Das Consulting-Unternehmen des DIW Berlin Undersøgelse: Vurdering af trafikprognosen for den faste forbindelse over Femern Bælt En rapport på foranledning af Scandlines ApS Berlin, 20. Januar 2015
DIW Econ GmbH Mohrenstraße 58 10117 Berlin Tel. +49.30.20 60 972-0 Fax +49.30.20 60 972-99 fpavel@diw-econ.de www.diw-econ.de
Hovedparten af den forventede trafikstigning på den faste forbindelse over Femern Bælt er baseret på usikre prognoser I denne undersøgelse diskuteres resultaterne fra den aktuelle trafikprognose for den faste forbindelse over Femern Bælt. Over 80 procent af stigningen i personbilstrafikken på Femernforbindelsen sker ved at flytte trafik fra alternative ruter. Hvad angår godstransporten, skal hele trafikstigningen komme fra andre ruter. Den differentierede analyse viser dog, at den prognosticerede trafikmængde afhænger signifikant af modelspecifikationer og de underliggende parametre og derfor på ingen måde femviser robuste prognoseresultater. En anden og grundlæggende mangel i trafikprognosen er, at der ikke er taget tilstrækkeligt hensyn til mulige tilpasninger af færgedriften ved konkurrence med Femernforbindelsen. Dette er relevant at tage med, da trafikprognosen flere steder antager, at en sideløbende færgedrift vil være uøkonomisk. Samlet set sætter kritikken i denne undersøgelse spørgsmålstegn ved relevansen af trafikprognosen og dermed ved hele økonomien i det samlede investeringsprojekt. Etableringen af en fast forbindelse over Femern Bælt er et dansk-tysk infrastrukturprojekt. Det rummer en 17,6 kilometer lang forbindelse og en udbygning af landanlægget med både jernbaneog vejnet i Danmark og i Tyskland. Den tekniske løsning indeholder en firesporet sænketunnel med yderligere en tosporet togforbindelse. Størstedelen af omkostningerne finansieres af Danmark via offentlige midler. Tyskland har ifølge statstraktaten fra 2008 forpligtet sig til at betale for landanlæg på tysk side. Projektet skal finansieres via broafgifter, der svarer til den aktuelle pris på en færgeoverfart. Desuden er det planen, at EU skal støtte projektet økonomisk. En vigtig forudsætning for finansieringen af et sådant byggeprojekt er en solid vurdering af omkostninger og nytteværdi. Til grund for vurderingen af nytteværdien ligger en trafikprognose, der viser den trafikstigning, der kan generes via en fast forbindelse. I 2014 har Intraplan Consult GmBH og BVU Beratergruppe Verkehr und Umwelt GmBH herefter benævnt Intraplan og BVU fremlagt en sådan prognose for forbindelsen over Femern Bælt for Femern A/S. I dette resumé bliver de centrale punkter i trafikprognosen evalueret kritisk. Det er almindeligt, at der ved prognoser over fremtidige trafikstrømme skelnes mellem passagerog godstrafik. I begge tilfælde bliver de fremtidige trafikstrømme først udredt som absolutte voluminer, for eksempel antal af passagerer eller fragtvolumen. Efterfølgende bliver transportformen (for eksempel vej-, tog- eller lufttrafik) samt trafikruterne modelleret. Til hvert område hører specifikke modelkriterier, der er forbundet med hinanden enten sekventielt eller interaktivt. I deres prognose over den kommende trafikudvikling over Femern Bælt beskriver Intraplan og BVU kun deres model til en vis grad. Mange vigtige detaljer såsom forbindelsen mellem modelkriterier for trafikvolumen og valg af transportform og rute forbliver uklare. Ligeledes fordeler Intraplan og BVU ikke de beregnede trafikstrømme og forskydninger konsekvent på enkelte ruter og differentieret i forhold til transportform og rejseformål (privat eller forretning). Redegørelsen af resultaterne er derfor ufuldstændig og delvis ugennemskuelig. Endvidere bliver der især for væksten af trafikvolumen og valget af transportform ikke angivet nogen modelparametre. De forudsagte trafikstrømme kan derfor ikke underkastes en fuldstændig vurdering. 3
Hvad angår valget af trafikruter i hvert fald ved passagertrafikken er beregninger og resultater tilstrækkeligt belyst. Disse bliver nærmere vurderet i denne undersøgelse. Størstedelen af trafikstigningen i passagertrafikken stammer fra andre ruter De centrale prognoseresultater for passagertrafikken fra Intraplan og BVU (2014) sammenfattes i tabel 1. Selv uden en fast forbindelse går Intraplan og BVU (2014) ud fra en strukturel stigning i passagertrafikken over Femern Bælt på knap en million passagerer frem til 2022. Dermed stiger trafikmængden fra ca. 6 millioner passager i 2011 til næsten 7 millioner passagerer i 2022 eller med omkring 1,4 procent om året. Tilvæksten kommer fra en antagelse om en strukturel positiv sammenhæng mellem trafikvolumen og ydre (eksogene) faktorer som økonomisk vækst, befolkningstilvækst og tilgængelighed af personbiler. Grundlæggende forekommer den forventede vækst i trafikmængden at være plausibel, så længe usikkerheder, som påvirkes af fremtidige ydre faktorer som økonomi eller indtægt, udelades. På baggrund af den nuværende økonomiske udvikling og især den økonomiske krise og finanskrise, der havde og har en betydelig indvirkning på den økonomiske vækst i Europa, kan en fremtidig økonomisk udvikling dog på ingen måde antages som sikker. For at tage højde for sådan et forhold udarbejdes der normalt såkaldte best og worst case-scenarier i forhold til de vigtigste faktorer. I beregningerne fra Intraplan og BVU (2014) er dette dog ikke tilfældet. 1 Alt i alt forventer Intraplan og BVU (2014), at mere end 10,7 millioner passagerer vil bruge den faste forbindelse over Femern Bælt i 2022. Personbilstrafikken tillægges størst betydning med omkring 8,3 millioner passagerer. Dette resultat er dog ikke tilstrækkeligt understøttet i modellen. Det antages tværtimod, at ca. 5 millioner personbilspassagerer, der i grundscenariet vil krydse Femern Bælt med færgen i 2022 (spalte grundscenarie i Tabel 1), alle vil bruge den faste forbindelse. Begrundelsen herfor er, at færgedriften vil blive indstillet, når den faste forbindelse tages i brug, da det så ikke længere vil være rentabelt at fortsætte færgedriften. Denne konklusion udelukker en følsomhedsberegning, der undersøger effekten af en sideløbende færgedrift som anført længere nede. 1 Intraplan og BVU (2014) viser godt nok resultater for forskellige scenarier, men det er svært at skelne hvilken vægtning de ydre faktorer har for trafiktilvæksten i tilvækstmodellen. Det er dog tydeligt, at der ikke er lavet et egentligt worst case-scenarie, da den strukturelle trafiktilvækst i begge scenarier forløber relativt ens. I Case A er den strukturelle trafiktilvækst frem til 2022 på 887 passagerer og i Case B er den 962. Det skyldes sandsynligvis lignende antagelser i de afgørende ydre faktorer. 4
Tabel 1. Effekten af den faste forbindelse for passagertrafikken (Case B) 2 Passagerer (1000/ år) Passagerer (i alt) Basisår 2011 2022 2022 - Ændringer ift. Projekteret Grundscenarie grundscenariet scenarie Uden fast forbindelse Med fast forbindelse 6.028 6.990 10.712 3.722 Passagerer i biler 3.973 5.002 8.299 3.297 Skift gennem modal-split (primært fra lufttrafik) 263* Skift i rute 3.004 - Storebælt > 1.002 (40%) - Gedser-Rostock 901 (30%) - Øvrige færgeruter 901 (30%) Induceret trafik 113 Passagerer i busser 1.142 1.014 1.272 258 Passagerer i tog 394 557 1.141 584 Passagerer til fods 519 417 0-417 Kilde: DIW Econ på baggrund af tabellerne 6-9, 6-10 i prognosen fra Intraplan og BVU (2014) *)Trafikændringerne gennem et ændret modal-split eller gennem en induceret trafik fordeler sig primært på trafikmodaliteterne bil og tog. Sammenlignet med grundscenariet afføder den faste forbindelse over Femern Bælt ifølge Intraplan og BVU (2014) en trafikstigning på ca. 3,7 millioner passagerer i 2022 (differencen mellem spalterne med og uden fast forbindelse, fremstillet som ændringer i forhold til grundscenariet i sidste spalte). Med 3,0 millioner bilpassagerer beror størstedelen af trafikstigningen (ca. 80 procent) på ruteændringer og sker dermed på bekostning af biltrafikken på andre ruter. Derudover sker der en forholdsvis lille tilvækst i trafikken på baggrund af skift i transportform, primært på bekostning af lufttrafikken. 3 Desuden regner Intraplan og BVU (2014) sig frem til en fordobling i antallet af togpassagerer. Med knap 0,6 millioner passagerer i absolutte tal er tilvæksten dog ikke betydelig. Passagerer til fods forsvinder helt, da det samtidig antages, at 2 Fremstillingen er koncentreret omkring Case B, der af Intraplan og BVU beskrives som et relevant scenarie. Manglende angivelser af trafikmængder i absolutte værdier blev på bedst mulig vis beregnet ud fra de angivne procentangivelser. 3 Ifølge studiet bliver der foretaget beregninger vedrørende valg af de forskellige transportformer bil-, tog- og flytrafik. Det er dog ikke til at se ud fra hvilke indgangsparametre resultaterne er udledt. og hvordan fremtidige trafiktrends, for eksempel mellem land- og luftbaserede trafikmodaliteter, er gengivet. 5
færgedriften indstilles. Det er bemærkelsesværdigt, at den faste forbindelse kun vil skabe en minimal induceret trafik på 0,1 millioner passagerer. På grund af den mængdemæssigt store betydning af ruteændringerne for personbiler bliver de fremlagte resultater undersøgt nærmere i det følgende. Stigningen i biltrafikken på grund af ruteændringer fordeler sig ifølge Intraplan og BVU (2014) med over 40 procent eller knap en million bilpassagerer fra Storebælt og med ca. 30 procent eller omkring 0,9 millioner passagerer hver fra henholdsvis Gedser-Rostock-ruten og andre færgeruter. Trafikforskydningen fra Storebælt er dog ikke baseret på modellen, da trafikken mellem Øst- og Vestdanmark er eksplicit udeladt fra modelberegningerne. 4 Intraplan og BVU (2014) beregner transittrafikken over Storebælt på baggrund af en optælling af udenlandske nummerplader. 5 Ruteændringerne for passagertrafikken er ikke robuste Valget af de enkelte trafikruter sker hos Intraplan og BVU (2014) i høj grad ud fra en sammenligning af de samlede rejseomkostninger på de alternative ruter. De generaliserede omkostninger, der ligger til grund herfor, er sammensat af de direkte udgifter (færge- og broafgifter samt brændstofudgifter) og tidsomkostningerne, det vil sige en antaget tidsværdi multipliceret med rejsetiden. Ved modelleringen af rutevalget antages det, at den foretrukne rute er den med den laveste generaliserede omkostning. For at kunne vurdere resultaterne af rutevalget ifølge af Intraplan og BVU (2014) har DIW lavet egne beregninger, hvor de enkelte parameterantagelser modificeres i plausible rammer. Forskellene i antagelserne refererer primært til tidsværdien og brændstofudgifterne per kilometer. For brændstofudgifterne anvendes der en sats på 0,3 EUR (ca. 2,24 DKK) per kilometer i henhold til 5 i Bundesreisekostengesetz (tysk rejseomkostningslov). 6 Tidsværdien svarer til de europæiske retningslinjer til evaluering af investeringsprojekter (2008) 7. Desuden undersøges forskellige drifts- og pristilbud fra de konkurrerende færgeudbydere. Det vedrører på den ene side den øgede sejlfrekvens på ruten Gedser-Rostock og på den anden en billetpris på parallelruten -Puttgarden, hvilket svarer til den antagelse, som Intraplan og BVU(2014) selv beregner i en separat følsomhedsberegning. 8 I tabel 2 stilles de alternative parameterværdier fra DIW Econ overfor antagelserne fra Intraplan og BVU (2014). Det skal ikke forstås således, at antagelserne fra DIW Econ er mere realistiske. Tværtimod skal de usikkerheder, der findes immanent i antagelserne og dermed i beregningerne, men som ikke er tydeliggjort i Intraplan-studiet, anskueliggøres. 4 Se side 85 i Intraplan og BVU (2014). Der foreligger ingen begrundelse for den fremgangsmåde. 5 Se side 55 i Intraplan og BVU (2014). 6 5 BRKG Wegstreckenentschädigung, afsnit 2. 7 Den gennemsnitlige tidsværdi for Danmark og Tyskland blev fremskrevet til basisåret 2011 for at opnå en sammenlignelighed med det aktuelle studie. 8 Se kapitel 8 i Intraplan og BVU (2014). 6
Tabel 2: Antagelser om de uensartede beregninger af rutevalg Sammenligning Parameter Brændstofudgifter [ /km] Intraplan 0,12 DIW Econ 0,3 Tidsværdi [ /h] Forretning.: 75 Privat.: 15 Forretning.: 35 Privat.: 3,5 Ventetid -Gedser [min] 60 30 Nedsat færgepris - Puttgarden [%] 25 (Kilde) (BRKG, 2015) (European Commission, 2008) (DIW Econ, 2014) (Intraplan, 2014) Kilde: DIW Econ på baggrund af Intraplan og BVU (2014), Europa-Kommissionen (2008) og BRKG (2014) Når de generaliserede omkostninger for de alternative ruter sammenlignes, er det nødvendigt at skelne mellem de forskellige passagersegmenter, da de har forskellige præferencer i forhold til tidsværdien. Især forretningsrejsende har en højere tidsværdi end privatrejsende. Et væsentligt resultat for Intraplan og BVU (2014) er, at den faste forbindelse over Femern Bælt på ruterne fra Hamburg og Berlin til København fremviser lavere generaliserede omkostninger end de alternative ruter over Storebælt og færgeruten Gedser-Rostock. På baggrund af de underliggende parameterværdier (jævnfør rækken Intraplan og BVU (2014) i tabel 2) kan rangfølgen efterprøves (nachvollziehen). 9 Men Intraplan og BVU (2014) formidler det indtryk, at den påviste rangfølge for rutevalg er robust. Følgelig vil den faste forbindelse altid være den billigste mulighed for forretnings- og privatrejsende ud fra de nævnte ruter. For forretningsrejsende fra Hamburg til København kan dette bekræftes. Men ser man på ruten Berlin København og antager en forhøjet færgefrekvens på overfarten Gedser-Rostock (og dermed en forkortet gennemsnitlig ventetid), så bliver rejseruten via den førnævnte færgeforbindelse til det billigere alternativ. Dog er andelen af forretningsrejsende forholdsvis lille set ud fra den samlede passagertrafik over Femern Bælt. 9 Jævnfør Intraplan og BVU (2014), tabel 4-5. Ved beregningerne af de generaliserede omkostninger går Intraplan tilsyneladende ud fra, at det gennemsnitlige passagerantal per bil ved en forretningsrejse udgør 1,2 og ved en fritidsrejse 2,5. Disse faktorer blev overtaget i den alternative beregning. 7
Tabel 3: Billigste rejserute for passagertrafik ud fra forskellige antagelser Kilde - Billigste rejseforbindelse Formål Mål Intraplan DIW Econ Hamburg - København Berlin - København Forretning Privat Forretning Privat Tunnel Tunnel Tunnel Tunnel Tunnel Færge Færge Rostock- Gedser Færge Rostock- Gedser Driver - Prisreduktion - Puttgarden Ventetidsreduktion Rostock-Gedser Tidsværdi og brændstofudgifter Kilde: DIW Econ på baggrund af Intraplan og BVU (2014) I modsætning til forretningsrejser, så reagerer resultaterne for privatrejser kraftigere på ændringer i antagelserne. Det hænger især sammen med, at tidsværdien er relativt lavere for de privatrejsende, forstået på den måde, at den tid, der muligvis kan spares på den faste forbindelse, ikke spiller så voldsomt ind i afvejningen af nytteværdien for de privatrejsende. Tilsvarende vægter de direkte besparelser i omkostninger på grund af lavere brændstofudgifter eller broafgifter relativt meget mere for de privatrejsende end de indirekte omkostninger i form af en mulig tidsbesparelse. Ved enslydende priser for både tunnelen over Femern Bælt og den sideløbende færgeforbindelse bliver de generaliserede rejseomkostninger mindsket ved at bruge tunnelen. Indregnes der dog en prisreduktion på 25 procent for færgeoverfarten, vil en prisbevidst privatrejsende vælge færgen. I tilfælde af lave brændstofudgifter og en lav tidsværdi (svarende til DIW Econs antagelser) kan det endog svare sig at tage omvejen over Storebælt på grund af den lave broafgift. En omkostningsbevidst privatrejsende på ruten Berlin København ville vælge Gedser-Rostockfærgen ved ændringer i tidsværdien og brændstofomkostningerne. En reducering af ventetiden ville ikke være nødvendig. Samlet set tydeliggør diskussionen, at de påviste trafikændringer for personbilspassagerer i tabel 1 ikke fremstår som robuste resultater. Da privatrejsende udgør størstedelen af bilpassagererne over Femern Bælt, er usikkerheden omkring den billigste rejserute, identificeret i denne kategori, særligt tungtvejende. Ruteændringer for godstrafikken er hverken plausibel eller forståelig Udviklingen i godstrafikken som beskrevet af Intraplan og BVU (2014) kan ikke forstås ud fra deres angivelser. Den faste forbindelse giver kun i ringe grad en tidsbesparelse og ikke på alle strækninger. Tidsværdien spiller en væsentligt mindre rolle for godstransporten end for passagertrafikken. Herimod er de direkte omkostninger for brændstof, færge og broafgifter af langt større relevans. Den faste forbindelse er heller ikke hos Intraplan og BVU (2014) den billigste 8
variant besynderligt nok. Alligevel sker der signifikante trafikændringer i godstransporten til fordel for den faste forbindelse. En begrundelse eller nærmere forklaring gives ikke. En sideløbende færgedrift med et hensigtsmæssigt forretningskoncept er der hidtil ikke taget hensyn til I et separat kapitel undersøger Intraplan og BVU (2014) mulige påvirkninger på trafikmængden ved en sideløbende færgedrift på Femern Bælt. De vigtigste parametre i den analyse er overfartsfrekvensen for færgeforbindelsen og de pågældende færgepriser og broafgifter. En lavere overfartsfrekvens får ventetiden og dermed tidsomkostningen for den rejsende til at stige, hvilket igen forhøjer de generaliserede omkostninger. Konkurrencen mellem færgeforbindelsen og den faste forbindelse bliver modelleret meget statisk. Kun to (ikke særligt realistiske) forretningsmodeller for den sideløbende færgedrift undersøges, og her ligger overfartsfrekvensen betydeligt (med henholdsvis en fjerdedel og halvdelen) under det nuværende niveau. Heraf følger, at de generaliserede omkostninger for færgedriften bliver væsentligt højere, end de er lige nu. I begge scenarier holdes den reducerede færgedrift konstant hen over året med en eller to afgange i timen. Der tages ikke hensyn til mulige effektivitetsfordele ved stærke sæsonbestemte udsving for færgedriften, der overvejende er baseret på variable omkostninger. Ser man på forløbet af passagerantallet over Femern Bælt i de forgangne år (illustration 1), kan sådanne effektivitetsfordele være af væsentlig betydning. Illustration 1: Sæsonbestemte udsving hen over året for trafikmængden over Femern Bælt 9 Kilde: ShipPax (2009-2013)
Broafgifter såvel som færgepriser fastlægges konsekvent på basis af de aktuelle færgetakster. Kun i følsomhedsscenariet tages der udgangspunkt i en reduceret færgepris på 25 procent i forhold til broafgiften. Uden tvivl er prisnedsættelser en strategisk mulighed, som færgerederiet vil overveje i forhold til konkurrencen med tunnelen. Det modellerede scenarie dækker kun et af mange alternativer og er derfor ikke egnet til at fremstille mulighederne for at tilpasse priserne på tilfredsstillende vis. Desuden tages der ikke hensyn til de vekselvirkninger, som en tilpasning af overfartsfrekvensen sammen med de tidligere skitserede effektivitetsfordele ved sæsonbestemte udsving på passagertrafikken giver. Mulige tilpasninger af broafgifter og færgepriser på de alternative ruter, som kommer til at miste trafik til den faste forbindelse, tages der heller ikke hensyn til. En vigtig konklusion, som Intraplan og BVU (2014) drager på baggrund af følsomhedsberegningen, er, at en rentabel færgedrift på baggrund af de fremkomne forudsætninger ikke er mulig. Som den forudgående diskussion tydeliggør, er sådan en konklusion på baggrund af den aktuelle analyse ikke tilladt. De tilpasningsmuligheder, som færgedriften rummer, afdækkes ikke tilstrækkeligt. Desuden tages der ikke hensyn til færgedriftens omkostningsstruktur. Således er det ikke synligt, på hvilken baggrund påstandene om økonomien kan udledes. Konklusion I denne undersøgelse diskuteres de vigtigste resultater fra den aktuelle trafikprognose for den faste forbindelse over Femern Bælt (Intraplan og BVU 2014). På grund af en ugennemskuelig og ufuldstændig fremstilling af metodik, anvendte parametre og resultater kan hverken resultaterne for den absolutte vækst i trafikmængden eller fordelingen på de enkelte transportformer godtgøres. Resultaterne for godstrafikken er heller ikke overbevisende. Et centralt og særligt udredt resultat i den aktuelle trafikprognose er en trafikstigning på 3,7 millioner passagerer via den faste forbindelse i 2022. Langt størstedelen af trafikstigningen, omtrent 80 procent, skyldes, at personbilstrafikken flyttes fra andre ruter, særligt Storebælt og færgeoverfarten Gedser-Rostock, til den faste forbindelse. Disse betydelige forskydninger af passagertrafikken kan dog ikke vurderes som robuste, også selvom de grundlæggende kan godtgøres ud fra de antagelser, der kan udledes fra Intraplan og BVU (2014). Tværtimod afhænger disse resultater stærkt af ydre (eksogene) antagelser og af valget af kritiske parameterværdier såsom tidsværdien for de enkelte passagersegmenter. Faktisk viser beregningerne anført i denne undersøgelse, at allerede små ændringer af bestemte parametre resulterer i ganske andre resultater, hvad angår den billigste rejserute. Der tages heller ikke tilstrækkeligt hensyn til, at en sideløbende færgedrift over Femern Bælt løbende kan tilpasse sig til forholdene. De skitserede argumenter tydeliggør, at trafikstigningen på den faste forbindelse over Femern Bælt faktisk kan blive væsentligt lavere end forventet i den aktuelle trafikprognose. På baggrund af betydningen af trafikstigningen i forhold til vurderingen af nytteværdien af det samlede projekt og særligt nødvendigheden for yderligere indtægter via broafgifter for at finansiere projektet sætter kritikken i denne undersøgelse spørgsmålstegn ved økonomien i det samlede projekt. 10
Litteraturfortegnelse Bundesministerium für Justiz und Verbraucherschutz (2015). Artikel 5, Absatz 2 BRKG. Fra http://www.gesetze-im-internet.de/brkg_2005/ 5.html European Commission (2008). Guide to Cost Benefit Analysis of Investment Projects. Structural Funds, Cohesion Funds and Instrument for Pre-Accession. Brussels. Intraplan og BVU (2014). Fehmarnbelt Forecast 2014. Update of the FTC-Study of the FTC 2002.München. Shippax Database (2001-2013). 11