Gennemgang af Sundhed og Omsorgs budgetmodeller Aarhus Kommune juni 2016 Side 1
Indhold 1. Indledning og rammesætning... 3 1.1 Gennemgang af Sundhed og Omsorgs budgetmodeller på baggrund af budgetforliget for budget 2016-2019... 3 1.2 Rapportens opbygning og resume... 3 1.3 Analyse af budgetmodel for ældre med handicap i budget 2016-2019... 6 2. Kort om budgetmodeller i Aarhus Kommune... 6 2.1 Hovedprincipper for budgetmodeller demografi-, efterspørgsels- og visitationsbaseret... 6 2.2 Hovedprincipper i Sundhed og Omsorgs budgetmodeller... 7 2.3 Tidligere ændringer af Sundhed og Omsorgs budgetmodeller... 9 3. Demografi... 10 3.1 Demografisk udvikling i Aarhus Kommune... 10 3.2 Hvad betyder det, at man lever længere?... 10 3.3 Middellevetid... 12 4. Udvikling i Sundhed og Omsorgs brugergruppe og synliggørelse af sund aldring... 13 4.1 Udvikling i ældre med handicap, borgernes kompleksitet, opgaveglidning fra hospitalerne og antallet af demente og kronikere... 13 4.2 Synliggørelse af sund aldring i enhedsbeløbene... 19 4.3 Rehabilitering og anvendelse af velfærdsteknologi... 20 4.4. Delkonklusion... 21 5. Sundhed og Omsorgs opgaveløsning... 21 5.1 Opgaver fordelt på udgiftsområder og aldersgrupper... 21 5.2 Udvikling i pleje og praktisk hjælp... 23 5.3 Udvikling i hospitalsbesøg for borgere i Aarhus Kommune... 28 6. Sundhed og Omsorgs budget og forbrug... 30 6.1. Udviklingen i Sundhed og Omsorgs regnskaber... 30 6.2. Udvikling i forbrug og tildeling fra budgetmodeller... 30 7. Rapport om budgetmodeller og nøgletal... 31 7.1 Rapport om budgetmodeller fra KORA... 31 7.2 Nøgletal... 32 8. Forslag til ændringer af Sundhed og Omsorgs budgetmodeller... 35 8.1 Sundhed og Omsorgs forslag til ændringer af modellen for ældre handicappede... 35 8.2 Borgmesterens Afdelings forslag til ændringer af budgetmodellen for ældre handicappede... 36 8.3 Borgmesterens Afdelings forslag til ændringer af Sundhed og Omsorgs øvrige budgetmodeller... 37 Aarhus Kommune juni 2016 Side 2
1. Indledning og rammesætning 1.1 Gennemgang af Sundhed og Omsorgs budgetmodeller på baggrund af budgetforliget for budget 2016-2019 I efteråret 2014 blev der aftalt en ny samarbejdsmodel mellem Sociale Forhold og Beskæftigelse samt Sundhed og Omsorg 1. Med den nye samarbejdsmodel blev der indført en mere klar arbejdsdeling i forhold til de ældre med handicap, hvor Sundhed og Omsorg fremadrettet fik hovedansvaret. I forlængelse af den nye samarbejdsmodel blev der frem mod budgetlægningen for 2016 i et samarbejde mellem Borgmesterens Afdeling og Sundhed og Omsorg udarbejdet en gennemgang af budgetmodellen for ældre med handicap i Sundhed og Omsorg. På baggrund af den udarbejdede gennemgang opstod der et ønske om at foretage en bredere gennemgang af alle budgetmodeller på Sundhed og Omsorgs område. Det fremgår således af budgetforliget for 2016, at der i et samarbejde mellem Sundhed og Omsorg og Borgmesterens Afdeling skal foretages en gennemgang af alle budgetmodeller på Sundhed og Omsorgs område. Gennemgangen skal foretages frem mod budgetlægningen for 2017. Budgetmodel Der er i et samarbejde mellem Sundhed og Omsorg og Borgmesterens Afdeling (red: frem mod budgetlægningen for 2016) foretaget en gennemgang af budgettets sammensætning og den forventede udgiftsudvikling for ældre med handicap i Sundhed og Omsorg. Forligspartierne tager gennemgangen til efterretning og anmoder Borgmesterens Afdeling om i samarbejde med Sundhed og Omsorg at foretage en gennemgang af alle budgetmodeller på Sundhed og Omsorgs område. Gennemgangen bør afdække, hvilken forbedring i sundhedstilstanden eller effekt af genoptræning, der implicit er forudsat i modellen med de enhedsbeløb, der er gældende på nuværende tidspunkt, ligesom borgernes kompleksitet og et længere liv med dårligere sundhedstilstand og opgaveglidning fra hospitalerne skal afklares. Gennemgangen skal senest være afsluttet ved fremsendelsen af afdelingernes budgetforslag til budgettet for 2017 og kan indeholde konkrete forslag til ændringer af budgetmodellerne på Sundhed og Omsorgs område. Forligspartierne ser gerne forslag til, hvordan der bliver større gennemsigtighed i modellernes forudsætninger omkring udviklingen i målgruppens behov. (Budgetforlig 2016-2019 p.16). 1.2 Rapportens opbygning og resume Gennemgangen af budgetmodellerne på Sundhed og Omsorgs område tager udgangspunkt i budgetforliget for budget 2016-2019. På den ene side beskrives påvirkningerne på udgiftsniveauet som følge af borgernes øgede kompleksitet, et længere liv med dårligere sundhedstilstand samt opgaveglidning fra hospitalerne. På den anden side beskrives påvirkningen som følge af sund aldring, rehabilitering, genoptræning og velfærdsteknologi samt hvilken forbedring i sundhedstilstanden eller effekt af genoptræning, der svarer til udviklingen i de enhedsbeløb, der allerede er gældende i Sundhed og Omsorgs budgetmodeller. De to modsatrettede effekter analyseres for at komme nærmere et svar på, om enhedsbeløbene i Sundhed og Omsorgs budgetmodeller afspejler udgiftsudviklingen i takt med, at der bliver flere ældre. Det fremgår af rapportens andet afsnit, at budgetmodellerne på Sundhed og Omsorgs område sikrer en regulering af budgetterne i op eller nedagående retning i takt med, at der kommer én borger mere eller mindre. Budgetmodellen for plejepersonale og budgetmodellen for øvrige ældreudgifter er begge rene demografiske budgetmodeller, der regulerer budgetterne på baggrund af fastsatte enhedsbeløb for de seks aldersgrupper 0-66 årige, 67-69 årige, 70-74 årige, 75-79 årige, 80-84 årige og borgere på 85 år og derover. Budgetmodellen for ældre med handicap er ligeledes en demografisk budgetmodel, der regulerer Sundhed og Omsorgs budget til de ydelser, der retter sig mod ældre med handicap på 67 år og derover. 1 Vedtaget på Magistratens møde den 6. oktober 2014. Aarhus Kommune juni 2016 Side 3
Der er løbende foretaget en række ændringer af budgetmodellerne på Sundhed og Omsorgs område. Den mest markante ændring skete i forbindelse med budget 2007, hvor der blev gennemført en reduktion af enhedsbeløbene i budgetmodellerne på Sundhed og Omsorgs område på ca. 55%. Reduktionen blev foretaget på baggrund af en vurdering af stigende sundhedstilstand for borgere på 67 år og derover. Sundhed og Omsorgs budget reguleres stadig marginalt i takt med, at der kommer en borger mere eller mindre i Aarhus Kommune. Men enhedsbeløbene blev nedsat ud fra en antagelse om, at gennemsnitsudgiften løbende bliver lavere, hvilket i stigende grad har gjort det uigennemsigtigt, hvad enhedsbeløbene er udtryk for. Det fremgår af afsnit tre, at antallet af borgere i Aarhus Kommune på 67 år og derover vokser kraftigere end antallet af borgere under 67 år. I perioden fra 1995 til 2005 er der i Aarhus Kommune blevet 9.600 flere borgere på 67 år og derover, og frem mod 2025 forventes en stigning på yderligere 10.600 borgere på 67 år og derover. Det fremgår af en større international undersøgelse, at middellevetiden for 0-årige fra 1990 til 2013 i gennemsnit er steget med 2,6 måned pr. år heraf kan de 2,1 måned pr. år forventes at være leveår med godt helbred mens de resterende 0,5 måneder pr. år er leveår med nedsat funktionsevne. Restlevetiden er et tilsvarende begreb der, ligesom middellevetiden beskriver dødeligheden for hele befolkningen, beskriver udviklingen for de enkelte alderstrin. Her viser data, at der har været en knap så stor udvikling i de 60-åriges restlevetid som i de 0-åriges snarere 1½-2 ekstra måneder pr. år i forhold til de 2,6 måneder, som middellevetiden er steget. Udviklingen i middellevetiden (herunder antallet af leveår med hhv. godt helbred og nedsat funktionsevne) siger ikke noget direkte om enhedsbeløbene i Sundhed og Omsorgs budgetmodeller, ligesom udviklingen i middellevetid heller ikke siger noget om, hvad disse leveår koster. Det er således uvist, om man sparer lige så meget på et ekstra leveår med godt helbred, som et leveår med nedsat funktionsevne koster. I og med, at befolkningen lever længere og længere, øges budgettilvæksten i Sundhed og Omsorg, da enhedsbeløbene stiger med alderen. Det fremgår af rapportens fjerde afsnit, at der bliver flere ældre med handicap, at borgernes plejebehov bliver mere komplekse, at der foregår en opgaveglidning fra sygehusene til Sundhed og Omsorg parallelt med, at der sker en stigning i antallet af borgere med demens og kroniske sygdomme. Sideløbende hermed ses en række effekter, der går den modsatte vej, såsom effekterne af rehabilitering og genoptræning, anvendelse af velfærdsteknologi samt sund aldring (herunder udvikling i antallet af leveår med hhv. godt helbred og nedsat funktionsevne). Det er vanskeligt at vurdere disse modsatrettede effekter samlet og mange af dem udvikler sig løbende. Dermed vil den afledte effekt på enhedsbeløbene også være vanskelig at bestemme. Det fremgår også af afsnit fire, at reduktionen af enhedsbeløbene med 55 % i forbindelse med budget 2007 svarer til, at Sundhed og Omsorgs budget er vokset med godt 20 mio. kr. mindre pr. år, end det ville have gjort ved uændrede enhedsbeløb. Havde man, som alternativ til at reducere enhedsbeløbene, i stedet hævet aldersgrænserne, viser et regneeksempel, at reduktionen i enhedsbeløbene svarer til, at alle aldersgrænser i Sundhed og Omsorgs budgetmodeller er øget med ca. 1 måned pr. år siden 2006. Nedsættelsen af enhedsbeløbene i budget 2007 svarede således implicit til, at der var forudsat en sund aldrings effekt på ca. 1 måned pr. år. I rapportens femte afsnit foretages en nærmere gennemgang af udviklingen i Sundhed og Omsorgs opgaveløsning. I løbet af de seneste fem år er der sket et markant fald i antallet af hjemmeplejemodtagere samtidig med at antallet af beboere i plejeboligerne er vokset markant. Samlet set betyder dette, at den gennemsnitlige visiterede tid til pleje og praktisk hjælp i både hjemmeplejen og plejeboligerne har været stabil de seneste år. På hospitalsområdet har der i de seneste år været en tydelig udvikling mod færre sengedage og flere ambulante besøg. Udviklingen understøtter antagelsen om opgaveglidning og øget kompleksitet for en del af Aarhus Kommune juni 2016 Side 4
Sundhed og Omsorgs brugere. Det er dog ikke muligt at konkludere, om dette samlet set burde have en afledt effekt på enhedsbeløbene i Sundhed og Omsorgs budgetmodeller. I afsnit seks gennemgås udviklingen i Sundhed og Omsorgs regnskabsresultater i de seneste år. I 2007 og 2008 var der store underskud på Sundhed og Omsorgs område og i de efterfølgende år har der både været overskud og underskud, der spænder fra et overskud på 58 mio. kr. i 2011 til et underskud på 27 mio. kr. i 2015. Herudover fremgår det, at de demografirelaterede udgifter siden 2011 udgør en større andel af de samlede udgifter på Sundhed og Omsorgs område. I afsnit syv gengives nøgletallene fra den seneste 6-by nøgletalsrapport og det fremgår, at de gennemsnitlige nettodriftsudgifter i Aarhus Kommune udgjorde 37.449 kr. pr. borger på 65 år og derover i 2014. Dermed var nettodriftsudgifterne i Aarhus Kommune mellem 4 % og 8 % højere end de tilsvarende nettodriftsudgifter i Odense, Aalborg, Esbjerg og Randers og ca. 32 % under driftsudgifterne i København. Det fremgår desuden af nøgletallene fra Social- og Indenrigsministeriet, at Aarhus Kommune i lighed med København, Aalborg og Odense kommuner har reduceret udgifterne for borgere på 65 år og derover med 13-15 % i perioden fra 2011 til 2015. Nøgletallene skal dog generelt tolkes med stor forsigtighed på grund af forskelle i konteringspraksis mm. Det fremgår af budgetforliget for budget 2016-2019, at gennemgangen af budgetmodellerne kan indeholde konkrete forslag til ændringer af budgetmodellerne på Sundhed og Omsorgs område. Det fremgår endvidere at forligspartierne gerne ser forslag til, hvordan der bliver større gennemsigtighed i modellernes forudsætninger omkring udviklingen i målgruppens behov. Sundhed og Omsorg har på denne baggrund i afsnit otte fremsat et forslag, der tager højde for, at antallet af ældre med handicap stiger kraftigere end befolkningen på 67 år og derover og tager udgangspunkt i den faktiske udgiftsudvikling. På baggrund af at det ikke er Sundhed og Omsorg, der visiterer de voksne med handicap, foreslås det konkret, at der tages udgangspunkt i antallet af ældre med handicap og ikke den generelle befolkningsudvikling samt i de faktiske udgifter pr. ældre med handicap. Forslaget medfører, at budgettet til ældre med handicap løftes med ca. 21 mio. kr. i 2017 stigende til ca. 61 mio. kr. i 2020. Borgmesterens Afdeling har ligeledes i afsnit otte fremsat et forslag, hvor enhedsbeløbet i budgetmodellen for ældre med handicap hæves, så det bliver identisk med det enhedsbeløb, der gælder i den budgetmodel Sociale Forhold og Beskæftigelse har for handicappede borgere under 67 år. Det foreslås samtidig, at reguleringen fortsat baserer sig på antallet af ældre på 67 år og derover. Forslaget medfører, at budgettet til ældre med handicap øges med 2,6 3,1 mio. kr. pr. år i forhold til den nuværende model. I løbet af den kommende budgetperiode medfører dette samlet set, at budgettet til ældre med handicap øges med ca. 11,2 mio. kr. i forhold til i dag. Ændringen kræver, at der tages stilling til finansieringen. Med hensyn til de øvrige budgetmodeller på Sundhed og Omsorgs område foreslår Borgmesterens Afdeling, at de ændres teknisk, således at de eksplicit afspejler forudsætningen om sund aldring. Det forudsættes, at den nye model udformes, således at den er permanent udgiftsneutral i forhold til den nuværende. Det foreslås endvidere, at modellen udformes i samarbejde mellem Borgmesterens Afdeling og Sundhed og Omsorg, således at den kan indgå i det tekniske budgetgrundlag for budget 2018. En ny model vil indeholde en forudsætning om en effekt af sund aldring på ca. 1 måned pr. år svarende til, at udgiftsvæksten er ca. 20 mio. kr. lavere hvert år, end den ville være uden indregning. Hvis denne forudsætning ændres til en større eller mindre effekt, vil udgiftsvæksten ændres helt proportionalt. Analysen kan imidlertid ikke give svaret på, hvor stor en effekt der kan indregnes. På den ene side er befolkningens levealder i de seneste år i gennemsnit steget med 2,6 måneder pr. år. Heraf vurderes de 2,1 måneder pr. år på baggrund af en større videnskabelig international undersøgelse Aarhus Kommune juni 2016 Side 5
(Lancet) at være leveår med godt helbred, mens 0,5 måned pr. år vurderes at være leveår med nedsat funktionsevne. På den anden side ser denne udvikling ikke ud til at være helt så markant for de ældre aldersklasser som for befolkningen generelt, samtidig med at Sundhed og Omsorg oplever en opgaveglidning fra hospitalerne samt en øget tilgang af borgere med komplekse plejebehov. 1.3 Analyse af budgetmodel for ældre med handicap i budget 2016-2019 Frem mod budgetlægningen for 2016 blev der som følge af den nye samarbejdsmodel mellem Sociale Forhold og Beskæftigelse samt Sundhed og Omsorg i samarbejde mellem Sundhed og Omsorg og Borgmesterens Afdeling foretaget en gennemgang af budgetmodellen for ældre med handicap, som er en af de i alt fire budgetmodeller på Sundhed og Omsorgs område. Det samlede resultat af gennemgangen fremgår af bilag 1 og indeholder de væsentligste resultater og synspunkter fra henholdsvis Sundhed og Omsorg og Borgmesterens Afdeling. Gennemgangen af budgetmodellen for ældre med handicap viste, at udgifterne i de kommende år forventes at stige med mere end reguleringerne i budgetmodellen. Baggrunden herfor er, at der forventes en højere vækst i antallet af ældre med handicap end i antallet af alle borgere på 67 år og derover. Sundhed og Omsorg foreslog i forbindelse med gennemgangen en konkret løsning, hvor budgetmodellen for ældre med handicap anvender det forventede antal ældre med handicap og hvor enhedstaksten bygger på de faktiske priser f.eks. som et gennemsnit af de seneste tre regnskabsår. Alternativt foreslog Sundhed og Omsorg, at der etableres en investeringsmodel på området, hvor der fokuseres på visitationen af ældre med handicap i andre kommuner etc. Borgmesterens Afdeling rejste i den forbindelse spørgsmålet om, hvorvidt finansiering af merudgifter på et område (i dette tilfælde ældre med handicap) skal findes inden for decentraliseringsordningen via kompenserende besparelser på andre områder inden for den pågældende decentraliserede sektor. Gennemgangen af budgetmodellen for ældre med handicap medførte ikke, at der blev fremsat et fælles forslag til ændringer af budgetmodellen. I forbindelse med budgetforliget for Budget 2016 blev det i stedet besluttet, at der skulle en foretages en gennemgang af alle budgetmodeller på Sundhed og Omsorgs område, hvilket er baggrunden for denne analyse. 2. Kort om budgetmodeller i Aarhus Kommune 2.1 Hovedprincipper for budgetmodeller demografi-, efterspørgsels- og visitationsbaseret I forbindelse med budgetlægning for budget 2012-2015 blev rapporten Analyse af budgetmodeller og ikke styrbare udgifter i Aarhus Kommune udarbejdet. Analysen fra 2011 beskriver en række overvejelser, principper og incitamenter, der ligger bag anvendelse af budgetmodeller på de enkelte udgiftsområder i Aarhus Kommune. En budgetmodel regulerer som udgangspunkt budgettet for et budgetområde ved at sammenholde en befolkningsudvikling med en enhedspris inden for et givent budgetområde. I Aarhus Kommune er der i dag to typer af budgetmodeller, hvorved budgetmodellerne regulerer budgettet de rene demografiske og de efterspørgselsstyrede budgetmodeller. Tidligere var også visitationsbaserede budgetmodeller, hvor ydelsen lå fast, og en visitation afgjorde antallet af ydelsesmodtagere på et givent område. Dette betød i praksis, at det via visitationen var muligt at påvirke budgettet, hvilket kunne give uheldige incitamenter. Med omlægningen af budgetmodellen vedrørende børn og unge med handicap findes der ikke længere visitationsbaserede budgetmodeller i Aarhus Kommune. Aarhus Kommune juni 2016 Side 6
Det overordnede formål med budgetmodellerne er, at de variable budgetter 2 på et givent udgiftsområde reguleres i takt med den demografiske udvikling. Derved sikres det på den ene side, at serviceniveauet fastholdes og budgettet øges, når befolkningstallet stiger. På tilsvarende vis sikrer budgetmodellerne, at der ikke sker en udgiftsglidning i form af stigende enhedspriser, hvis befolkningstallet falder. 2.1.1 Rene demografiske budgetmodeller I de demografiske budgetmodeller reguleres budgetterne op eller ned i takt med udsving i antallet af borgere i en objektivt defineret målgruppe, hvilket typisk er antallet af borgere i en bestemt aldersgruppe. Budgetmodellen på både social- og ældreområdet er typiske eksempel på rene demografiske budgetmodeller, da budgettet reguleres via fastsatte enhedsbeløb, således at udviklingen i antallet af borgere på forskellige alderstrin medfører budgetmæssige ændringer i op- eller nedadgående retning. 2.1.2 Efterspørgselsstyrede budgetmodeller I de efterspørgselsstyrede budgetmodeller reguleres budgetterne op eller ned i takt med hvor mange, der efterspørger en bestemt ydelse. Der er tale om en entydig og afgrænset ydelse, og der må ikke være tale om visitation til ydelsen. Dagpasningsområdet er et typisk eksempel på en efterspørgselsstyret budgetmodel. 2.2 Hovedprincipper i Sundhed og Omsorgs budgetmodeller Der findes i alt fire budgetmodeller på Sundhed og Omsorgs område. Heraf dækker tre af budgetmodellerne det store pleje- og omsorgsområde, mens den fjerde vedrører udgifter til hjælpemidler. I det følgende er det alene de tre budgetmodeller på pleje- og omsorgsområdet, der beskrives. 2.2.1 Budgetmodeller på pleje- og omsorgsområdet På pleje- og omsorgsområdet er der følgende tre budgetmodeller: Budgetmodel for plejepersonale Budgetmodel for øvrige ældreudgifter Budgetmodel for ældre med handicap De tre budgetmodeller er bygget op om et enhedsbeløb for de forskellige aldersgrupper, der er omfattet af modellerne. Enhedsbeløbene bør som udgangspunkt være udtryk for hvilke marginale udgifter, der er forbundet med én ekstra borger i de enkelte alderskategorier. Enhedsbeløbene blev oprindeligt beregnet tilbage i midten af 1990 erne og er siden da løbende blevet tilpasset. I forbindelse med budgettet for 2007 blev enhedsbeløbene på ældreområdet ændret markant, og enhedsbeløbene i de tre budgetmodeller på pleje- og omsorgsområdet blev nedsat med ca. 55 %. I prioriteringskataloget for budget 2007-2010 er der redegjort nærmere for de overvejelser, der førte til nedsættelsen. Det er fortsat således, at Sundhed og Omsorgs budget reguleres for den marginale ændring ved én borger mere eller mindre. Men jævnfør ovenstående er enhedsbeløbet efter 2007 nedsat med en begrundelse om, at gennemsnitsudgiften løbende bliver lavere. Det gør det i stigende grad ugennemsigtigt, hvad enhedsbeløbet er udtryk for. Budgetmodel for plejepersonale Budgetmodellen for plejepersonale blev oprindeligt udarbejdet som en model, der alene regulerede udgifterne til pleje- og omsorgspersonale. De omfattede ydelser var praktisk hjælp, pleje og sygepleje. Modellen var oprindeligt knyttet til en bestemt personalenormering, der blev udløst pr. person i en række forskellige målgrupper. 2 I rapporten bruges begreberne variable budgetter, marginale ændringer, enhedsbeløb, marginale gennemsnitsudgifter mm. ikke entydigt. Der tages afsæt i den fælles forståelse, at begreberne dækker over det budget/beløb, der alt andet lige (og i det givne år) vil sikre et uændret serviceniveau. Aarhus Kommune juni 2016 Side 7
Med indførelsen af decentraliseringsordning og overgangen til rammestyring er modellen ændret til en model, hvor hver borger i Aarhus Kommune i de forskellige alderskategorier udløser et fast budgetbeløb. Plejeog omsorgsmodellen er fortsat en model, der retter sig mod lønudgifter, idet øvrige driftsudgifter reguleres via den separate model for dette område (øvrige udgifter). Modellen dækker dog også køb af ydelser hos private leverandører indenfor fritvalgsområdet. Der er tale om en ren demografisk budgetmodel. Budgetmodellen regulerer budgettet på baggrund af fastsatte enhedsbeløb for seks aldersgrupper og udviklingen i disse aldersgrupper. Aldersgrupperne omfatter de 0-66 årige, 67-69 årige, 70-74 årige, 75-79 årige, 80-84 årige og borgere på 85 år og derover. Enhedsbeløbene for de enkelte aldersgrupper er vægtet på baggrund af en historisk opgørelse af personalets tidsforbrug til de forskellige alderskategorier. Budgetmodel for øvrige ældreudgifter Budgetmodellen for øvrige ældreudgifter blev indført i forbindelse med budgetforliget for 2003. Budgetmodellen regulerer 60 % af de udgifter, der ligger ud over plejemodellen. Der er tale om en ren demografisk budgetmodel, og budgettet reguleres på samme vis som i budgetmodellen for plejepersonale, men med selvstændige enhedsbeløb. Budgetmodellen er todelt og indeholder både et lønbudget og et budgetbeløb til øvrig drift. Ved modellens indførelse var 50 % lønudgifter og 50 % øvrig drift. På grund af den generelt højere fremskrivning af lønudgifter end øvrige driftsudgifter, udgør lønandelen i dag ca. 51 % og øvrig drift ca. 49 % af udgifterne. Budgetmodel for ældre med handicap Budgetmodellen regulerer Sundhed og Omsorgs budget til de ydelser, der retter sig mod ældre på 67 år og derover med handicap. Der er tale om en ren demografisk budgetmodel, der regulerer budgettet i forhold til et enhedsbeløb for alle borgere i Aarhus Kommune på 67 år og derover. Budgetmodellen regulerer således ikke budgettet i forhold til antallet af ældre med handicap. 2.2.2 Sammenfattende om de tre budgetmodeller på pleje- og omsorgsområdet De tre budgetmodeller på pleje- og omsorgsområdet er bygget op omkring et enhedsbeløb for de forskellige aldersgrupper, der er omfattet af modellerne. Enhedsbeløbene fremgår af nedenstående tabel. Enhedsbeløb i budgetmodeller på pleje- og omsorgsområdet Budgetmodel (2015-pl) 0-66 årige 67-69 årige 70-74 årige 75-79 årige 80-84 årige 85+ årige Plejepersonale 309 3.571 6.518 11.959 27.427 65.482 Øvrige ældreudgifter løn 45 472 861 1.579 3.623 8.649 Øvrige ældreudgifter øvrig drift 43 455 831 1.524 3.495 8.344 Ældre med handicap (67+ årige) - 253 253 253 253 253 I alt 397 4.750 8.463 15.314 34.797 82.728 Aarhus Kommune juni 2016 Side 8
2.3 Tidligere ændringer af Sundhed og Omsorgs budgetmodeller Nedenfor gennemgås væsentlige ændringer af budgetmodeller på Sundhed og Omsorgs område siden 2003. Denne tidsmæssige afgrænsning er valgt, fordi der i årene 2004-2007 skete de mest markante ændringer af budgetmodellerne. Byrådet vedtog i forbindelse med budget 2003 en tilføjelse til plejepersonalebudgetmodellen, der indebar, at budgettet til de øvrige udgifter i Sundhed og Omsorg (524 mio. kr. i 2003) fra og med 2004 blev fremskrevet med 60% af befolkningsudviklingen. Tilføjelsen af 60% fremskrivning af øvrige udgifter medførte, at udgiftsændringen pr. person blev øget med 26% i forhold til tidligere (Budgetmodeller i Århus Kommune, juni 2004, pp. 31-33). Denne ændring svarede til, at budgettildelingen for en ekstra 85+ årige blev ændret fra 121.716 kr. til 153.542 kr. (2004-niveau), og at den samlede budgettildeling blev øget med godt 15 mio. kr. årligt i 2008. Der gennemførtes i forbindelse med budget 2007 en reduktion af enhedsbeløbene i budgetmodellerne på Sundhed og Omsorgs område med 55%. Dette svarede til en reduktion i tildelingen fra budgetmodellerne på 16,9 mio. kr. i 2007 stigende til 50,6 mio. kr. i 2010 (Forlig om budget 2007, bilag 1). Udgiftsvæksten i forhold til budget 2006 før reduktionen af enhedsbeløb var beregnet til 30,3 mio. kr. i 2007 stigende til 90,3 mio. kr. i 2010 (Prioriteringskatalog, budget 2007-2010, bilag 2). Argumentationen for denne reduktion i enhedsbeløbene var en vurdering af, at sundhedstilstanden for borgere på 67 år eller derover var stigende. Der henvises til, at Statens Institut for Folkesundhed har gennemført undersøgelser i 1987, 1994 og 2000, som viser, at andelen af 67+ årige med god fysisk mobilitet er stigende. Det antages i argumentationen, at tendensen med stigende sundhedsniveau er fortsat efter år 2000. Det anføres, at: selve udgangsbudgettet i 2006 er således forudsat uberørt af reduktionen af enhedsbeløb. Forslaget inddrager med andre ord ikke den mervækst, der er lagt ind i tidligere år (Prioriteringskatalog, budget 2007-2010, bilag 2). Som beskrevet tidligere betyder det, at der i budgetmodellen regnes med en lavere marginaludgift (altså udgiften for én ekstra borger), selvom det begrundes i en forventet lavere gennemsnitspris (altså faldende pris for alle borgere). Det har været med til at gøre det uigennemskueligt, hvad enhedsbeløbene præcist dækker over. Enhedstaksterne i budgetmodellerne blev reduceret som følge af sparerunden i 2004, 2011, 2012 og 2013 med 2-3% pr. gang svarende til ændringen i øvrige budgetmodeller. I budget 2015 blev enhedstaksterne vedrørende løn i alle kommunens budgetmodeller reduceret som følge af effektiviseringskravet på 0,5 % af lønsummen. Det indebar en negativ lønfremskrivning på -0,7 %. Som følge af samarbejdsaftalen mellem Sociale Forhold og Beskæftigelse og Sundhed og Omsorg blev enhedstaksten for de 0-66 årige reduceret med 8,6 % i forbindelse med budget 2016. Inden for de seneste år er sundhedsområdet (tidligere sektor 3.37) blevet lagt ind under sektor 3.31. Området er dog ikke omfattet af budgetmodellen. Der er imidlertid en tæt sammenhæng mellem sundhedsområdet og ældreområdet, hvilket også var begrundelsen for sammenlægningen af sektorerne. Eksempelvis har kommunerne med overtagelse af sundhedsområdet fået budgetter til genoptræning efter udskrivning fra sygehusene. Samtidig har kommunerne hele tiden haft opgaven med vedligeholdelsestræning og aktivitet, og der er igennem de senere år givet en række budgettildelinger til kommunerne for at styrke blandt andet forebyggelsesindsatsen på sundhedsområdet, som har nær sammenhæng til øvrige opgaver særligt i relation til gruppen af 65+ årige. Aarhus Kommune juni 2016 Side 9
3. Demografi 3.1 Demografisk udvikling i Aarhus Kommune Ser man på hvordan befolkningens alderssammensætning har udviklet sig de sidste 20 år og hvordan det forventes at se ud de næste 10 år tegner der sig et billede af, at der er blevet og fortsat bliver flere borgere på 67 år og derover i Aarhus Kommune. Antallet af borgere i Aarhus Kommune over 67 år vokser væsentligt mere end antallet af borgere under 67 år. I perioden fra 1995 og frem til 2015 er der i Aarhus Kommune blevet 9.625 flere borgere på 67 år og derover i perioden fra frem til 2025 forventes der en yderligere tilvækst på 10.620 borgere over 67 år. Faktisk og forventet ændring i befolkning i Aarhus Kommune i perioden fra 1995 til 2025 Aldersgruppe 1995 2005 2015 2025 Ændring fra 1995 til 2025 (antal) Ændring fra 1995 til 2025 (%) 0-66 år 246.879 263.154 286.499 315.006 68.127 28% 67-69 år 5.655 6.043 9.330 9.386 3.731 66% 70-74 år 8.950 8.013 11.902 14.055 5.105 57% 75-79 år 7.019 6.835 8.214 12.245 5.226 74% 80-84 år 4.918 5.321 5.233 8.185 3.267 66% 85+ år 3.946 4.566 5.434 6.862 2.916 74% I alt 277.367 293.932 326.612 365.739 88.372 32% I nedenstående figur er den realiserede tilvækst indtil 2015 og den forventede tilvækst i befolkningen de kommende 10 år frem til 2025 afbildet. Befolkningsudviklingen - indekseret (1995=100) 180 170 160 150 140 130 120 110 100 90 80 1995 2000 2005 2010 2015 2020 2025 0-66 år 67-79 år 80+ Kilder: Danmarks Statistik samt Aarhus Kommunes befolkningsprognose (november 2015). 3.2 Hvad betyder det, at man lever længere? Befolkningen er generelt blevet ældre i de senere år og i de kommende år kan befolkningen også forventes at blive ældre. Spørgsmålet er imidlertid, hvad dette betyder for det fremtidige udgiftsbehov på ældreområdet. Aarhus Kommune juni 2016 Side 10
Et umiddelbart svar kan være, at en øget levealder medfører et stigende udgiftsbehov som følge af, at borgere på 67 år og derover får flere år med nedsat funktionsevne. Dette udfald svarer til scenarie A i nedenstående figur. Scenarie A bygger på en antagelse om, at nedsat funktionsevne i fremtiden indtræffer på samme tidspunkt som i dag og er uafhængig af, at levealderen stiger. Man kan også sige, at antallet af selvhjulpne leveår er uændret, og at øget levealder medfører flere år med nedsat funktionsevne hvilket medfører et stigende udgiftsbehov. I scenarie B, C og D er der forudsat samme øgede levealder som i scenarie A. Men fordelingen mellem de tre scenarier er forskellig med hensyn til hvordan de selvhjulpne år og årene med nedsat funktionsevne fordeler sig. Scenarie B viser det udfald, hvor den øgede levealder i forhold til i dag både medfører flere selvhjulpne år og flere år med nedsat funktionsevne. Der kan ikke siges noget entydigt om hvorvidt en sådan udvikling medfører et stigende udgiftsniveau, da det afhænger af, om de ekstra år med nedsat funktionsevne er mere plejekrævende end i dag, og om leveårene med godt helbred er mindre plejekrævende end i dag. Scenarie C viser et udfald, hvor øget levealder i forhold til i dag medfører, at der bliver flere år, hvor borgere på 67 år og derover er selvhjulpne, mens antallet af år med nedsat funktionsevne er uændret i forhold til i dag. Borgerne får således flere leveår med godt helbred samt et uændret antal leveår med nedsat funktionsevne. Perioden med nedsat funktionsevne er således uændret i forhold til i dag. Hvorvidt dette medfører stigende udgifter eller ej afhænger af, om de lidelser/sygdomme borgerne får er mere plejekrævende, fordi de er ældre end i dag, når de indtræffer. Scenarie D viser et udfald, hvor den øgede levealder både medfører, at borgerne får flere selvhjulpne år og færre år med nedsat funktionsevne i forhold til i dag. Man kan også sige, at der er en tydelig sund aldringseffekt som følge af, at antallet af leveår med nedsat funktionsevne forkortes. Dette udfald vil alt andet lige medføre et faldende udgiftsbehov pr. borger. Hvorvidt det er scenarie A, B, C eller D der bedst beskriver den fremtidige udvikling i udgiftsbehovet vil der blive fokuseret nærmere på ved at se på udviklingen i middellevetid, leveår med hhv. godt helbred og nedsat funktionsevne og hvilke data, der i øvrigt er tilgængelige for at karakterisere udviklingen i sundhedstilstanden for borgere på 67 år og derover. Det fremgår nedenfor, at scenarie B vurderes at være det mest sandsynlige. Scenarier for sammenhæng mellem grad af selvhjulpenhed og nedsat funktionsevne I dag Øget levealder A B C D Selvhjulpen Nedsat funktionsevne Aarhus Kommune juni 2016 Side 11
3.3 Middellevetid Tal for middellevetiden for 0-årige drenge og piger anvendes hyppigt til belysning af befolkningen sundhedsmæssige tilstand. Tallet angiver det gennemsnitlige antal år, som en nyfødt kan forventes at leve under den forudsætning, at de nuværende dødshyppigheder for alle grupperinger af køn og alderstrin holder sig på det samme niveau i al fremtid. Med middellevetiden har man et relativt simpelt begreb, som gør det muligt at sammenligne forskellige befolkningers dødelighed, og som let kan følges over tid til at belyse tendenser i udviklingen i befolkningens levetid. Middellevetiden bruges således til at forklare noget om dødeligheden for hele befolkningen for en 0-årig. En stor undersøgelse fra The Lancet (2015) 3 udforsker sygdomme og skader og deres belastninger på levealderen. På denne baggrund kan en befolknings forventede levealder med godt helbred (engelsk Healthy life expectancy) udregnes, dog med væsentlige usikkerheder. Nedenfor vises artiklens resultater for Danmark i perioden 1990-2013, samt egen beregning for det man kunne kalde for leveår med nedsat funktionsevne. Middellevetid og forventet levealder med godt og dårligt helbred for Danmark, 1990-2013 Ændring i 1990 2005 2013 år 1990-2013 Ændring i mdr. pr. år 1990-2013 Ændring i år 2005-2013 Middellevetid Ændring i mdr. pr. år 2005-2013 Mænd 72,3 75,9 77,8 5,5 2,9 2,0 3,0 Kvinder 77,8 80,4 82,0 4,2 2,2 1,6 2,4 Gennemsnit 75,1 78,1 79,9 4,9 2,6 1,8 2,7 Forventet levealder med godt helbred Mænd 63,2 66,1 67,8 4,6 2,4 1,7 2,6 Kvinder 66,9 68,7 70,1 3,3 1,7 1,5 2,2 Gennemsnit 65,0 67,4 69,0 4,0 2,1 1,6 2,4 Forventede leveår med nedsat funktionsevne Mænd 9,1 9,8 10,0 0,9 0,5 0,3 0,4 Kvinder 11,0 11,7 11,9 0,9 0,5 0,2 0,3 Gennemsnit 10,0 10,7 11,0 0,9 0,5 0,2 0,3 Kilde: The Lancet: Global, regional, and national disability-adjusted life years (DALYs) for 306 diseases and injuries and healthy life expectancy (HALE) for 188 countries, 1990 2013: quantifying the epidemiological transition. Note: Gennemsnit, ændringer og forventede restende leveår er egne beregninger. Grundet beregningernes kompleksitet er det ikke direkte muligt at give tal for Aarhus Kommune, men det antages, at udviklingen over tid på de tre mål viser samme tendens for Aarhus som på landsplan. Følger man udviklingen i middellevetiden over en 23-årig periode, gennemsnitligt for begge køn, vil man kunne forvente at leve 4,9 år længere i 2013 end i forhold til 1990 4. Til sammenligning vil man, i følge undersøgelsen, kunne forvente at leve med godt helbred 4 år længere. Dette giver dermed en stigning på 0,9 resterende leveår, der her defineres som værende med dårligt helbred. Omregner man disse tal til månedlige ændringer for hvert år i perioden, svarer det til, at man i perioden fra 1990 til 2013 har kunnet forvente at 3 Adgang til artiklen kræver speciel login adgang. Budget og Planlægning i Borgmesterens Afdeling har en kopi af artiklen. 4 Tal fra Danmarks Statistik viser, at middellevetiden i Aarhus Kommune ligger ca. 0,7 år (8,4 måneder) højere end på landsplan. Udviklingen i Aarhus Kommune i perioden fra 2004 og frem til 2015 følger overordnet set udviklingen på landsplan. Aarhus Kommune juni 2016 Side 12
blive 2,6 måneder ældre pr. år, hvoraf de 2,1 er måneder med godt helbred og de restende 0,5 måneder er med nedsat funktionsevne. Denne tilvækst i leveår kan bruges til at vise den konkrete udvikling i hele befolkningens levealder og hvor stor en andel af disse år, der er med godt helbred. I forhold til figuren med de forskellige scenarier for sammenhæng mellem grad af selvhjulpenhed og nedsat funktionsevne i afsnit 3.2 antydes det i Lancet-undersøgelsen, at scenarie B er det mest sandsynlige. Det vil sige at den øgede levealder i Danmark både har medført flere selvhjulpne år og flere år med nedsat funktionsevne. I ovennævnte er der tale om at middellevetid for 0-årige kan give et billede på den samlede befolknings sundhed. I forbindelse med budgetmodeller på Sundhed og Omsorgs område kunne det være mere relevant at fokusere på de ældre borgere. Dette kan gøres ved at se på restlevetiden for den ældre del af befolkningen eksempelvis for en 60-årig. Restlevetiden er et tilsvarende begreb som middelelvetiden, der kan anvendes til at forklare noget om dødeligheden for hvert alderstrin. Anvendelse af restlevetiden for 60-årige blev eksempelvis brugt af Finansministeriet til at indeksere tilbagetrækningsalderen i forbindelse med velfærdsaftalen i 2011. Der blev således fulgt et centralt princip om, at længere levetid og flere raske leveår også medfører flere aktive år på arbejdsmarkedet. Data viser, at der har været en knap så stor udvikling i 60-åriges restlevetid som i 0-åriges snarere 1½-2 ekstra måneder pr. år end 2,6. Der er ikke lavet tilsvarende undersøgelser for denne del af befolkningens leveår med godt helbred, og det er ikke sikkert, det kan lade sig gøre i praksis. Men denne størrelse vurderes at kunne beskrive effekten af sund aldring for den ældre del af befolkningen. Tendensen, at den ældre del af befolkningen ville have haft en mindre udvikling i leveår med godt helbred i forhold til den generelle befolkning, ville dermed kunne eftervises. Udviklingen i middellevetiden (herunder antallet af leveår med hhv. godt helbred og nedsat funktionsevne) siger ikke noget direkte om enhedsbeløbene i Sundhed og Omsorgs budgetmodeller. Ligesom udviklingen i middellevetid heller ikke siger noget om, hvad disse leveår koster. Vi ved således ikke, om man sparer lige så meget på et ekstra leveår med godt helbred, som et leveår med nedsat funktionsevne koster. Men i og med at gennemsnitsalderen er stigende får Sundhed og Omsorg alt andet lige et højere budget, da enhedsbeløbene er højere desto ældre borgerne er. Enhedsbeløbet tildeles til alle borgere og er ens for alle borgere og dermed uafhængig af, om de ekstra leveår giver sig udtryk i form af flere leveår med godt helbred eller flere leveår med nedsat funktionsevne. På den ene side bliver gennemsnitsborgeren således både ældre og sundere, men på den anden side ligger også en stigning i antallet af leveår med nedsat funktionsevne. Der ses desuden en udvikling i gruppen af demente, kronikere, ældre med handicap og øvrige svage borgere mv. også. Dette medfører et løbende behov for at omstille og tilpasse den service, som Sundhed og Omsorg tilbyder. For at belyse denne tendens ses der nedenfor på denne gruppe samt den øvrige udvikling på Sundhed og Omsorgs område. 4. Udvikling i Sundhed og Omsorgs brugergruppe og synliggørelse af sund aldring 4.1 Udvikling i ældre med handicap, borgernes kompleksitet, opgaveglidning fra hospitalerne og antallet af demente og kronikere Analysen af Sundhed og Omsorgs budgetmodeller i forbindelse med budgetforliget for budget 2016-2019 tog afsæt i gennemgangen af budgettets sammensætning og Sundhed og Omsorgs forventede udgiftsudvikling for ældre med handicap. Aarhus Kommune juni 2016 Side 13
Det fremgår af budgetforliget, at gennemgangen af Sundheds og Omsorgs budgetmodeller blandt andet skal afklare betydningen af ændringer i borgernes kompleksitet og et længere liv med dårligere sundhedstilstand og opgaveglidning fra hospitalerne. På denne baggrund stilles der i dette afsnit skarpt på den forventede udvikling i antallet af ældre med handicap, ændringer i borgernes kompleksitet, opgaveglidning fra hospitalerne og udvikling i antallet af demente og kronikere. 4.1.1 Ældre med handicap Sundhed og Omsorg har udarbejdet en prognose, der viser, at antallet af ældre med handicap i Aarhus Kommune forventes at stige fra 223 i 2015 til 497 i 2020. Dette svarer til en stigning på 123% i antallet af ældre med handicap i løbet af de næste fem år. Dermed forventes den udvikling, der kan iagttages fra 2012 til 2015, hvor antallet af ældre med handicap er steget fra 157 til 223 (svarende til en stigning på 42 %), at blive forstærket. Prognose for antallet af ældre med handicap og forventet forbrug Faktisk forbrug Prognose pr. april 2016 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 Antal borgere 157 177 193 223 268 304 366 429 497 Udgifter (mio. kr.) 49,5 56,3 56,9 65,9 77,8 86,4 99,3 112,5 126,8 Budget 67,3 75,8 64,2 64,6 65 65,4 Forskel 1,4 2,0 22,2 34,7 47,5 61,4 Til sammenligning er antallet af borgere på 67 år og derover steget med ca. 10 % fra 2012 til 2015 og forventes at stige med ca. 16 % fra 2015 og frem til 2020. Sundhed og Omsorg udarbejder løbende prognoser for den forventede udvikling i antallet af ældre med handicap på baggrund af kendskab til de faktiske handicappede borgere i Aarhus Kommune, der er under 67 år. Prognosen er opdelt på ældre med handicap i eget tilbud (bosiddende i Aarhus) og ældre med handicap med anden opholdskommune 5. Prognosen for de ældre med handicap i Aarhus Kommune frem til 2020 fremgår af nedenstående tabel. Prognose for ældre med handicap i Aarhus Kommune (2015-2020) 2015* 2016 2017 2018 2019 2020 Eget tilbud 142 180 209 263 317 375 Anden opholdskommune 81 88 95 103 112 122 I alt 223 268 304 366 429 497 Andel eget tilbud 63,7% 67,2% 68,6% 71,9% 73,9% 75,5% *Faktisk antal. På baggrund af prognosen forventes antallet af ældre med handicap i eget tilbud, at vokse med 164 % fra 2015 til 2020, mens ældre med handicap i anden opholdskommune forventes at vokse med 39 %. Holder disse antagelser indebærer dette, at andelen af ældre med handicap i eget tilbud stiger fra 64 % til 77 %. 5 For ældre med handicap i eget tilbud er udgangspunktet for prognosen det konkrete antal i 2015. Hertil lægges det faktiske antal ældre med handicap i aldersgruppen fra 62 til 66 år. Disse skubbes frem således at de 66-årige i 2016 bliver til 67 årige i 2017, de 65-årige i 2016 bliver til 67 årige i 2018 osv. For ældre med handicap i eget tilbud forudsættes en overdødelighed på faktor 3, jf. rapporten Sundhedstilstanden blandt voksne med udviklingshæmning fra Statens Institut for Folkesundhed. Med hensyn til ældre med handicap med anden opholdskommune er prognosen beregnet ved at tage det konkrete antal borgere i 2016 og gange den gennemsnitlige ændring de seneste tre år på dette tal. Aarhus Kommune juni 2016 Side 14
Forskellen i udviklingen for ældre med handicap i eget tilbud og ældre med handicap i anden opholdskommune har betydning for de forventede udgifter. I Sociale Forhold og Beskæftigelses implementeringsplan for pladsudvidelse forudsættes det, at eksterne pladser konverteres til interne. Sundhed og Omsorg forventer på den baggrund, at et øget brug af interne pladser alt andet lige reducerer udgifterne, når borger har samme funktionsniveau. Det vurderes dog, at denne besparelse udlignes lidt, idet borgere i andre kommuner i gennemsnit har lavere funktionsniveau (og dermed er dyrere) end borgere i egne tilbud. Samlet set forventes udgifterne ikke at stige så kraftigt, som stigningen i antallet af ældre med handicap. Udgifterne forventes at stige med 92 % fra 2015 til 2020, hvor antallet stiger med 123 %. Det bør samtidigt bemærkes, at en øget tilgang af handicappede ældre i eget tilbud, vil medvirke til øgede udgifter i Sundhed og Omsorg til eksempelvis: Genoptræning, sygepleje, supplerende pleje og praktisk hjælp til 85 borgere etc. Disse udgifter er ikke medregnet i ovenstående prognose for udgifterne vedrørende den del af de ældre med handicap, der bor i Aarhus Kommune. Udgifterne hertil kompenseres delvist af, at Sundhed og Omsorg får tildelt ressourcer til disse udgifter via budgetmodellerne for plejepersonale og øvrige ældreudgifter. Budgettet til ældre med handicap er i modsætning hertil nogenlunde stabilt og følger ikke den prognosticerede udvikling i antallet af ældre med handicap og de heraf følgende udgifter. I 2015 har Sundhed og Omsorg fået bevilget 4 mio. kr. ekstra fra reserven og i 2016 6 mio. kr. ekstra fra reserven. Hertil kommer 6 mio. kr. fra Værdighedsmilliarden i 2016. Disse ekstra tilførsler dækker ikke helt merudgifterne i 2015 og 2016. Hvis udviklingen i antallet af ældre med handicap følger prognosen vil der ved uændret opgavevaretagelse opstå et større gab mellem udgifterne og budgettet år for år. I 2020 vil der således alt andet lige være mere end 61 mio. kr. i forskel på budget og udgifter. Der er en lille usikkerhed ved prognosen for antallet af ældre med handicap, da der er lagt et skøn ind over dødeligheden. Formodningen er dog, at skønnet (3 gange så høj dødelighed som i hele befolkningen) rammer ret præcist og måske betyder, at antallet af ældre med handicap er lidt undervurderet. Skønnet er dermed forholdsvis forsigtigt. På baggrund af de antagelser Sundhed og Omsorg gør om udgiftsvæksten vil budgettet til ældre med handicap i 2016 udgøre ca. 4 % af det samlede demografirelaterede budget. Det fremgår af nedenstående tabel, at ca. 33 % af den samlede tilvækst i budgetmodellerne på Sundhed og Omsorgs område i 2016 dermed går til de ældre med handicap. I 2020 forventes denne andel at stige til over 50 %. På den baggrund forventer Sundhed og Omsorg at et udgiftsområde, der udgør ca. 4 %, lægger beslag på mere end halvdelen af den budgettilvækst, der forventes på hele Sundhed og Omsorgs område. Sammenhæng mellem forventet udgiftsvækst til ældre med handicap og samlet tilførsel i alle Sundhed og Omsorgs budgetmodeller (mio. kr.) Årlig tilvækst i 2017 2018 2019 2020 Forventede udgifter til ældre med handicap 8,6 12,9 13,2 14,3 Budgetmodeller 26,0 26,9 24,7 27,2 Andel ældre med handicap 33,1% 48,0% 53,4% 52,5% 4.1.2 Ændringer i borgernes kompleksitet Sundhed og Omsorg oplever, at borgerne bliver stadigt mere komplekse og får brug for flere forskellige ydelser. Nedenstående analyse er udarbejdet ved at opdele borgere, der bor i eget hjem, efter hvor komplekse de vurderes at være med udgangspunkt i visitation til ydelserne pleje, praktisk hjælp, sygepleje, vedligeholdelsestræning og genoptræning. En del af borgerne modtager kun ydelser fra én af kategorierne, mens andre borgere modtager ydelser fra flere forskellige kategorier. Sidstnævnte type borgere vurderes at være mere komplekse end førstnævnte. Aarhus Kommune juni 2016 Side 15
De borgere, der inden for et kalenderår kun har modtaget ydelser fra én af kategorierne eller har modtaget kombinationen pleje og praktisk hjælp kategoriseres som enkle borgere. Alle andre borgere har modtaget ydelser fra flere forskellige kategorier og kategoriseres derfor som komplekse borgere. Tabellen viser, at andelen af komplekse borgere er vokset fra 37 % til 48 % i perioden fra 2011 til 2015. Dette giver sig også udslag i, at den gennemsnitlige borger i 2015 modtog ydelser fra 2,0 forskellige kategorier. I 2011 var gennemsnittet 1,75 forskellige ydelsestyper pr. modtager. En del af forklaringen på den stigende kompleksitet kan måske også være det relativt store fald i modtagere af praktisk hjælp, som alene har modtaget denne ydelse (ca. 2.300 modtagere). Rehabilitering mv. har altså populært sagt sorteret de mindre komplekse fra. Borgerne visiteres også til forskellige indsatser inden for ydelseskategorierne. Her er der også tegn på øget kompleksitet. I gennemsnit var borgerne i 2011 visiteret til 4,3 forskellige indsatser og i 2015 var borgerne visiteret til 6,5 forskellige indsatser. Det svarer til en tilvækst på 50 %, hvilket også fremgår af tabellen. Borgernes kompleksitet 2011 2012 2013 2014 2015 Enkle borgere (andel) 62,8% 62,9% 60,3% 55,4% 51,8% Komplekse borgere (andel) 37,2% 37,1% 39,7% 44,6% 48,2% Antal unikke visiterede borgere i alt 18.580 18.305 16.469 14.848 14.994 Gennemsnitlig antal ydelsestyper pr. modtager 1,75 1,73 1,82 1,94 2,00 Gennemsnitlig antal unikke indsatser pr. modtager 4,32 5,11 5,65 5,99 6,48 I perioden er antallet af unikke modtagere faldet fra ca. 18.500 til ca. 15.000. Dette skyldes dels den generelle udvikling i borgernes sundhedstilstand, hvor nogle borgere får brug for mere intensiv hjælp, mens andre borgere får senere brug for hjælp. Og dels skyldes det Sundhed og Omsorgs strategi, hvor der fokuseres på at begrænse borgernes behov for ydelser bl.a. ved hjælp af rehabilitering og velfærdsteknologi. Dette er med til at kompensere den økonomiske påvirkning som følge af mere komplekse borgere. Et andet tegn på den øgede kompleksitet er, at der for det sundhedsfaglige personale i Sundhed og Omsorg (SOSU-personale, sygeplejersker, fysioterapeuter og ergoterapeuter mv.) er en tendens til, at der ansættes mere personale med længere uddannelser. Håndteringen af borgere med mere komplekse behov og tidligere udskrivninger fra sygehusene har medført, at Sundhed og Omsorg løbende har justeret personalets sammensætning, hvilket fremgår af nedenstående tabel. I perioden 2011-2015 har der været en vækst i den del af det faglige personale, der er længst uddannet. Således er der kommet flere sygeplejersker, ergo- og fysioterapeuter og social- og sundhedsassistenter. Antallet af social og sundhedshjælpere og øvrigt SOSU-personale er blevet mindre i samme periode. Aarhus Kommune juni 2016 Side 16
Sammensætning af det sundhedsfaglige personale (antal stillinger og gennemsnitsløn i 2015) 2011 2012 2013 2014 2015 Gennemsnitsløn 2015 Sygeplejersker 360 354 387 401 407 465.885 Ergo- og fysioterapeuter 218 213 244 258 283 440.747 Social- og sundhedsassistenter 678 711 769 879 928 423.006 Social- og sundhedshjælpere 1.539 1.453 1.410 1.382 1.332 411.828 Øvrige SOSU 791 685 634 569 538 386.571 I alt 3.586 3.416 3.444 3.489 3.488 Længere uddannet personale betyder større lønudgifter, hvilket alt andet lige lægger pres på Sundhed og Omsorgs økonomi. Fra 2011 til 2012 var personaleudgiften til ovenstående faggrupper dog faldende, hvilket primært hænger sammen med et fald i antallet af ansatte. Dette er igen et tegn på den strategiske omstilling, som Sundhed og Omsorg har gennemført ved at rehabilitere og bruge velfærdsteknologi, hvilket især vil have påvirket mængden af ydelser til ikke-komplekse borgere. 4.1.3 Opgaveglidning fra hospitalerne Det fremgår af punkt 5.3, der gennemgår en række hospitalsdata, at borgerne i Aarhus Kommune er indlagt stadigt kortere tid på sygehusene. Til gengæld stiger antallet af besøg i ambulatorierne stort set tilsvarende. Dette betyder, at borgerne i højere grad er i eget hjem, når de er syge. Den tidligere udskrivning fra hospitalerne af især ældre medicinske patienter medfører, at den kommunale hjemmesygepleje og hjemmepleje oplever en stigende opgavemængde og opgavekompleksitet. Sundhed og Omsorg kommer dermed til at løse en del af de opgaver, der tidligere blev løst på sygehusene. I efteråret 2015 har Sundhed og Omsorg lavet et bud på hvad denne opgaveglidning konkret betyder for Sundhed og Omsorg. I den forbindelse blev udgifterne skønnet for de enkelte opgaveområder. Det fremgår af nedenstående tabel, at opgaveglidningen fra sygehusene til Sundhed og Omsorg skønnes at medføre ekstraudgifter i størrelsesordenen 65-75 mio. kr. pr. år. Sundhed og Omsorgs skøn over opgaveglidning fra hospitaler og økonomisk omfang Opgaveområde Udgift pr. år (mio. kr.) Flere komplekse opgaver, f.eks. intravenøs behandling 7 Flere sygeplejersker i ydertimerne 7 Faglig oprustning af kortidspladser + akutteam 21-26 Øget plejebehov i plejeboliger 14,5 Ambulant og specialiseret genoptræning (flere genoptræningsplaner) 15-20 Mere komplicerede forløb i hjemmepleje, opkvalificering (f.eks. sondeernæring) Ikke opgjort Det skal bemærkes, at der ikke er tale om dokumenterede merudgifter, og at det er uafklaret i hvilket omfang evt. merudgifter er blevet kompenseret via bevillinger til sundhedsopgaver. Der er ved de årlige forhandlinger mellem regeringen og KL løbende blevet givet finansiering til løsning af sundhedsopgaver i kommunerne både som konkrete DUT-beløb (til specifikke opgaver) og via mere generelle rammebeløb til løft af sundhedsopgaver. Der er ikke lavet en eksakt opgørelse (hverken over DUT-beløb eller rammebeløb), og de rammebeløb, der typisk er givet via de årlige budgetforlig er ikke identiske med ovenstående opgaveområder, men der vurderes at være et vist overlap. Som eksempel kan henvises til budgetforligstekst fra budget 2013: Aarhus Kommune juni 2016 Side 17