,0 0,00 0,05 0,10 0,15 0,20 0,25 0,30 0,35 0,40 0,45 Samlet ffentlig støtte til privat FOU, pct. af BNP Nte: Kilde: Offentligt støtte inkluderer både direkte støtte i frm af tilskud, kntrakter g lån, g indirekte støtte i frm af de samlede skattebegunstigelser OECD (2014), Measuring R&D tax incentives Sammenligning af datapunkterne i Figur 3 skal fretages med en vis varsmhed, da der kan være stre frskelle i landenes industrielle sammensætninger. Histrisk set er FOU intensiteten især høj fr virksmheder i industrierne: Teknlgisk hardware & udstyr, Farma & bitek g Sftware & cmputer service. Dette bekræftes gså i nyere data fr eurpæiske virksmheder, publiceret i EU Kmmissinens undersøgelse fra 2014, jf. Figur 4. 26 26 I undersøgelsen anvendes regnskabsdata fr investeringer i FOU fra verdens tp 2500 virksmheder (heraf 633 eurpæiske). 15
Figur 4 FOU intensiteter tp 10 industrier i EU, 2014 pct. 16 14 12 10 8 6 4 2 0 Nte: Kilde: Figuren viser de 10 industrisektrer med de højeste FOU intensiteter i EU baseret på data fra 633 eurpæiske virksmheder. FOU intensiteten er målt ved FOU divideret med salgsmsætning. Screbard undersøgelsen anvender ICB industriklassificeringer g er derfr ikke direkte sammenlignelige med industriklassificeringerne i Tabel 5 g Figur 5. EU R&D Screbard The 2014 EU Industrial R&D Investment Screbard, Eurpakmmissinen Når man sammenligner FOU intensiteter på tværs af lande er det vigtigt at tage hensyn til de ganske frskellige industristrukturer på tværs af landene. Tabel 5 dkumenterer dette ved en detaljeret industrifrdeling af de samlede private FOU udgifter på tværs af landene. Fr hvert land er inkluderet de 3 fremstillingsindustrier g 2 serviceindustrier, med de højeste FOU udgifter i 2012. Tabellen viser: Tyskland skiller sig ud ved at have en høj andel af FOU udgifterne kncentreret i fremstillingsindustrier (ca. 86 pct.), hvr autmbilindustrien udgør den højeste andel (32 pct.). Også den svenske fremstillingsindustri tiltrækker en relativt høj andel af FOU udgifterne (ca. 71 pct.). FOU udgifterne i Danmark har en væsentligt højere kncentratin i farma industrien sammenlignet med de andre lande (ca. 21 pct. af de samlede FOU udgifter). UK har den laveste andel af FOU udgifter i fremstillingsindustri (ca. 40 pct.) 16
Tabel 5 Frdeling af privat FOU på industrier, 2012 Andel af samlede private FOU investeringer Tyskland Danmark Sverige Hlland UK 1. Fremstilling 86,1 55,8 70,5 55,8 40,0 1.1 Farma g kemikalier 14,1 26,5 8,1 10,4 4,5 1.1.1 kemikalier g kemiske prdukter 6,5 5,7 n.a. 6,9 1,5 1.1.2 Farma, medicinalske kemikalier g btaniske prdukter 1.2 Cmputer, elektrnik g ptiske pr dukter 7,6 20,9 n.a. 3,5 2,9 13,7 7,6 20,4 8,7 5,7 1.3 Mtrkøretøjer, trailere g semi-trailere 32,3. 12,7. 8,6 1.4 Maskiner g udstyr. 12,9. 13,1. 1.5 Andet transprtudstyr.. 8,4.. 1.6 Elektrisk udstyr... 6,6. 2. Service 13,1 42,8 28,4 38,9 58,1 2.1 Infrmatin g kmmunikatin 5,9 12,8. 9,9 14,2 2.2 Aktiviteter knyttet til fast ejendm 5,9 13,3 14,0 15,2 36,6 2.3 Engrs- g detailhandel, reparatin af mtrkøretøjer g mtrcykler.. 6,1.. 3. Andet 0,8 1,4 1,1 5,3 1,9 Kilde: OECD, Structural Analysis (STAN) Analytical Business Enterprise Research and Develpment (ANBERD) database, baseret på main-activity classificatin af industrier. De FOU-tunge industrier fylder meget frskelligt i de fem sammenlignede lande. Det indebærer bl.a. at bruttværditilvæksten fra industrier med høj FOU intensitet er frdelt meget frskelligt landene i mellem, jf. Figur 5. 27 27 Kategrierne er ikke identiske med kategrierne i Figur 4 da OECDs STAN database anvender en anden industriklassificering end den sm blev anvendt i EU's screbard undersøgelse. Der findes ikke tilgængelige data fr UK. 17
Figur 5 andel af den samlede bruttværditilvækst fra FOUintensive industrier, (2010/2011), pct. Pct. 10,0 9,0 8,0 7,0 6,0 5,0 4,0 3,0 2,0 1,0 0,0 Tyskland Sverige Danmark Hlland UK N.a. Teknlgisk hardware g udstyr Sftware g cmputer service Farma g biteknlgi Mtrkøretøjer g reservedele Nte: Figuren viser bidraget til den samlede bruttværditilvækst fra de FOU-intense industrier angivet i Figur 4. Da de t kilder ikke anvender samme industriklassificering er kategrierne i denne figur beregnet sm: Teknlgisk hardware g udstyr =D26+D27, Farma g biteknlgi = D20T21, Sftware g cmputer service =D62T63+D61, Mtrkøretøjer g reservedele =D29. Data fr Danmark g Hlland er fra 2011. Data er ikke tilgængeligt fr UK. Kilde: OECD STAN database ISIC 4 Vres knklusiner er således at frskelle i FOU-intensitet i den private sektr samlet set ikke kun påvirkes af rammevilkår, men gså af frskelle i industristruktur, sm til dels er histrisk betinget, mend de selvsagt bliver løbende påvirket af ændringer i rammevilkår. 4 Effekter af eksisterende skattetilskyndelser til FOU 4.1 Overrdnede empiriske resultater skattetilskyndelser g FOU Empiriske undersøgelser har primært studeret påvirkningen af frskellige skattetilskyndelser til FOU på niveauet fr private FOU udgifter/investeringer. Færre studier har frsøgt at kvantificere effekten på innvatin g på den verrdnede øknmi (dvs. prduktivitet g vækst). Dette skyldes at virksmhedernes innvatinsprces er kmpleks g afhænger af de samlede rammevilkår, hvr skattetilskyndelser blt er ét af flere elementer. Dette vanskeliggør en empirisk identifikatin af eksempelvis virkningen af et FOU skattefradrag på innvatinsniveauet eller på prduktivitetsudviklingen. 28 Derfr anvendes effekten på FOU udgifterne ftest sm en prxy fr den innvative virkning af skattetiltagene. Der er ver tid udført en række empiriske studier af frskellige landes brug af skatteincitamenter til FOU. De er fkuserede på at vurdere effekten på den samlede frskning 28 Köhler et al. (2012) 18
g ikke den samfundsøknmiske nettværdi under hensyntagen til finansiering via øgede skatter mv. Den langsigtede elasticitet i de empiriske studier er estimeret til at være mkring 1. Det vil sige, at en frøgelse på 1 pct. af udgifterne til skattemæssige instrumenter (i frm af tabt prvenu), på sigt vil føre til 1 pct. frøgelse i de private investeringer til FOU: I et empirisk litteraturstudie fra år 2000 knkluderes det at skatteincitamenter til FOU har en signifikant g psitiv effekt på FOU: 1 krnes ekstra skatteincitament udmønter sig i gennemsnit g på sigt i 1 krnes ekstra privat FOU. 29 Et nyere mfattende studie fra OECD finder tilsvarende at en reduktin i den såkaldte reale brugerpris på FOU på 1 pct. på lang sigt vil resultere i ca. 1 pct. stigning i private udgifter til FOU. 30 Den reale brugerpris skal frstås sm: en virksmheds faktiske (reale) mkstning ved 1 krnes FOU investering, hvilket inkluderer en justering fr de frskellige landespecifikke skatterdninger inkl. selskabsbeskatningen. 31 Eurpakmmissinen har i 2014 gså udført et mfattende metastudie af litteraturen. 32 Her pdeles de empiriske undersøgelser i t grupperinger baseret på de anvendte estimatinsmetder. 33 De målte effekter er i samme størrelsesrden sm i OECD's studie (mange af de samme studier indgår). Disse studier indehlder gså andre knklusiner med str relevans fr en effektiv skatteplitik i frhld til FOU indsats: Det er svært at identificere g måle effekten på krt sigt Effekten er meget begrænset fr lande sm fte ændrer deres FOU skatteplitik. Det kan ikke entydigt knkluderes m stre eller små virksmheder er mere respnsive ver fr skattetilskyndelser - knklusinerne varierer i de frskellige studier g afspejler givetvis frskelle i de øvrige natinale rammevilkår. Start-up virksmheder er generelt mere respnsive ver fr skattetilskyndelser end etablerede virksmheder Stre virksmheder genererer større psitive eksternaliteter, dvs. højere spillver effekter, af deres FOU end små virksmheder. 34 Disse resultater giver anledning til flere knkrete plicy implikatiner: Reelle effekter kræver tid g stabilitet før de manifesterer sig Hvis fkus fr FOU plitikken er at øge grundfrskningen med dens frventede spillver effekter, så er det nødvendigt at inddrage stre virksmheder der har denne kapacitet. 29 Hall g Reenen (2000) et studie af den eksisterende empiriske litteratur ann 2000. 30 Westmre (2013) 31 Den reale brugerpris er frmaliseret lig med b-indexet justeret med realrenten g depricieringsraten fr FOU. B- indekset er et knstrueret mål sm angiver den samlede skattetilskyndelse til FOU. Den præcise frtlkning er: den nødvendige før-skat prfit fr at neutralisere 1 krnes FOU udgift givet de eksisterende skatterdninger fr FOU g selskabsbeskatningen. 32 EU Kmmissinen (2014): A Study n R&D Tax Incentives 33 Strukturelle metder (baseret på brugerpriser) g direkte metder (baseret på kntrlgrupper). Studier der anvender de direkte metder sammenligninger generelt frskelle i FOU udgifter mellem virksmheder sm har mdtaget støtte g virksmheder sm ikke har mdtaget støtte (kntrlgrupper). Her er de anvendte estimatinsteknikker væsentligt mere frskellige end fr de strukturelle analyser, hvilket gså gør resultaterne svært sammenlignelige. Men, grundlæggende findes igen en psitiv signifikant sammenhæng mellem skattetilskyndelser til FOU g FOU udgifter. 34 Se Blm et al. (2013) g Köehler et al. (2012) 19
Hvis fkus fr FOU plitikken er at øge innvatinsmængden i iværksættervirksmheder, så er det psitivt at respnseffekterne er relativt stre fr disse virksmheder (mere FOU per tabt skattekrne). Dette vil dg frmdentlig kræve en bredere afgrænsning af udgifter der kvalificerer sig sm FOU, dvs. inkl. anvendt frskning g udviklingsarbejde. 4.2 Erfaring g resultater fra den britiske g hllandske rdning Både UK g Hlland har sm tidligere nævnt indført et ekstrafradrag fr FOU udgifter. Det hllandske fradrag blev intrduceret i 2012 g differentierer ikke mellem stre g små virksmheder. Her var ekstrafradraget på 54 pct. ved indførslen, men blev hævet til 60 pct. i 2014 g gælder ikke fr udgifter til arbejdskraft. Fradragsrdningen blev indført sm et tillæg til en eksisterende rdning til fremme af FOU via. lønskatten, The Research and Develpment Act (WBSO), intrduceret i 1994. Ordningen giver virksmheder mulighed fr at reducere lønudgifterne til FOU persnale, gennem lavere sciale bidrag g persnskatter. Den knkrete fradragsrdning fra 2012 er endnu ikke blevet evalueret, men verrdnede evalueringer af WBSO finder en langsigtet elasticitet på ca. 1. 35 Dvs. en reduktin på 10 pct. i skatteprvenuet har resulteret i en tilsvarende nettfrøgelse af de private FOU frskningsudgifter på 10 pct. Ordningen i UK blev gennemført sm et led i regeringens plan m at hæve FOU intensiteten i landet til 2,5 pct. i 2014. 36 Den britiske rdning blev indført i 2000 fr SMV'er g udvidet i 2002 til gså at gælde stre virksmheder. UK har differentierede satser, således at SMV'er får et merfradrag på 130 pct. mens stre virksmheder får et merfradrag på 30 pct. Målsætningen m at øge FOU intensiteten i UK til 2,5 pct. af BNP er ikke pnået, men de private udgifter til FOU har generelt været stigende siden rdningen blev indført. 37 Ordningen har tilsyneladende været effektiv til at øge private FOU udgifter i de virksmheder der har været berørt af rdningen; I den fficielle evaluering vurderes det, at virksmhederne har øget deres FOU udgifter med ca. 18 pct. sm en knsekvens af rdningen. 38 I takt med at merfradraget fr SMV'er er blevet øget (fra 100-130 pct.) er SMV'ernes andel i FOU rdningen gså blevet større - i 2013 mdtg SMV'er således 44 pct. af den samlede støtte inden fr fradragsrdningen, jf. Tabel 6. 35 EU Kmmissinen (2014): A Study n R&D Tax Incentives 36 Abramvsky m.fl. (2005) 37 Den samlede stigning i private udgifter til FOU steg med ca. 17 pct. mellem 2001 g 2013 i UK. Andre faktrer har givetvis påvirket udgiftsniveauet i negativ retning, bl.a. sm en knsekvens af den finansielle krise. 38 Guceri (2013) 20