Postadresse Exnersgade 33. 6700 Esbjerg Torvegade 74. 6700 Esbjerg Dato 24. maj 2012 Sagsbehandler Anette Thede Telefon direkte 76 16 73 50 Sagsid 2010-25764 Notat Økonomisk styringsmodel for arbejdsmarkedsområdet inkl. førtidspensioner under Socialudvalget Rammevilkårene for budget på arbejdsmarkedsområdet er komplekse og turbulente. Kompleksiteten består af konjunkturfølsom udvikling i målgrupperne, budgetgaranti, udviklingen i andre kommuners udgiftsniveau, incitamentsstruktur i aktiveringsindsatsen med differentierede refusionssatser, driftsloft over maksimal refusion af aktiveringsindsatsen, et uigennemsigtigt beskæftigelsestilskud, lovgivningen, loft over administrationsudgifterne m.m. Med fokus på øget gennemsigtighed i forbindelse med budgetlægningen samt bedre sammenhæng mellem finansieringsgrundlaget og driftsudgiftsniveauet er der udarbejdet en økonomisk styringsmodel for arbejdsmarkedsområdet inklusiv førtidspensioner. Førtidspensioner hører under sociale ydelser, og er forankret under Socialudvalget. Førtidspensioner er omfattet af modellen, da der er en stærk sammenhæng mellem indsatsen på arbejdsmarkedsområdet og antal borgere på førtidspension. Den økonomiske styringsmodel tydeliggør de økonomiske sammenhænge og indeholder et finansieringsgrundlag og en driftsudgiftsmodel bestående af både udgifter og refusionsindtægter. Ved at sammenholde finansieringsgrundlaget og udgiftsniveauet synliggøres de økonomiske strategiske indsatsområder. Nedenstående beskrives A. Hovedelementerne i den økonomiske styringsmodel A1. Finansieringsgrundlaget A2. Driftsudgiftsmodellen A3. Strategiske indsatsområder B. Afgrænsning af den økonomiske styringsmodel C. Økonomien i den økonomiske styringsmodel D. Anvendelse af den økonomiske styringsmodel E. Opsummering F. Sammenhænge i modellen Telefon 76 16 73 00 Telefax 76 16 75 99 b-a@esbjergkommune.dk www.esbjergkommune.dk
Ad.A Elementer i den økonomiske styringsmodel Den økonomiske styringsmodel indeholder et finansieringsgrundlag og en driftsudgiftsmodel, bestående af både udgifter og refusionsindtægter. Ved at sammenholde finansieringsgrundlaget og udgiftsniveauet synliggøres de økonomiske strategiske indsatsområder. Den økonomiske styringsmodels hovedelementer er: A1. Finansieringsgrundlaget A2. Driftsudgiftsmodel Forsørgelsesudgifter Beskæftigelsesordninger/aktiveringsudgifter Refusionsindtægter A3. Strategiske indsatsområder Ubalancer mellem finansieringsgrundlag og udgiftsmodel Politiske investeringer Ad. A1) Finansieringsgrundlaget Finansieringsgrundlaget består af kommunens andel af budgetgarantien for de kommunale målgrupper, beskæftigelsestilskud for de forsikrede ledige samt kommunens egen finansiering af forskelle mellem finansieringsgrundlaget og faktiske driftsudgifter. Figur 1. Finansieringsgrundlaget Budgetgaranti Forsørgelse kommunale målgrupper Beskæftigelsesordninger kommunale målgrupper Aktivering kommunale målgrupper Aktivering forsikrede ledige Beskæftigelsestilskud Forsørgelse forsikrede ledige Beskæftigelsesordninger forsikrede ledige Kommunens egen finansiering +/- Budgetgaranti +/- Beskæftigelsestilskud +/- Investeringer Budgetgarantien omfatter målgrupperne: Kontanthjælp og aktivering, førtidspension, integration og ledighedsydelse. Sygedagpenge og fleksjob er ikke omfattet af budgetgarantien, men dækkes af bloktilskuddet. Forskellen mellem de to afgrænsninger er, at budgetgarantien efterreguleres i forhold til kommunernes faktiske forbrug medens bloktilskuddet alene - 2 -
fastsættes for det enkelte år og kun reguleres (DUT) i løbet af året, hvis der er væsentlige ændringer og ikke efterreguleres i regnskabsfasen. Ved tildeling af bloktilskud til de kommunale målgrupper får kommunen tildelt ca. 2,07% af de budgetgaranterede udgifter. Procentsatsen er beregnet med udgangspunkt i antal borgere i kommunen. Beskæftigelsestilskuddet tildeles kommunen til dækning af udgifter til beskæftigelsesindsatsen for forsikrede ledige. Der er tale om en slags budgetgaranti, således at udgifterne for kommunerne under ét dækkes af statslig tilskud. Fordelingsmodellen bag beskæftigelsestilskuddet virker meget uigennemsigtig bestående af en række forudsætninger og parametre. Beskæftigelsestilskudsmodellen forventes justeret og genberegnet for 2011 for at mindske de store økonomiske forskelle kommunerne imellem. Ad.A2) Driftsudgiftsmodellen Budgettet for arbejdsmarkedsområdet er i udgangspunktet uændret år efter år, dog med korrektioner som følge af pris- og lønfremskrivninger, lovændringer samt udvikling i konjunkturerne for målgrupperne. Udvikling i konjunkturerne har betydning for de antalsafhængige udgifter, som tilpasses prognoser for antal helårspersoner i målgrupperne. De ikke antals-afhængige udgifter er lovbestemte og tilpasses seneste års forbrug. Udgifterne på arbejdsmarkedsområdet er stærkt lovbestemte, hvor der er regler for forpligtelse til udbetaling af forsørgelsesudgifter og regler for aktiveringsindsatsen fx hvornår og hvor ofte, der skal afholdes samtaler eller tilbydes aktivering. Arbejdsmarkedsområdet er samtidigt stærkt incitamentsstyret gennem refusionssystemet. Driftsudgiftsmodellen er baseret på prognose for udviklingen i antal helårspersoner i målgrupperne, enhedspriser, redskabsfordelingen i aktiveringsindsatsen, refusionsindtægter, ikke antalsafhængige udgifter samt politiske investeringer. Prognose for udviklingen i antal helårspersoner i målgrupperne er baseret på finansministeriets økonomiske redegørelse 1, beskæftigelsesregionens skøn og kommunens historiske udvikling. Antalsforudsætningerne for ca. halvdelen af målgruppen er baseret på prognoser fra Beskæftigelsesregionen og prognoser for de resterende målgrupper baseres på udviklingen i tidligere år samt forventninger til fremtidige konjunkturer. Det er derfor generelt vanskeligt at lave automatiske beregninger af antal helårspersoner i budgetgrundlaget. 1 Finansministeriets økonomiske redegørelse offentliggøres i december og maj. - 3 -
Tabel 1. Antal helårspersoner fordelt på målgrupper Målgruppe Oprindeligt Budget 2012 Arbejdsmarkedsområdet Arbejdsmarked: Kontanthjælpsmodtagere 2.820 Revalidender 495 Ledighedsydelse 370 Sygedagpenge 1.995 Fleksjob 1.420 Arbejdsmarked i alt 7.100 Forsikrede ledige 2.345 Arbejdsmarkedsområdet i alt 9.445 Socialudvalgets område: Førtidspensioner 5.083 I alt 14.528 Heraf medregnes i driftsloftet 8.025 Enhedspriserne for forsørgelsesudgifterne er baseret på forbruget i tidligere regnskabsår. Der anvendes detaljerede enhedspriser indenfor de enkelte målgrupper, hvorved det vurderes, at det samlede budgetbehov bliver mest retvisende. Der beregnes vægtede gennemsnitspriser for de enkelte målgrupper (forsikrede ledige, kontanthjælpsmodtagere, sygedagpengemodtagere m.fl.) til brug for politiske fremstillinger m.m. for at forenkle konsekvensberegningerne. Driftsudgifterne i modellen kan opdeles i forsørgelsesudgifter, udgifter til beskæftigelsesordninger herunder aktiveringsudgifter og refusionsindtægter. - 4 -
Figur 2. Driftsudgifterne i økonomimodellen Forsørgelsesudgifter Kontanthjælp, revalideringsydelse, ledighedsydelse, sygedagpenge, A-dagpenge Beskæftigelsesordninger Løntilskud, mentorer, jobpræmie Hjælpemidler, personlig assistance Aktivering indenfor driftsramme Politisk fastsatte indsatser Refusionsindtægter Refusionssatser afhænger af redskabsfordelingen i aktiveringsindsatsen Driftsudgifterne består primært af forsørgelsesudgifter som beregnes med udgangspunkt i antal helårspersoner i målgrupperne gange differentierede enhedspriser. Budget til beskæftigelsesordninger har traditionelt været uændret år efter år, og har ikke fulgt stigninger eller fald i antal helårspersoner i målgrupperne. Beskæftigelsesordninger består af udgifter til aktivering af målgrupperne indenfor driftsrammen og øvrige aktiveringsindsatser bl.a. løntilskud, mentorer, hjælpemidler og personlig assistance. Disponering af aktiveringsindsatsen følger de politiske prioriteringer og konjunkturerne indenfor beskæftigelsesområdet. Arbejdsmarkedsudvalget har på sit møde den 21.juni 2011 godkendt aktiveringsstrategi for 2011. I forbindelse med finansloven 2011 blev der indført et nyt fælles driftsloft for kommunens mulighed for at hjemtage refusion af aktiveringsudgifterne. Det nye driftsloft er fælles for målgrupperne og danner den maksimale ramme for kommunens mulighed for at hjemtage refusion af aktiveringsudgifterne. Driftsloftet er variabelt med antal helårspersoner i målgrupperne. Driftsloftet opgøres endeligt i forbindelse med regnskabsafslutning. Kommunen har valgmulighed indenfor lovgivningen til disponering af aktiveringsindsatsen indenfor driftsloftet, da driftsloftet gælder for det samlede antal helårspersoner og ikke særskilt indenfor de enkelte målgrupper. - 5 -
Tabel 2. Antal helårspersoner indenfor driftsloftet Målgruppe Oprindeligt Budget 2012 Kontanthjælpsmodtagere 2.820 Revalidender 495 Ledighedsydelse 370 Sygedagpenge 1.995 Forsikrede ledige 2.345 Målgrupper medregnes i driftsloftet 8.025 Fleksjob 1.420 Førtidspensioner 5.083 I alt 14.528 Det nye driftsloft med tildelingsmodellen med 13.700 kr. (2011-priser) pr. helårsperson i de omfattede målgrupper betyder, at kommunens godkendte aktiveringsbudget på 150 mio.kr. afviger fra driftsloftet med ca. 38 mio.kr. i budget 2012 og afviger med ca. 32 mio.kr. i 2015. Aktiveringsbudgettet opdeles mellem aktiveringsindsatser indenfor driftsloftet og aktiveringsindsatser som investeringer. Samtidig foreslås, at aktiveringsbudgettet skal være antalsafhængigt for den del, som er omfattet af driftsloftet. Det betyder, at aktiveringsindsatsen skal planlægges fleksibelt, da antal i målgrupperne er konjunkturfølsomme. Figur 3. Aktiveringsindsatsen Mio.kr. Lovpligtige indsatser Indenfor Driftsloftet 50% refusion ret & pligt 6 ugers selvvalgt uddannelse Politiske Investeringer uden refusion I alt Politiske indsatser Individuelle køb af uddannelse Sygedagpengemodtagere Forebyggelse af førtidspension Samlet indsats 112,0 38,0 150,0 Politiske investeringer skal være begrundet i økonomiske indsatsområder og/eller politiske prioriteringer fx forebyggelse af førtidspensioner og indsats for sygedagpengemodtagere. Politiske investeringer kan både være beskæftigelsesordninger omfattet af driftsloftet og beskæftigelsesordninger i øvrigt fx øget anvendelse af mentorer. Redskabsfordelingen i aktiveringsindsatsen har et indbygget incitamentsstruktur i form af kommunens muligheder for refusionshjemtagning af forsørgelsesudgifterne. Refusionssatser er henholdsvis 50%, 30% eller ingen refusionsmulighed. Det tilstræbes indenfor de gældende rammebe- - 6 -
tingelser at anvende redskabsfordelingen optimalt i forhold til hjemtagelse af maksimal refusion og dermed nedbringelse af de samlede driftsudgifter. Ved ændring af disponering af aktiveringsindsatsen skal der samtidigt indregnes ændringer i refusionsberegningerne i forhold til forsørgelsesbudgettet. Endvidere skal der tages højde for de forbundne kar, hvilket betyder, at indsatser i en målgruppe ofte har en afledt effekt på øvrige målgrupper. F.eks. vil en mindre indsats for revalidender sandsynligvis medføre en stigning i antallet af kontanthjælpsmodtagere. Et forhold som der skal tages højde for ved tilrettelæggelse af aktiveringsindsatsen og konsekvensberegninger. I forbindelse med udarbejdelse af Jobcentrets tilbudsvifte for aktiveringsindsatsen indgås kontrakter med flere leverandører, hvor enkelte aftaler er flerårige. Da beskæftigelsesindsatsen er afhængig af diverse kontrakter med eksterne og interne leverandører og omlægninger af indsatsen ofte forudsætter en længere indkøringsperiode bør det overvejes om indsatser skal fastsættes for en flerårig budgetperiode. Ikke antalsafhængige udgifter er udgifter, som er lovbestemte og ikke har en direkte sammenhæng med udviklingen i antal helårspersoner på forsørgelse. Sidste års forbrug er ofte bedste bud på næste års budget. Ikke antalsafhængige udgifter omfatter fx Flygtningeområdet Hjælpemidler Særlig støtte Servicejob Mentorudgifter Ad.A3) Strategiske indsatsområder Det er en strategisk udfordring at få udgiftsniveauet til at nærme sig finansieringsgrundlaget og reducere den kommunale egen finansiering af beskæftigelsesindsatsen. Ved tildeling af bloktilskud får kommunen tildelt ca. 2,07% af de budgetgaranterede udgifter. Procentsatsen er beregnet med udgangspunkt i antal borgere i kommunen. I regnskab 2010 og 2011 udgjorde kommunens faktiske udgifter ca. 2,40% af landets samlede budgetgaranterede udgifter. Forskellen mellem kommunens finansieringsgrundlag og udgiftsniveau finansieres af kommunen. Sammenligning mellem oprindeligt budget 2012 og KL s landsskøn for de budgetgaranterede udgifter viser, at den største økonomiske udfordring (lig med kommunal egen finansiering) er udgiftsniveauet til førtidspensioner. Arbejdsmarkedsområdet har iværksat en række indsatser for at minimere tilgangen til førtidspension, som for nuværende er en permanent ydelse og dermed en økonomisk stor post i budgettet. Aktiveringsudgifter udover driftsloftet betragtes som politiske investeringer, som skal være begrundet i politiske prioriteringer. Politiske investeringer kan både være beskæftigelsesordninger omfattet af driftsloftet og beskæftigelsesordninger i øvrigt fx øget anvendelse af mentorer. - 7 -
Ad. B) Afgrænsning af den økonomiske styringsmodellen Prioriteringer og tilrettelæggelse af den administrative indsats formodes at have en væsentlig indflydelse på udviklingen i målgrupperne og det økonomiske resultat. Administrationsudgifter er ikke variabel med antal helårspersoner i målgrupperne og indgår ikke direkte i modellen. Beskæftigelsesområdet er stærkt incitamentsstyret, hvorfor flere indsatser er formålsbestemte via puljemidler, hvor der oftest er tilknyttet krav om dokumentation af indsatser og effekter. Disse puljemidler indgår ikke i modellen. Udviklingen i antal seniorjob er styret af lovgivningen vedrørende beskæftigelsesområdet, hvorfor Jobcentret udarbejder prognose for budgetudviklingen. Budgetområdet er placeret under Personale og Udvikling og indgår derfor ikke i modellen. Ad.C) Økonomien i den økonomiske styringsmodel Kommunes driftsbudget i 2012 for arbejdsmarkedsområdet inklusiv førtidspensioner under Socialudvalget er på ca. 1,5 mia. kr. Budget 2012 er fastlagt som en fremskrivning af budget 2011 samt indregning af besparelsesforslag om reduktion af både nytilgangen til førtidspension og besparelse på aktiveringsudgifter til revalidender i forbindelse med vedtagelse af budget 2012. Tabel 3. Budgetforudsætninger Budget 2012 Antal helårspersoner Oprindeligt budget 2012 Arbejdsmarkedsudvalget: Arbejdsmarked 7.100 725,1 mio.kr. Forsikrede ledige 2.345 253,4 mio.kr. Arbejdsmarkedsområdet I alt 9.445 978,5 mio.kr. Socialudvalget: Førtidspensioner 5.083 569,1 mio.kr. I alt 14.528 1.547,6 mio.kr. Ad. D) Anvendelse af den økonomiske styringsmodel Den økonomiske styringsmodel foreslås anvendt i forbindelse med udarbejdelse af fremtidige budgetforslag og indgår som element i Direktionens arbejde med budget-i-balance. Aktiveringsbudgettet fastfryses for et år ad gangen for at smidigholde disponeringsadgangen og indgåelse af kontrakter med leverandører, hvor også interne leverandører har vanskeligt ved at tilpasse driften kvartalsvis. I forbindelse med budgetrevisioner revurderes de anvendte enhedspriser og eventuelle korrektioner og konsekvenser beskrives. Kommunens udgifter til de budgetgaranterede områder er i udgangspunktet budgetteret med uændret antal i målgrupperne i budgetårene - 8 -
frem. Finansieringsgrundlaget er beregnet med udgangspunkt i Kommunernes Landsforenings flerårige skøn for udviklingen i de budgetgaranterede udgifter fordelt på målgrupper. Det betyder, at der ved budgetlægningen i udgangspunktet ikke anvendes samme skøn i udviklingen i finansieringsgrundlaget og udgiftsmodellen. Denne ubalance er i budgettet placeret som en afbalanceringskonto. Da hovedparten af de budgetgaranterede udgifter er konjunkturbestemte foreslås, at driftsudgifterne opeller nedskrives med samme procentsats som KL s landsskøn for udviklingen i udgifterne på området. Dette vil forenkle styringsmodellen og afbalanceringskontoen afskaffes. Den økonomiske styringsmodel anvendes delvist i forbindelse med de løbende kvartalsvise budgetrevisioner, hvor prognoser for antal helårspersoner og enhedspriser revurderes. Ad. E) Opsummering Anvendelse af den økonomiske styringsmodel vil bidrage til at vise de økonomiske sammenhænge i budgetlægningen, synliggøre de strategiske indsatsområder og de politiske prioriteringer i beskæftigelsesindsatsen. Den beskrevne økonomiske styringsmodel indeholder følgende forhold: - Området er primært konjunkturbestemt og beregnes med udgangspunkt i prognoser for antal helårspersoner ganget med historiske enhedspriser. - Aktiveringsbudgettet er antalsafhængigt for den del, som er omfattet af driftsloftet. - Aktiveringsudgifter udover driftsloftet betragtes som politiske investeringer. - Redskabsfordelingen i aktiveringsindsatsen optimeres i forhold til opnåelse af maksimale refusionsindtægter. - Aktiveringsbudgettet fastfryses for et år ad gangen. - KL s landsskøn for udviklingen i de budgetgaranterede områder anvendes til fremskrivning af driftsudgifterne. Dette vil forenkle modellen og afbalanceringskontoen afskaffes. - I forbindelse med budgetrevisioner revurderes prognoser for antal helårspersoner og enhedspriser. - 9 -
Ad. F) Sammenhæng i den økonomiske styringsmodel Figur 4. Økonomimodellen er to-delt Finansieringsgrundlag Finansieringsgrundlag: Driftsudgifter Driftsudgiftsmodel: Forsørgelse kommunale målgrupper herunder førtidspensioner Budgetgaranti kommunale målgrupper svarende til 2,07% af landets samlede overførselsindkomster +/-Kommunal finansiering Beskæftigelsestilskud vedr. forsikrede ledige +/-Kommunal finansiering Løntilskud mm. Forsikrede ledige Refusionsindtægter Strategisk indsats Kommunal finansiering Merudgift kommunale løntilskud Strategisk indsats Figur 5. Sammenhænge i driftsudgiftsmodellen * Enhedspris forsørgelse/løntilskud = Løntilskud mm. Kommune målgrupper Aktivering kommunale målgrupper Strategisk Aktivering forsikrede ledige indsats Refusionsindtægter Administrationsudgifter Forsørgelse Forsikrede ledige Bruttoforsørgelsesudgifter Administra tionsudgifter Antal alle målgrupper indenfor driftsloft * Antal aktiverede Antal passive Aktiveringsindsats indenfor driftsloftet Reds kabsforde ling Enhedspris driftsramme * 50% + Høj refusion Lav refusion Ingen refusion Lav refusion Politisk fastsatte investeringer = = Refusion af forsørgelsesudgifter Max refusion af driftsloft for aktivering Bruttoaktiveringsudgifter Nettodriftsudgifter Arbejdsmarked og forsikrede ledige Antal Beskæftigelsesordninger * Politisk fastsatte Refusion = investeringer * Merudgift kommunale løntilskud * Refusion = Nettoudgifter Nettoudgifter Antal * Enhedspris Fleksjob * Refusion = Antal * Indsatspris Førtidspension * Refusion = Nettoudgifter Nettoudgifter Udgiftsbudget Sociale ydelser - 10 -