N O TAT Strategi for en helhedsorienteret ungein d- sats Ungepartnerskabet En helhedsorienteret ungeindsats mellem 18 kommuner og KL har til formål, at kommunerne i projektet skal blive bedre til at samarbejde på tværs af forvaltningerne end tilfældet er i dag. Formålet med dette notat er at give de kommunale forvaltninger inspiration til arbejdet med at udarbejde en strategi for en mere helhedsorienteret ungeindsats, der sætter den unge i centrum. Notatet indeholder en række overvejelser, som den enkelte kommune kan gøre sig, hvis det skal lykkes at skabe en mere helhedsorienteret ungeindsats. Det gælder i forhold til to kerneområder: Indholdet i en ungepolitik og en handleplan, som bl.a. inkluderer en forandringsteori, der beskriver en ny indsats over for de unge. Den proces som kommunen kan tilrettelægge for at sikre maksimal opbakning til ungepolitikken og handleplanen Den 7. april 2011 Jnr 02.00.00 A09 Sagsid 000226064 Ref JBJ jbj@kl.dk Dir 3370 Weidekampsgade 10 Postboks 3370 2300 København S Tlf 3370 3370 Fax 3370 3371 www.kl.dk 1/12 En vigtig forudsætning for en helhedsorienteret ungeindsats er, at kommunen har en klar politik. Derfor indeholder notatet bl.a. forslag til elementer i en politik for en helhedsorienteret ungeindsats. Den enkelte kommune må overveje, hvordan strategien passer ind i den lokale sammenhæng og kan udvælge de dele af strategien, som passer til den lokale kontekst fx i forhold til den hidtidige ungeindsats. Notatet er baseret på drøftelser i det administrative netværk i ungepartne r- skabet og en arbejdsgruppe i regi af projektet. Notatet vil senere blive udbygget og suppleret med de konkrete erfaringer, som kommunerne i projek-
tet gør sig. Hensigten er på den måde at stille erfaringerne til rådighed for alle kommuner. I det følgende beskrives nogle vigtige elementer i den forandringsproces, som ofte vil være en forudsætning for at gennemføre en mere helhedsorienteret ungeindsats. 1. Ungeindsatsen som forandringsproces Mange forskellige forvaltninger og kommunale institutioner er i kontakt med de unge. Det gælder fx Børne- og familieforvaltningen Folkeskolerne Ungdommens Uddannelsesvejledning (UU) Jobcentret Ydelseskontoret Socialforvaltningen Misbrugscentre Sundhedsområdet Klubområdet (juniorklubber, ungdomsklubber) SSP PPR Dertil kommer en række institutioner uden for kommunen som fx uddannelsesinstitutioner, politi, kriminalforsorg, praktikvirksomheder, frivillige foreninger, børne- og ungdomspsykiatrien, m.fl. De unges forældre spiller selvsagt også en stor rolle. Hvis alle disse aktører skal lykkes med at skabe en bedre koordineret indsats, må kommunen nedbryde en række barrierer og skabe forandringer på flere planer i den kommunale organisation. Det gælder: Kulturelle barrierer, hvor der kan være forskellige tilgange og syn på de unge i fx henholdsvis børne- og ungeforvaltningen og arbejdsmarkedsforvaltningen. Organisatoriske barrierer, der fx kan skyldes forskellige budgetmæssige rammer. Faglige barrierer, der fx kan bunde i forskellige faglige traditioner og praksis. En række forskere har beskæftiget sig med, hvad der skal til for at overkomme sådanne barrierer og skabe forandringer i organisationer. En af dem 2
er professor John P. Kotter, Harvard Business School, der har opsat otte vigtige trin i forandringsprocessen, jf. nedenfor. Boks 1. Forandringsprocessen En helhedsorienteret ungeindsats tager tid og skabes ikke fra den ene dag til den anden. Alle otte trin i forandringsprocessen skal have opmærksomhed, og der skal afsættes tid og ressourcer til at komme igennem processen. Man skal derfor være indstillet på, at det vil kræve et langt sejt træk med vedholdende fokus på det fælles mål både politisk og administrativt, hvis den mere helhedsorienterede indsats skal føre til bedre resultater. Otte vigtige trin i forandring af organisationen 1. Synliggør forandringens tvingende nødvendighed 2. Skab bred opbakning i organisationen 3. Skab en klart forståelig vision 4. Kommunikér visionen 5. Gør det muligt for andre at følge visionen 6. Planlæg og skab hurtige resultater 7. Konsolidér forbedringerne og sæt flere forandringer i gang 8. Indarbejd nye handlemåder Kilde: Leading Change: Why Transformation Efforts Fail, John P. Kotter, Harvard Business Review, 2000 Den følgende beskrivelse af processen med at skabe en mere helhedsorienteret ungeindsats er delvist inspireret af Kotters otte trin i processen, men følger ikke slavisk de otte trin. Figur 1 illustrerer de forskellige trin i processen, og hvilke aktører der skal inddrages. Nederst til venstre i figuren er den eksisterende (ikke tilstrækkeligt koordinerede) praksis, som den udspiller sig over for de unge. Udgangspunktet for processen er, at forvaltningen udarbejder en analyse af den eksisterende ungeindsats, som kan danner grundlag for politikernes beslutninger om en vision og politik for de unge. Her kan den nulpunktsanalyse, som KL udarbejder, og supplerende lokale analyser være udgangspunktet. 3
Både forvaltning og politikere vil samtidig skulle arbejde for at skabe opbakning til ønsket om en mere helhedsorienteret indsats både politisk og på alle niveauer i organisationen, så der er bredt ejerskab til ønsket om at forandre ungeindsatsen. Når politikerne har drøftet vision og politik, er det forvaltningens opgave at omsætte det til en konkret handleplan for ungeområdet. Handleplanen vil herefter typisk blive forelagt til politisk behandling, fx hvis den indeholder ændringer af eksisterende budgetmæssige rammer. Handleplanen danner baggrund for en ny og mere helhedsorienteret praksis over for de unge. Figur 1. 2. Den brændende platform på ungeområdet Hvis man skal skabe opbakning til en mere helhedsorienteret ungeindsats, gælder det om at få skabt en fælles forståelse i hele kommunen om, at de unge udgør en brændende platform, som kommunen ikke kan ignorere. Det kan fx gøres ved at udarbejde analyser, der viser potentialet i en mere sammenhængende ungeindsats. Fx tjener samfundet godt 8 mio. kr. for 4
hver eneste ung, der får en fast tilknytning til arbejdsmarkedet gennem hele livet frem for at være på offentlig forsørgelse 1. Analysen skal udgøre beslutningsgrundlaget for den politiske ledelse. Den skal beskrive de udfordringer, som kommunen står med på ungeområdet på kort og lang sigt. Kommunen må aktivt tage stilling til, hvor grundig analysen skal være, og hvor lang tid den skal tage. Overvejelsen må gå på, hvordan man på én gang har tid til det nødvendige analysearbejde og fastholder fremdrift i proce s- sen. Der er forskellige erfaringer med, hvor meget tid der skal bruges på at analysere ungeområdet. Nogle kommuner har fundet det nyttigt at gennemføre en omfattende analyse, så alle er indforstået med, hvor stor udfordringen er på ungeområdet. Andre kommuners erfaring er, at analysen kan blive så omfattende, at der går for lang tid, før man kommer i gang. En analyse af ungeområdet kan indeholde oplysninger om: Demografi, uddannelsesniveau, erhvervsstruktur, økonomi, særlige geografiske udfordringer, kriminalitet, misbrug, ledighed. Kommunens hidtidige indsatser i forhold til en helhedsorienteret ungeindsats. Kommunens resultater sammenlignet med kommuner med samme rammevilkår. KL s nulpunktsanalyse indeholder en benchmarking af kommuner med samme rammevilkår, som kan være udgangspunktet for kommunens overvejelser om, hvilket ambitionsniveau i form af konkrete måltal man ønsker at sætte på projektets tre delmål. Kommunerne kan desuden vælge at supplere de tre overordnede mål i projektet med lokale mål. 1 Egne beregninger på baggrund af Arbejdsmarkedskommissionen. 5
Boks 2. Mål for ungepartnerskabet Ungepartnerskabet har opsat følgende tre delmål indsatsen: Flere unge skal have en ungdomsuddannelse Færre unge skal være på offentlig forsørgelse Færre unge skal tilkendes førtidspension. 3. Bred opbakning Det er nødvendigt med bred opbakning for at få gennemført en mere sammenhængende ungeindsats. Det gælder både politisk og administrativt. Visionen og ideen vil ofte være opstået en i mindre kreds, men hvis den skal indfries, må alle relevante aktører på banen. Det er uundgåeligt, at nogle aktører på forskellige tidspunkter og måder vil være bekymrede for, hvad ændringerne på ungeområdet kan betyde, fx i form af mistet indflydelse eller færre ressourcer. Derfor er der behov for, at projektet om en helhedsorienteret ungeindsats er drevet af en politisk strategi og forankret i organisationens administrative topledelse. Der vil være flere veje til at skabe bred opbakning. Hvilken vej, den enkelte kommune skal gå, må afhænge af, hvor langt man er i processen, og hvilke erfaringer man har med den helhedsorienterede indsats. Mulige elementer i at skabe bred opbakning og forankring i organisationen kan være: En projektorganisation med et medlem af direktionen som projektejer og med en projektleder, der referer direkte til dette direktionsmedlem. En politisk følgegruppe med repræsentanter fra alle udvalg og/eller partier, der inddrages i arbejdet med ungeindsatsen. En styregruppe med reel kompetence til at træffe beslutninger, der sikrer en mere helhedsorienteret ungeindsats. Der er to delvis modstridende hensyn i forbindelse med etablering af styregruppen. På den ene side er det vigtigt, at alle forvaltninger, der er i kontakt med de unge, er repræsenteret. På den anden side skal styregruppen være funktionsdygtig, hvilket taler for at begrænse antallet af medlemmer. 6
Den enkelte kommune må afgøre, hvor stor styregruppen skal være, men dens medlemmer bør vælges blandt cheferne fra de relevante forvaltninger, dvs. børn- og unge, socialforvaltning, jobcenter, UU, grundskole, ungdomsskole, SSP, PPR, m.fl. Det kan overvejes at involvere eksterne aktører i styregruppen, fx uddannelsesinstitutioner, politi, arbejdsmarkedets parter, m.fl. Under styregruppen kan der nedsættes en tværgående projektgruppe med medarbejdere fra de involverede forvaltninger, der delvist frigøres fra andre opgaver, så de har tid til at indgå i projektarbejdet. På samme måde som man skal overveje styregruppens størrelse, kan man også overveje, hvor bred repræsentationen skal være i selve projektgruppen. I nogle tilfælde kan en smal projektgruppe være at foretrække, hvis den suppleres med en bredere referencegruppe, som står til rådighed for sparring med projektgruppen. Dialogpanel med forskellige interessenter og/eller repræsentanter for de unge selv. Fx har Aabenraa kommune etableret et Uddannelsesråd med deltagelse af kommunen, uddannelsesinstitutionerne, politiet, de faglige organisationer og erhvervslivet. En mere vidtrækkende model kan være at etablere en særlig ungeenhed, der organisatorisk samler hele ungeindsatsen. Det er fx etableret i Ringsted og Aabenraa kommuner. Overvejelser om processen Som nævnt vil det afhænge af kommunens erfaringer, hvordan man bedst skaber bred opbakning til ungeindsatsen. Umiddelbart kan man sige, at jo færre erfaringer man har gjort sig, jo større er behovet for at sikre en stærk involvering af alle aktører. Hvis man derimod har gjort sig mange erfaringer, kan det være mere hensigtsmæssigt at gennemføre mindre omfattende processer. Etablering af en formel projektorganisation er dog ikke i sig selv nok til at sikre en bred opbakning. Topledelse og mellemledere må hele tiden have fokus på, hvordan de sikrer opbakning til projektet fra ledere og medarbejdere på alle niveauer i organisationen, hvis det skal lykkes at bringe den nye ungeindsats ud til alle medarbejdere. Her er den politiske opbakning af stor betydning for at sætte den rigtige retning for medarbejderne. 7
Det er også behov for en dialog med de eksterne aktører om den helhedsorienterede indsats. Uddannelsesinstitutioner, politi, kriminalforsorg og psykiatrien er blot nogle af de parter, som det kan være centralt at få en dialog med. Mange kommuner har gode erfaringer med etablering af konkrete netværk med de eksterne aktører på ungeområdet. 4. En vision og politik for ungeområdet Grundlaget for at skabe forandring mod en mere helhedsorienteret ungeindsats er at formulere en vision, der skal fungere som en ledestjerne for kommunens indsats. Visionen for de unge skal være klar, overskuelig og nem at formidle. Den skal kunne fortælles til andre på to minutter, så de forstår den og bliver inspireret. Visionen for de unge skal kommunikeres til hele kommunen igen og igen, så alle kender den og arbejder på at indfri den. Boks 3. Visioner for de unge Neden for er angivet fire eksempler, der kunne være en vision for de unge. Eksemplerne er inspireret af en workshop på det politiske seminar i ungepartnerskabet i marts 2011. 1. Plads og uddannelse til alle unge med udgangspunkt i den unges egne ønsker, ressourcer og forudsætninger 2. Understøtte at alle unge får vilje og evne til at deltage aktivt i samfundsudviklingen 3. Alle unge skal have mulighed for at gennemføre en ungdomsuddannelse i bestræbelserne på at blive dygtige og livsduelige mennesker. 4. Alle unge skal opleve sig værdsat og anerkendt og som en del af et forpligtigende fællesskab. 8
Visionen skal indgå i en overordnet politik for ungeindsatsen. Ungepolitikken skal være et kort og præcist dokument, der beskriver de politiske visioner og ambitioner for den helhedsorienterede ungeindsats. Politikken kan bestå af flg. elementer: En kort indledning, der beskriver udfordringen på ungeområdet En klar politisk vision Politiske målsætninger for indsatsen, herunder konkrete tal på de tre delmål i ungepartnerskabet: o Flere unge skal have en ungdomsuddannelse o Færre unge skal være på offentlig forsørgelse o Færre unge skal tilkendes førtidspension. En kort beskrivelse af sammenhængen til evt. eksisterende politiske strategier på ungeområdet i kommunen. De politiske målsætninger skal sættes i relation til eksisterende politiske mål på ungeområdet, fx de mål der er opstillet i beskæftigelsesplanen. Overvejelser om processen En vision bliver ikke realiseret, fordi den bliver formuleret på et stykke papir. Den bedste måde at opnå tilslutning til visionen og ungepolitikken vil være at tilrettelægge en proces, hvor så mange interessenter som muligt bliver involveret i arbejdet med at formulere vision og politik. Det vil også her afhænge af de hidtidige erfaringer, hvor omfattende processen skal være. Det er en politisk opgave at fastlægge visionen og de overordnede målsætninger for indsatsen, hvilket selvfølgelig skal afspejle sig i processen. Men det bør overvejes, hvordan den politiske proces bliver bredt funderet i hele kommunen, så alle relevante forvaltninger tager ejerskab til den. 9
Boks 4. Visionsprocessen 2 Mulige elementer i en visions- og politikformuleringsproces kan være: Et fælles opstartsseminar med deltagelse af både politikere, chefer og nøglemedarbejdere fra alle relevante forvaltninger samt eksterne aktører, fx kriminalforsorg og politi. Resultatet af opstartsseminaret kan overleveres til styregruppen, som kan arbejde videre med strategien, inden det sendes til politisk behandling Temadrøftelse i hele kommunalbestyrelsen Inddragelse af alle relevante politiske udvalg, fx i form af en temadrøftelse om ungeindsatsen, som følges op af en beslutningssag omkring vision og politik. Inddragelse af en politisk følgegruppe. 5. Handleplan for ungeindsatsen Ungepolitikken skal udmøntes i en handleplan, der beskriver de konkrete tiltag til, hvordan de unge oplever en mere helhedsorienteret indsats. Handleplanen skal være konkret og indeholde retningslinjer for indsatsen, der kan fungere som bindende aftaler mellem forvaltningerne internt i kommunen og evt. med eksterne aktører, fx uddannelsesinstitutionerne. Handleplanen skal tilrettelægges, så den både indeholder aktiviteter, der umiddelbart kan gennemføres og aktiviteter, som kræver en længere tidshorisont. Fremdriften i processen og opbakningen til den helhedsorienterede indsats bliver styrket, hvis det er muligt at skabe hurtige resultater på nogle punkter. Handleplanen udgør i en resultatbaseret styringskæde forandringsteorien og dens antagelser om nødvendige handlinger, hvis den helhedsorienterede indsats skal lykkes. Handleplanen skal således beskrive de indsatser, der er svaret på udfordringerne, og som kan føre politikken ud i livet. Indsatserne kan være borgerrettede, organisatoriske eller faglige. 2 KL tilbyder på konsulentbasis at facilitere opstartsseminarer, temadrøftelser eller lign. i de lokale processer. 10
De konkrete indsatser skal være afgrænset specifikt i forhold til målgruppen. Handleplanen må derfor udarbejdes med stærkt fokus på, hvilken gruppe unge den konkrete indsats er rettet imod. Eksempler på indsatser kan være: Tidlig indsats via øget fokus på fravær i folkeskolen Overleveringsmøder mellem forvaltningerne, før den unge fylder 18 år Mere ensartet vejledning i UU og jobcenter Tættere dialog mellem jobcenter og socialforvaltning omkring misbrugsafklaring, psykiske problemer, mv. Enkeltsags-koncept i regi af SSP Uddannelsesforberedende aktiviteter Samarbejde/partnerskabsaftaler med uddannelsesinstitutioner om forebyggelse af og indsats ved frafald. Kultur og fritidstilbud som motivation for uddannelse Etablering af fælles ungeenhed med medarbejdere fra flere forvaltninger Håndholdt indsats ved løsladelse af kriminelle unge Tovholderfunktioner med formaliserede arbejdsgange mellem forvaltningerne Koordinering af mentorordninger på tværs af forvaltninger Særlige indsatser for unge med ADHD Fremme inklusion i de almene tilbud Det administrative netværk arbejder med erfaringsudveksling om nogle af disse indsatser. Som nævnt vil denne strategi senere blive udbygget med kommunernes konkrete erfaringer, herunder en nærmere beskrivelse af de konkrete indsatser i handlingsplanen. Handleplanen bør også indeholde overvejelser om, hvordan man kan evaluere effekten af indsatserne. I en resultatbaseret styringsfilosofi vil man netop gå efter løbende at evaluere effekterne af indsatsen, så den kan justeres, hvis resultaterne udebliver. Det kræver bl.a., at man måler på, om de unge klarer sig bedre efter aktiviteten er iværksat. Overvejelser om proces Det er også i arbejdet med handleplanen en fordel at inddrage de relevante ledere og medarbejdere for at få alle relevante vinkler belyst og at sikre et bredt ejerskab. 11
I ungepartnerskabet er der i april/maj fastlagt tre forandringsteoriworkshops, hvor kommunerne får inspiration til at arbejde med, hvordan de politiske visioner kan omsættes til en ny praksis. Også i den sammenhæng er der fokus på at alle relevante aktører er samlet om processen for at sikre opbakning og ejerskab. Handleplanen skal være konkret, og at der skal være klare aftaler om, hvem der er ansvarlig for at implementere initiativerne, mv. Bindende aftaler, fx i form af aftalte arbejdsgange, mellem forvaltningerne og med eksterne parter kan være et element i handleplanen. KL har tidligere gennemført et projekt om sammenhæng i opgaveløsningen for borgere i vanskelige situationer, herunder for unge. I projektet blev der netop arbejdet med arbejdsgangsmetoder i forhold til samarbejdet på tværs, jf. boks 5. Fokusér altid på borgerens behov og rettigheder Sæt klare mål og gør ambitionen tydelig for dem, der skal udforme de nye arbejdsgange Få alle relevante aktører på banen, når arbejdsgangene skal aftales Vurdér hvor lidt vi kan nøjes med og hvor enkelt vi kan tilrettelægge og gennemføre de enkelte sagstyper. Skab sammenhæng mellem alle aktiviteter og bidragsydere i sagsgangen fra start til slut Minimér spildtid Alle aktiviteter skal følge en fælles bedste praksis Behov for ledelsesopbakning og beslutningskompetence i både afklaring og implementering af nye arbejdsgange. Fælles standarder, fx i form af klare procedurer for, hvilke informationer der noteres ned hvor, hvornår og med hvilket formål. Yderligere information om erfaringerne fra projektet findes på: Boks 5. Anbefalingerne fra projekt Sammenhæng i opgaveløsningen. http://www.kl.dk/kvalitet-i- kommunerne/artikler/60640/2009/07/sammenhang-i-opgavelosningen- Styrket-indsats-for-borgere-i-vanskelige-situationer/ 12