Forenkling er også et spørgsmål om opgaveplacering. Der kan ikke opstilles et enkelt svar på, om løsningen af de administrative opgaver skal foregå centralt eller decentralt. Men kommunerne må løbende forholde sig til, om opgaverne kan placeres mere optimalt, og om medarbejderne har de nødvendige kompetencer og redskaber til at løse opgaverne, der hvor de er placeret. 40
Forenkling handler også om opgaveplacering hvilke opgaver skal institutioner løse, og hvad er den centrale forvaltnings opgaver? Kommunerne må løbende tage stilling til den mest hensigtsmæssige placering af de administrative opgaver. Hvor kan de administrative opgaver med fordel placeres? En decentral placering kan sikre: lokale frihedsgrader en mere smidig opgaveudførelse større lokal forståelse for styringsopgaven og de konkrete styringsværktøjer En central placering kan sikre: større lokalt fokus på kerneopgaverne større og stærkere faglige miljøer Der findes ikke en entydig formel for, hvornår en opgave skal placeres centralt eller decentralt. Kommunestørrelse, institutionsstørrelse og sektorområde må indgå i overvejelserne lokalt. Centraliseringen/decentraliseringen af en opgave kan også på en og samme tid forskellige steder i forvaltningerne og institutionerne blive opfattet som henholdsvis et forenklende tiltag og som unødvendig bureaukratisering. Det er dog muligt at pege på, hvad det er vigtigt at være opmærksom på, hvis henholdsvis en decentral og en central opgaveplacering skal fungere. Det væsentlige er, at hver kommune tager aktivt stilling til, om placeringen af de administrative opgaver på forskellige områder er hensigtsmæssig. Og om man i tilstrækkelig grad har understøttet de valg, der er foretaget. Er institutionslederne i tilstrækkelig grad klædt på til at løse opgaverne, hvis de er placeret decentralt? Er arbejdsgangene smidige og tilpasset de enkelte institutioners behov, hvis opgaverne er placeret centralt? 41
Forenkling også et kommunalt ansvar Siden 1990 erne har der rullet en decentraliseringsbølge henover kommunerne, hvor flere og flere administrative opgaver er blevet placeret decentralt. Spørgsmålet er, om man er gået for langt i denne udvikling? Det anbefales, at den enkelte kommune vurderer, om nogle af de administrative opgaver med fordel kan trækkes tilbage til det centrale niveau, så institutionerne i højere grad kan fokusere på kerneydelsen. Ejendomsadministrationen kan fremhæves som et område, hvor de fleste kommuner nu har valgt at lægge sig fast på en relativ central model. Det anbefales også, at kommunen vurderer, om der er nogle administrative opgaver, der med fordel kan konkurrenceudsættes. Det gælder fx lønadministration og bogholderiopgaver. Der kan ikke nødvendigvis opstilles en entydig strategi for opgaveplaceringen på tværs af sektorområder og institutioner. Tværtimod kan der være behov for en differentieret strategi, der tager hensyn til sektorspecifikke og institutionsspecifikke forhold. Behov for en differentieret strategi? Institutionerne har forskellige forudsætninger for at løse de administrative opgaver: institutionerne varierer i størrelse målt på antal medarbejdere ledernes uddannelsesniveau varierer de fagkulturelle baggrunde og forskellige traditioner gør det mere naturligt at udføre administrative opgaver decentralt inden for nogle sektorer end andre I dette kapitel gennemgås fordele og ulemper ved en henholdsvis centraliseret og decentraliseret opgaveplacering illustreret med en række eksempler. Kapitel 5, 6 og 8 indeholder konkrete overvejelser om en hensigtsmæssig opgaveplacering på henholdsvis økonomiområdet, løn- og personaleområdet og i forhold til ejendomsadministration. Der er ikke udarbejdet selvstændige kapitler for hensigtsmæssig opgaveplacering i forhold til indkøb og for organisering af IT-support. Begge områder er generelt præget af en høj grad af centralisering. 42
3.1. Decentraliseringsbølgen Op igennem 1980erne og 1990erne rullede en decentraliseringsbølge ind over kommunerne, hvor både det styringsmæssige ansvar og ansvaret for udførelsen af en lang række administrative opgaver blev udlagt fra det centrale forvaltningsniveau til det decentrale institutionsniveau. Det styringsmæssige ansvar versus udførelsen af en administrativ opgave Med det styringsmæssige ansvar forstås beslutningskompetencen på et givent område. Med udførelsen af en administrativ opgave forstås den konkrete udførelse af en administrativ opgave, der knytter sig til det styringsmæssige ansvar. Det styringsmæssige ansvar og udførelsen af en administrativ opgave følges ikke nødvendigvis ad. Ansættelsen af en pædagog kan besluttes i børnehaven, mens stillingsopslaget og ansættelsespapirerne kan udfyldes på forvaltningsniveau. Med udlæggelsen af det styringsmæssige ansvar i form af mål- og rammestyring er institutionsniveauet i næsten alle kommuner blevet tildelt det driftsøkonomiske ansvar. I de senere år har institutioner i mange kommuner endvidere fået ansvaret for lønbudgettet med overgangen fra normeringsstyring til lønsumsstyring. Udviklingen har betydet, at der er sikret overensstemmelse mellem opgave- og ansvarsfordelingen, og at ansvaret for de fagligt funderede udgiftsbeslutninger og den samlede budgetoverholdelse er placeret på samme niveau. 43
Forenkling også et kommunalt ansvar Fakta om de decentrale frihedsgrader i den kommunale økonomistyring Institutionerne på skole-, dagpasnings- og ældreområdet: får i 80 pct. af kommunerne tildelt deres budget som en nettoramme kan i 67 pct. af kommunerne uden begrænsninger omplacere midler mellem alle konti i (dvs. også mellem løn og øvrig drift) kan i 98 pct. af kommunerne opspare midler gennem overførsel af mindreforbrug fra budgetår til budgetår kan i 82 pct. af kommunerne låne af næste års budget Undersøgelsen er gennemført i forbindelse med kvalitetsprojektet om administrative modeller i juni 2008 med deltagelse af 85 kommuner. Mens det styringsmæssige ansvar i vidt omfang er placeret på institutionsniveau, er der stor forskel på, hvor udførelsen af de administrative opgaver er placeret. Flere kommuner er begyndt at overveje nye modeller for udførelsen af de administrative opgaver med henblik på at mindske den administrative belastning af institutionerne. Overvejelserne omfatter både en centralisering af opgaverne samt en fastholdelse af den decentrale opgaveplacering, men med etablering af centrale støttefunktioner samt uddannelse af institutionslederne og ansættelsen af mere administrativt personale decentralt. 3.2. Forenkling hvorfor decentralisering? En decentral opgaveplacering kan for det første give den enkelte institutionsleder flere frihedsgrader til at tilrettelægge opgaveudførelsen i overensstemmelse med lokale hensyn og ønsker. Det kan dreje sig om et lokalt udformet stillingsopslag, hvor der i modsætning til en centralt styret og standardiseret form er mulighed for at give opslaget et indhold, der afspejler institutionens værdier og traditioner. For det andet kan en decentral opgaveplacering bidrage til at øge institutionslederens indsigt i styringsopgaven og de konkrete styringsværktøjer. Gennem udførelsen af administrative opgaver som bogføring og opfølgning opnås en mere tilbundsgående indsigt i det anvendte økonomistyringssystem. En indsigt der også kan bidrage til at øge ejerskabet til opgaven. 44
For det tredje kan en decentral opgaveplacering gøre opgaveudførelsen mere effektiv og mindre bureaukratisk, fordi opgaven kan løses hele vejen rundt decentralt. Det er eksempelvis tilfældet, når en institutionsleder selv kan formulere stillingsopslaget frem for at skulle kontakte en centralt placeret personaleafdeling med en større papirgang til følge. Opgaveløsningen bliver mere smidig. I relation hertil har digitaliseringen gjort en række administrative arbejdsgange lettere at udføre, så der ikke nødvendigvis er noget vundet ved at lade en central enhed udføre dem. Faaborg-Midtfyn Kommune: Digitalisering af løn- og personaleopgaver understøtter en decentral struktur Faaborg-Midtfyn Kommune har i forbindelse med kommunens udviklingsstrategi udpeget digitalisering som et særligt indsatsområde. Indsatsen sker dels i forhold til borgerne og dels i forhold til kommunen som arbejdsgiver. På løn- og personaleområdet er målet, at indberetning af engangsdata (ferie, fravær, arbejdssedler/køresedler/arbejdsskader o. lign) sker decentralt. I forhold til arbejdssedler sker dette allerede, der hvor der decentralt er større mængder af bilag (park- og vej, dagplejen, ældreplejen mv.). I HR-staben ønsker man at gå et skridt videre ved at sætte fokus på mulighederne for at digitalisere hele arbejdsgange. Der er igangsat et forsøg i forhold til udbetaling af befordringsgodtgørelse. I samarbejde med IT-staben er der udviklet et program, hvor medarbejderne (i stedet for at udfylde en blanket) elektronisk indberetter deres kørsel, hvorefter lederen elektronisk godkender det indberettede. Målet er, at den indberettede kørsel (via snitflader til lønsystemet) automatisk sendes til udbetaling, når lederen har godkendt. Det er ligeledes målet, at programmet senere kan udbygges til andre områder. Løn- og personaleområdet er i Faaborg-Midtfyn organiseret med en udstrakt grad af decentralisering. Digitaliseringen er som det fremgår ovenfor med til at understøtte denne organisering. HR-staben har særligt fokus på kompetenceudvikling af lederne, så der decentralt er tilstrækkelig viden til at løfte personaleopgaven. 45
Forenkling også et kommunalt ansvar Refusioner ved sygdom og barsel digitalisering letter arbejdsgangen Arbejdet med hjemtagelse af refusioner for sygdomsramte medarbejdere og medarbejdere på barsel er i alle kommuner placeret centralt. Institutionernes opgave er at indberette fravær og barsel, hvilket i dag sker via den enkelte kommunes elektroniske fraværssystem. Tidligere indsendte institutionerne blanketter, der skulle indtastes centralt. Refusionsarbejdet opleves ofte som bureaukratisk. Arbejdet består i at: 1. Anmelde fravær til sygedagpengemyndighederne 2. Hjemtage refusion Ved at anvende www.virk.dk kan opgaverne løses i én arbejdsgang. Hjemmesiden vil også kunne anvendes af den enkelte institution. Det vil være en yderligere administrativ opgave for institutionen, men vil til gengæld indebære et incitament til at refusionerne faktisk bliver hjemtaget noget som mange kommuner i dag forsømmer. 3.2.1. Udfordringer ved decentralisering Udfordringen ved en decentral placering af de administrative opgaver kan være at tilvejebringe den nødvendige styringsinformation på forvaltningsniveauet. En decentral opgaveplacering stiller krav om veludviklede kontrol- og opfølgningsmekanismer fx i forhold til budgetoverholdelse. Det kan også være en udfordring at sikre tilstedeværelsen af de nødvendige forudsætninger for at løse opgaverne på institutionsniveauet. Der kan peges på tre forskellige strategier til at hjælpe lederne med de administrative opgaver (se også figur): Hjælp gennem målrettede redskaber IT-support og vejledninger Hjælp gennem personlig support fx fra centrale stabe Kompetenceudvikling gennem træning og kurser Der kan med fordel formidles information om alle tre elementer på den samme side på kommunens intranet eller i en særlig portal. 46
Næsten alle kommuner har i et eller andet omfang en centraliseret organisering med en række administrative støtteenheder inden for eksempelvis økonomi- og personaleområdet. Udbygningen af disse støtteenheder varierer dog kommunerne imellem og mellem de enkelte opgaveområder. I nogle kommuner er det valgt at etablere forvaltningsopdelte støtteenheder, mens det i andre kommuner er valgt at etablere tværgående stabsenheder eller fællesstabe, som institutionerne kan trække på efter behov. 47
Forenkling også et kommunalt ansvar Det vil typisk være de samme enheder, der varetager henholdsvis kontrol- og konsulentopgaverne i forhold til institutionsniveauet. I den løbende dialog kan det derfor være gavnligt at afklare, hvornår den centrale enhed har den ene eller anden kasket på. Udover etableringen af centralt placerede støtteenheder har mange kommuner søgt at imødekomme udfordringerne ved en decentral opgaveplacering ved at skabe større institutioner og forskellige former for administrative fællesskaber. 3.2.2. Større institutioner En række kommuner har ofte med afsæt i opgave- og strukturreformen valgt at slå flere mindre institutioner sammen. Det er i hovedreglen faglige eller økonomiske rationaler, der ligger til grund for sammenlægningerne. Men med større institutioner følger også en stigning i den administrative opgavevolumen, der kan muliggøre ansættelsen af administrative medarbejdere til eksempelvis bogføring. Derved kan større institutioner skabe en højere grad af arbejdsdeling og professionalisering i udførelsen af de administrative opgaver, som gør det muligt af fastholde en decentral opgaveplacering. Større enheder på Pleje- og Omsorgsområdet i Faaborg-Midtfyn Kommune I Faaborg-Midtfyn Kommune blev Pleje og Omsorgsområdets medarbejdere pr. 1. januar 2009 samlet i større enheder. Fire områdeledere får ansvaret for den overordnede planlægning, budgetansvar mv. Hver områdeleder bliver chef for henholdsvis sektionslederne for kommunens seks plejecentre eller sektionslederne for kommunens seks hjemmeplejegrupper. Omorganiseringen medfører, at de administrative funktioner, der hidtil har været på plejecentrene, samles hos de nye områdeledere. En række kompetencer skubbes opad i ledelsessystemet til områdelederne, så sektionslederne frigives til den faglige ledelse på plejecentrene eller i hjemmeplejen. 48
3.2.3. Administrative fællesskaber mellem institutioner Administrative fællesskaber mellem institutioner kan både omfatte institutioner inden for den samme sektor og institutioner på tværs af sektorer inden for et geografisk område. Med administrative fællesskaber kan opgaveløsningen fastholdes decentralt samtidigt med, at den enkelte institution aflastes administrativt. Flere skoler eller en skole og et antal daginstitution kan eksempelvis etablere et administrativt fællesskab, hvor de administrative opgaver samles og udføres ét sted. Det kan muliggøre opbygningen af en administrativ enhed med særlige kompetencer inden for eksempelvis økonomistyring og lønsumsstyring. 28 institutioner og 150 børnehuse Odense Kommune samler de administrative opgaver på daginstitutionsområdet I samarbejde med BUPL har Odense Kommune etableret en ny struktur inden for daginstitutionsområdet. Det betyder, at de administrative opgaver i høj grad er blevet fjernet fra den enkelte dagpasningsenhed. Tidligere var der 150 daginstitutioner i kommunen, men det tal er nu reduceret til 28. Hver institution har tilknyttet et antal børnehuse (de tidligere institutioner). Det enkelte børnehus ledes af en daglig pædagogisk leder, der har det pædagogiske og personalemæssige ansvar for børnehusets medarbejdere. Institutionslederen har det overordnede ansvar for institutionens strategiske udvikling herunder det pædagogiske niveau og medarbejdernes kompetencer i institutionens børnehuse samt udarbejdelsen af virksomhedsplaner og strategikort. Derudover har institutionslederen det økonomiske ansvar og er ansvarlig for budgetlægning, opfølgning mv. Den pædagogiske leder i hvert børnehus kan derved koncentrere sig om at udvikle kvaliteten i børnepasningen i kombination med enkelte daglige administrative og økonomiske opgaver. 49
Forenkling også et kommunalt ansvar De 28 institutioner følger i stort omfang den geografiske distriktsopdeling, Odense Kommune har valgt på folkeskoleområdet. Oprindelig var det hensigten, at institutionslederen skulle sidde sammen med skolelederen for at styrke samarbejdet. Men det stod hurtigt klart, at et sådant valg stiller betydelige krav til den fysiske struktur på skolerne, fordi der ikke uden videre er plads til et ekstra kontor nær skolelederen. Desuden følte institutionslederne sig meget alene på skolerne, fordi de hverken var tæt på deres ledelseskollegaer eller medarbejdere. Derfor er det valgt at etablere administrative enheder, hvor 2-3 institutionsledere sidder sammen. Det styrker den ledelsesmæssige sparring og giver samtidig institutionslederne mulighed for at samle deres økonomiske ressourcer og ansætte en administrativ medarbejder. Det er Odense Kommunes erfaring, at det tager tid at vænne lederne på både institutions- og børnehusniveau til deres nye ledelsesmæssige roller. Men det er også erfaringen, at lederne er tilfredse med placeringen af de administrative opgaver, ligesom medarbejderne i børnehusene har fået nogle daglige ledere, der kan koncentrere sig om den faglige udvikling og de personalemæssige ledelsesopgaver. I mindre skala kan et administrativt fællesskab også bestå i, at et antal institutioner deles om en økonomimedarbejder, der cykler rundt mellem institutionerne og er nogle timer hver uge hvert sted. Med de nye geografisk større kommuner kan det også være oplagt at se på tværs af kommunegrænserne, da en institution i en kommune godt kan ligge nærmere en institution i nabokommunen end de øvrige institutioner i kommunen. Etableringen af administrative fællesskaber kan være besluttet fra centralt hold, men institutionerne kan også selv tage initiativ til administrative fællesskaber. I så fald skal de anvendte redskaber og procedurer i fællesskaberne være koordinerede og i overensstemmelse med de systemer og det styringskoncept, der generelt anvendes i kommunen. 50
Fælles ledelse på daginstitutionsområdet i Bornholms Regionskommune I Bornholms Regionskommune valgte fire daginstitutioner, der ligger geografisk nær hinanden i Rønne, at etablere fælles administrativ og faglig ledelse på eget initiativ. Institutionerne vurderede, at de herved bedre ville være i stand til at løfte de administrative opgaver, der var pålagt den enkelte virksomhed. Administrative fællesskaber betyder større administrative enheder. Det kan bidrage til at gøre den administrative ledelsesopgave mere attraktiv. Det kan også muliggøre delt ledelse som det kendes fra folkeskoleområdet hvor ledelsesopgaven splittes op mellem en faglig leder og en administrativ leder. Det er dog væsentligt at være opmærksom på, at administrative fællesskaber og dermed skabelsen af større administrative enheder kan medføre en række af de ulemper, der knytter sig til en centraliseret opgaveplacering, jævnfør næste afsnit. 3.3. Forenkling hvorfor centralisering? En centralisering af de administrative opgaver kan for det første bidrage til, at institutionerne kan koncentrere sig om deres kerneopgave. For det andet kan en centraliseret opgaveplacering muliggøre, at der kan etableres større og stærkere faglige miljøer med bedre muligheder for sparring og udvikling. Opgaverne kan også løses med en højere grad af ensartethed, når de løses ét sted. For det tredje kan en centraliseret opgaveplacering sikre en mere effektiv opgaveudførelse som følge af de stordriftsfordele, der knytter sig til at samle de administrative opgaver. 3.3.1. Udfordringer ved centralisering Skal centraliseringen være succesfuld, er det en udfordring at sikre, at stordriftsfordelene ikke forsvinder som følge af bureaukratiske sagsgange mellem institutionerne og den centrale enhed eller som følge af kommunikationsproblemer. 51
Forenkling også et kommunalt ansvar Institutionerne skal opleve kontakten med de centrale enheder som smidig og hurtig eksempelvis i forbindelse med sager om afskedigelser og ansættelser. Især på ældreområdet er der en høj personalegennemstrømning, hvorfor det er afgørende, at de decentrale ledere uden tidsmæssige forsinkelser kan få ansat de nødvendige medarbejdere. Central placering af drift og vedligeholdelse af ejendomsporteføljen i Silkeborg Kommune I Silkeborg Kommune er opgaverne vedrørende drift og vedligeholdelse af ejendomsporteføljen samlet i en stab. Det vil sige, at opgaver vedrørende køb og salg, udlejning, vedligeholdelse, bygherrerådgivning i forbindelse med nybyggeri, rengøring og drift af administrationsbygninger m.fl. er samlet et sted. Fordelen er ifølge kommunen, at der hermed skabes et samlet overblik over ejendomsportefølgen og at opgaver der ellers har sekundært fokus udføres med et primært fokus. Det betyder også, at kommunen i staben kan udvikle strategier vedrørende udvikling og tilpasning af ejendomsporteføljen og på baggrund heraf udarbejde grundlag for beslutninger om afhændelse og opkøb. Fordelen er endvidere, at ejendomsadministrationen kan professionaliseres. Det sikres, at ejendomsporteføljen understøtter arbejdsprocesserne og de arbejdsmæssige behov. Det sikres, at vedligeholdelse af bygningsmassen prioriteres ud fra faglige hensyn med hensyntagen til den fremtidige benyttelse. Det sikres, at der i forbindelse med nyopførelse og ombygning sker bevidste valg om materialer i forhold til fremtidig vedligehold og rengøring. Og endelig opsamles erfaringer omkring optimering af byggeprocesser, byggetekniske og indretningsmæssige løsninger et sted. Kommunen oplever dog flere udfordringer ved den centrale placering. Det er vigtigt, at såvel bestiller som udfører har meget fokus på kommunikationen med modtageren af ydelsen. Bl.a. er det vigtigt, at der sker en forventningsafstemning med modtageren. Den centrale placering kan også indebære, at sagsgangene kan virke tunge og mindre dynamiske. Kommunen oplever dog selv, at det bliver opvejet af, at modtageren (institutionerne) oplever en effektiv og professionel håndtering af sekundære opgaver, og at de derved selv kan koncentrere sig om kerneydelsen. 52
Recentralisering af ejendomsadministrationen i Bornholms Regionskommune I forbindelse med kommunesammenlægningen i 2003 på Bornholm valgte man at organisere sig i en lang række aftalestyrede virksomheder med en vidtgående grad af decentralisering. I forhold til ejendomsadministrationen har den vidtgående decentralisering dog vist sig at være problematisk, og kommunen har derfor besluttet at virksomheden Teknik & Miljø frem til udgangen af 2011 løbende overtager ansvaret for den udvendige bygningsvedligeholdelse, hovedinstallationer og udearealer på de kommunale ejendomme og lejemål. Teknik og Miljø varetager allerede idag udvendig og indvendig vedligeholdelse samt energiforbruget på alle de administrative bygninger. Den decentrale opgaveløsning har været problematisk, fordi virksomhederne ikke har haft forudsætningerne for at påtage sig ansvaret for bygningsdrift og vedligeholdelse. Det har medført en ulige vedligeholdelsesstandard for kommunens bygninger. I forbindelse med en række fokusgruppeinterviews var der generel opbakning fra virksomhedsledernes side til centraliseringen. De følte sig ikke kompetente på området og fandt det svært at finde penge, når større vedligeholdelsesopgaver stod for. 3.3.2. Administrative centre I afsnittet om administrative fællesskaber var der fokus på, hvordan institutionerne kan udføre de administrative opgaver så enkelt som muligt i fællesskab i en decentral struktur. Med en central placering af de administrative opgaver er der tilsvarende mulighed for at etablere forskellige former for fællesskaber, så den enkelte forvaltning eller den enkelte kommune ikke nødvendigvis skal udføre opgaverne for sig selv. Den enkelte kommune kan vælge at etablere et administrativt center, der samler udførelsen af alle de administrative opgaver ét sted. Det vil udnytte fordelene ved en centraliseret opgaveløsning maksimalt. Men kommunegrænsen udgør ikke nødvendigvis grænsen for et administrativt center. Flere kommuner kan således etablere et administrativt center i fællesskab. 53
Forenkling også et kommunalt ansvar Herved kan der skabes administrative enheder af en størrelse, der kan gøre det nemmere at rekruttere tilstrækkeligt med kvalificeret arbejdskraft, fordi stærkere faglige miljøer og muligheder for specialisering gør arbejdspladsen mere attraktiv. Udfordringen ved så store enheder er til gengæld, at afstanden til institutionerne tilsvarende øges både fysisk og mentalt. Administrativt Servicecenter i Haderslev og måske i hele Syddanmark Haderslev Kommune er langt fremme med planlægning af et administrativt servicecenter. Centeret skal tage sig af en lang række opgaver: løn- og personaleadministration, IT-drift og support, bogholderi, indkøb, Facility Management mv., hvor kunden er i fokus, og levering af ydelserne baserer sig på kontraktvilkår. Og andre kommuner er velkomne ombord. Visionen er, at servicecenteret med tiden udvikler sig til et syddansk servicecenter for offentlige og halvoffentlige virksomheder. Servicecenteret er et middel til at imødekomme tre af de mest centrale udfordringer i hele den kommunale sektor: Opfyldelsen af borgernes stigende forventninger til kvaliteten i de kommunale kerneydelser inden for de økonomiske rammer Rekrutteringen og fastholdelsen af tilstrækkeligt med kvalificeret arbejdskraft Effektivisering af administrative opgaver til gavn for de borgernære serviceenheder Det skal ske ved at: Understøtte de kommunale kerneydelser ved at frigøre medarbejderne fra de administrative opgaver Sikre det fornødne ledelsesmæssige fokus på de administrative områder og dermed mere fagligt attraktive og bæredygtige enheder Sikre effektiviseringsgevinster via skalafordele Understøtte en mere ensartet administration og anvendelse af bedste praksis Fremme digitaliseringen af de administrative funktioner 54
Fælleskommunalt indkøbskontor på Fyn Assens, Faaborg-Midtfyn, Kerteminde, Nordfyn og Nyborg Kommuner har indgået et forpligtende samarbejde om et fælles indkøbskontor. Formålet er at koordinere de kommunale indkøb gennem fælles indkøbsaftaler og servicering af kommunerne (herunder institutionerne) i indkøbsspørgsmål. Samordningen skal sikre, at kommunerne optræder som én kunde over for leverandørerne for herigennem at opnå forretningsmæssige og administrative fordele. Kommunalt indkøbssamarbejde i Østjylland Horsens, Hedensted og Odder Kommuner har oprettet et fælles indkøbskontor på rådhuset i Horsens. Baggrunden er, at indkøbsopgaven både juridisk og strategisk er blevet mere kompliceret samtidig med, at omfanget af de kommunale indkøb er steget som følge af opgave- og strukturreformen. Med det fælles indkøbskontor samles ekspertisen i de tre kommuner, og den større indkøbsvolumen sikrer billigere varer og tjenester. Samarbejdet skal også styrke dialogen mellem indkøberne og de decentrale enheder, der bruger indkøbsaftalerne. Indkøberne tager ud i kommunerne og sikrer, at aftalerne giver mening. 55
Forenkling også et kommunalt ansvar 3.4. Behov for differentiering? På tværs af sektorområderne er der betydelig forskel på institutionernes forudsætninger for at udføre administrative opgaver på grund af deres forskellige størrelser. Der er forskel på en daginstitution med 10 ansatte og distrikter i ældreplejen eller skoler med 100 ansatte. Tilsvarende er der forskelle inden for de enkelte sektorområder. Der kan med andre ord være behov for, at mindre institutioner på tværs af sektorområderne i højere grad bakkes op fra centralt hold og måske ikke løser de samme administrative opgaver som de større institutioner. Tilbud om opgaveudførelse på Bornholm Efter kommunesammenlægningen på Bornholm stod det i 2003 klart, at det især i forhold til det personaleadministrative område var en udfordring for de små virksomheder med helt ned til seks medarbejdere at udføre opgaverne eksempelvis udarbejdelse af ansættelsesbreve. Det er derfor besluttet at tilbyde virksomheder med under 50 medarbejdere at udføre en stor del af opgaven på centralt niveau i staben Løn og Personale. Desuden har lederne forskellige forudsætninger for at udføre administrative opgaver som følge af forskelle i deres uddannelsesniveau og fagkulturelle baggrund. I mange kommuner løser man dette pragmatisk ved at give mere central støtte til de ledere eller de institutioner, der har svært ved opgaven. Endelig er der forskellige traditioner for at have administrativt personale ansat. Skolerne har traditionelt haft administrativt ansat personale, mens det ikke er tilfældet på dagpasningsområdet. Det bidrager til, at der sektorområderne imellem kan være forskel på, hvorvidt institutionerne foretrækker at udføre en opgave selv eller i stedet for ønsker at overlade den til det centrale forvaltningsniveau. 56
Det kan også bidrage til, at tiltag, der indebærer, at kommunen centralt aflaster institutionerne for en række administrative opgaver, inden for nogle sektorområder kan blive set som forenklende afbureaukratiseringstiltag og en mulighed for at fokusere på kerneopgaverne. På andre sektorområder kan de samme tiltag til gengæld blive opfattet som en unødvendig bureaukratisering. Det må derfor overvejes, om der er behov for i højere grad at differentiere og tilpasse den kommunale decentraliseringsmodel i retning af en øget differentiering i opgaveplaceringen mellem sektorområderne og i nogle tilfælde indenfor sektorområderne. 3.5. Konkurrenceudsættelse af administrative opgaver I stedet for at løse de administrative opgaver selv centralt eller decentralt kan kommunerne også overveje at konkurrenceudsætte udvalgte administrative opgaver. Det kan fx ske i forhold til lønadministrationen eller bogholderiopgaven. Resultatet kan fx være en udlicitering af området, et partnerskab mellem kommunen og et privat firma, eller at kommunen selv vinder udbuddet. Der kan være flere grunde til, at dele af administrationen ønskes konkurrenceudsat. Det kan skyldes, at kommunen på grund af rekrutteringsvanskeligheder har svært ved at finde de rette medarbejdere til at løse opgaven. Det kan også skyldes en vurdering af, at andre vil kunne løse opgaven bedre eller billigere. Et privat firma vil kunne udnytte stordriftsfordele, hvis de varetager opgaven for flere kommuner og vil ofte have mulighed for at tiltrække gode medarbejdere, fordi der kan tilbydes et større fagligt miljø. Et privat firma vil ofte også have mulighed for at kombinere opgavevaretagelsen med udvikling af nye/bedre digitale systemer, der kan understøtte opgaven. Endelig kan en konkurrenceudsættelse af området være en tilskyndelse for kommunen selv til at optimere arbejdsgange på området i ambitionen om at vinde udbuddet selv. 57
Forenkling også et kommunalt ansvar Skal en udbudsforretning på området lykkedes er det vigtigt, at der udarbejdes en god kravspecifikation. Der skal her bl.a. være en klar beskrivelse af, hvilket ansvar forskellige administrative niveauer har i forhold til indberetning i de administrative systemer, der skal understøtte de pågældende administrative opgaver. Det er også vigtigt, at kommunen gør sig klart hvilke opgaver, der forsat vil være i kommunen på området også efter en udlicitering. Og for de tilbageblevne opgaver skal der tages stilling til, hvem der skal løse dem og hvordan disse opgaver fremover skal være forankret i organisationen. Det er vigtigt at understrege, at udlicitering i sig selv er forbundet med en række administrative opgaver både i forbindelse med selve udbudsprocessen og i forbindelse med den løbende forvaltning af aftalen. Udlicitering er således ikke entydigt en vej til forenkling. 58