N OTAT KL-undersøgelse om ressourceforløb KL har i november og december 2013 gennemført en undersøgelse af etableringen af ressourceforløb. Undersøgelsen er dels baseret på registerdata og dels på en KL-spørgeskemaundersøgelse. Resultaterne er suppleret med de erfaringer, KL har indsamlet på regionale møder med jobcentercheferne. Undersøgelsens hovedkonklusioner Der er et stort fald på 65 pct. i antallet af nye tilkendelser af førtidspension. Den 16. december 2013 Sags ID: SAG-2013-06076 Dok.ID: 1789628 Ref.: JVM, CTJ Telefon 3370 3829 Weidekampsgade 10 Postboks 3370 2300 København S www.kl.dk Side 1/10 Der er færre personer, som er påbegyndt et ressourceforløb, end forventet. Jobcentercheferne vurderer, at det lave antal ressourceforløb skyldes - Første halvår af 2013 har været præget af opstart - Det forudsatte antal ressourceforløb er på kort sigt urealistisk højt. Inden for det næste år forventer 40 pct. af kommunerne at oprette det forudsatte niveau. Yderligere 23 pct. af kommunerne forventer af nå niveauet inden for et par år. - Målgruppen er uklar og snævert defineret. - Andre muligheder i beskæftigelseslovgivningen udnyttes, og en del af målgruppen får et ressourceforløbslignende tilbud. Siden årsskiftet har der været en større stigning i antallet af kontanthjælpsmodtagere. En del af målgruppen tilbydes fleksjob, fremfor ressourceforløb
Reformens formål Pr. 1. januar 2013 trådte reform af førtidspension og fleksjob i kraft. Målet med reformen er at begrænse tilgangen til førtidspension. I stedet skal de udsatte tilbydes en helhedsorienteret og tværgående indsats i form af et ressourceforløb. Registeranalyse I det følgende gives en status på tilkendelsen af førtidspension og antallet af bevilgede ressourceforløb. Udviklingen i antallet af nye førtidspensionsforløb. Det overordnede mål med førtidspensionsreformen er at nedbringe antallet af nye førtidspensionsforløb. Det har særligt været intentionen at nedbringe tilkendelsen af førtidspension til unge under 40 år. Ser man på udviklingen siden 2010, så har det været en mindre stigning i tilkendelsen af førtidspension lige før årsskiftet. Herefter er niveauet faldet markant. Figur 1. Antal tilkendelser til førtidspension fordelt på alder. 3500 3000 2500 2000 1500 1000 500 0 Under 40 år Over 40 år Kilde: http://ast.dk/tal-og-undersogelser/tal-fra-ankestyrelsen Det ses ofte, at tallene svinger omkring ikrafttrædelsestidspunkt for en reform. Der er sket en tydelig opbremsning i tilkendelsen af førtidspensioner i 2013. I 3. kvartal 2013 blev der tilkendt 1.042 førtidspensioner, hvor der til sammenligning blev tilkendt 2.948 førtidspensioner i 3. kvartal 2012. Det er et fald på 65 pct. Det er for tidligt at sige noget om, om dette er et niveau, som tilkendelserne stabilt kan forventes at ligge på fremadrettet. 2
Fordelingen af tilkendelser på baggrund af diagnoser En af målsætningerne med reformen af førtidspension har særligt været at begrænse tilkendelsen af førtidspension på baggrund af psykiske lidelser. De sundhedsmæssige årsager til tilkendelsen af førtidspension har udviklet sig på følgende måde: Figur 2. Sundhedsmæssige årsager til førtidspension 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% Psykiske lidelser Bevægeapparatsygdomme Øvrige Kilde: http://ast.dk/tal-og-undersogelser/tal-fra-ankestyrelsen Den relative fordeling mellem lidelser har ændret sig markant ved reformens ikrafttrædelse. Andelen af tilkendte førtidspensioner på baggrund af psykiske lidelser er siden årsskiftet faldet markant, og andelen som følge af problemer i bevægeapparatet er faldet svagt. Derimod har der været en relativ stigning i andelen af øvrige årsager (f.eks. hjerte- og karsygdomme, nervesygdomme og kræft). I absolutte tal har der imidlertid ikke været en stigning i førtidspension af andre årsager. Idet der bevilges væsentlig færre førtidspensioner end vanligt skal man være meget påpasselig med på nuværende tidspunkt at konkludere noget på baggrund af udviklingen i den relative fordeling mellem lidelser. Udviklingen i antallet af ressourceforløb. Opgørelsen over, hvor mange ressourceforløb, der er oprettet kan laves på flere måder. I det følgende er der sat fokus på, hvor mange ressourceforløb, der månedsvis er oprettet i januar-november 2013: 3
Figur 3. Antal ressourceforløb i alt 350 300 250 200 150 100 50 0 Kilde: www.jobindsats.dk Fra januar til november er der samlet set oprettet 1.844 nye ressourceforløb. Ser man på udviklingen i løbet af 2013, fordeler den sig sådan, at der stort set ikke blev oprettet forløb i januar, mens tallet er støt stigende hen over sommeren, om end fortsat på et niveau, som ligger langt under det forventede. Figur 4. Antal personer, som er påbegyndt et ressourceforløb i 2013. Jan Feb Mar Apr Maj Jun Jul Aug Sep Okt Nov Antal nye forløb 9 23 67 90 180 214 216 219 239 283 304 Akkumuleret 9 32 99 189 369 583 799 1.018 1.257 1.540 1.844 Kilde: Jobindsats.dk KL s spørgeskemaundersøgelse Med henblik på at undersøge, hvorfor antallet af ressourceforløb er væsentligt lavere end forventet, har KL gennemført en spørgeskemaundersøgelse. Undersøgelsen er gennemført i november 2013, og spørgeskemaet er udsendt til landets 94 jobcenterchefer med en samlet svarprocent på 84 %. 91 pct. jobcenterchefer giver udtryk for, at der ikke er tale om en bevidst beslutning/strategi fra kommunens side, når det oprettede antal ressourceforløb er lavere end forudsat i reformen. Jobcenterchefer er blevet bedt om at vurdere en række udsagn i forhold til, hvor stor betydning de har for det lave antal ressourceforløb i kommunerne. I det følgende redegøres der for de svar, som har vist sig at have den største forklaringskraft. 4
Første halvår 2013 har været præget af opstart Reformen af førtidspension og fleksjob blev vedtaget i folketinget 19. december 2012. Således har der stort set kun været en juleferie mellem vedtagelsen og ikrafttrædelsen, hvilket er en forklarende faktor. Figur 5. Det har taget tid at få apparatet omkring ressourceforløb på plads Meget stor betydning 17% Stor betydning Nogen betydning 26% 29% Lille betydning Ingen betydning 15% 13% 0% 25% 50% 75% 100% Kilde: KL-spørgeskemaundersøgelse blandt jobcentercheferne Samlet set mener 72 pct. af jobcentercheferne, at en forklarende faktor på det lave antal ressourceforløb er, at det tager tid for kommunen at få apparatet omkring ressourceforløb på plads. Det har taget tid at etablere tværgående rehabiliteringsteam, som jo skal drøfte og give indstilling om ressourceforløb. Endvidere er bestemmelserne om den regionale sundhedskoordinator først trådt i kraft d. 1. juli 2013, og flere steder har regionen fortsat svært ved at levere de sundhedsfaglige kompetencer. Det forudsatte antal ressourceforløb er urealistisk højt Tilbagemeldingen fra jobcentrene er samtidig, at forudsætningerne for 2013 om 14.000 forløb har ligget på et urealistisk højt niveau. På spørgsmål om, om det forudsatte antal ressourceforløb i reformen fra starten har været urealistisk højt, så svarer 72 pct. af jobcentercheferne, at denne forklaring har nogen, stor eller meget stor betydning for, at gabet mellem det forventede og faktiske antal ressourceforløb er så stort. 5
Figur 6. Det forudsatte antal ressourceforløb i reformen har altid været urealistisk Meget stor betydning Stor betydning Nogen betydning 18% 29% 25% Lille betydning 8% Ingen betydning 19% 0% 25% 50% 75% 100% Kilde: KL-spørgeskemaundersøgelse blandt jobcentercheferne Hertil svarer 62 pct., at en forklarende faktor også er, at der umiddelbart inden reformen trådte i kraft var ekstraordinært mange tilkendelser af førtidspension, jf. figur 1. Det har mindsket målgruppen for ressourceforløb, og vil derfor gøre det sværere at opnå det forudsatte antal ressourceforløb. Målgruppen er uklar og snævert defineret Herudover er der uklarhed om definitionen af målgruppen. Hvem er det egentlig, at der skal tilkendes ressourceforløb. For 63 pct. af jobcentercheferne har det forklaringskraft, at målgruppen er uklar. Figur 7. Reglerne om ressourceforløb, herunder definitionen af målgruppen, er uklare Meget stor betydning 13% Stor betydning Nogen betydning Lille betydning Ingen betydning 28% 22% 18% 19% 0% 25% 50% 75% 100% Kilde: KL-spørgeskemaundersøgelse blandt jobcentercheferne På KL s regionale møder med jobcentercheferne forklares det med, at det begrænser målgruppen, at det fremgår af loven, at alle muligheder i beskæftigelseslovgivningen skal være vurderet som udtømt, førend man er i målgruppen for et ressourceforløb. Og de politiske udmeldinger giver nogle gange indtryk af, at målgruppen skal forstås bredere end det, der står i loven. Set i dette lys vil jobcentrene have stor gavn af en juridisk vejledning til, hvordan målgruppen skal fortolkes. 6
Mulighederne i kontanthjælpssystemet udnyttes Beskæftigelseslovgivningen, herunder bestemmelserne i kontanthjælpssystemet rummer mange muligheder, herunder også vidtstrakte muligheder for en tværfaglig og helhedsorienterede indsats. At der foregår ressourceforløbs-lignende tiltag for målgruppen, men som kaldes noget andet har stor forklaringskraft. Figur 8. Vi laver en række ressourceforløbs-lignende tiltage for målgruppen, jf. kontanthjælpslovgivningen, men kalder det ikke ressourceforløb Meget stor betydning 12% Stor betydning Nogen betydning Lille betydning Ingen betydning 29% 25% 19% 15% 0% 25% 50% 75% 100% Kilde: KL-spørgeskemaundersøgelse blandt jobcentercheferne To ud af tre jobcenterchefer svarer, at de har etableret en række ressourceforløbs-lignende tiltag for målgruppen, men at det foregår i regi af kontanthjælpssystemet. Derfor hedder det ikke ressourceforløb. F.eks. har flere kommuner gode erfaringer med Brug for alle -projektet, hvor der er blevet etableret tværgående og helhedsorienterede indsatser i regi af kontanthjælpssystemet. Årsager med lille forklaringskraft Kun 4 pct. af jobcentercheferne svarer, at det har stor betydning eller meget stor betydning for det lave antal af ressourceforløb, at de ikke ønsker at binde personerne i ressourceforløb af mindst 1 års varighed. De 4 pct. prioriterer i stedet kortere forløb, hvor jobcentrene efter hvert forløb kan vurdere, hvilken indsats der efterfølgende kan være brug for. 2 pct. svarer, at det har stor eller meget stor betydning, at antallet af ressourceforløb er lave, fordi borgerne ikke har lyst til at komme i ressourceforløb, men er fast besluttet på at ville have en pension. 24 pct. vurderer, at det kan have nogen betydning, at indsatsen ikke giver mening, hvis borgeren ikke er motiveret. 7
Forventninger til fremtiden 40 pct. af kommunerne forventer, at de inden for det næste år vil have oprettet omtrent det niveau, som det er forudsat i reformen. Yderligere 23 procent forventer at nå niveauet inden for et par år. Ressourceforløb er ikke den eneste løsning - men den sidste Man kan som udgangspunkt ikke følge de personer, som med reformen af førtidspension ikke længere tilkendes førtidspension. Vi ved ganske enkelt ikke, hvem de er. I stedet kan man se på sammenhængen mellem de forskellige ydelser. I det følgende er illustreret bevægelserne mellem de forskelige ydelser. Figur 9. Udviklingen i antallet af personer på udvalgte ydelser (fuldtidspersoner) 600.000 500.000 400.000 300.000 200.000 100.000 Ledighedsydelse Ressourceforløb Fleksjob Sygedagpenge Kontanthjælp (match 3) Kontanthjælp (match 2) Førtidspension 0 Kilde: jobindsats.dk Figuren viser, at der er ca. ½ million modtagere af enten førtidspension, kontanthjælp (match 2 og 3), sygedagpenge, ressourceforløbsydelse, ledighedsydelse eller som er i fleksjob. Siden årsskiftet er det samlede antal faldet med små 20.000 personer. Det er et fald, som er en anelse større, end hvad vi plejer, at se som sæson-udsving. Samtidig har fordelingen mellem ydelserne ændret sig gennem de sidste par år. I nedestående figur sammenholdes den samlede bestand i 3. kvartal 2012 med den samlede bestand i 3. kvartal 2013. 8
Figur 10. Udviklingen i samlede bestand (fuldtidspersoner) 3. kvartal 2012 3. kvartal 2013 Ændring Førtidspension 243.723 238.233-5.490 Kontanthjælp (match 2) 68.501 76.216 7.715 Kontanthjælp (match 3) 30.181 27.845-2.336 Ledighedsydelse 16.534 16.623 89 Ressourceforløb 0 874 874 Fleksjob 52.213 54.564 2.351 Sygedagpenge 74.820 66.664-8.156 I alt 485.972 481.019-4.953 Kilde: jobindsats.dk Sammenlignes 3. kvartal 2012 med 3. kvartal 2013 ses det tydeligt, at der på ydelserne førtidspension, kontanthjælp som passiv ydelse (match 3) og sygedagpenge er et fald. Samtidig er antallet, som er på kontanthjælp (match 2) eller i fleksjob, steget. At antallet af kontanthjælpsmodtagere, som er vurderet som indsatsklare, er steget stemmer godt overens med jobcentrenes forklaring om, at mulighederne i kontanthjælpssystemet udnyttes. Målet med beskæftigelsesindsatsen er at bringe personer, der står udenfor arbejdsmarkedet tættere på arbejdsmarkedet. I det lys er det godt, at en større del af målgruppen er klar til en indsats i det ordinære beskæftigelsessystem og ikke står til en sidste chance inden førtidspension. Der er også vidtstrakte muligheder for en både tværfaglig og helhedsorienterede indsats i kontanthjælpssystemet. På KL s regionale møder med jobcentercheferne er der endvidere blevet peget på, at de nye muligheder i fleksjobordningen, som er målrettet de svageste, betyder, at nogle af dem, som tidligere ville have fået en førtidspension, i dag får et fleksjob. Tallene viser også, at det går godt med oprettelsen af fleksjob efter at den nye ordning er trådt i kraft. Figur 12. Antal fuldtidspersoner i fleksjob Gammel ordning Ny ordning Fleksjob i alt Dec. 2012 52.900 0 52.900 Feb. 2013 52.600 500 53.100 April 2013 51.300 1.900 53.200 Juni 2013 50.000 3.900 53.900 Aug. 2013 48.700 5.900 54.600 Okt. 2013 47.500 7.900 55.400 Kilde: jobindsats.dk 9
De fleste af fleksjobbene efter den nye ordning er små fleksjob i private virksomheder. Således er ca. 70 pct. af de nye fleksjob oprettet i det private, og 55 pct. af de nye fleksjob er på under 10 timer om ugen. Således er der meget som tyder på, at jobcentrene udnytter mulighederne i beskæftigelseslovgivningen, herunder mulighederne i den nye fleksjobordning, inden de anvender sidste udvej i form af et ressourceforløb. 10