INDHOLDSFORTEGNELSE 6.1. IDENTIFIKATION, FORSTÅELSE OG KARAKTERISTIK AF DE IMPLICEREDE AKTØRER OG DERES

Transkript

1 KAPITEL 1. INDHOLDSFORTEGNELSE INDLEDNING INTRODUKTION PROBLEMFELT PROBLEMFORMULERING UNDERSPØRGSMÅL VALG AF DELKOMPONENTER FRA BESSIP PRÆSENTATION AF DEN EMPIRISKE KONTEKST...7 KAPITEL 2. TEORETISK FORSTÅELSESRAMME POLICY-REFORMER SOM INSTITUTIONELLE FORANDRINGER SKIFTET I BISTANDSFORMER: FRA PROJEKTBISTAND TIL INSTITUTIONELLE SEKTORREFORMER PRINCIPAL-AGENT TEORIEN: OPERATIONALISERING AF DEN AKTØRORIENTEREDE INSTITUTIONALISME RATIONAL CHOICE TEORIEN PRINCIPAL-AGENT TEORIEN KRITIK AF PRINCIPAL-AGENT TEORIEN: RATIONAL CHOICE INSTITUTIONALISME; BEGRUNDELSE FOR VALG AF TEORI RATIONAL CHOICE INSTITUTIONALISME...22 RATIONAL CHOICE INSTITUTIONALISMENS GYLDIGHED...23 KAPITEL 3. EMPIRI OG ANALYSESTRATEGI EMPIRIEN SOM UDGANGSPUNKT EVALUERINGSRAPPORTERNE EKSPERTINTERVIEW SPØRGESKEMA ANALYSESTRATEGI...30 KAPITEL 4. PROGRAMLEDELSE IDENTIFIKATION, FORSTÅELSE OG KARAKTERISTIK AF DE IMPLICEREDE AKTØRER OG DERES RELATIONER SOM DET SÅ UD FREM TIL INDGÅELSEN AF BESSIP (1998) INTENDEREDE FORANDRINGER FORSTÅELSE AF MULIGHEDER OG FORHINDRINGER I IMPLEMENTERINGEN DELKONKLUSION...59 KAPITEL 5. KAPACITETSOPBYGNING OG DECENTRALISERING IDENTIFIKATION, FORSTÅELSE OG KARAKTERISTIK AF DE IMPLICEREDE AKTØRER OG DERES RELATIONER SOM DET SÅ UD FREM TIL INDGÅELSEN AF BESSIP (1998) INTENDEREDE FORANDRINGER FORSTÅELSE AF MULIGHEDER OG FORHINDRINGER I IMPLEMENTERINGEN DELKONKLUSION...75 KAPITEL INDLEDNING IDENTIFIKATION, FORSTÅELSE OG KARAKTERISTIK AF DE IMPLICEREDE AKTØRER OG DERES RELATIONER SOM DET SÅ UD FREM TIL INDGÅELSEN AF BESSIP (1998) INTENDEREDE FORANDRINGER FORSTÅELSE AF MULIGHEDER OG FORHINDRINGER I IMPLEMENTERINGEN

2 6.4. DELKONKLUSION KAPITEL 7. MULIGHEDERNE FOR OPNÅELSEN AF BESSIP S MÅLSÆTNINGER FRA ET PERSPEKTIV OM STI-AFHÆNGIGHED KAPITEL 8. KONKLUSION EFTERSKRIFT LITTERATURLISTE: BILAG 1 - LANDEFAKTA FOR ZAMBIA BILAG BILAG 3 - ORGANIGRAM OVER MOE / BESSIP (ANNO 1999)

3 Forkortelsesliste: AIMES: Action to Improve English, Mathematics and Science. AFTWB: Africa Technical Department World Bank. AWP: Annual Work Plans. BESSIP: Basic Education Sub-Sector Investment Programme. CVU: Center for Videregående Uddannelse. DEB: District Education Boards. DoP: Director of Planning. DPU: Danmarks Pædagogiske Universitet. EFA: Education for All. ESIP: Education Sector Investment Programme. FTC: Financial Technical Committee. GRZ: Government of Republic of Zambia. JSC: Joint Steering Committee. MASA: Management, Audit and Self-Assessment. MIT: Management Implementation Team. MMD: The Movement for Multi-Party Democracy. MoE: Ministry of Education. MoESP: Ministry of Education Strategic Plan. MoF: Ministry of Finance. PCC: Programme Co-ordinating Committee. PEO: Provincial Education Offices PRP: Primary Reading Programme. PS: Permanent Secretary. PSRP: Public Service Reform Programme Public Sector Reform Programme SPARK: Skills Participation Access and Relevant Knowledge. SPRINT: School Programme of In-Service for the Term. TED: Teacher Education and Deployment. TESSIP: Technical Education Sub-Sector Investment Programme. TRC: Teachers Ressource Centre. 3

4 TTC: Teacher Training College. UNIP: The National Independence Party. ZAMSIF: Zambia Social Investment Fund. ZATEC: Zambian Teacher Education Course. ZCSS: The Zambia Community School Secretariat Forkortelser for donororganisationer: ADEA: DfID: GTZ: IMF: JICA: Sida: UNICEF: USAID: Association for the Development of Africa. Department for International Development (United Kingdom). Deutche Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit GmbH. International Monetary Fund. Japanese International Cooperation Agency. Swedish International Development Cooperation Agency. United Nations Children s Fund. United States Agency for International Development. Generelle forkortelser: CBO: EFA: EMIS: FTI: HIPC: HIV/AIDS: MOU: NGO: PRSP: SWAp: TA: Community-Based Organization. Education for All. Education Management Information System. Education for All Fast Track Initiative. Highly Indebted Poor Countries. Human Immunodeficiency Virus/ Acquired Immune Deficiency Syndrome. Memorandum of Understanding. Non-Governmental Organisation. Poverty Reduction Strategy Paper. Sector-Wide Approach. Technical Advisor/Technical Assistance. 4

5 Indledning 1.1 Introduktion Med Jomtien-forhandlingerne i 1990 blev der sat globalt fokus på uddannelse som en menneskeret og samtidig en mulig løsning på verdens fattigdomsproblemer. Uddannelse anses således for at være en vigtig faktor for udviklingen af fattige samfund og i kampen for udryddelse af fattigdom. Disse intentioner blev ekspliciteret med Dakar-erklæringen fra 2000, hvor 164 lande ratificerede erklæringen og således forpligtigede sig til at skaffe Uddannelse for alle 1 (Education for All, herefter EFA) inden år I Zambia har der gennem tiden været adskillige tiltag på uddannelsesområdet, som alle har søgt at effektivisere og forbedre den uddannelsesmæssige situation, der endnu ikke har medført de positive forandringer, som uddannelse ifølge tankerne bag både Jomtien- og Dakar-erklæringerne kan lede til. I 1998 igangsatte en kreds af internationale donorer i fællesskab med den zambiske regering og undervisningsministerium (Ministry of Education, herefter MoE) et nyt program, der var fokuseret på den primære uddannelse Basic Education Sub-Sector Investment Programme (herefter BESSIP) hvor en række nye fokuspunkter så dagens lys. Programmet består af 9 komponenter som tilsammen har til formål at give et mere effektivt uddannelsessystem med et større antal børn indskrevet i grundskolen samt et større udbytte af undervisningen. 1.2 Problemfelt Efter at have studeret BESSIP og de forskellige delkomponenter var det vores vurdering, at programmet var grundigt og multifacetteret, og fremstod som et velovervejet og gennemarbejdet program med nogle fornuftige tiltag, der kunne hjælpe den overordnede målsætning om 1 EFA består af seks mål: 1. Tilbud til de yngste. 2. Alle børn i skole. 3. Uddan unge og voksne. 4. Halver analfabetismen. 5. Piger i skole. 6. God kvalitet i skolerne. I vores projekt vil vi primært søge, at inddrage målsætningerne to og seks, der er mest relateret til grundskolen og dermed de komponenter vi har valgt at fokusere på. 5

6 uddannelse for alle på vej. På trods af dette fandt vi dog, at flere af de kilder vi konsulterede forholdt sig tvivlende overfor, hvorvidt programmet kunne opfylde EFA-målene inden Da vi i første omgang godtog resultaterne af forhandlingsprocessen, faldt vores interesse derfor på implementeringsdelen af processen, idet vi mente, at det kunne være her, forklaringen på den manglende tiltro til programmet kunne findes. Grunden til at vi mener, det kan være relevant at kigge på implementeringsprocessen er, at det er i dette led aktørerne handler dvs. at det er i dette led i programcyklusen, at ord og målsætninger skal omsættes til handling. Ligeledes fremhæver seks af vores ti respondenter, at implementeringsprocessen er det afgørende for, at EFA-målene ikke opnås i Zambia. I projektet vil vi derfor undersøge implementeringens betydning for opnåelsen af BESSIP s overordnede målsætninger, hvilket gøres ved at se på de institutionelle forandringer, der er forbundet med tre af de centrale delkomponenter. Det institutionelle perspektiv som vi bruger som vores teoretiske forståelsesramme, som vi vil forklare i kapitel 2, handler i al sin enkelhed om de spilleregler, som vi som aktører agerer efter. Forandringer i disse regler er styret af de aktører, der handler for eller imod de eksisterende rammer - så ved at forsøge at indkredse disse forandringer indfanger vores fokus, de forskellige aktørers måder at agere på. Ved hjælp af vores teoretiske forståelse kan vi således bruge aktørernes handlinger som baggrund for at påpege nogle muligheder og forhindringer i forhold til implementeringen af de enkelte delkomponenters målsætninger og dermed opnåelsen af de overordnede målsætninger for BESSIP, der på grundskoleområdet søger at opfylde EFA-målene. 1.3 Problemformulering Hvilke muligheder og forhindringer er der forbundet med det zambiske undervisningsministeriums konkrete forsøg på at opnå uddannelse for alle (EFA) gennem BESSIP? 1.4 Underspørgsmål 6

7 Med muligheder og forhindringer forstår vi aktørrelaterede forhold, der enten gør implementeringen nemmere eller sværere, forstået ud fra opnåelsen af målet med den enkelte delkomponent i BESSIP (jf. afsnit 1.5). De følgende underspørgsmål vil blive behandlet kronologisk i hver analysedel med undtagelse af underspørgsmål fire, der vil blive besvaret i et separat kapitel som opsamling af de tre analysedele: 1. Hvordan var den institutionelle strukturering af relationerne mellem aktørerne før BESSIP? 2. Hvilke formelle forandringer i forhold til den institutionelle strukturering af aktørernes relationer indebar BESSIP? 3. Hvilken betydning har skiftet i den institutionelle strukturering for opnåelsen af målene med BESSIP? 4. Hvilken betydning har sti-afhængighed (path-dependence) i forhold til BESSIP-strategierne i uddannelsessektoren? 1.5 Valg af delkomponenter fra BESSIP Da det vil være for omfattende at analysere implementeringen af alle delkomponenterne i BESSIP, har vi valgt at fokusere på de tre delkomponenter, der hedder: Programme Management, Decentralization and Capacity Building samt Teacher Development, Deployment and Compensation. Grunden til at vi netop har valgt at se nærmere på disse tre komponenter er, at vi mener, at de supplerer hinanden, idet de alle omhandler et forskelligt led i styringskæden. Ved at beskæftige os med tre forskellige delkomponenter kan vi altså sige noget om forskellige niveauer i forhold til implementeringen af BESSIP. Desuden er der en sammenhæng mellem de tre delkomponenter, idet de alle omhandler institutionelle reformer, og ligeledes alle tre indeholder et klart element af kapacitetsopbygning henholdsvis centralt, decentralt og lokalt. 1.6 Præsentation af den empiriske kontekst 7

8 Formålet med dette afsnit er at give et overblik over Zambias historie i nyere tid og udviklingen i den politiske og økonomiske situation. Dette skal ses som et fundament til at analysere og vurdere den aktuelle situation på baggrund af. Vi er bevidste om, at en unilineær historie ikke er mulig, og at en multifacetteret forklaringsmodel er nødvendig, men for overskuelighedens skyld, har vi valgt at koncentrere os om enkelte historiske kardinalpunkter, som vi mener har relevans for forandringerne i den zambiske uddannelsessektor. Den zambiske kontekst I 1964 blev Zambia selvstændigt efter at have været underlagt andre siden 1890; først under British South Africa Company som var engageret i metal og mineraludvinding, og fra 1923 som en britisk koloni. Ved uafhængigheden blev Zambia betragtet som et af de bedst stillede lande i Afrika med særdeles lyse fremtidsudsigter grundet den store mineral og metalrigdom, som fandtes inden for rigets grænser især kobberproduktion var særdeles veludviklet og betydningsfuld. 40 år senere ser situationen ganske anderledes ud; Zambia har udviklet sig til at blive et af verdens fattigste lande med en befolkning der sulter, er underernæret og uden de store fremtidsudsigter. En væsentlig del af populationen er smittet med AIDS, og mulighederne for at få arbejde endsige komme i skole og få en at kvalificeret uddannelse er ikke de bedste. Kenneth Kaunda, Ved uafhængigheden blev Kenneth Kaunda valgt som præsident, og med ham skete der store omvæltninger i det zambiske samfund. Kaunda iværksatte omfattende sociale reformer, intensiverede indsatsen på uddannelsesområdet og påbegyndte opførelse af skoler, hospitaler m.m. fra nu af skulle mennesket sættes i centrum. Ydermere skulle der fokuseres på den afrikanske befolkning, og der skete således en omfattende afrikanisering. På det økonomiske område var der optimisme op gennem 1960 erne, værdien på kobber fortsatte med at stige og da denne omfattede ca. 80 % af landets eksport, var der på daværende tidspunkt ikke nogen grund til at bekymre sig. I starten af 1970 erne begyndte kobberpriserne at falde, og med oliekrisen i 1973 blev situationen hurtig vendt i Zambia. Dette forstærkedes af, at andre 8

9 statslige virksomheder også oplevede en deroute forårsaget af ineffektiv ledelse og bureaukrati samt korruption (Holm 1997: 91). Løsningen på situationen blev optagelse af kortsigtede IMF-lån, som skulle sikre økonomisk stabilitet. På daværende tidspunkt forestillede man sig, at krisen kun var midlertidig, og at de internationale kobberpriser hurtigt ville stige igen, men da dette ikke var tilfældet, fik den zambiske regering ikke mulighed for at opretholde budgetterne, da lånene skulle tilbagebetales med dyre renter; Zambia var fanget i gældsfælden. I 1983 henvendte regeringen sig til Verdensbanken for at få hjælp via deres langsigtede lån. Konditionerne for at optage disse lån var implementering af strukturtilpasningsprogrammer. Disse var konstrueret ud fra et neoliberalt teorisæt, som implicerede nødvendigheden af, at markedsøkonomisk politik blev fulgt, da økonomisk vækst kun kunne lade sig gøre ved hjælp af økonomisk stabilisering (Cypher & Dietz 1997: 216 og 578). Der blev således fokuseret på de frie markedskræfters spil, opstramning af den offentlige sektor og nedtoning af statens rolle. Dette førte til at regeringen i 1987 valgte at afbryde samarbejdet med IMF og Verdensbanken og erklære, at landet ikke havde til hensigt at afdrage gælden til de to institutioner med samme rate som foreskrevet, hvilket førte til at restancen selvfølgelig voksede (Verdensbanken 2004). Kaunda-regeringen formåede ikke selv at få landet på fode, og i 1989 måtte de igen henvende sig til IMF og Verdensbanken og bede om bistand; endnu engang fulgte kravet om strukturtilpasning dog på mere rigide betingelser. Befolkningens utilfredshed med Kaunda resulterede i, at de i 1991 valgte Frederick Chiluba, i håb om at han kunne gøre det bedre end forgængeren. Herefter er fulgt yderligere to demokratiske valg senest i 2001 der dog ikke har ændret meget på de elendige forhold, der fulgte efter den økonomiske krise, og som landet dermed har været underlagt lige siden 1970 erne. Situationen i dag Den langfristede offentlige udlandsgæld opgjordes i 2000 til mio. US dollars. Zambia er af Verdensbanken klassificeret som tilhørende gruppen af højt forgældede lande, og er samtidig af FN klassificeret som tilhørende gruppen af de mindst udviklede lande i verden. Den nuværende regering under ledelse af præsident Levy Patrick Mwanawasa har iværksat et omfattende reformprogram, i hvilket bekæmpelse af korruption er et væsentligt element. Der er enighed mellem regeringen, oppositionen og civilsamfundet om nødvendigheden af en omfattende 9

10 revision af forfatningen, men endnu ikke om fremgangsmåden herfor. En ny forfatning, der også vil omfatte valgreformer, ventes først at være på plads efter valget i På det administrative område er man i gang med gennemførelsen af et offentlig sektorreformprogram, og regeringen har for nylig præsenteret en decentraliseringspolitik. Zambia vedtog endvidere i 2001 en strategisk plan til bekæmpelse af HIV/AIDS. Uanset disse spæde positive tiltag kan epidemiens negative økonomiske og sociale effekt ikke undervurderes. Det vurderes i dag, at der er op mod forældreløse børn, og dette tal ventes at stige til 1,2 millioner i Uddannelsessektoren led særligt under den økonomiske nedgang i 1980 erne og begyndelsen af 1990 erne. I 2003 indregistreredes alene 68,5% af børn i den skolepligtige alder i folkeskolen og kun 65% af disse gennemførte den obligatoriske del. For så vidt angår læse- og skrivefærdigheder nåede kun omkring 35% af eleverne i 5. klasse, det anbefalede niveau i Tallet for matematiske færdigheder var 39%. Udlandsgælden er fortsat anselig, men ventes, ifølge Danida, i vidt omfang eftergivet i forbindelse med international gældslettelse under HIPC-initiativet i 2005 (2004b: 2-3). Disse eftergivelser er iværksat under dette projekts tilblivelse og inddraget i projektet. Kapitel 2. Teoretisk forståelsesramme Dette kapitel indeholder dels en afklaring af vores to supplerende teoretiske tilgange i projektet og dels en kritisk diskussion af deres anvendelighed og gyldighed. De to teorier, Principal-agent teorien og Douglass C. North s institutionelle tilgang, som vi har valgt at tage udgangspunkt i, har til formål at gøre os opmærksomme på problemstillinger i implementeringen af BESSIP, som udgør det empiriske felt i dette projekt. Teorierne skal altså hjælpe os til at fokusere på nogle af de centrale områder, der har betydning for mulighederne og forhindringerne for implementeringen af uddannelse for alle i Zambia inden Vi vil således starte med at afklare, hvad vi mener med institutioner og institutionelle forandringer, og hvordan policy-reformer kan opfattes som institutionelle forandringer. 10

11 2.1. Policy-reformer som Institutionelle forandringer Ifølge Douglas North 2 er institutioner de strukturer, der determinerer menneskelig ageren: A framework within which human interaction takes place. (North 1990: 4) Dette er en meget bred definition, som dækker over både formelle regler og uformelle begrænsninger forstået som handlingsstyrende normer, konventioner og selvpålagte regler for opførsel samt de håndhævelsesmekanismer, der knytter sig til henholdsvis de formelle regler og de uformelle begrænsninger (North 1993: 36). Dvs. at institutioner, ifølge North, er de strukturer, mennesker selv pådrager menneskelig interaktion, og som er med til at determinere de individuelle valg graden af overensstemmelse mellem de institutionelle begrænsninger og de valg, som individerne foretager i de institutionelle kontekster, afhænger dog af effektiviteten af håndhævelsesmekanismerne (North 1993: 35-36). Institutioner består altså dels af formelle regler såsom de love og reguleringer, som alle i samfundet skal følge, og dels af vaner, værdier og normer, der ikke har de samme juridiske sanktionsmuligheder tilknyttet som de formelle regler, hvis de ikke bliver fulgt. Til gengæld indebærer de nogle sociale sanktioner, i fald de bliver overtrådt. En policy-reform kan dermed ses som en institutionel reform eller forandring, idet den er en formel regel eller lov, der skal følges af alle de individer og grupper, som reformen omhandler, og som desuden indebærer en eller anden form for håndhævelsesmekanisme formel eller reel hvis den ikke efterleves. Ifølge North sker institutionel forandring som følge af de valg og handlinger, aktørerne foretager. Ændringer i formelle regler vil fremkomme som resultat af en ændret lovgivningspraksis, en ændret konstitution, vedtagelsen af en policy-reform eller lignende. En tilsigtet institutionel forandring vil altså ske som et resultat af en vurdering hos aktørerne af fordelene ved at omstrukturere indenfor det eksisterende institutionelle set-up, set i forhold til fordelene ved at hellige ressourcerne til at ændre det eksisterende institutionelle set-up (North 1993: 37), hvilket kan illustreres således: 2 Douglas C. North er økonom og Nobelprismodtager - uddannet ved University of California, Berkeley. Har gennem sin karriere fokuseret på at modificere den neoklassiske økonomis antagelser. Siden slutningen af 1970 erne har han interesseret sig for institutionsbegrebet og herunder haft det formål at styrke den økonomiske forklaring af institutionelle forandringer (nobelprize.org/economics/ laureates/1993/north-autobio.html) 11

12 Figur 1 Illustration af North s forståelse af forholdet mellem institution og valg/handling. Det institutionelle set-up Valg og handlinger Det institutionelle set-up Vil dette perspektiv kunne anvendes i forhold til alle typer af policy-reformer? Som vi vil vende tilbage til, har denne teori en tro på denne overordnede forklaringsmodel som universel, mens det er det institutionelle set-up og dets betydning for aktørernes valg og handlinger, der skal undersøges i det konkrete forskningsprojekt. 2.2 Skiftet i bistandsformer: Fra projektbistand til institutionelle sektorreformer For at vise det institutionelle perspektivs relevans i forhold til bistandsområdet, herunder uddannelsessektoren, skitserer vi kort den overordnede udvikling i de relevante bistandsformer fra et institutionelt perspektiv. I 1980 erne skete der ifølge Martens et skift i sammensætningen af bistandshjælp således, at støtten gik fra at være udelukkende investeringsprojekter til at fokusere på policy- og institutionelle reformer. Grunden til dette var dels en stigende opmærksomhed på, at modtagerlandene manglede et egnet politisk miljø til at få bistandshjælpen til at fungere i samfund med frie markedskræfter, og dels donorernes bekymring for den forringede økonomiske situation som mange af udviklingslandene befandt sig i i begyndelsen af 1980 erne (Martens 2001: 19). Ifølge Sida (2000) kan årsagerne også findes i den dårlige funktionalitet som kendetegnede projektbistanden mange steder: 12

13 The use of Sector Wide Approach to Development (SWAp) is being strongly advocated as a response to the weakness inherent in the traditional project-based approach to development. These weaknesses are normally related to fragmentation and resource utilisation, lack of coherence, poor national ownership, donor and supply driven interventions etc. (Sida 2000: 1) Dette skift fandt også sted i Zambia, og i forhold til långiverne betød det at, hvor man efter at have lavet mere kortsigtede låneaftaler med IMF og Verdensbanken i 1983 lavede et Structural Adjustment Progamme (SAP) 3 og i 2002 et Poverty Reduction Strategy Paper (PRSP) 4. Altså en øget tidshorisont, samt en større fokusering på den offentlige sektor i Zambia og dens mulighed for at deltage aktivt i udviklingen der på langt sigt fokuserer på fattigdomsbekæmpelse. De internationale bilaterale donorer fulgte i store træk udviklingen i relationen mellem den zambiske regering og de multilaterale långivere. Men blev derudover i midten af 1990 erne presset fra de hjemlige regeringer 5 og interessegrupper i forhold til at levere bedre resultater. Udviklingen imod et partnerskabsbaseret sektorprogram kom dermed først rigtigt i gang henimod slutning af 1990 erne trods forsøg allerede i starten af årtiet. Fordelene ved SWAp tilgangen er således: Partnerskab ejerskab og dialog. Det nationale perspektiv ikke det lokale Et samlet budget (pool og ikke basket). Problemet der kan være ved disse donorfinancierede policy-reform programmer er, ifølge Martens, at de overfører fremmede institutioner til en indenlandsk institutionel struktur. For at disse reformer kan blive succesfulde, må de overførte institutioner ikke bare blive de jure (formelt) integreret i modtagerlandets formelle institutioner, men skal også indlejres de facto (reelt) i landets uformelle socioøkonomiske institutioner, dvs. de uformelle institutioner der har så stor en 3 Grundet voldsom devaluering og sociale uroligheder brød GRZ med IMF og Verdensbanken i Efter at GRZ indså at de allerede var dybt vævet ind i disse to långiveres økonomiske spind blev de økonomisk tvunget tilbage i låneprogrammer i Igen i 1991 skete der et brud mellem GRZ og långiverne - denne gang var det långiverne der afbrød samarbejdet. Efter regeringsskiftet i 1991 og de efterfølgende forhandlinger har parterne enedes til dags dato. 4 Der blev allerede i 2000 udfærdiget et interim PRSP ( 5 Ifølge Wood (2003: 12) havde næsten alle donorerne repræsenteret i den zambiske uddannelsessektor policyforpligtelser til at arbejde imod en SWAp-tilgang. 13

14 indflydelse, at de kan være en hindring for succesfulde policy-reformer. Dette indebærer, at de jure forandringerne har indflydelse på de de facto handlinger, som aktørerne der er underlagt reglerne foretager (Martens 2002b: 26-27). Som det fremgår af ovenstående, skal policy-reformer ikke bare være formelle institutionelle forandringer de skal også indlejres i de uformelle institutioner for at være effektive og dermed succesfulde. De policy-reformer der vedtages under BESSIP i Zambia, kan altså ikke bare anskues som formelle institutionelle forandringer, men er også udtryk for et ønske om uformelle institutionelle forandringer. Ifølge North har ændringer i uformelle begrænsninger normer, konventioner og værdier de samme kilder til forandring som de formelle regler, dog sker de uformelle begrænsninger mere gradvist og nogle gange ganske ubevidst, idet aktørerne udvikler alternative handlemønstre i overensstemmelse med deres oplevede evaluering af fordele og omkostninger i forhold til deres adfærd. (North 1993) (Martens 2002b: 27) Ændringer i de uformelle begrænsninger sker altså ofte som følge af ændringer i de formelle regler. Grunden til dette er, at de implicerede aktører ofte til at begynde med vil være utilfredse med tiltag, der indbefatter dem, og som kræver, at de pludselig skal handle anderledes, end de har været vant til, hvilket skyldes det uformelle institutionelle set-up, som de handler ud fra. Hvis aktørerne derfor pålægges at ændre deres adfærd som følge af nogle formelle institutionelle forandringer, og aktørerne gør dette enten af frygt for de sanktioner der ellers ville blive sat i værk mod dem eller pga. de positive incitamenter, der er ved at handle på denne måde så vil de sandsynligvis også efterhånden gradvist tilpasse eller ændre de uformelle institutionelle begrænsninger, som de handler ud fra, så disse ikke står i kontrast til de formelle institutionelle regler (North 1993: 37f) (Martens 2002b: 27). Aktørerne kan dog også vælge ikke at følge de ændrede formelle regler, hvilket vil betyde, at de ikke behøver at omstrukturere de uformelle begrænsninger, de handler ud fra, men samtidig må aktørerne så være parate til at tage de sanktioner, som en afvisning af de formelle regler evt. måtte føre med sig (Vandenberg 2002: 224). I så fald kan man tale om, at der er vedtaget en de jure regel, men at der de facto ikke er sket en institutionel forandring. Årsagen til, at institutionelle forandringer i de uformelle begrænsninger sker så gradvist som de gør, hænger ifølge North sammen med, at drivkræfterne dvs. forholdende der gør, at den nuværende 14

15 praksis er den, der lønner sig bedst ofte vil filtrere vurderingen af cost og benefit på en sådan måde, at det eksisterende institutionelle system vil blive favoriseret (North 1993: 37f). Der er altså en stærk reproducerende kraft i de etablerede økonomiske og politiske organisationer og institutioner, som af North betegnes path-dependence eller sti-afhængighed. Både de eksisterende organisationers interesser som producerer path-dependence, og aktørernes mentale modeller som producerer ideologier, rationaliserer den eksisterende institutionelle matrix, og påvirker dermed aktørernes opfattelser til gunst for fremgangsmåder, der opfattes som værende i de eksisterende organisationers interesse (North 1993: 38). Både eksterne ændringer og ikke-intenderede konsekvenser af eksisterende organisationers policies kan svække dem og give grobund for nye organisationer med andre interesser og dermed ændre the path /stien. De kritiske aktører i disse situationer vil være aktører, der får forøget deres (begrænsede) frihed, og som, ud fra deres opfattelse af situationen, kan ændre eller skabe organisationer med andre interesser (North 1993: 38). På baggrund af ovenstående diskussion af hvordan institutionelle forandringer finder sted som følge af aktørernes valg og handlinger, kan vi altså forstå implementeringen af de forskellige tiltag under BESSIP som formelle institutionelle forandringer. Hermed kan vi sige noget om mulighederne og forhindringerne for opnåelsen af uddannelse for alle gennem BESSIP idet vi, ved at se på, hvordan aktørerne handler i forhold til de institutionelle reformer, kan undersøge, om disse formelle institutionelle forandringer eller policy-reformer bliver indlejret i de uformelle institutioner. 2.3 Principal-agent teorien: Operationalisering af den aktørorienterede institutionalisme Til at belyse underspørgsmålene i forhold til hver af de tre delkomponenter har vi valgt at tage udgangspunkt i Principal-agent teorien, da denne tilgang giver os mulighed for at vurdere de aktører 6, som vi empirisk identificerer ud fra deres gensidige relationer. Dette er specielt relevant, da de aktører der indgår i policy-processen enten har en økonomisk eller hierarkisk styret relation. Baggrunden for at disse forhold gør valget af teorien oplagt, vil vi forsøge at uddybe i de følgende afsnit. 6 Vi tager ligesom North udgangspunkt i at aktører kan forstås som både individuelle og kollektive. 15

16 Principal-agent teorien har sit udspring i Rational Choice teorien, hvor individer ses som rationelt handlende ud fra en egennyttemaksimerende tankegang Rational Choice teorien Rational Choice er en nyere skole indenfor det positivistiske videnskabsideal og opstod i starten af 1960 erne, hvor man begyndte at anvende økonomiske principper til at behandle sociologiske emner. Teoriens analyse af menneskelig ageren tager altid udgangspunkt i individet som analyseenhed og ethvert socialt fænomen kan således beskrives som summen af en række aktørers handlinger og tanker. Denne metodologiske individualisme bevirker, at man for at kunne analysere mennesker og forhold mellem disse er nødt til at kende årsagssammenhængene for at kunne forklare, hvorfor de handler og tænker om de gør. Disse enkle og få forudsætninger vil generere enkle teorier, og hvis de skal forbedres eller gøres mere gyldige, kan der slækkes på en eller flere af de opstillede regler. Analyseenheden i denne teori er en aktør i en valgsituation og det antages at pågældende vælger de handlingsalternativer der maksimerer egennytten - på denne baggrund kan teorien karakteriseres som valghandlingsteori (Hagen 2002: 221). Positivismen kritiseres bl.a. af hermeneutikken, som anfører at verden ikke kan observeres objektivt, og at forskerens teoretiske ståsted altid vil determinere udgangspunktet for undersøgelserne og således logisk nok påvirke svarmulighederne. Forskeren er selvfølgelig en del af den historiske kontekst og påvirket af denne, og vil altid være subjektiv i forhold til sit emne objektiviteten er således uholdbar. Et andet centralt kritikpunkt er, at positivismen er overfladisk og ikke går i dybden med emnet samt at det ikke er muligt at opstille universelle regler som gælder uafhængig af tid og kontekst Principal-agent teorien Principal-agent forholdet opstår, når en principal (arbejdsgiver) ønsker at uddelegere en opgave til en agent (arbejdstager), fordi han enten ikke selv har tid til at løse opgaven, eller fordi han ikke er lige så kvalificeret. 16

17 Denne konstellation genererer per automatik et problem, idet der i forholdet er asymmetrisk information og et væsentligt usikkerhedsmoment aktørerne i mellem (Bregn 1999: 41). Principalen og agenten har som udgangspunkt divergerende interesser i forhold til arbejdsopgaven, som agenten skal udføre for principalen - førstnævnte ønsker naturligvis at indsatsen fra agenten er så høj som muligt, således at opgaven bliver løst effektivt, samtidig ønsker han at betale så lidt som muligt for opgaven. Agenten derimod opfatter arbejdsopgaver med en høj indsats som et onde og vil søge at minimere sin indsats, desuden antages det, at han vil søge så høj en betaling som muligt for sin indsats. Disse antagelser om aktørerne er udledt af den generelle antagelse om, at individer agerer nyttemaksimerende, og løsningen på problemet er ifølge teorien, at principalen anvender en incitamentskontrakt til at motivere agenten. Denne kontrakt skal forene agentens mål med principalens egne, således at idealsituationen bliver, at når agenten søger at maksimere sine egne mål, vil principalens automatisk blive maksimeret. En anden måde at motivere agenten til at udføre arbejdet på er ved at applicere diverse sanktionsmuligheder såsom at sætte agentens ry og rygte på spil eller med trusler om fyring (Fogh 1999: 23). Incitamenterne kan således være af både positiv og negativ karakter. I forhold til en klassisk Rational Choice forståelse er flere af de centrale begreber søgt tilpasset eller ligefrem slækket herunder aktørernes nyttemaksimering eller opportunisme. I teorien antages det at individer handler opportunistisk, hvilket bygger på antagelsen om, at individer potentielt vil udnytte enhver situation til at maksimere deres egen nytte, hvilket bl.a. kan indebære, at de giver selektiv information, direkte misinformerer eller stjæler, hvis det er i deres interesse. Selvfølgelig dækker denne negative betegnelse ikke alle individer, men problemet er, at det er umuligt at eliminere de aktører, der handler opportunistisk og at determinere, hvornår de gør det. Dette medfører, at principalen konstant er nødt til at tage hensyn til muligheden for, at der handles opportunistisk. Desuden antages det, at principalen besidder mindre information om agentens handlinger end denne selv gør, hvilket giver agenten mulighed for at handle opportunistisk uden at principalen opdager det. Usikkerheden i principal-agent forholdet giver sig f.eks. udslag i det forhold, at principalen ikke kan observere alle agentens handlinger, da dette er for omkostningsfuldt, men kun resultatet af dem. Derfor bliver aflønningen af arbejdet som regel baseret på resultatet, selvom det ikke er muligt for principalen at afgøre om det reelt afspejler arbejdsindsatsen. Problemet er, at der er en række ydre og indre faktorer, der kan spille ind på resultatet som f.eks. vejret, efterspørgslen, konjunkturerne, konkurrencesituationen og forsinkede leverancer. Disse ydre 17

18 faktorer skal agenten hverken belønnes eller straffes for, selvom de har indflydelse på resultatet, og det er således kun de indre faktorer, hovedsageligt agentens arbejdsindsats, som ideelt set skal afspejles i lønnen. En måde at løse disse usikkerhedsforhold på er via incitamentskontrakter. Disse er i teorien ideelt set en fuldstændig kontrakt, som indeholder en beskrivelse af samtlige fremtidige situationer og konsekvenserne heraf. Da denne kontrakt tager højde for samtlige fremtidige forhold og hændelser og konsekvenserne deraf, vil intet komme som en overraskelse, og der vil således være overensstemmelse mellem principalen og agentens mål. Virkeligheden ser desværre anderledes ud, og der kan konstateres adskillige problemer med at konstruere en fuldstændig kontrakt; fremtiden kan ikke forudsiges, mennesket er begrænset rationelt, beregning af diverse konsekvenser har for store omkostninger, og sproget er upræcist. Principalen ønsker at løse alle de ovennævnte problemer, således at der er målkongruens i principalagent forholdet, og der er adskillige forhold som principalen skal anvende i overvejelserne om at indføre incitamentskontrakter. Princippet om informationsværdi betyder, at omkostningerne til at mindske den prekontraktuelle asymmetriske information kun skal afholdes, hvis det betyder, at kontrakten bliver så meget mere effektiv, at det tjener sig selv ind igen (Milgrom & Roberts 1992: 220). Incitamenternes intensitet medfører, at kontrakten skal udformes på sådan en måde, at der vil være en statistisk gevinst forbundet med kontrakten på grund af risikooverførsel til den risikoaverse agent (Bregn 1999: 46). Den kompensation som pga. risikooverførsel skal ske til agenten, skal kunne finansieres via de forbedrede resultater, som incitamentskontrakten skaber er dette ikke tilfældet, skal kontrakten ikke anvendes. Principalen skal vurdere om det kan betale sig at overvåge mere elle mindre, det vil altså sige, om udgifterne til monitorering tjener sig hjem igen (Milgrom & Roberts 1992: 227). Ligheds-kompensation betyder at, hvis agenten har flere ligeværdige arbejdsopgaver, skal de aflønnes ens ellers vil agenten yde en intensiv indsats på den opgave der bliver belønnet og nedvurdere de andre. Det grundlæggende problem ved udførelse af kontrakter er situationen med asymmetrisk information i mellem principalen og agenten, som er klart afspejlet i de skitserede forhold. Denne har en betydelig indflydelse og kan komme til udtryk enten før eller efter kontraktforhandlingerne. 18

19 Før kontrakten indgås er der tale om adverse selection eller skjult viden; problemet med dette er, at kontrakten ikke er effektiv, hvis den ene part skjuler noget viden. Agenten kan f.eks. snyde principalen, hvis denne ikke ved noget om opgaven. Efter kontrakten er indgået kan den asymmetriske information give sig udslag i moral hazard eller skjult handling. Agenten ændrer sin adfærd efter indgåelse af kontrakten og udnytter sin private information således at egennytten maksimeres, hvilket kan betyde, at principalens mål ikke bliver opnået. Det vil altså sige at der i enhver kontraktindgåelse er skæv information, som de implicerede parter vil søge at udnytte til egen vinding, hvilket i praksis vil sige, at eksempelvis agenten søger at opnå en kontrakt, der er mere fordelagtig for vedkommende, end den havde været, hvis principalen besad samme mængde information (Bregn 1999: 56, Milgrom & Roberts 1992: 149 og 167). Et af de begreber, som Principal-agent teorien forsøger at modificere grundlæggende, er aktørernes rationalitet. Teoriens udgangspunkt er således begrebet begrænset rationalitet, som betyder, at individerne har reducerede muligheder for at træffe rationelle valg pga. mangelfuld viden. Indenfor begrænsningerne i individernes viden og evne til at foretage konsekvensberegninger antages de stadig at være helt rationelle dette betyder altså, at individerne handler rationelt ud fra den givne information. Ydermere vil aktøren ikke engang søge at få fuldstændig information, men vil først vurdere, om det kan betale sig at investere i mere viden. Dette betyder, at hvis omkostningerne ved at erhverve information overstiger de vurderede fordele ved at have information, vil individet ikke længere investere i information. Disse forskellige principper illustrerer, hvorledes Principal-agent teorien anskuer incitamenter, som er den måde hvorpå agenter kan motiveres. Eksplicit gives der ikke mange definitioner på, hvad der motiverer agenten i Principal-agent teorien, men implicit ligger løsningerne på problemerne i antagelsen om, at agenten kan motiveres til at yde en indsats via forskellige incitamenter. Dette bliver mere klart qua teoriens arv fra Rational Choice teorien, hvor flere antagelser om individets valghandlinger er gjort eksplicit. Agenterne motiveres udelukkende ved ydre incitamenter, hvilket vil sige via udefrakommende faktorer som belønning og straf. Disse incitamenter udstikkes af principalen, hvorefter agenten vil være motiveret til at yde en høj indsats på arbejdsopgaven. 19

20 Af positive incitamenter kan nævnes: Løn, tillæg, fleksibilitet, goder etc. hvorimod negative ditto bl.a. kan være lav løn, manglende avancement, degradering eller i sidste instans afskedigelse. I Principal-agent teorien er der således et nøje samspil mellem indsats og belønning, og hvis sidstnævnte kan defineres præcist, vil det udløse den specifikke ageren fra agentens side, som principalen er interesseret i. I forhold til de negative incitamenter er der primært en forskydning af usikkerheden fra principalen til agenten, som f. eks. hvis lønnen fuldkommen afhænger af, hvad der produceres eller sælges, mens der som anført kan være mange forhold der påvirker det negativt. Derudover handler det om for principalen at kunne straffe, såfremt der bedrives moral hazard, men dette kræver en form for kontrolmekanisme. Det kan være i form af direkte overvågning eller som sagt ved en mere præcis opgørelse af output. Som antydet er en ekstensiv form for kontrol af agenten præget af store transaktionsomkostninger, mens opgørelsen af resultater virker mere overkommelig. Som vi skal se i analysen afhænger omkostninger af mange forhold Kritik af Principal-agent teorien: Principal-agent teorien har som tidligere nævnt sit udgangspunkt i Rational Choice, der som navnet antyder, tager udgangspunkt i at mennesket handler rationelt hvilket vil sige, at det vil være egennyttemaksimerende og agere opportunistisk, hvis det forøger nytten. Dette gøres ved, at man i enhver valgsituation har fuldkommen information, tænker alle mulige valg igennem og beregner konsekvenserne, hvorefter man vælger den løsning, der giver de største fordele. Rationalitet kan sættes til debat, og et åbenlyst kritikpunkt er, at ikke alle mennesker altid handler rationelt, hvilket har medført, at Principal-agent teorien har inkorporeret ideen om begrænset rationalitet. Dette betyder at individet stadig handler rationelt, men at det ikke har fuldkommen information og heller ikke er i stand til at beregne alle tænkelige udfald af alle mulige valg. Rationalitetsbegrebet kan dog trods denne modifikation stadig kritiseres; eksempelvis kan man hævde, at det ikke er rationelt at give penge til velgørenhedsorganisationer. Teoriens løsning på dette problem vil være, at det altid vil være mere rigtigt at antage, at mennesker handler rationelt. Ideen om egennytte kan også problematiseres, idet det så kan være egennyttemaksimerende at f.eks. hjælpe folk i nød. Desuden kan det anfægtes, at jo mere en given handling betyder for egennytten, jo grundigere vil aktøren være med at sikre sig, at man gør det mest optimale - hermed er egennytte defineret som subjektiv for det enkelte individ. 20