Resultatløn nogle problemer

Transkript

1 Resultatløn kan indebære muligheder for effektivitetsstigninger, men kan også rumme risiko for utilsigtede effekter og demotivation. Udformningen og implementeringen af resultatlønsordningen har afgørende betydning. Analyserammen er også anvendelig i forhold til andre lønelementer end resultatløn og det gælder også en del af konklusionerne. Kirsten Bregn, lektor, Institut for Samfundsvidenskab og Erhvervsøkonomi, Roskilde Universitetscenter Indledning Resultatløn kan umiddelbart synes at være et oplagt middel til at øge effektiviteten i den offentlige sektor. Resultatløn kan imidlertid også være forbundet med en række problemer, som der skal redegøres for i det følgende. I forbindelse med overvejelser om indførelse af resultatløn er det vigtigt at være opmærksom på de problemer, der kan knytte sig til forskellige udformninger af resultatlønsordninger. I den vejledning, der er udarbejdet på det statslige område (Finansministeriet 1997, kap 8:1) beskrives resultatlønsordninger ved at de»er i princippet forhåndsaftaler, som indebærer, at løntillæg tildeles og udmøntes på baggrund af en række på forhånd aftalte og definerede kvalitative og kvantitative resultatmål«. I»Aftale om resultatløn«, der er indgået på det kommunale og amtskommunale område (Kommunernes Landsforening m.fl. 1997:3) defineres resultatløn som lønforbedringer udmøntet»på en i forvejen aftalt og kendt måde i forhold til forvaltningens, institutionens eller virksomhedens målsætninger og/eller resultater.«resultatløn skal her anvendes som generel betegnelse for tillæg, der står i forhold til de ansattes resultater på en måde, som er fastlagt på forhånd. Denne afgrænsning indebærer, at tillæg, der gives diskretionært uden at kriterierne for resultatopgørelsen på forhånd er specificeret eller tillæg, som gives efter forhandling, ikke er omfattet efter denne afgrænsning. En del af analysen og konklusionerne i denne artikel vil imidlertid også være relevante i forbindelse med disse lønformer og i øvrigt også andre elementer af det nye lønsystem. Resultatløn i den offentlige sektor Den decentrale løn, der blev indført i 1987 muliggør også præstationsrelaterede tillæg (se også Ibsen m.fl 1994). Frem til 1997 udgjorde den decentrale løn dog kun en meget begrænset del af den samlede lønsum. Siden 1995 er der endvidere indgået direktørkontrakter, som har indebåret resultatløn af en række offentlige ledere. Resultatløn har også været muliggjort gennem de effektiviseringsaftaler, der er indgået i såvel den statslige som den kommunale og amtskommunale sektor. På det statslige område blev de første aftaler indgået med organisationerne i 1988 og i 1993 blev der indgået en samlet rammeaftale om effektivisering og udvikling (se Finansministeriet 1994), som med mindre justeringer blev gjort permanent i På det kommmunale område blev den første effektiviseringsaftale indgået i 1989 og denne blev gjort permanent i 1991 (se Kommunernes Landsforening 1991). I 1997 blev denne aftale erstattet med 48

2 »Aftale om resultatløn«(kommunernes Landsforening m. fl. 1997). Det er bemærkelsesværdigt, at effektiviseringsaftalerne kun er blevet anvendt i meget bgrænset omfang. På det statslige område fandt Finansministeriet (1996) på baggrund af en undersøgelse i 1995, at der var 20 eksempler på anvendelse af rammeaftalen. De indgåede aftaler omfattede ca ansatte, svarende til kun lidt over 2% af samtlige statslige ansatte. Rigsrevisionen fandt i aftaler og et udbetalt beløb på kun ca. 28 mill. kr. (De af Folketinget valgte statsrevisorer 1997). På det amtskommunale og kommunale område fandt man i 1996 i alt 66 aftaler omfattende knap 1200 personer. Kun ca. en sjettedel heraf fik en løbende resultatafhængig udlodning (Kommunale Tjenestemænd og Overenskomstansatte, KTO m.fl. 1996:45-47). De hyppigste begrundelser for ikke at anvende rammeaftalen er på det statslige område knyttet til, at betingelserne ikke er til stede, idet arbejdsopgaverne er uegnede eller vanskelige at måle, samt til omkostningerne, idet indgåelse af aftaler og administration vil være for ressourcekrævende, og desuden knyttet til nogle socialpsykologiske forhold, som at resultatløn har en dårlig klang, og at der er holdningsbarrierer og direkte modstand blandt medarbejderne (Finansministeriet 1996). Dette understreger behovet for, at det overvejes hvilke betingelser, der skal være opfyldt for, at en resultatlønsordning fremmer en ønsket adfærd, samt hvilke omkostninger og problemer, der kan opstå i forbindelse med forskellige typer af resultatlønsordninger, herunder relateret til socialpsykologiske forhold. Det er formålet med det følgende at bidrage hertil. Betingelser for at økonomiske incitamenter fremmer den ønskede adfærd Inden for økonomisk teori kan økonomiske incitamenter analyseres under anvendelse af principalagentteori (se f. eks. Milgrom and Roberts 1992, Hart and Holmstrom 1987 og Bregn 1998). Udgangspunktet er her, at en principal engagerer en agent til at arbejde for sig. Agenten har imidlertid sine egne mål. Den ansatte har f. eks. ikke som mål at præstere den størst mulige arbejdsydelse. Der er usikkerhed med hensyn til sammenhængen mellem agentens indsats og resultatet. Resultatet af agentens handlinger er altså ikke alene bestemt af agentens handlinger. Resultatet afhænger også af tilfældige forhold, som agenten ikke har indflydelse på. Der er asymmetrisk information, således at principalen og agenten ikke har de samme informationer. Principalen kan herunder ikke i hvert fald fuldt ud observere hvilken arbejdsindsats agenten yder. Principalen har endvidere ikke fuld information vedrørende de tilfældige forhold, der øver indflydelse på resultatet af de ansattes indsats. Når principalen ikke kan observere agentens arbejdsindsats og principalen heller ikke kan slutte sig hertil på grundlag af observation af resultatet, fordi tilfældige forhold også påvirker dette, kan agenten udnytte denne situation til at arbejde mindre end ellers eller ved at gøre noget andet end det, principalen ønsker. Der opstår det grundlæggende»moral hazard«problem, også betegnet problemet med»skjult handlen«. Principalen kan søge at løse dette problem ved at aflønne agenten i forhold til resultatet på en måde, så agenten ved at maksimere sin nytte maksimerer principalens nytte. For agenten opstår der et grundlæggende risikoproblem. Agentens indtjening afhænger nemlig nu af resultatet, der ikke kun er bestemt af egen indsats, men også de tilfældige betingelser hvorunder agenten handler. Der kan også være usikkerhed knyttet til målingen af resultatet. Det antages, at agenten har risikoaversion. Det vil sige, at agenten foretrækker en fast indkomst for en variabel indkomst, selv om den forventede værdi (ved en statistisk beregning) er den samme. Der kan med udgangspunkt heri opstilles følgende betingelser for at resultatløn fremmer det ønskede resultat: 1. Det resultat, der belønnes, er det ønskede resultat 2. Den ansatte skal kunne påvirke det resultat, der belønnes 3. Den ansatte skal ville påvirke det resultat, der belønnes Nedenfor skal disse betingelser og deres implikationer diskuteres. 49

3 Det resultat, der belønnes, skal være det ønskede resultat En betingelse for at resultatløn giver incitament til den ønskede adfærd er, at det resultat, der belønnes, udtrykker det ønskede resultat. Det virker banalt, men er samtidig et krav, det undertiden kan være vanskeligt at opfylde i praksis. Det ønskede resultat er ofte komplekst. Der indgår flere arbejdsopgaver, og der indgår såvel kvantitative som kvalitative dimensioner i arbejdsopgaverne. Det kan rejse et fleropgaveproblem og et kvalitetsproblem (Bregn 1998, 1997a og b der også indeholder eksempler på ordninger). De består i at undgå skævvridning, så der ikke bliver incitament til at lægge arbejdsindsats i nogle opgaver, frem for andre, der også ønskes løst eller til f. eks. at lægge arbejdsindsats i mængde frem for ønskede kvalitetsdimensioner. For at løse disse problemer skal resultatlønsordningen opfylde et dækningskrav og et vægtningskrav: Hvis en resultatlønsordning skal give incitament til den adfærd, der ønskes, skal det resultat, der aflønnes efter, være dækkende i forhold til de aktiviteter, der ønskes udført. Resultatet skal altså omfatte alle de arbejdsopgaver, der ønskes løst, og både de ønskede kvantitative og kvalitative dimensioner ved disse. Ellers bliver der incitament til kun at lægge arbejdsindsats i det, der belønnes. Hvis en resultatlønsordning skal give incitament til den adfærd, der ønskes, skal aflønningen af de enkelte aktiviteter vægtes, så der ikke bliver incitament til at udføre nogle aktiviteter på bekostning af andre, der også ønskes udført. Ellers vil der være incitament til at lægge arbejdsindsats i de aktiviteter, der belønnes bedst (se også Holmstrom and Milgrom 1991). Hvis mængde belønnes i højere grad end kvalitet, bliver der incitament til at satse på mængde, 1 og hvis nogle opgaver aflønnes bedre end andre, bliver der alt andet lige incitament til at lægge arbejdsindsatsen i dem. Det skal præciseres, at konsekvenserne af»forkerte incitamenter«kan begrænses af en række forhold som interesse for arbejdet, engagement mv., normer på arbejdspladsen, professionsetik og ledelsens overvågning, hensyn til mulighed for forfremmelser mv. Tilbage står imidlertid, at et økonomisk incitament giver ansatte tilskyndelse til at indrette deres adfærd efter det, de bliver betalt for. Mange jobs i den offentlige sektor er karakteriseret ved komplekse arbejdsopgaver. I forhold til en række job vil det ikke være muligt at indrette resultatlønsordningen, således at de offentligt ansatte ved at handle som det bedst kan betale sig for dem, også handler, så man får det ønskede resultat. Når det ikke er muligt, kan et direkte økonomisk incitament som resultatløn få en række utilsigtede effekter. Jo mere komplekse arbejdsopgaverne er, og jo vanskeligere det er at måle og vægte resultaterne, jo større er risikoen for, at de ansatte får incitament til en adfærd, der ikke er som den ønskede, således at resultatlønsordningen får utilsigtede effekter. Hensynet til at resultatlønsordningen skal give incitament til den ønskede adfærd, kan komme i konflikt med et mål om, at ordningen skal være gennemskuelig for de ansatte, så det er klart hvilken adfærd, der belønnes. Også omkostningshensyn kan tale for en enkelhed i ordningerne. En prioritering af enkelhed kan på den anden side betyde, at ordningen ikke kommer til at indeholde incitamenter til den komplekse adfærd, der ønskes, men at der bliver incitament til utilsigtede effekter. Hvis ordningen baseres på det målelige eller det lettest målelige, bliver der incitament til at negligere eller nedprioritere de ikke-målelige dimensioner ved arbejdet, der ikke honoreres. Hvor resultatlønnen er knyttet til løsning af særlige opgaver bliver der incitament til at lægge arbejdsindsatsen heri frem for i det daglige arbejde i øvrigt. Resultatvurdering efter ledelsens subjektive vurdering De utilsigtede effekter, der kan være knyttet til, at de ansatte agerer instrumentelt i forhold til resultatindikatorerne, kan søges begrænset ved at opgøre resultater på grundlag af en leders subjektive vurdering. Herved muliggøres en bredere vurdering, der ikke er bundet til objektivt målelige eller konstaterbare resultater. Dette indebærer imidlertid ikke garanti for at den adfærd, der belønnes, er den ønskede adfærd. Lederens mulighed for at identificere og belønne den i organisationen ønskede adfærd kan hindres af 50

4 begrænset rationalitet (jf. Williamson 1975, 1985). Lederens kapacitet med hensyn til at overskue og bearbejde information, og dermed også vurdere de ansattes adfærd, er begrænset. Det kan blandt andet betyde, at de for lederen mest synlige opgaver bliver belønnet og dermed prioriteret af de ansatte på bekostning af andre vigtige, men mindre synlige aktiviteter. Den praktiske betydning er afhængig af antallet af ansatte, kompleksiteten i arbejdsopgaverne og den vanskelighed, der er forbundet med at vurdere indsatsen i relation hertil, samt naturligvis lederens dygtighed. Lederen kan også handle opportunistisk (jf. Williamson) og varetage sine egne interesser. En (mellem)leder kan således have andre interesser end at varetage den øverste ledelses og organisationens interesser. Hvis alene den øverste ledelses interesser varetages, kan resultatet blive konflikter med personalet, som kan gøre arbejdet besværligt, og måske i et videre perspektiv true lederens position. En leder kan direkte have interesse i favoriseringer, hvor tillæg udveksles for gentjenester, støtte mv. (Holmstrom 1989, Baker et al og Prendergast and Topel 1994 og 1996) Resultatløn efter lederens subjektive vurdering kan give incitament til at de ansatte lægger arbejdsindsats i de aktiviteter, der belønnes af lederen, uanset om disse er de ønskede i forhold til organisationens egentlige mål eller ej. Generelt kan det udløse påvirkningsaktiviteter (Milgrom 1988 og Milgrom og Roberts 1988), hvor der spildes ressourcer ved, at der lægges arbejdsindsats i at påvirke ledelsens vurdering. Udover at det kan betyde, at de ansatte gør det»forkerte«, kan det beslaglægge såvel de ansattes som ledelsens tid. Grundproblemet er igen, at de ansatte får et økonomisk incitament til at udvise den adfærd, der fører til belønning, som ikke behøver at være den for organisationen ønskede adfærd. Vurdering baseret på et formaliseret bedømmelsessystem Rammen for lederes skøn og dermed for vilkårligheder knyttet hertil kan reduceres ved at anvende et formaliseret bedømmelsessystem. Et sådan system kan imidertid også foranledige nogle problemer, således som det fremgår af en undersøgelse fra den engelske offentlige sektor (Marsden and Richardson 1994 og for en mere detaljeret beskrivelse Marsden and Richardson 1992), jf. i øvrigt nedenfor. Indførelse af resultatafhængig løn skete ved at knytte en økonomisk belønning til resultater opgjort på grundlag af det bedømmelsessystem man i forvejen havde anvendt til at vurdere de ansatte efter. Hvert år blev de ansatte vurderet efter en skala fra 1 til 5 i forhold til 13 kriterier relateret til arbejdet. På grundlag af denne score i forbindelse med indtryk fra de diskussioner, der i årets løb havde været om de enkeltes arbejdsplan, som blandt andet kunne få betydning for vægtningen af kriterierne, blev de ansatte rangeret på en skala fra 1-5, og på grundlag heraf blev der tildelt varige løntillæg efter et nærmere beskrevet system. Bedømmelsen blev foretaget af den umiddelbart overordnede, idet dennes vurdering dog kunne tilsidesættes af en»countersigning officer«. Et grundlæggende betingelse for, at den adfærd, der belønnes, er den ønskede adfærd, er i forbindelse med skematiserede vurderinger, jvf. ovenfor, at dimensionerne er dækkende for godt arbejde. Det rejser også spørgsmålet om hvor vidt summen af delene er lig med helheden. Afgørende for om den resulterende adfærd er den ønskede adfærd, er også om vægtningen af kriterierne er sådan, at de giver incitament hertil. Den ansatte skal kunne påvirke det resultat, der belønnes Dette krav virker også indlysende. Det har ingen mening at indføre resultatløn i forhold til et resultat, den ansatte ikke har indflydelse på. Tværtimod vil det kunne føre til frustration. Resultatet kan imidlertid opgøres, således at den ansatte i forskellig grad har indflydelse på dette, og det kan øve indflydelse på i hvilken grad den ansatte vil påvirke det resultat, der belønnes. Den ansatte skal ville påvirke det resultat, der belønnes Værdien af det forventede udbytte ved at påvirke resultatet skal være stort nok til at den ansatte vil søge at påvirke resultatet. En grundlæggende forudsætning for, at et økonomisk incitament ændrer den ansattes adfærd er, at den ansatte er påvirkelig af et økonomisk incitament. Her kan professionsetik og faglige normer betyde, at den ansatte i mindre grad vil være påvirkelig af et økonomisk incitament. Også gruppenormer kan betyde, at den enkelte vil tilpasse sin ad- 51

5 færd efter gruppens normer og ikke efter et økonomisk incitament. Jo mindre tilbøjelig den ansatte er til at reagere på et økonomisk incitament, jo dyrere bliver det at motivere gennem resultatløn, for jo større skal belønningen alt andet lige være. Værdien af det forventede udbytte afhænger af værdien af den belønning, der er knyttet til en ændring i det resultat, der belønnes, samt af den usikkerhed, der er knyttet til sammenhængen mellem indsats og det resultat, der belønnes. Jo mindre sandsynlighed der er for at en indsats omsætter sig i en ændring i det resultat, der belønnes, jo mindre incitament er det alt andet lige til at yde en indsats. På grund af de ansattes risikoaversion gælder at jo større usikkerhed, der er knyttet til det forventede udbytte, jo mindre er værdien for de ansatte. Også umiddelbare socialpsykologiske betragtninger indebærer, at en usikkerhed med hensyn til hvad der bliver resultatet af at ændre adfærd, kan begrænse den ansattes incitament hertil. 2 Usikkerhed med hensyn til sammenhængen mellem indsats og det resultat, der belønnes For en ansat kan en usikkerhed med hensyn til sammenhængen mellem indsats og det resultat, der belønnes, knytte sig til sammenhængen mellem dels indsats og resultat, og dels sammenhængen mellem resultatet og målingen eller vurderingen af resultatet. Usikkerheden kan knytte sig til, at forhold som den ansatte ikke har indflydelse på påvirker resultatet. F.eks. kan det antal klienter, der kan behandles, afhænge af hvor»tunge«eller lette klienter, den ansatte får, og det antal sager, der kan behandles afhænger af i hvilket omfang, der foreligger de for sagsbehandlingen nødvendige oplysninger, erklæringer mv. eller disse skal indhentes. Usikkerheden kan også knytte sig til målingen og vurderingen af resultatet. Specielt kan der være usikkerhed forbundet med subjektive vurderinger. Subjektive vurderinger f.eks. i form af brugervurderinger kan være særdeles relevante, når man skal vurdere kvaliteten af offentlige ydelser, herunder f.eks. undervisning, pleje, behandling, rådgivning eller ekspedition af borgere. Sådanne vurderinger kan imidlertid være påvirket af andre forhold end de offentligt ansattes indsats og derved skabe usikkerhed med hensyn til sammenhængen mellem indsats og resultat. Usikkerhed kan der også være forbundet med lederes vurderinger. Begrænset rationalitet og opportunisme kan indebære, at det forventede udbytte af at ændre adfærd bliver usikkert. Et hensyn til et ønske om at begrænse ressourcer til indsamling af information og vurdering af de ansatte kan også føre til en inerti i vurderinger, så det bliver sværere for en ansat at få ændret en vurdering, selv om adfærden er ændret. I den engelske undersøgelse, der er omtalt ovenfor, mente omkring en trediedel af de ansatte, der var omfattet af undersøgelsen, at favoriseringer gjorde sig gældende ved vurderingen (Marsden and Richardson 1994:257). Der kan være en række problemer med fortolkningen af sådanne udsagn (se også Bregn 1995). Det udbytte, der kommer ud af at ændre adfærd, kan specielt afhænge af om der er begrænsninger på de beløb, der er til udbetaling. Hvis der er en fast pulje, vil det kunne betyde, at selv om de ansatte forbedrer deres indsats og resultater, bliver bedømmelsen ikke i overensstemmelse hermed, fordi man ikke har»råd«til de lønstigninger, der kan give tillæg. Det kan påvirke de ansattes interesse i at søge at påvirke resultatet. I den engelske undersøgelse, der er refereret til ovenfor, mente knapt halvdelen, at selv om deres resultatet berettigede dem til en vurdering, der gav belønning, var det tvivlsomt, om de rent faktisk ville få den (Marsden and Richardson 1994:254). En medvirkende årsag til denne opfattelse var, at der på forhånd var udmeldt en forventning om omfanget af de samlede tillæg. Selv om der ikke formelt var en fast pulje kunne denne udmelding give indtryk af at der var en pulje og hos de ansatte skabe mistanke om, at vurderingerne blev tilpasset så»puljen«ikke blev overskredet. Antallet der fik»høje«vurderinger faldt da også rent faktisk de første år efter at bedømmelsessystemet blev koblet sammen med aflønningssystemet (Marsden and Richardson 1994:255, 257). Medvirkende til at skabe skepsis med hensyn til om bedre resultater ville føre til bedre vurdering var endvidere, at positive vurderinger kunne tilsidesættes af en højere chef. De enkelte lederes bedømmelser blev således gennemgået af en»counter-signing«officer, der dels kunne koordinere de forskellige lederes bedømmelser, men også bede om begrundelser og afvise vurderinger, der ville udløse tillæg (Marsden and Richardson 1994:245). Herved 52

6 opstår der risiko for manipulation, således at forbedringer i resultater ikke krediteres af hensyn til lønrammen. Næsten to trediedele mente at en god bedømmelse for ofte blev tilsidesat højere oppe i systemet (p. 254). Det var konklusionen på undersøgelsen, at»the links between the appraisal system and the revenue in practice seem, to a degree, to have alienated many staff«(marsden and Richardson 1994:255). Puljeproblemet er grundlæggende knyttet til, at resultatløn i den offentlige sektor ofte ikke er selvfinansierende som i forbindelse med resultatlønsordninger af f. eks. direktører i private virksomheder 3 eller f. eks. sælgere. De resultater, der ønskes i den offentlige sektor, kan ofte ikke umiddelbart opgøres i kroner. En parallel har man dog hvor en resultatlønsordning er knyttet til besparelser. Problemet er her at sikre, at der ikke gives incitament til»forkerte«besparelser, herunder til ringere kvalitet mv. De negative motivationsmæssige effekter og utilsigtede incitamenter, der kan være forbundet med et puljesystem, er der generelt grund til at være opmærksom på i forbindelse med implementering af det nye lønsystem. Værdien af den økonomiske belønning Jo større værdien af det økonomiske incitament er, i jo højere grad vil ansatte alt andet lige reagere på det økonomiske incitament. En økonomisk belønning kan have en symbolværdi. Selv om beløbet ikke absolut er stort, kan det derfor have en større motiverende virkning end beløbet ellers skulle tilsige. Såfremt resultatlønstillæggene offentliggøres kan det forstærke den symbolske værdi. Det kan samtidig give en kraftigere reaktion, hvis resultatvurderingen anses for uretfærdig. Omkostninger ved resultatløn Om det er hensigtsmæssigt at indføre en resultatlønsordning afhænger grundlæggende af de gevinster og omkostninger, der er forbundet hermed. Til de direkte omkostninger hører de omkostninger, der er forbundet med at udforme og indgå aftaler, og til at administrere dem. Hertil kommer imidlertid også indirekte omkostninger, knyttet til problemer, der er afledt af ordningen. En vigtig del af de indirekte omkostninger opstår som følge af de incitamenter til utilsigtet adfærd, der kan være indbygget i resultatlønsordningen, jf. ovenfor. Begrænse andre motivationstiltag En indirekte omkostning ved resultatløn baseret på ledelsens vurderinger kan være, at anvendelsen af andre tiltag, der har en gunstig indvirkning på effektiviteten, reduceres. Dette kan illustreres gennem det engelske eksempel ovenfor. I eksemplet havde bedømmelsessystemet også været anvendt inden systemet blev koblet til tildelingen af tillæg. Efter at vurderingen blev sammenkædet med tildelingen af tillæg, blev vurderingerne reduceret markant. Mens anerkendelse tidligere havde været en vigtig og gratis motivationsfaktor, blev denne nu så at sige beskattet som følge af at gode vurderinger udløste lønstigninger. Det var vurderingen at dette kunne have en negativ effekt specielt i forhold til ældre ansatte og ansatte, der havde været i organisationen længe (Marsden and Richardson 1994:258). Denne effekt kan også få virkning i forhold til andre lønelementer i det nye lønsystem. Hvor løn inddrages i forbindelse med medarbejdersamtaler, som der er lagt op til fra Finansministeriet, kan det betyde at de får en anden karakter end tidligere, hvor de måske har været motiverende ved at være opmuntrende. Blandt andet ved at det er markeret, at ledelsen har bemærket gode resultater. Hvis der er en begrænset pulje af tillæg, og ledelsen derfor skal forebygge krav om tillæg, kan det betyde, at det er problemer snarere end positive resultater, der focuseres på. Ros kan blive et spareobjekt med negative effekter for motivationen. Erosion af andre motiver Det er fremhævet at direkte økonomiske incitamenter kan erodere andre motiver til at yde en (ekstra) indsats, knyttet til f. eks. engagement, loyalitet og et grundlæggende ønske om at udføre et godt arbejde mv. (Frey 1997, Nalbantian 1987). Et økonomisk incitament kan give anledning til en»crowding out«effekt, der betyder, at andre motiver samtidig kan svækkes. En generel effekt af økonomiske incitamenter er utvivlsomt, at de øger den instrumentelle orientering hos de ansatte. Der kan udvikles en»noget for noget«-holdning. Ved at blive motiveret økonomisk bliver man tilbøjelig til at indrette sin adfærd efter det, man bliver betalt for. Dette er netop den grundlæggende idé med et økonomisk incitament. Proble- 53

7 met opstår, når det ikke i praksis er muligt at udforme resultataflønningen, sådan at man får det ønskede resultat, når de ansatte tilskyndes til at varetage deres egeninteresse. Hvor en resultatlønsordning er knyttet til opfyldelse af et bestemt mål eller et bestemt niveau, og der ikke er belønning for overopfyldelse herudover, er der ikke noget incitament til at yde mere. Tværtimod kan det føre til højere resultatmål i fremtiden (skraldeeffekten). Hvor resultatlønnen udbetales, når en bestemt opgave er løst, kan det give et incitament til at lede efter opgaver eller»problemer«, der kan danne grundlag for særlig honorering eller andre målbaserede aftaler. Specielt kan individuelle ordninger få negative konsekvenser for de ansattes tilbøjelighed til at samarbejde. En måde at søge at begrænse dette problem er at inddrage kollektive resultatmål i resultatindikatoren. Negative effekter for samarbejde kan også gøre sig gældende i forhold til andre elementer i det nye lønsystem. Hvor der er en pulje således som det f. eks. er tilfældet, når hver kontorchef råder over en sum til tillæg, (jf. skrivelsen fra Finansministeriets departementchef af 20. november 1997) opnås et tillæg til den ene ansatte på bekostning af den anden. Herved kommer der en konkurrencesituation mellem de ansatte. I værste fald kan resultatet blive, at de ansatte skjult vil søge at modarbejde hinanden. Blot det at de ansatte skal være opmærksom på at få krediteret indsats, ideer og initiativer hos lederen, snarere end blot at bidrage til et fælles resultat ved at handle og bidrage med ideer og initiativer, når det er hensigtsmæssigt, kan være ineffektivt. Det kan bemærkes, at selv i forhold til ledere blev det på baggrund af en undersøgelse, der omfattede en række europæiske lande, anbefalet, at det blev alvorligt overvejet at erstatte individuelle resultatlønsordninger med ordninger, der omfattede gruppe- eller organisationsniveauet eller med ordninger, der var baseret på ikke-monetære belønninger (OECD 1997: 9). Reaktion på uretfærdigheder Blandt andet på baggrund af effektivitetslønteori kan der argumenteres for, at oplevelse af uretfærdigheder kan få betydelige konsekvenser. Effektivitetslønteori opererer med en sammenhæng mellem løn og arbejdsindsats, hvor lønnens størrelse påvirker arbejdsindsatsen. Der er forskellige varianter af teorien (se Yellen 1984 for en oversigt), men her skal nævnes en socialpsykologisk version, hvor forholdet mellem den ansatte og arbejdsgiveren anskues som en gave-udvekslingsrelation, således at løn udveksles med indsats (Akerlof 1982). For at motivere den ansatte skal lønnen være»fair«, og generelt vil arbejdsindsatsen tilpasses i forhold til vurderingen af lønnen. 4 Ansatte, der ikke får de tillæg, som de synes, deres resultater burde tilsige, kan reagere ved at tilpasse deres indsats til deres lavere løn, således at arbejdsgiveren også kun»får«en lavere ydelse. Den enkelte er ikke herre over lønnen, men kan søge at tilpasse sin indsats, så den passer til lønnen, og på den måde bliver en retfærdig betaling for ydelsen. Hvis det ikke forventes, at resultater vil blive vurderet på en fair måde, kan det give incitament til en adfærd, hvor indsatsen tilpasses til det lavest acceptable, det vil sige, hvad der er nødvendigt for at blive i organisationen til basislønnen. Om resultaterne rent faktisk er vurderet fair eller ville blive det, er ikke afgørende. Det afgørende er, at den enkelte ikke mener det. Blandt andet kan en velkendt tilbøjelighed til at vurdere sig selv bedre end andre gør (se f. eks. Hoogeven and Gutkin 1986) skabe grundlag for oplevede uretfærdigheder. Hvis der ikke er en betydelig accept af og tillid til de resultatvurderinger, der fører til lønforskelle, vil det kunne demoralisere med negative konsekvenser for produktivitet og kvalitet. I den engelske undersøgelse, der er refereret til ovenfor, mente over halvdelen af de ansatte, at ordningen underminerede moralen eller skabte jalousi (Marsden and Richardson 1992:14). I den OECDundersøgelse, der er refereret til ovenfor, var det konklusionen at brugen af subjektive resultatvurderinger alene havde en negativ effekt på motivationen. Hvis der ikke findes valide kvantitative resultatmål for de primære aktiviteter bør resultatløn ophøre eller ikke indføres (OECD 1997:8). Effektivitetslønovervejelser kan også være relevante i forhold til andre dimensioner af det nye lønsystem, herunder i forbindelse med kvalifikationsløntillægget. Generelt kan man få reaktioner på, hvad der opfattes som uretfærdige kvalifikationsvurderinger. Hvor man for at løse rekrutteringsproblemer på et område tilbyder nyansatte særlige tillæg er det også vigtigt at overveje hvilke konsekvenser, det vil få for de allerede ansatte, som måske har samme type kvalifikationer. Dersom de 54

8 ikke også får tillægget, kan det opleves som en uretfærdighed, der enten kan blive søgt imødegået ved at skifte til andet job eller ved en tilpasning af arbejdsindsatsen til den lavere løn. Afslutning Resultatløn kan være et middel til større effektivitet, men kan også være forbundet med en række problemer. Hvis de offentligt ansatte drejer deres opmærksomhed mod at gøre det, de bliver belønnet for, vil det ikke nødvendigvis føre til gode resultater. Tværtimod stiller det store krav til et lønsystem, hvis det skal være udformet sådan, at den enkelte ved at varetage sin egeninteresse også ledes til at gøre det rigtige og ønskede. Hvor resultaterne opgøres efter lederes subjektive vurdering stiller det store krav til disses indsigt, overblik og integritet, hvis bedømmelserne skal give incitament til den rigtige adfærd, og ikke føre til demotivation. Sammenkædningen af løn og resultater kan også føre til en focusering på løn som succesindikator, der kan vise sig at være et tveægget sværd, fordi det også kan føre til en stor opmærksomhed om, hvad der opfattes som uretfærdigheder. Individuelle resultatlønsordninger kan skabe problemer for effektiviteten, hvor samarbejde er hensigtsmæssigt. Større individuelle resultater, fører da ikke nødvendigvis til et bedre samlet resultat. Hvor det overvejes at indføre resultatløn, er det vigtigt at analysere forudsætningerne, og de mulige fordele og ulemper, der kan være forbundet med forskellige udformninger af resultatlønsordningen. Noter 1. Problemet er velkendt fra bonussystemerne i Sovjetunionen, jvf. Aage Inden for socialpsykologi analyseres økonomiske incitamenter blandt andet under anvendelse af forventningsteori (expectancy theory). Se Lawler 1971, der er en klassiker, og Lyne 1991 for en kort nyere oversigt over motivationsteorier. 3. Selv her kan resultatløn være en problematisk aflønningsform, fordi det også her kan være vanskeligt at udforme aflønningen, så den giver de rigtige incitamenter (se Møller og Nielsen 1994). 4. Se også oversigten over socialpsykologisk funderede effektivitetslønsteorier i Akerlof Litteratur Akerlof, G. (1982):»Labor Contracts as Partial Gift Exchange«, The Quarterly Journal of Economics, Vol. XCVII, no. 4. Akerlof, G. (1984):»Gift Exchange and Efficiency Wage Theory«, American Economic Review, Vol. LXXIV, May 1984, p Baker, George P., Michael C. Jensen and Kevin Murphy (1988):»Compensation and Incentives: Practice vs. Theory«, The Journal of Finance, vol. XLIII, no. 3. Bregn, Kirsten (1995):»Nogle metodeproblemer knyttet til undersøgelser af overskudsdeling og medejeordninger«i: B. Greve (Ed.): Arbejdsmarkedet og arbejdsmarkedspolitik en kritisk analyse, København. Bregn, Kirsten (1997a):»Resultatløn i den offentlige sektor«, Økonomi og Politik, nr.1. Bregn, Kirsten (1997b):»Resultatløn nogle grundlæggende valg valg«, Samfundsøkonomen, nr. 5. Bregn, Kirsten (1998):»Anvendelse af direkte økonomiske incitamenter i den offentlige sektor: Resultatløn«, i: Kirsten Bregn (red.): Omstilling i den offentlige sektor i et økonomisk perspektiv, Jurist og Økonomforbundets Forlag De af folketinget valgte statsrevisorer (1996). 20/95. Beretning om bevillingskontrollen for De af folketinget valgte statsrevisorer (1997). 17/96. Beretning om bevillingskontrollen for Finansministeriet (1994).Effektivisering, udvikling og løn. Finansministeriet (1996). Analyse af anvendelsen af rammeaftalen om effektivisering og udvikling, Notat af 28. februar Finansministeriet (1997). Vejledning om nye lønsystemer i staten. Finansministeriet (1998). Skrivelse fra departementschefen af 20. november Frey, Bruno S.(1997): Not just for the money: An economic theory of personal motivation. Cheltenham. Hart, Oliver and Bengt Holmstrom (1987):»The Theory of Contracts«, i: Advances in Economic Theory: Fifth World Congress, Edited by Truman F. Bewley, Cambridge University Press. Holmstrom, Bengt R. (1989):»Agency Costs and Innovation«, Journal of Economic Behavior and Organization, Vol. 12, p

9 Holmstrom, B. and Milgrom, P. (1991):»Multitask Principal Agent Analysis: Incentive contracts, Asset Ownership and Job Design«, Journal of Law, Economics and Organization, vol 7, 1991 (special issue), p Hoogeveen, K and Terry B. Gutkin (1986):»Collegial Ratings Among School Personnel: An Empirical Examination of the Merit Pay Concept«, American Educational Research Journal,Vol. 23, No. 3. Ibsen, Flemming og Delfagruppen(1994): Lokalløn i den offentlige sektor, Ålborg Universitet. Kommunale Tjenestemænd og Overenskomstansatte m.fl. (1996): Decentrale aftaler om løn og pension, Bind 1, November Kommunernes Landsforening (1991). Effektiviseringsaftalen. Eksempler og erfaringer. Kommunernes Landsforening m. fl.(1997): Aftale om resultatløn indgået mellem på den ene side Kommunernes Landsforening, Amtsrådsforeningen, Københavns Kommune, Frederiksberg Kommune og Kommunale Tjenestemænd og Overenskomstansatte. Lawler, E.E. (1971): Pay and organizational Effectiveness: A psychological View, New York. Lazear, Edward P (1995): Personnel Economics, Cambridge Lyne, Stephen (1991):»Accounting Measures, Motivation and Performance Appraisal«, i: David Ashton et al. (Eds.): Issues in Management Accounting. London Marsden, David and Ray Richardson (1992): Motivation and Performance related Pay in the public sector: A case study of the inland revenue, centre for Economic Performance, London School of Economics, Discussion Paper No. 75. Marsden, David and Ray Richardson (1994): Performing for Pay? The Effects og Merit Pay on Motivation in a Public Service«, British Journal of Industrial Relations, vol. 32, No. 2, June Milgrom, Paul and John Roberts (1992): Economics, Organizations and Management, New Jersey. Milgrom, Paul and John Roberts (1988):»An Economic Approach to Influence Activities in Organizations«, American Journal of Sociology, vol. 94, Supplement, p Milgrom, Paul R. (1988):»Employment Contracts, Influence Activities, and Efficient Organization Design«, Journal of Political Economy, vol. 86, no.1. Milkovich, George T. and Alexandra K. Wigdor with Renae F.Broderick and Anne S. Mavor (Eds.) (1991): Pay for performance: Evaluating performance appraisal and merit pay; Committee on Performance Appraisal for Merit Pay, Commission on Behavioral and Social Sciences and Education, National Research Council Washington, D.C. Møller, Michael og Niels Chr. Nielsen (1994):»Performanceafhængig aflønning«, Ledelse og erhvervsøkonomi, nr.1. Nalbantian, Haig R (1987).:»Incentive compensation in Perspective«, i: Nalbantian, Haig R. (Ed.) (1987):Incentives, Cooperation and Risk Sharing, Totowa, New Jersey. OECD (1993). Private Pay for public Work. Performance-related pay for public sector managers. Public Management Studies. OECD (1997). Performance Pay Schemes for Public Sector Managers. An Evaluation of the Impacts. Public Mangament Occasional Papers No. 15. Prendergast, C. and R. Topel (1993):»Discretion and bias in performance evaluation«, European Economic Review, vol. 37, p Prendergast, C. and R. Topel (1996):»Favoritism in Organizations«, Journal of Political Economy, vol. 104, no.5. Williamson, O.E (1975): Markets and Hierachies, New York. Williamson, O.E.(1985): The Economic Institutions of Capitalism, London. Yellen, J. (1984):»Efficiency Wage Models of Unemployment«, American Economic Review. Vol. 74, No.2. Aage, Hans (1998):»Den offentlige sektor og privatiseringen i Østeuropa og Rusland: Hvad kan man lære«, i: Kirsten Bregn (red.): Omstilling i den offentlige sektor i et økonomisk perspektiv, Jurist og Økonomforbundets Forlag