IMPLEMENTERING PÅ TVÆRS OG UD I YDERSTE LED Temamøde om forebyggelse på tværs Region Syd, Comwell, Kolding 28.9. 2009 Søren C. Winter SFI Det Nationale Forskningscenter for Velfærd Implementering Implementeringsforskningens hovedspørgsmål I hvilket omfang er retningslinjer i politiske beslutninger (fx i en lov eller byrådsbeslutning) gennemført? I hvilket omfang er de politiske intentioner i politiske beslutninger gennemført? 1
Teoretiske implementeringsperspektiver Implementeringsresultater: output og outcome Policy-design/instrumenter Samspilsrelationer Frontpersonalets rolle Kan frontmedarbejderne ledes? Målgruppernes rolle Output/outcome Output Forvaltningspræstationer/behandlingsarbejde Valg af foranstaltninger Frontpersonalets adfærd Outcome Målopfyldelsesgrad mht. målgruppens sociale og sundhedsmæssige situation 2
Policydesign/instrumenter Den kausale sammenhæng mellem mål og midler Instrumenttyper Regelstyring og tvang Økonomisk støtte/afgifter Information Hvilke incitamenter bygger instrumenterne på og hvordan virker de? Egennytte økonomiske Sociale motiver Moralske motiver Samspilsrelationer Implementering præget af mange aktører og organisationer Som varetager egne organisatoriske interesser Har hver sine kerneopgaver Forskellige prioriteringer og tidshorisonter Mange beslutnings- og vetopunkter Pressman & Wildavsky: The Complexity of Joint Action Mange kokke fordærver maden Implementeringsproblemer stiger med antallet af aktører, beslutningspunkter og konfliktgraden 3
Samspilsudfordringer ved implementering af kommunal forebyggelsespolitik Mange sektorforvaltninger og institutioner er relevante for forebyggelse De fleste har andre kerneopgaver Andre prioriteringer? Andre tidshorisonter? Gevinst ved forebyggelse viser sig ofte først på lang sigt Politikere har ofte kort tidshorisont Næste valg Mange beslutnings- og vetopunkter Implementeringsspil Strategiske spil for implementeringsaktører Fx Implementering på skrømt (Tokenism) Sektorforvaltninger og institutioner vil gerne have bevillinger og beslutningskompetence vedr. forebyggelse, men risiko for at forebyggelsesopgaven nedprioriteres i forhold til kerneopgaver 4
Afhængighedsrelationer: Sekventielle Men problemerne afhænger af afhængighedsrelationer Sekventielle relationer B er afhængig af leverance fra A for at kunne levere sit eget implementerings-bidrag Men A er ikke afhængig af B Ex Som lysene på et juletræ, der er serieforbundne Meget vanskelig implementeringsopgave: Mareridtet Ex. Kommunernes social- og beskæftigelsesforvaltninger i forhold til AF før 1990. Afhængighedsrelationer: Gensidighed Gensidige relationer (reciprokke) A er afhængig af B, ligesom B er afhængig af A, for at kunne yde implementeringsbidrag Bytterelation Forhandlingsgrundlag Ofte god implementering Kræver dog ofte en betydelig koordination 5
Afhængighedsrelationer: Parallel opgavevaretagelse Pooled En implementeringsansvarlig aktør A bruger - og betaler ofte flere aktører (B,C,D,E,F) til at levere implementeringsbidrag uafhængigt af hinanden Ex. ungdomsarbejdsløshedsbekæmpelse i USA vha. for- og non-profitorganisationer med hver sin målgruppe Illustration: Parallelforbundne pærer på et juletræ Relativ pæn implementering Om end ej velkoordineret A B X Sekventiel relation A B X Reciprok relation A Pooled (parallel) relation B C D E F G X X X X X X X = målgruppe 6
Ændre afhængighedsrelationer Løsninger 1) Gøre sekventielle relationer gensidige Indfør bytterelationer, beton fordele for kerneopgaver ved forebyggelse Fx kan sundere spisevaner og motion i skolen give mere oplagte og koncentrerede elever Penge som byttemiddel Ex tankespind vedr. kommunerne og AF Bevillingskompetence til forebyggende sundhedsprojekter hos en lokal sundhedsforvaltning eller lignende Ændre afhængighedsrelationer 2 Løsninger 2) Gøre sekventielle relationer parallelle Ex. Kommunal og statslig beskæftigelsesindsats fra 2003-09 Parallelt sektoransvar for forebyggende sundhedsindsats 7
Hvordan sikres koordinationen? Central styring fra lokal sundhedsforvaltning vs. decentraliseret sektoransvar Kan forebyggelsesforvaltningen få muskler? Overheadorganisationers forskellige magt Bevillingskompetence? Politisk forankring i kommunen Sektorvise forebyggelsesplaner og regnskaber a la virksomheders sociale ansvar Politisk godkendelse Tværgående samarbejdsformer og udbytte Tværgående projektgrupper Ofte betydelig loyalitet over for fælles opgave Sikre baglandets opbakning/commitment Styregruppe/politisk opbakning Lille viden om udbytte Subjektivt/objektivt udbytte Eksempler på effektfuldt samarbejde, men ingen garanti Ex. Skoleledere i Texas, Beskæftigelsessamarbejde i Danmark 8
Frontpersonalets rolle Udøver skøn i samspil med klienter/borgere Stor betydning for udmøntning af politik Vigtige politiske beslutningstagere Oplever kronisk ressourcemangel Brug af mestringsstrategier (genveje) (Lipsky) Standard Operating Procedures Holdningers betydning for adfærd Kollektive Individuelle (politikinstrumenter, målgrupper, oplevet arbejdspres) Kan frontmedarbejderne ledes? Vanskelig rolle Lille viden Effekter af ledelse betinget af Lokale politiske mål Forvaltningsadfærdens synlighed Anvendte ledelsesredskaber Medarbejderkarakteristika Viden Motivation, opfattelse af ledelsesinstrumenter 9
Effektiv ledelse Klare signaler om politik Rekruttering af medarbejdere, der passer til mål Efteruddannelse af medarbejdere Målgruppens rolle Objekt eller co-producer? Målgruppens incitamenter Økonomiske (egennytte), moralske, sociale Forebyggelsesstrategier kan både være Servicetilbud Adfærdsregulering Modstand mod regulering? Kan dæmpes gennem moralsk og social motivation Hvordan reagerer offentlige og private leverandører på modstand mod regulering? 10
Konklusion Implementering sker ikke automatisk Tværgående samarbejde er en udfordring Men muligheder via udformning af afhængighedsrelationer, projektgrupper, planer/regnskaber, politisk opbakning Frontmedarbejdernes rolle er kritisk Vanskelige at styre Men dog visse lovende ledelsesredskaber Målgruppens rolle er også kritisk Elsker ikke nødvendigvis forebyggelse Men kan måske overtales! Litteratur En bog om implementering: Søren C. Winter og Vibeke Lehmann Nielsen (2008). Implementering af politik. København: Academica. 11