Skjult dagsorden skal sætte skub i offentlig udlicitering

Transkript

1 Skjult dagsorden skal sætte skub i offentlig udlicitering Hemmeligholdt rapport om stramning af konkurrenceregler for offentlige aktiviteter lægger op til skrappere kontrol, bedre klagemuligheder og sanktioner - Meget tyder på, at topministre i virkeligheden vil sætte tempo på offentlige udliciteringer - Under de aktuelle forhandlinger om konkurrenceloven har de borgerlige partier taget tråden op - Vil udløse bølge af udliciteringer i kommuner og amter Regeringen vil give Konkurrencerådet betydeligt større magt til at gribe ind over for offentlige institutioner, som konkurrerer med private virksomheder og forvrider konkurrencen ved hjælp af skjult offentlig støtte. I en hidtil hemmeligholdt rapport fra Konkurrencestyrelsen, Mandag Morgen er i besiddelse af, foreslås det, at der i konkurrenceloven indsættes regler, som giver en væsentlig mere effektiv kontrol af konkurrenceforvridende aktiviteter inden for det offentlige, bedre klagemuligheder og skrappere sanktioner ved overtrædelser. Modsat i dag får Konkurrencerådet kompetence til at kræve ulovlig støtte stoppet, og i visse tilfælde kan støttepengene kræves tilbagebetalt. Den løbende kontrol skærpes også, idet Konkurrencerådet får mulighed for at indhente oplysninger fra berørte offentlige myndigheder. Bag initiativet står regeringens topministre, blandt andet statsminister Poul Nyrup Rasmussen, finansminister Mogens Lykketoft, økonomiminister Marianne Jelved og erhvervsminister Pia Gjellerup. Figur 1: I Konkurrencestyrelsens rapport om øget konkurrence mellem offentlige og private virksomheder peges på flere fordele end ulemper ved en stramning. Fordele/ulemper ved påbudsbestemmelse Fordele Mere effektiv kontrol og dermed bedre konkurrencevilkår for private erhvervsvirksomheder Den offentlige sektors vilkår for at udøve erhvervsvirksomhed på visse markeder bliver mere gennemskuelig Behovet for nye sektorspecifikke regler om konkurrenceforvridning og krydssubsidiering reduceres Øget fokus på skadelige virkninger af konkurrenceforvridende støtte Ulemper Nødvendigt med tæt myndighedskoordination for at undgå parallel myndighedsudøvelse Kilde: Konkurrencestyrelsen: Rapport om konkurrencebegrænsende erhvervsstøtte, Bag forslaget ligger efter alt at dømme en skjult dagsorden om at øge tempoet i udliciteringen af offentlige opgaver, ikke mindst i kommuner og amter. Efter den socialdemokratiske topledelse ved sidste års partikongres led et sviende nederlag på et forslag om øget udlicitering i den offentlige sektor, gøres der nu tilsyneladende et forsøg på at få andre til at bære de nødvendige initiativer igennem. Stramningen af reglerne vil nemlig også betyde, at der kommer større regnskabsmæssig klarhed over de offentligt drevne aktiviteter. Af særskilte regnskaber skal det fremgå, hvad det koster at drive de offentlige aktiviteter. Private virksomheder vil derfor i højere grad kunne gennemskue, om de selv kan gøre det bedre og billigere. Regeringsrapporten lægger dog ikke op til, at ineffektive offentlige aktiviteter skal udliciteres. Til gengæld indgår det som et ønske fra de borgerlige partier under de igangværende forhandlinger om konkurrenceloven. Se også artikel herom i sidste uges Ugebrev (nr. 2, 2000). Også flere erhvervsorganisationer lægger vægt på, at der indføres en generel udbudspligt for kommunale og amtslige servicetilbud, der tilbydes borgerne i konkurrence med tilsvarende private tilbud. Pligten skal i givet fald gælde på alle områder, hvor ydelsen lige så godt kunne udføres af private serviceleverandører. Gennemføres et sådant forslag, vil amter og kommuner i stigende omfang blive tvunget til at sætte opgaver i licitation og overlade dem til private eller til andre offentlige myndigheder. Stramning af konkurrencelov får virkning på mange offentlige aktiviteter Stramningen af reglerne kan derfor få stor betydning for en række vigtige områder inden for offentlig forvaltning og virksomhed. Kravene om tilbagebetaling af skjult offentlig støtte vil komme til at omfatte de aktiviteter, hvor konkurrenceforvridning er forbudt. Det drejer sig Nr februar

2 De første mål for tvungen udlicitering Mulige tvungne udliciteringer i de tilfælde, hvor kommunen ikke formår at sikre en effektiv drift og en optimal udnyttelse af de offentlige midler. Listen omfatter ikke kommunale kerneområder som eksempelvis biblioteker, skoler, plejehjem og børnehaver:! Kloak- og vejvedligeholdelse! Persontransport (busser, skolebusser og sygetransport)! Rengøring! Teknisk vedligeholdelse og bygningsvedligeholdelse! Kantinedrift (madlavning og madudbringning til ældre)! Parkvedligeholdelse og andre grønne områder! Vagt- og alarmtjeneste! Brandvæsen! Renovation! Snerydning om alle aktiviteter, som ikke er en nødvendig følge af lovgivning. Fortolknin-gen heraf er imidlertid meget vid, hvorfor denne stramning næppe vil rykke særligt meget. Til gengæld vil et krav om udlicitering af offentlige aktiviteter, som drives ineffektivt, kunne ramme alt lige fra kommunal affaldshåndtering over lokale erhvervsudviklingsprojekter og videre til aktiveringsprojekter for ledige, undervisning og kulturelle aktiviteter. I praksis vil Konkurrencerådet kunne beslutte, at en kommune eller et amt skal udlicitere en aktivitet, hvis en privat virksomhed kan dokumentere, at den kan gøre det bedre og billigere. En anden model er at opstille en benchmark for omkostningerne ved en given aktivitet. Og hvis den offentlige myndighed ikke kan leve op til kravene om effektiv drift, kan Konkurrencestyrelsen få kompetence til at kræve aktiviteten sendt i licitation. I dag har Konkurrencerådet ingen indgrebsmuligheder over for ministerier, styrelser, amter og kommuner, som deltager i konkurrenceforvridende aktiviteter og giver skjult ulovlig statsstøtte. Ifølge reglerne er statsstøtte lovlig, hvis det er en nødvendig følge af lovgivning. Men det er den pågældende myndighed selv, der afgør, hvornår denne forudsætning er opfyldt. Ifølge rapporten skal Konkurrencerådet udstyres med magt til at udstede påbud om at stoppe den konkurrenceforvridende støtte og kræve ulovlig støtte betalt tilbage. Rapporten er udarbejdet af et tværministerielt udvalg med embedsmænd fra de toneangivende økonomiske ministerier. Arbejdet er igangsat efter beslutning i regeringens magtfulde Koordinationsudvalg i juni Udvalget, som består af regeringens 5-6 topministre, fastslog i arbejdsgruppens kommissorium, at det kunne være en god ide at supplere konkurrenceloven med en regel, der forbyder offentlig støtte til konkurrenceforvridende aktiviteter, der ikke har lovhjemmel. Rapport om ulovlig støtte hemmeligholdt i over to måneder Den færdige rapport lå på ministrenes bord allerede i november, men den har sidenhen været tilbageholdt og er ikke offentliggjort. Mandag Morgen har uden held forsøgt at få udleveret et eksemplar ad de officielle kanaler hos myndighederne. Rapporten, som Ugebrevet nu er i besiddelse af, er derfor skaffet ad uofficielle kanaler. Myndighedernes tilbageholdenhed skyldes flere forhold:! Dels forhandles en revision af konkurrenceloven med de politiske partier netop i disse dage. Forslaget om at stramme konkurrencereglerne for offentlige aktiviteter skal over for de borgerlige partier anvendes som en godbid til at få indført bl.a. fusionskontrol og førstegangsbøder ved misbrug af en dominerende markedsposition. Men i realiteten er regeringens topministre selv interesseret i at få gennemført den foreslåede stramning og måske også en yderligere påbudspligt, som giver Konkurrencerådet kompetence til at kræve aktiviteter i offentlig licitation.! Dels bliver rapporten og dens konklusioner betragtet som en politisk varm kartoffel, der kan få stor betydning for debatten om offentlig udlicitering og grænsedragningen mellem nødvendige offentlige aktiviteter og aktiviteter, hvor det offentlige konkurrerer med det private erhvervsliv. Meget tyder på, at regeringens topministre ad bagvejen forsøger at få 2 Nr februar 1997

3 Begrænset retspraksis om ulovlig statsstøtte På grund af det manglende fokus på problemet findes der meget få sager om ulovlig statsstøtte i forbindelse med offentlige aktiviteter. I de seneste ni år har der været ca. 50 sager om konkurrenceforvridende statsstøtte, især på det kommunale område. Sagerne omfatter typisk meget konkrete tilfælde af mulig statsstøtte, hvor der er blevet klaget over ordningen. En velkendt sag er Vejle Amts udbud af 725 operationer i 1997 til udførelse på andre offentlige eller private sygehuse. Målholm-klinikken, som afgav tilbud, klagede til Konkurrencerådet over, at de offentlige sygehuse i deres tilbud ikke medtog alle direkte såvel som indirekte omkostninger i de udregnede priser. Konkurrencerådet besluttede i første omgang, at udliciteringen ikke var undtaget fra konkurrencelovens bestemmelser som følge af lovregulering, idet der var tale om en markedsbestemt licitation. Beslutningen blev imidlertid omgjort af Konkurrenceankenævnet, som fastslog, at Konkurrencerådet ikke havde hjemmel til at blande sig. Begrundelsen var, at der var tale om nødvendige aktiviteter som følge af lovregulering. Andre sager drejer sig blandt andet om:! Støtte til hotelvirksomhed! Salg af kulturhus til under markedspris! Salg og produktion af asfalt! Kommunal finansiering af lokaleforbedringer, hvor lokaler blev udlejet til foreningfester og generalforsamlinger! Kommunal aftale med to udvalgte fysioterapeuter om behandling af idrætsskader! Bibliotekets salg af internet-abonnementer! Rigshospitalets markedsføring af høreydelser! Kommunalt tilskud til biograf! Kommunes drift af internet-cafeer! En kommunes rentefri lån til opførelse af konferencesal med restaurant. sat mere skub i udlicitering af offentlige aktiviteter, selvom projektet møder skepsis i store dele af det socialdemokratiske bagland og også i dele af regeringen. I rapporten fastslås det således, at den offentlige sektor på flere områder bliver mere markedsorienteret og deltager i løsningen af nye serviceopgaver. Når offentlige myndigheder eller virksomheder går ind på et marked, kan de have konkurrencemæssige fordele i forhold til private virksomheder på samme marked. Der peges på, at fordelene kan være et resultat af, at det offentlige kombinerer monopolaktiviteter med konkurrenceaktiviteter i samme virksomhed. At det offentlige har bedre adgang til kapital og andre produktionsfaktorer. Eller at det offentlige har mulighed for at iværksætte skattefinansierede aktiviteter. Det er derfor vigtigt, at private erhvervsvirksomheder, som kommer i direkte konkurrence med de offentlige udbydere, får sikkerhed for, at konkurrencen kommer til at foregå på fair og lige vilkår, konkluderer rapporten. Kravet om tilbagebetaling af ulovlig støtte kommer dog kun til at gælde hel- eller delejede offentlige virksomheder samt selvstændige institutioner. Det drejer sig blandt andet om Post Danmark, DSB, Danmarks Radio og Københavns Havn. I lovudkastet åbnes ikke mulighed for at stille krav om tilbagebetaling over for offentlige myndigheder, der driver erhvervsaktivitet i eget regi. Baggrunden er, at de bevilgende myndigheder under alle omstændigheder selv skal bevilge det beløb, der skal tilbagebetales. Kommunalfuldmagt giver kommuner næsten frit spil Kommuner og amter har efter kommunalfuldmagts-reglerne vide rammer for at gå ind i aktiviteter, som også udbydes af private virksomheder. Hvis de offentlige myndigheder vurderer, at aktiviteten er en nødvendig følge af lovgivning, eksempelvis aktivering af ledige, er næsten alt som udgangspunkt lovligt, også selvom der sker konkurrenceforvridning med offentlig støtte. Hvis aktiviteten er af almennyttig betydning for kommunen og dens borgere, ligger det også inden for de lovlige rammer. I praksis anvender kommuner og amter i vid udstrækning denne adgang til at stille forskellige faciliteter og aktiviteter til rådighed for deres borgere, hedder det i rapporten. Nr februar

4 På papiret fører de kommunale tilsynsmyndigheder (Indenrigsministeriet og de amtslige tilsynsråd) det almindelige tilsyn med lovligheden af bl.a. kommunale støtteordninger. Og eksempelvis de regionale arbejdsmarkedsråd afgør lovligheden af aktiveringsordninger. Ingen af disse myndigheder har imidlertid ekspertise til at afgøre konkurrenceretlige problemstillinger. Derfor har Indenrigsministeriet i samarbejde med Konkurrencestyrelsen opfordret tilsynsmyndigheder til i højere grad at benytte sig af Konkurrencestyrelsens ekspertise i dens slags sager. Samtidig har Konkurrencestyrelsen, siden konkurrenceloven trådte i kraft i starten af 1998, kun modtaget én henvendelse fra tilsynsmyndighederne. Ifølge rapporten kan det skyldes, at tilsynene ikke prioriterer de konkurrenceretlige problemstillinger. Den ene henvendelse skal sammenholdes med, at Indenrigsministeriet siden 1991 har haft flere hundrede sager om afgrænsning af kommunale opgaver, herunder sager om kommunal erhvervsaktivitet, og tilsynsrådene har haft endnu flere sager. Oplysningerne tyder på, at sagerne om ulovlig konkurrenceforvridende støtte faktisk findes, men at de aldrig når Konkurrencestyrelsens bord. Den foreslåede påbudsbestemmelse vil skabe mere synlighed omkring konkurrenceforvridende støtte. Synligheden kan medføre, at Konkurrencerådet modtager flere klager, fordi både tilsynsmyndigheder og borgere bliver mere opmærksomme på konkurrenceforvridende støtte, hedder det i rapporten. Ifølge lovudkastet skal der etableres en samarbejdsprocedure mellem Konkurrencestyrelsen og tilsynsmyndighederne. Det ventes at give konkurrencemyndigheden større indsigt i de konkurrenceretlige problemstillinger, der opstår i kommunalt regi. Figur 2: Konkurrencestyrelsen modtager ganske få sager om ulovlig statsstøtte, og de fleste afvises, fordi aktiviteten anses for en nødvendig følge af lovregulering Oversigt over Konkurrencestyrelsens sager om mulig ulovlig støtte Stat Kommuner Direkte eller nødvendig følge af lov Kilde: Konkurrencestyrelsen: Rapport om konkurrencebegrænsende erhvervsstøtte, Hovedproblem med ulige konkurrence ved indirekte offentlig støtte Hovedproblemet, når der er mistanke om ulige offentlig-privat konkurrence, er som regel indirekte støtte, skriver udvalget. Det kan være i form af krydssubsidiering, d.v.s. interne overførsler i en virksomhed, myndighed eller organisation fra et beskyttet område, hvor den offentlige virksomhed har en monopolstilling eller en dominerende position, til et konkurrenceudsat område. Overførslen af midler kan også komme fra offentlige myndigheders generelle indtægtsgrundlag, d.v.s. være skatte- eller afgiftsfinansieret. Ulovlig krydssubsidiering kan også have den form, at det konkurrenceudsatte område ikke fuldt ud dækker fællesomkostninger, overhead- eller kapitalomkostninger. Ifølge udvalget er direkte støtte til erhvervsvirksomhed oftest underlagt offentlig regulering og dermed lovlig. Mens indirekte støtte sjældent har hjemmel i lov, hedder det. Ifølge det kommissorium, regeringens Koordinationsudvalg har udarbejdet, skal arbejdsgruppen også komme med forslag til en klar definition af, hvornår der er tale om krydssubsidiering. Arbejdsgruppen foreslår, at der fastsættes nogle nye overordnede principper for, hvordan krydssubsidiering undgås. Det foreslås således, at konkurrenceudsatte aktiviteter prisfastsættes, så prisen dækker de omkostninger, der ville være forbundet med at drive disse aktiviteter udskilt fra den øvrige drift. Arbejdsgruppen lægger således op til en meget markant stramning af de eksisterende 4 Nr februar 1997

5 regler, som vil svække de offentlige myndigheders og virksomheders konkurrenceposition ganske betydeligt. Ifølge forslaget vil priserne skulle fastsættes, som hvis den pågældende myndighed ikke havde adgang til fælles faciliteter som lokaler, produktionsudstyr, distributions- og salgsfaciliteter m.v., hedder det. Behov for klare, entydige regnskaber for at afsløre misbrug Arbejdsgruppen påpeger endvidere, at prisfastsættelsen skal være baseret på en veldokumenteret og retvisende fordeling af samtlige kapitalomkostninger og øvrige indirekte omkostninger mellem en virksomheds konkurrenceudsatte og ikke-konkurrenceudsatte aktiviteter. Uden en meget klar regnskabsmæssig afgrænsning vil det være meget vanskeligt at bevise, at der er tale om krydssubsidiering og ulovlig støtte. Et eksempel på et område, hvor det har været nødvendigt at fastsætte særlige regler for regnskabsaflæggelser, er Post Danmark. Et regnskabsreglement her sikrer, at der skal en klar adskillelse mellem enerets-området, som omfatter breve under 250 gram, og de øvrige aktiviteter inden for bl.a. pakker, adresseløse forsendelser og kurérpost, som ligger i benhård konkurrence med private virksomheder. Hvis prisfastsættelsen er baseret på marginalomkostninger, vil der også som udgangspunkt være tale om krydssubsidiering, oplyses det. I realiteten er det i dag derfor meget vanskeligt præcist af afgøre, hvornår der sker ulovlig indirekte støtte til offentlige aktiviteter i konkurrence med private firmaer. Nr februar