HILLERØD KOMMUNE ANALYSE AF SPECIALUNDERVISNINGSOMRÅDET KORT VERSION MARTS 2019

Transkript

1 HILLERØD KOMMUNE ANALYSE AF SPECIALUNDERVISNINGSOMRÅDET KORT VERSION MARTS 2019

2 INDHOLDSFORTEGNELSE OM RAPPORTEN 1. Om analysen 2. Analysens hovedkonklusioner 3. Benchmarking af specialundervisningsområdet eksternt og internt 4. Kortlægning af effektiviseringspotentialer LÆSEVEJLEDNING Denne rapport udgør den korte version af afrapporteringen af den analyse af specialundervisningsområdet, som Hillerød Kommune har besluttet at iværksætte, og som Rambøll Management Consulting (herefter Rambøll) har udført for Hillerød Kommune. Udover denne korte version er der også udarbejdet en analyserapport i fuld længde med beskrivelse af alle analysens resultater. Som bilag til analysen er der derudover to bilag. Det drejer sig om: Bilag: Resultaterne af benchmarkinganalysen blandt sammenligningskommuner Bilag: Resultaterne af benchmarkinganalysen blandt distriktsskoler i Hillerød Kommune 5. Anbefalinger og konkrete effektiviserings- og løsningsforslag 2

3 1. OM ANALYSEN ANALYSENS FORMÅL BAGGRUND FOR ANALYSEN Hillerød Kommune har besluttet at iværksætte en analyse af specialundervisningsområdet. Analysen har til formål at identificere årsager til, at Hillerød Kommune har flere udgifter til specialundervisningsområdet end sammenlignelige kommuner. Yderligere skal analysen komme med konkrete og realiserbare effektiviserings- og besparelsesforslag samt en konsekvensvurdering af forslagene. De identificerede forslag skal understøtte politiske prioriteringer og kunne inddrages i budget Baggrunden for analysen er, at der igennem en årrække har været stigende udgifter på specialundervisningsområdet i Hillerød Kommune. I perioden er udgifter til specialundervisning pr årig i kommunen steget fra kr., til kr., altså en stigning på ca. 7 % ifølge ECO-nøgletal. Dette skal ses i sammenhæng med, at udgifter i ECOsammenligningskommunerne i samme periode er faldet fra kr. pr årig til kr., et fald på ca. 5 %. Denne udvikling i udgifter på specialundervisningsområdet sker i samme periode, hvor Hillerød Kommune indfører en ny decentral budget- og visitationsmodel. Modellens formål er at understøtte og give incitamenter til, at distriktsskolerne skal arbejde med inkluderende læringsmiljøer i almenområdet igennem en omlægning af midlerne. Dog har det udlagte decentrale budget medført udfordringer for distriktsskolerne ift. budgetoverholdelse igennem flere år, samt at der ad flere omgange i de senere år er givet tillægsbevillinger til området. ANALYSENS MÅL Det af byrådet vedtagne kommissorium for analysen fastslår, at hovedformålet med analysen er at levere konkrete og realiserbare effektiviseringsforslag til inddragelse i budget For at opfylde dette formål skal analysen konkret have fokus på følgende: Identificere realiserbare effektiviseringsforslag, herunder budgetreduktion, med eller uden nedsat serviceniveau med tilhørende konsekvensanalyser. Vurdere, i hvilket omfang de afsatte ressourcer kan anvendes mere effektivt Synliggøre og skabe gennemsigtighed i anvendelse af ressourcerne på specialundervisningsområdet i Hillerød Kommune set i forhold til sammenlignelige kommuner Identificere årsager til forskelle i udgiftsniveau på specialundervisningsområdet, både ift. andre kommuner og distriktsskolerne imellem. AFGRÆNSNING AF ANALYSEN I kommissoriet er det fastlagt, at analysen ikke skal se på driften af Hillerød Kommunes specialundervisningstilbud og specialklasser. Dette skyldes, at det er forvaltningens vurdering, at taksterne på disse tilbud er på et fornuftigt niveau ift. sammenlignelige tilbud uden for kommunen. Derudover er befordring i forbindelse med specialundervisning også udeladt, da det her er Hillerød Kommunes vurdering, at området allerede udsættes for løbende konkurrenceudsættelse og på den baggrund vurderes at være på et rimeligt niveau. Endeligt har Hillerød Kommune besluttet, at såvel HFO-området som dagtilbudsområdet ikke en del af analysen. 3

4 1. OM ANALYSEN AKTUEL KRITISK ØKONOMISK SITUATION PÅ SPECIALUNDERVISNINGSOMRÅDET OM DEN AKTUELLE ØKONOMISKE SITUATION PÅ SPECIALUNDERVISNINGSOMRÅDET Efter analysens iværksættelse har Hillerød Kommune meddelt Rambøll, at kommunen både i 2018 men også i 2019 har væsentlige udfordringer i forhold til at sikre budgetoverholdelse på den del af budgettet, som vedrører den udlagte specialundervisning. Det vil sige den del af specialundervisningsområdet, hvor de decentrale distriktsskoleledere er visitations- og budgetansvarlige. Konkret er der i 2018 tale om, at det decentrale budget til specialundervisning har et markant merforbrug på næsten 11 % svarende til ca. 7,5 mio. kr. Samtidigt er det Rambølls forståelse, at Hillerød Kommune, allerede inden den første budgetopfølgning i 2019 er gennemført, forventer en budgetoverskridelse for 2019 samlet set på 6,0 mio. kr. på den udlagte del af specialundervisningen (dvs. den del, hvor de syv distriktsskoler er budgetansvarlige). Budgetoverskridelsen skal ses i forhold til et budget i 2019 på 69,2 mio. kr. til den udlagte specialundervisning. Konkret er det 6 ud af 7 distriktsskoler, som forventer budgetoverskridelse. Budgetoverskridelsen er udelukkende for aktiviteter i 2019 og medindregner ikke den gæld/merforbrug fra 2018, som distriktsskolerne har oparbejdet, og som direktionen har indstillet til overførsel til budgettet for Her er der i alt tale om, at de syv distriktsskoler samlet set forventes at overføre et nettounderskud på 6,7 mio. kr. fra , hvoraf 2,5 mio kr. er gæld fra tidligere år overført fra Det er samtidigt Rambølls forståelse, at den budgetansvarlige ledelse på skoleområdet vurderer, at der i den forventede budgetoverskridelse for budgettet for 2019 hverken er buffer/råderum i forhold til eventuelle tilflyttere med specialundervisningsbehov samt buffer til nedbringelse af overført gæld/merforbrug fra Det er på den baggrund Rambølls forståelse, at det må forventes, at den reelle budgetoverskridelse i 2019 kan blive markant højere end de 6,0 mio. kr., medmindre der igangsættes væsentlige korrigerende tiltag på området. Det er videre Rambølls forståelse, at den budgetansvarlige ledelse på området ikke forventer, at de af Hillerød Kommune igangsatte styringsmæssige tiltag på specialundervisningsområdet vil have nogen korrigerende betydning for det forventede underskud i Det er videre Rambølls forståelse, at der pt. ikke er besluttet aktuelle fremadrettede handlinger derudover, som vil kunne korrigere det forventede underskud og sikre et budget i balance. Det er på den baggrund Rambølls vurdering, at der er tale om en kritisk økonomisk situation, hvor der aktuelt på specialundervisningsområdet ikke er budgetmæssig balance og samtidigt en stor sandsynlighed for en væsentlig budgetoverskridelse på området i Den kritiske økonomiske situation skal samtidigt ses sammen med, at den nuværende budgettildeling på 69,2 mio. kr. blandt består af en tillægsbevilling på 3,1 mio. kr. (bevilliget i forbindelse med 2. budgetopfølgning 2017), som falder bort med udgangen af budgetåret 2019, Det er i den forbindelse Rambølls forståelse, at Hillerød Kommune ikke har formået at effektuere de forudsætninger, der har ligget bag de senere års tillægsbevillinger til området. Disse forudsætninger har været, at specialundervisningsområdet gennem tillægsbevillinger kunne vende den økonomiske udvikling på området og igennem en aftale om en aftrappende tillægsbevilling til området over en flerårig periode kunne eliminere behovet for tillægsbevillinger til området. Den aktuelle udvikling i 2018 og forventede udvikling for 2019 viser, at den udlagte del af specialundervisningsområdet samlet set ikke er lykkedes med dette, og med den forventede udvikling i 2019 in mente kan det indikere, at der også venter væsentlige budgetmæssige udfordringer i BETYDNING AF DEN AKTUELLE ØKONOMISKE SITUATION SET I RELATION TIL ANALYSENS FORMÅL Nærværende analyse er i høj grad igangsat med henblik på at identificere realiserbare effektiviseringsforslag, herunder budgetreduktioner, med eller uden nedsat serviceniveau med tilhørende konsekvensanalyser. Den aktuelle økonomiske situation understreger behovet for identifikation af økonomiske potentialer, men indebærer samtidigt også en risiko for, at analysen ikke kan tilvejebringe tilstrækkeligt store potentialer til, at der etableres et politisk råderum i forbindelse med budget Der er så at sige en væsentlig risiko for, at de identificerede potentialer i analysen udelukkende vil kunne dække en del af det aktuelle og forventede budgetmæssige merforbrug på området. Samtidigt understreger den aktuelle økonomiske situation også behovet for, at de identificerede effektiviserings- og forbedringsforslag beskrives både i forhold til potentiale for udgiftsreduktion, men også behovet for tilknyttede investeringer, således, at der budgetmæssigt kan sikres de tilstrækkelige muligheder for at realiserede de identificerede økonomiske potentialer. 4

5 1. OM ANALYSEN ANALYSENS METODE ANALYSEDESIGN OG METODISK TILGANG Med henblik på at sikre en effektiv opgaveløsning har Rambøll valgt et analysedesign i fire faser, som sikrer løbende fokusering og indsnævring af analysen, for derved at holde fokus på de områder, hvor der er potentialer for effektiviseringer og budgetreduktioner. Således er analysen forløbet ved, at der i mobiliserings- og breddeanalysen (fase 1-2) har været fokus på at få kortlagt den nuværende situation i Hillerød Kommune, for herved at kunne identificere de fokusområder, hvor der er størst udfordringer og umiddelbare potentialer. Dernæst har dybdeanalysen (fase 3) kortlagt en række effektiviseringsforslag, bl.a. via den interne og eksterne benchmarkinganalyse, interviews med aktører i Hillerød og interviews med sammenligningskommuner. Endelig har den fjerde fase konkretiseret de effektiviseringsforslag, hvor der vurderes at være størst potentiale, og forudsætninger og konsekvenser ved disse forslag er analyseret og afrapporteret i nærværende rapport. Analysedesignet er illustreret i nedenstående figur. INDRAGELSE AF CENTRALE AKTØRER Analysedesignet har sikret, at centrale aktører på specialundervisningsområdet løbende er blevet inddraget i processen. Dette er sket via afholdelse af workshops i forbindelse med hver af de 4 faser. På disse workshops har der været deltagelse af en bred skare af aktører, herunder skoleledere, forvaltningsledelse, forvaltningskonsulenter og ledere af kommunens specialtilbud og specialklasserækker. Denne store grad af inddragelse har sikret en løbende kvalificering og validering af de foreløbige analyseresultater, fordi aktørerne har bidraget med viden og input, ligesom aktørerne løbende er blevet opdateret i forhold til analysen videre forløb. Derudover har det været løbende møder med den nedsatte projektgruppe samt løbende statusmøder med forvaltningschefen for Skoler og forvaltningschefen for Familier og Sundhed. Endeligt er der ved hver af de fire faser sket en afrapportering og godkendelse af fasens leverance fra den nedsatte styregruppe for analysen. ANALYSENS DATAKILDER Den samlede analyse af specialundervisningsområdet er baseret på en bredt datagrundlag. Datagrundlaget udgøres både kvantitative såvel som kvalitative datakilder som supplerer og understøtter hinanden. Det er samlet set Rambølls vurdering, at datagrundlaget, trods usikkerhedselementer relateret til den eksterne benchmarking, er relevant og tilstrækkeligt i forhold til analysens konklusioner og anbefalinger. FASE 1: MOBILISERING FASE 2: BREDDEANALYSE FASE 3: DYBDEANALYSE FASE 4: EFFEKTIVISERINGSFORSLAG - Projektetablering - Eksplorative interviews - Etableringsworkshop - Screening af tilgængelige nøgletal - Kortlægning og analyse af bruttohypoteser via dokumentstudier og interviews med nøgleaktører - Workshop med nøgleaktører - Benchmarking (internt og eksternt) - Dybdegående kortlægning af områder med effektiviseringspotentiale via interviews - Workshop med nøgleaktører - Udvikling af effektiviseringsforslag - Workshop med nøgleaktører - Analyse og afrapportering af delanalyse 1-2 samt effektiviseringsforslag - Præsentation i relevante udvalg BRUTTOHYPOTESER NETTOHYPOTESER BRUTTOKATALOG EFFEKTIVISERINGSFORSLAG 5

6 2. ANALYSENS HOVEDKONKLUSIONER ANALYSENS HOVEDKONKLUSIONER. BAGGRUND OG FORMÅL MED ANALYSEN Rambøll Management Consulting har gennemført analysen for Hillerød Kommune, og det er Rambølls vurdering, at analysens resultater vedrørende muligheder for effektivisering, forbedringer samt serviceharmonisering inden for specialundervisningsområdet i Hillerød Kommune kan inddeles i fem overordnede konklusioner, som er nærmere beskrevet på de følgende sider i afsnit AKTUEL KRITISK ØKONOMISK SITUATION PÅ OMRÅDET I forbindelse med analysen er det blevet klart, at Hillerød Kommune aktuelt befinder sig i en kritisk økonomisk situation på specialundervisningsområdet med manglende økonomisk balance og risiko for budgetoverskridelser i de kommende år. Det nødvendiggør behovet for iværksættelse af tiltag, som kan sikre økonomisk balance og bedre styrbarhed på området. 2. UDGIFTER OG AKTIVITET ER PÅ NIVEAU MED SAMMENLIGNINGSKOMMUNER, MEN EN RELATIVT DYR TILBUDSVIFTE OG FORSKELLE MELLEM DISTRIKTSSKOLER I VISITATIONSPRAKSIS SKABER UDGIFTSPRES Det overordnede udgiftsniveau pr årig er på niveau med sammenligningskommuner, og Hillerød Kommune segregerer samlet set (dvs. visiterer) en lidt mindre andel af de 6-16-årige til specialundervisning end sammenligningskommunerne. Samtidigt har Hillerød Kommune i perioden oplevet en lavere vækst i antallet af visiterede elever til specialundervisningsområdet end sammenligningskommunerne. Analysen viser dog også, at der er en tilsyneladende sammenhæng mellem de tilbud, som kommunerne har i egen kommune, og typen af tilbud, der visiteres til, således at kommunernes visitationspraksis i høj grad er kendetegnet ved at benytte de typer af tilbud, som der er oprettet i egen kommune. Særligt Hillerød Kommune har mange relativt dyre tilbud i egen kommune og benytter i højere grad end sammenligningskommuner tilbud i egen kommune. Særligt priserne på egne kommunale specialskoler og specialskoler i andre kommuner er høje i forhold til sammenligningskommunerne. Samtidigt viser analysen, at der er store forskelle distriktsskolerne imellem, når det kommer til udvikling i aktivitet og udgifter på specialundervisningsområdet. 3. SPECIALUNDERVISNINGSOMRÅDET ER KENDETEGNET VED EN RÆKKE UDFORDRINGER OG DILEMMAER I ØVRIGT I LIGHED MED MANGE ØVRIGE KOMMUNER Disse udfordringer og potentialer relaterer sig i særlig grad til (i) generelle og vedvarende udfordringer med at sikre budgetoverholdelse; (ii) et oplevet øget pres på målgruppen, både i form af øgede krav fra forældre, ændringer i målgruppens behov og vækst i aktivitetsniveau på området, (iii) manglende systematisk overblik over tilbudsviften, dvs. hvilke tilbud der tilbydes lokalt på skolerne, sammenhængen mellem forskellige tilbud samt øget efterspørgsel efter mellemformer og mere fleksible tilbud; (iv) at sikre en ensartet visitationspraksis, tydelige mål for specialundervisning samt systematisk fokus på progression koblet med en efterspørgsel i retning af mere konsultative funktioner hos specialtilbuddene; (v) vedvarende udfordringer med at finde en optimal styringsmodel på området ift. budgetansvar, budgetmodeller og økonomiske incitamenter samt manglende systematisk styring og opfølgning på ledelsesinformation og styringsdata om aktivitet, udgifter, kvalitet og effekt samt (vi) de faglige strategier for inkluderende læringsmiljøer på almenområdet og anvendelse af segregerede tilbud hvilket ofte kædes sammen med behov for løft af den faglige kapacitet samt manglende ressourcer i almenområdet til at sikre et helhedsorienteret fokus på inkluderende læringsmiljøer. 4. RAMBØLL HAR OPSTILLET SEKS ANBEFALINGER TIL FORBEDRET STYRING, VISITATION OG ORGANISERING SAMT SEKS KONKRETE EFFEKTIVISERINGS- OG FORBEDRINGSFORSLAG MED ET SAMLET NETTOPOTENTIALE PÅ 6,1 MIO KR. FREM MOD De seks effektiviserings- og investeringsforslag dækker over en total udgiftsreduktion på i alt 10,8 mio kr. frem mod 2024 på den ene side, og på den anden side en investering på i alt 4,7 mio kr. frem mod 2024, hvilket samlet set giver en nettoudgiftsreduktion på 6,1 mio kr. De konkrete anbefalinger og effektiviserings- og forbedringsforslag er nærmere gennemgået på den følgende side. 6

7 3. BENCHMARKING AF SPECIALUNDERVISNINGSOMRÅDET INTERNT OG EKSTERNT ANALYSENS RESULTATER INDGÅENDE BENCHMARKING INTERNT OG EKSTERNT MHP AT SKABE GENNEMSIGTIGHED Som en væsentlig del af analysen er der gennemført benchmarking af skoleområdet i Hillerød Kommune med sammenlignelige kommuner samt en intern benchmarking på tværs af de syv distriktsskoler i Hillerød Kommune. Formålet med denne benchmarking er at identificere effektiviseringsmuligheder og forbedringsområder i Hillerød Kommune samt at skabe gennemsigtighed i ressourceudnyttelsen på skoleområdet. Der er foretaget en indledende benchmarking med Hillerød Kommunes ECO-sammenligningskommuner og landsgennemsnittet samt en uddybende benchmarking med kommunerne Lyngby-Taarbæk, Høje-Taastrup samt Frederikssund Kommune. Her viser analysen følgende hovedkonklusioner. Modtagerandel af specialundervisning og udgifter pr årig til specialundervisning er på niveau med sammenligningskommuner. Dvs. selvom de tilgængelige nøgletal på området kunne tyde på et relativt højt udgiftsniveau på specialundervisningsområdet, så viser den dybdegående benchmarking, at det overordnede udgiftsniveau pr årig er på niveau med sammenligningskommuner. Samtidigt viser analysen, at Hillerød Kommune samlet set segregerer, dvs. visiterer, en lidt mindre andel af de 6-16-årige til specialundervisning end sammenligningskommunerne. Væksten i antal elever visiteret til specialundervisning er lavere i Hillerød kommune end i sammenligningskommuner. Dvs. at Hillerød Kommune i perioden har oplevet en lavere vækst i antallet af visiterede elever til specialundervisningsområdet end sammenligningskommunerne. Sammenhæng mellem kommunernes tilbudsvifte (eller mangel på samme) og hvilke typer af tilbud, som elever visiteres til. Dvs. der er en tilsyneladende sammenhæng mellem de tilbud, som kommunerne har i egen kommune, og typen af tilbud, der visiteres til, således at kommunerne visitationspraksis i høj grad er kendetegnet ved at benytte de typer af tilbud, der er oprettet i egen kommune. Særligt Hillerød Kommune har mange tilbud i egen kommune, og benytter i højere grad end sammenligningskommuner tilbud i egen kommune. Relativt høje enhedspriser på specialundervisningstilbud i Hillerød kommune. Dvs. at Hillerød Kommune har relativt høje enhedspriser i forhold til sammenligningskommuner. Særligt priserne på egne kommunale specialskoler samt specialskoler i andre kommuner er høje i forhold til sammenligningskommunerne. Store forskelle i udvikling i aktivitets- og udgiftsniveau blandt distriktsskolerne i Hillerød kommune. Dvs., at der er store forskelle distriktsskolerne imellem, når det kommer til udvikling i aktivitet og udgifter på specialundervisningsområdet. Ligeledes er der distriktsskolerne imellem relativt store forskelle, i forhold til hvilke typer af specialundervisningstilbud der visiteres til. BENCHMARKINANALYSE MED HENBLIK PÅ AT UNDERSTØTTE UDARBEJDELSE OG BEREGNING AF EFFEKTIVISERINGS- OG FORBEDRINGSFORSLAG Det andet formål med benchmarkinganalysen er at understøtte udarbejdelse af effektiviserings- og forbedringsforslag. Det omhandler dels, at identificere områder med interessant variation i aktivitetsniveau og udgiftsniveau, som gennemgået i hovedkonklusionerne overfor, samt at opstille forslag og scenarier for, hvordan denne variation kan reduceres og hvilke udgiftsmæssige konsekvenser dette vil have. Benchmarkinganalysen kan i den forbindelse ikke stå alene, som grundlag for effektiviserings- og forbedringsforslag, men skal understøttes af relevante hypoteser for effektiviseringer og forbedringer, som videre er afdækket og underbygget gennem den kvalitative dataindsamling. Hvert effektiviserings- og forbedringsforslag, herunder det konkrete scenarier for omfanget af effektivisering/serviceharmonisering er således baseret på en kombination af resultaterne fra benchmarkinganalysen og de kvalitative analyser. I forhold til anvendelsen af benchmarkinganalysens resultater, så har Rambøll i forbindelse med analyseprocessen både opstillet og vurderet scenarier i forhold til både at ændre praksis i retning af best practice i sammenligningskommunerne samt at ændre praksis internt i kommunen ved at harmonisere praksis på distriktsskoleniveau henimod de skoler med best practice på de belyste områder. Generelt kan de største økonomiske bruttopotentialer identificeres ved at anvende scenarier, hvor det antages at Hillerød Kommune kan ændre praksis henimod best practice fra sammenligningskommunerne. Omvendt er der gennemgående tale om mindre økonomiske potentialer ved at de scenarier, som baserer sig på, at distriktsskolerne i kommunen skal harmonisere deres praksis henimod enten et kommunalt gennemsnit eller best practice hos en af Hillerød Kommunes distriktsskoler. Rambøll har i forbindelse med analysen indsnævret de scenarier, som præsenteres i denne afrapportering blandt andet gennem inddragelse af nøgleaktører i vurdering af de forskellige scenariers realisme, investeringsbehov og implementerbarhed. Generelt gælder det, at Rambøll generelt har fravalgt de mere vidtgående scenarier baseret på ændret praksis henimod sammenligningskommuner til gengæld for økonomisk mere konservative scenarier baseret på sammenligning mellem distriktsskolerne. Det er Rambølls vurdering, at disse scenarier giver Hillerød Kommune det bedste forhold mellem et realistisk økonomisk potentiale, behovet for investeringer for at realisere forslag samt implementerbarhed. 7

8 4. KORTLÆGNING AF EFFEKTIVISERINGSPOTENTIALER ANALYSENS HOVEDRESULTATER KORTLÆGNING AF OMRÅDET DEN ANVENDTE ANALYSEMODEL Rambøll har gennemført en bredde og dybdeanalyse af specialundervisningsområdet i Hillerød Kommune med afsæt i en samlet analysemodel, der sikrer en helhedsorienteret afdækning af området med fokus på såvel kvalitet som produktivitet og effektivitet, og som sikrer et fokus på sammenhænge mellem specialundervisningsområdet og tilstødende områder i særlig grad det almene skoleområde og 0-6-årsområdet. HOVEDRESULTATER Den indledende kortlægning (breddeanalysen) og den efterfølgende dybdeanalyse identificerer en række udfordringer og forbedrings- og effektiviseringspotentialer inden for specialundervisningsområdet i Hillerød. Den viser imidlertid også, at disse forhold ikke kun gør sig gældende i Hillerød, men også i mange andre kommuner. Disse udfordringer og potentialer relaterer sig i særlig grad til: Generelle og vedvarende udfordringer med at sikre budgetoverholdelse Et oplevet øget pres på målgruppen, både i form af øgede krav fra forældre, ændringer i målgruppens behov og vækst i aktivitetsniveau på området Manglende systematisk overblik over tilbudsviften, dvs. hvilke tilbud der tilbydes lokalt på skolerne, sammenhængen mellem forskellige tilbud samt øget efterspørgsel efter mellemformer og mere fleksible tilbud Udfordringer med at sikre en ensartet visitationspraksis, tydelige mål for specialundervisning samt systematisk fokus på progression koblet med en efterspørgsel efter en omlægning i retning af mere konsultative funktioner hos specialtilbuddene Vedvarende udfordringer med at finde en optimal styringsmodel på området ift. budgetansvar, budgetmodeller og økonomiske incitamenter samt manglende systematisk styring og opfølgning på ledelsesinformation og styringsdata om aktivitet, udgifter, kvalitet og effekt Udfordringer med at sikre fælles retning og fælles eksekvering på de faglige strategier for inkluderende læringsmiljøer på almenområdet og anvendelse af segregerede tilbud hvilket ofte kædes sammen med behov for løft af den faglige kapacitet samt manglende ressourcer i almenområdet til at sikre et helhedsorienteret fokus på inkluderende læringsmiljøer. 8

9 5. ANBEFALINGER OG KONKRETE EFFEKTIVISERINGS- OG LØSNINGSFORSLAG OVERBLIK OMSÆTNING AF RESULTATER FRA DYBEDEANALYSEN TIL ANBEFALINGER OG EFFEKTIVISERINGSFORSLAG Som illustreret på figuren til højre, så er det Rambølls vurdering, at dybdeanalysens resultater og indsigter bør udmøntes i tre typer forbedringsforslag i relation til specialundervisningsområdet i Hillerød Kommune. Identifikation af 3 kategorier af forbedringsforslag På baggrund af dybdeanalysen af de fire fokuspunkter og det underliggende bruttokatalog over effektiviseringsforslag har Rambøll opstillet en konsolideret liste over forbedrings- eller effektiviseringsforslag, der samler flere overlappende forslag på tværs af fokusområderne. Listen over forbedrings- og effektiviseringsforslag falder i tre hovedkategorier. Den første type forslag har karakter af generelle konklusioner og anbefalinger, som ikke har direkte økonomiske konsekvenser, men som ikke desto mindre fremstår væsentlige, og som Rambøll anser som forudsætninger for realisering af de økonomiske potentialer, der i øvrigt knytter sig til de øvrige forslag. De to andre kategorier har således en mere konkret effektiviserende eller serviceharmoniserende karakter, og der vil i relation til disse således blive beregnet et direkte økonomisk potentiale af forslagene. De tre hovedkategorier omfatter følgende: A. Overordnede konklusioner og anbefalinger Indledningsvist har Rambøll identificeret en seks konklusioner og anbefalinger. Her er ikke tale om deciderede effektiviserings- eller besparelsesforslag, men derimod anbefalinger, som skal sikre budgetoverholdelse og den fortsatte udvikling af området, og som Rambøll vurderer bør implementeres, hvis Hillerød Kommune skal realisere de identificerede effektiviserings- og besparelsesforslag. Anbefalingerne skal således ses som forudsætninger for realiseringen af potentialet i de konkrete effektiviseringsforslag. B. Ændring i brugen af eksisterende tilbudsvifte Dernæst har Rambøll identificeret en række løsningsforslag, som gennem både effektiviseringer og harmoniseringer af serviceniveau (i form af besparelser) relaterer sig til brugen af tilbudsviften på specialundervisningsområdet. C. Nye tilbudstyper i tilbudsviften Endeligt har Rambøll identificeret en række løsningsforslag, som knytter sig til oprettelse af nye tilbudstyper/funktioner. SAMLET OVERSIGT OVER ANALYSEPROCESSEN FREM MOD FORMULERING AF ANBEFALINGER OG EFFEKTIVISERINGSFORSLAG Breddeanalyse af indledende hypoteser Dybdeanalyse af fire identificerede fokuspunkter Fokus på inklusion og interne tilbud Styrket budgetoverholdelse Tilbagevending mod normalsystemet Tre typer forbedringsforslag A. Overordnede konklusioner og anbefalinger B. Forslag ift. ændring i brugen eksisterende tilbudsvifte Nettoliste af effektiviseringsforslag C. Forslag ift. nye tilbudstyper i tilbudsviften Effektiviseringsforslag Tilpasning af tilbudsvifte 9

10 5. ANBEFALINGER OG KONKRETE EFFEKTIVISERINGS- OG LØSNINGSFORSLAG OM DE 6 ANBEFALINGER OM DE 6 OVERERORDNEDE ANBEFALINGER OG KONKLUSIONER 1. Styrket budgetansvar gennem sammenlægning ml. special- og almenbudget 2. Øget controlling og styringsinformation 3. Systematisk gennemgang af visitationer af alle elever i specialundervisning 4. Èt skolevæsen konsultativ adgang til kompetencer fra specialområdet og styrket samarbejde 5. Øget brug af tidsbegrænsede visitationer og systematisk opfølgning på elever i specialtilbud 6. Budgetmodel med øget fokus på aktivitetsbestemt regulering De seks anbefalinger er medtaget, da Rambøll anser dem som forudsætninger for bedre styring, effektivisering og harmonisering af serviceniveau (besparelser). Det indebærer samtidigt, at de konkrete effektiviserings- og besparelsesforslag efter Rambølls vurdering ikke kan udmøntes uden disse anbefalinger. Alle forslag tager afsæt i Hillerød Kommunes beslutning om decentralisering af skoleområdet i kommunen. Endeligt skal det understreges, at en række anbefalinger vil kræve investeringer. Behovet for investeringer er nærmere beskrevet i forbindelse med de enkelte anbefalinger. Det er antaget i denne analyse, at investeringerne relateret til de seks anbefalinger skal findes gennem omprioriteringer i de eksisterende budgetter. 10

11 5. ANBEFALINGER OG KONKRETE EFFEKTIVISERINGS- OG LØSNINGSFORSLAG OM DE 6 EFFEKTIVISERINGS- OG LØSNINGSFORSLAG OM DE 6 EFFEKTIVISERINGS- OG LØSNINGSFORSLAG MED DIREKTE ØKONOMISKE POTENTIALER 1. Øget brug af inkluderende indsatser (tilbud under 9 timer) 2. Øget brug af interne tilbud, herunder gruppetilbud 3. Øget brug af efterskoletilbud 4. Øget brug af specialklasser i stedet for specialskoler og dagbehandling 5. Øget tilbageslusning til almenområdet 6. Fleksibilitet i tilbudsvifte Konkret er der løsningsforslag i form af både effektiviseringer og harmoniseringer af serviceniveau (i form af besparelser). Samtidigt er der tale om to typer af forslag Ændret brug af tilbudsviften på specialundervisningsområdet (øget anvendelse af inkluderende tilbud, øget andel i interne tilbud, øget andel på efterskole samt øget andel i specialklasser) Nye tilbudstyper i tilbudsviften (Øget tilbageslusning og fleksible tilbud ) Udregningen af de identificerede økonomiske potentialer er først og fremmest baseret på nye elever. Det vil sige, at alle forslag i udgangspunkt er baseret på ændret fremadrettet visitationspraksis dvs. fokus på, at det inflow på ca % nye visitationer, der gennemsnitligt kommer ind årligt, skal håndteres anderledes fremadrettet. Dertil kommer de erkendelser/muligheder, som en systematisk gennemgang af nuværende visitationer giver. De økonomiske potentialer er beregnet med afsæt i det faktiske forbrug ikke hvad der var budgetteret, hvilket bør være et særligt opmærksomhedspunkt taget de nuværende budgetmæssige udfordringer på specialundervisningsområdet i betragtning. For hvert effektiviserings- og forbedringsforslag er der opstillet konkrete scenarier for omfanget af effektivisering og serviceharmonisering baseret på en kombination af resultaterne fra benchmarkinganalysen og de kvalitative analyser. Som det også er beskrevet i afsnit 3 ifm benchmarkinganalysen, så har Rambøll i forbindelse med analysen både opstillet og vurderet scenarier i forhold til både at ændre praksis i retning af best practice i sammenligningskommunerne samt at ændre praksis internt i kommunen ved at harmonisere praksis på distriktsskoleniveau henimod de skoler med best practice på de belyste områder. Generelt kan de største økonomiske bruttopotentialer identificeres ved at anvende scenarier, hvor det antages at Hillerød Kommune kan ændre praksis henimod best practice fra sammenligningskommunerne. Omvendt er der gennemgående tale om mindre økonomiske potentialer ved at de scenarier, som baserer sig på, at distriktsskolerne i kommunen skal harmonisere deres praksis henimod enten et kommunalt gennemsnit eller best practice hos en af Hillerød Kommunes distriktsskoler. Rambøll har i forbindelse med analysen indsnævret de scenarier, som præsenteres i denne afrapportering blandt andet gennem inddragelse af nøgleaktører i vurdering af de forskellige scenariers realisme, investeringsbehov og implementerbarhed. Konkret har Rambøll til hvert effektiviserings- og forbedringsforslag udvalgt ét scenarie for økonomiske potentiale, og Rambøll har i den forbindelse generelt fravalgt de mere vidtgående scenarier baseret på ændret praksis henimod sammenligningskommuner til gengæld for økonomisk mere konservative scenarier baseret på sammenligning mellem distriktsskolerne. Det er Rambølls vurdering, at disse scenarier giver Hillerød Kommune det bedste forhold mellem et realistisk økonomisk potentiale, behovet for investeringer for at realisere forslag samt implementerbarhed. For hvert effektiviserings- og forbedringsforslag er alle forudsætninger gennemgået, og det økonomiske potentiale såvel som det beregnede investeringsbehov er her angivet. Samtidigt har Rambøll foretaget scenarieberegningerne således, at der er taget højde for deres indbyrdes afhængighed dvs. således, at ingen potentialer kan regnes med mere end én gang. 11

12 5. ANBEFALINGER OG KONKRETE EFFEKTIVISERINGS- OG LØSNINGSFORSLAG OVERSIGT OVER SAMLET POTENTIALE, INVESTERINGER OG INDFASNING SAMLET NETTOUDGIFTSREDUKTION PÅ 6,1 MIO. KR. I PERIODEN FRA De fremlagte forslag resulterer i en samlet forventet budgetreduktion på 6,1 mio.kr. i Budgetreduktionen vil være stigende i perioden fra frem til de 6,1 mio kr. Der er i alt overvejende grad tale om budgetreduktion, som vedrører den decentrale udlagte del af specialundervisningen. Konkret er der tale om, at den samlede udmøntning af potentiale sker ved en udmøntning over perioden på med følgende udmøntning af budgetreduktioner: 2020: 1,3 mio. kr. 2021: 1,8 mio. kr. 2022: 1,6 mio. kr. 2023: 0,8 mio. kr. 2024: 0,6 mio. kr. Nettoudgiftsreduktionen dækker over forskellen mellem udgiftsreduktion, som forekommer som følge af effektiviseringsforslagene, og investeringsbehovet, som knytter sig til flere forslag. Udgiftsreduktionen og investeringsbehovet er uddybet på følgende side. AKVITITETSÆNDRINGRE SOM FØLGE AF FORSLAGENE FIGUR 17: UDGIFTSREDUKTION, INVESTERING OG NETTEUDGIFTSREDUKTION OVER PERIODEN Effektiviseringsforslag Inkluderende indsatser Øget tilbageslusning Øget brug af interne tilbud Øget brug af efterskoletilbud Øget brug af specialklasser Fleksibilitet i tilbudsviften Fleksibilitet i tilbudsviften Elever over hele perioden ekstra elever i inkluderende indsatser ift. nuværendeniveau 6 elever flere der skal tilbagesluses ift. nuværende niveau 23 ekstra elever i interne tilbud ift. nuvværende niveau 8 eksta elever på efterskole ift. nuværende niveau 2 færre i specialskoler ift. nuværende niveau 8 elever i deltids specialklasse 4 elever i deltids specialskole YDERLIGERE POTENTIALE FOR BUDGETREDUKTION GENNEM OMLÆGNING AF TILBUDSVIFTE Det er videre Rambølls vurdering, at der er muligheder for yderligere budgetreduktioner, såfremt at Hillerød Kommune beslutter grundlæggende at ændre udbuddet af specialundervisningstilbud i Hillerød Kommune konkret ved at fokusere på en nedbringelse af udbuddet af specialskolepladser og dagbehandlingspladser til gengæld for en øget anvendelse af specialklasser og interne tilbud. Erfaringerne fra sammenligningskommuner viser, at det er muligt at etablere sådanne tilbudsvifter. Forslaget er dog ikke nærmere beregnet i denne analyse, da der er tale om en grundlæggende ændring i serviceniveau i udfører-siden, som ikke direkte vedrører bestiller-siden af specialundervisning, som denne analyse har beskæftiget sig med. 12

13 5. ANBEFALINGER OG KONKRETE EFFEKTIVISERINGS- OG LØSNINGSFORSLAG OVERSIGT OVER SAMLET POTENTIALE, INVESTERINGER OG INDFASNING SAMLET UDGIFTSREDUKTION PÅ 10,8 MIO. KR. I PERIODEN FRA De fremlagte forslag resulterer i en samlet forventet udgiftsreduktion på 10,8 mio. kr. i Reduktionen vil være gradvis stigende i perioden fra i takt med realisering af de enkelte forslag. Der er i altovervejende grad tale om udgiftsreduktion, som vedrører den decentrale udlagte del af specialundervisningen. Budgettet til centralt visiterede påvirkes udelukkende med 0,2 mio kr. INVESTERINGER PÅ 4,7 MIO. KR. I PERIODEN FOR Flere af de fremlagte forslag forudsætter en række investeringer. Udgifterne til disse investeringer skal fraregnes de udgiftsreduktioner, som forslagene realiserer. Hvad de investerede penge skal benyttes til ved de enkelte forslag, er beskrevet i relation til hvert forslag. Herunder fremgår en oversigt over de samlede investeringer opdelt på årrækken i perioden. I bilag 3 findes en oversigt over investeringernes fordeling på tværs af effektiviseringsforslag de enkelte år. Udgiftsreduktion Investering Nettoudgiftsreduktion 2020 kr kr kr kr kr kr kr kr kr kr kr kr kr kr kr Samlet set kr kr kr