ANALYSE AF VOKSENHANDICAPOMRÅDETS ØKONOMI Aarhus Kommune Borgmesterens Afdeling Sociale Forhold og Beskæftigelse August 2016
Indholdsfortegnelse Indholdsfortegnelse... 1 1. Sammenfatning... 4 2. Baggrund for analysen... 6 3. Kvalitativ og kvantitativ beskrivelse af voksenhandicapområdet herunder fremskrivning af udgiftsniveau... 9 3.1. Sammenfatning... 9 3.2. Overordnet beskrivelse af voksenhandicapområdet... 14 3.2.1. Opgaver og organisering... 14 3.2.2. Aktivitetsniveau... 17 3.2.3. Økonomi... 20 3.2.3.1 Udvikling i udgiftsniveauet... 20 3.2.3.2. Udvikling i den økonomiske ramme... 23 3.2.4. Statslig regulering... 25 3.2.5. Sammenligning af udgiftsniveau og enhedspriser med de øvrige 6-byer... 29 3.3. Udvikling i udgifter og aktiviteter på målgruppeniveau... 36 3.3.1. Baggrund... 36 3.3.2. Udviklingen i Aarhus Kommune... 36 3.3.3 Udvikling i udgifter... 37 3.3.4 Målgruppeudvikling... 39 3.3.5. Gennemsnitsudgifter... 41 3.3.6. Dyre sager... 47 3.3.7. Domfældte... 48 3.4. Fremskrivning 2016-2026... 49 3.4.1. Fremskrivning af de forventede udgifter til voksne med handicap i perioden 2016-2026... 50 3.4.1.1. Økonomiske effekter af forøget nettotilgang til bo- og dagtilbud... 50 3.4.1.2. Økonomiske effekter af forøget nettotilgang til Bostøtteområdet... 53 3.4.1.3. Merudgifter til enkeltmandsprojekter... 53 3.4.1.4. Statsrefusion for særligt dyre enkeltsager... 54 3.4.1.5. Økonomiske effekter af forøget nettotilgang i forhold til BPA, opgaver overført fra Sundhed og Omsorg og merudgiftsydelser... 54 3.4.1.6. Aftale om takstreduktioner i rammeaftalen... 55 3.4.1.7. Flere boliger til aarhusianere i Aarhus... 56 3.4.1.8 Interne effektiviseringer... 56 2
3.4.1.9. Forventede udgifter i perioden 2016-2026... 57 3.4.2. Forventet ramme til voksenhandicapområdet i perioden 2016-2026... 58 3.4.3. Den økonomiske udfordring i Voksenhandicap... 59 4. Handlemuligheder... 63 4.1. Sammenfatning... 63 4.2. Understøttende analyser... 66 4.2.1. Intern sagsgennemgang... 67 4.2.2. Ekstern sagsgennemgang... 67 4.2.3. Gentænk Voksenhandicap... 68 4.3. Handlemuligheder... 69 4.3.1. Mulighed for interne omprioriteringer... 69 4.3.2. Styringsmodel... 70 4.3.2.1. Opmærksomhedspunkter i forhold til den nuværende styringsmodel... 71 4.3.2.2. Anbefalinger vedrørende styringsmodel... 71 4.3.2.3. Fremtidig styringsmodel... 71 4.3.3. Serviceniveau... 72 4.3.3.1. Opmærksomhedspunkter i forhold til det nuværende serviceniveau... 72 4.3.3.2. Anbefalinger vedrørende serviceniveau... 73 4.3.4. Visitation og opfølgning... 74 4.3.4.1. Opmærksomhedspunkter i forhold til den nuværende visitations- og opfølgningspraksis... 74 4.3.4.2. Anbefalinger vedrørende visitation og opfølgning... 76 4.3.5 Faglig udvikling... 77 4.3.6. Benchmark... 77 4.3.7. Velfærdsteknologi... 78 4.3.8. Selvforsyningsgrad... 79 4.3.8.1. Anbefalet selvforsyningsgrad fremadrettet... 80 4.3.8.2. Økonomisk potentiale ved yderligere selvforsyning... 80 4.3.9. Overgang fra børne- til voksenområdet... 81 4.3.9.1. Tiltag til fremme af overgang fra børne- til voksenområdet klar til voksenlivet 81 4.3.9.2. Ny prognosemodel... 83 4.3.10. Eksterne rammer for økonomistyring... 84 4.3.11. Priser på eksterne tilbud... 84 5. Bilagsoversigt... 86 3
1. Sammenfatning Borgmesterens Afdeling og Sociale Forhold og Beskæftigelse har gennemført en analyse af voksenhandicapområdets økonomi. Analysen har haft fokus på kortlægning af den aktuelle status for økonomien og belysning af de økonomiske udfordringer på området, baggrunden for de økonomiske udfordringer samt de fremadrettede handlemuligheder inden for de givne økonomiske rammer. Aktuel status for økonomi Kommunerne oplever samlet set stigende udgifter på det specialiserede socialområde det gælder både kommuner med et højt og et lavt udgiftsniveau. Dette er en tendens, som også kan genkendes i Aarhus Kommune. Den forventede økonomiske ubalance er opgjort for årene 2016-2026. Fremskrivningen viser, at der allerede i 2016 vurderes at være en ubalance på 35 mio. kr. stigende til 76 mio. kr. i 2020. I 2026 vurderes ubalancen alt andet lige at udgøre 79 mio. kr., jf. nederste linje i nedenstående tabel. Der er igangsat en økonomisk opbremsning, som skal medvirke til at ubalancen for 2016 håndteres inden for Socialforvaltningens samlede decentraliserede økonomi, blandt andet via anvendelse af opsparing. Ubalancen er opgjort under forudsætning af, at der gennemføres effektiviseringer på voksenhandicapområdet på 1 procent årligt, som forudsat generelt for de decentraliserede områder jf. Økonomisk Politik. En del af disse effektiviseringer er besluttet, men der udestår fortsat at blive truffet beslutning om yderligere effektiviseringer af et omfang svarende til 5 mio. kr. i 2017 stigende til 58 mio. kr. i 2026. Alternativt vil ubalancen stige til et niveau svarende til den øverste linje i nedenstående tabel. Opgørelse fra analysen af voksenhandicapområdets økonomi Ubalance ekskl. ikke-besluttede effektiviseringer Ubalance inkl. ikke-besluttede effektiviseringer 2016 2017 2018 2019 2020 2026 mio. kr. - 2015 p/l 40,1 54,7 81,5 99,5 104,0 136,5 35,2 49,3 67,1 78,5 76,4 78,7 Baggrunden for de økonomiske udfordringer Udfordringerne ses særligt i den første del af perioden og skyldes: Byrådets beslutning om at afvikle ventelisten til botilbud samt den fremadrettede pladsgaranti, har betydet stigende nettotilgang og dermed stigende udgifter på voksenhandicapområdet de sidste tre år, blandt andet fordi flere ønsker et botilbud tidligere end før At der ses nogle årgange, hvor borgerne vurderes at have et omfattende støttebehov, der blandt andet vil skulle løftes i enkeltmandsprojekter 4
Selve den demografiske tilgang til bo- og dagtilbud vurderes ligeledes at give udgifter, der overstiger de midler området tilføres via budgetmodellerne. Tilgangen skyldes særligt, at flere borgere med et lavt støttebehov visiteres til ydelser på området en tilgang der mærkbart overstiger befolkningstilvæksten Stigende pres fra lovgivning og afgørelser fra Ankestyrelsen. BDO vurderer i en analyse, at man i Aarhus har større fokus på Ankestyrelsens praksis og afgørelser end i 41 andre kommuner. Udfordringerne skal ses i lyset af, at Voksenhandicapområdets økonomiske ramme er forøget siden 2012, hvoraf størstedelen er tilført området som følge af den demografiske udvikling. Derudover er rammen øget i mindre omfang som følge af nettoresultatet af en række besparelser og budgettilførsler til specifikke indsatser og serviceløft. Handlemuligheder Analysen identificerer en række handlemuligheder som kan være med til at imødegå de økonomiske udfordringer. Nogle vil umiddelbart kunne implementeres, mens andre først kan implementeres efter en afklarende proces. Nedenfor er handlemulighederne oplistet: Visitationsgrundlaget, hvor fokus på tidsperspektiv i indsats samt økonomi kan styrkes Løbende og systematisk opfølgning i forhold til opnået effekt og støtteomfanget til borgeren Vurdering af mulighederne for mindre indgribende tilbud herunder varigheden af ydelserne Øget anvendelse af velfærdsteknologi Styringsmodel, der styrker samspillet mellem myndighed og udfører Stærkere sammenhæng mellem borgerens funktionsniveau, progression, serviceniveau og konkret økonomi Udvikling af et fælles fagligt grundlag med fokus på kultur/metoder Bedre overgang fra børne- til voksenområde I forhold til eksterne tilbud skal der arbejdes mod mere omkostningseffektive løsninger Det er ikke muligt at vurdere, hvor meget håndtagene præcist kan bidrage til en reduktion af den økonomiske ubalance. Sociale Forhold og Beskæftigelse samt Borgmesterens Afdelings vurdering er, at de tilsammen vil have en mærkbar effekt. Selv med gennemførelse af tiltagene, vurderes det dog ikke muligt at løse hele udfordringen på området. Byrådet bør derfor i forbindelse med budgetlægningen forholde sig til, hvordan området kan bringes i balance via interne omprioriteringer og tilførsel af midler i budgettet. Målet med analysen har været at sikre et godt grundlag for den fremadrettede styring af voksenhandicapområdet. En række af tiltagene kræver efterfølgende implementering samt fokus fra politisk niveau. Det anbefales derfor, at der årligt foretages en tæt opfølgning på den økonomiske udvikling samt implementering og effekt af tiltag. 5
2. Baggrund for analysen Kommunerne oplevede både før og efter kommunalreformen et stort pres på det specialiserede voksenområde, der kom til udtryk ved en stor årlig vækst i udgifterne og store budgetoverskridelser. Fra 2009 til 2011 har kommunerne under ét imidlertid formået at håndtere udgiftspresset og holde udgifterne nogenlunde i ro, hvilket blandt andet kan tilskrives kommunernes øgede brug af effektive indsatser og fokus på (re)-habilitering. Til trods for omlagte indsatser er udgifterne til området dog steget igen fra 2012 til 2014 1, og tendensen er fortsat i 2015 2. Eksempelvis er serviceudgifterne pr. indbygger til foranstaltninger for voksne med handicap steget med 1,8 procent i faste priser fra 2014 til 2015, og over halvdelen af kommunerne har oplevet stigende udgifter pr. indbygger på dette område 3. At det specialiserede socialområde er presset understreges ligeledes af, at kommunerne under ét har haft mærkbare budgetoverskridelser i 2014 og 2015. Den gennemsnitlige budgetoverskridelse for alle kommunerne under ét er steget lidt fra 2014 til 2015. Fra 2014 til 2015 er de gennemsnitlige budgetoverskridelser blevet en smule mindre, men til gengæld er det en større andel af landets kommuner, der ikke har kunnet overholde budgetterne på området. Knap 3/4 af kommunerne havde budgetoverskridelser i 2015 4. Dette er en tendens, som også kan genkendes i Aarhus Kommune, hvor kommunen specifikt på voksenhandicapområdet de seneste to til tre år på trods af årlige budgettilførsler i budgetforlig og friholdelse for sparekrav - har oplevet budgetmæssige udfordringer efter nogle år med balance. De seneste år har Voksenhandicap oparbejdet en samlet intern driftsgæld på ca. 56 mio. kr. Ved udgangen af 2015 var driftsopsparingen på de øvrige områder i Socialforvaltningen på 105 mio. kr. I regnskab 2015 var den samlede driftsopsparing i Socialforvaltningen således på ca. 49 mio. kr. Budgetmæssigt har udfordringen været håndteret gennem en kombination af lån fra Socialforvaltningens tværgående midler, overført overskud fra tidligere år samt opbremsninger. I budgetopfølgningen efter første kvartal 2016 forventedes der på voksenhandicapområdet et samlet underskud i forhold til Voksenhandicaps ramme på ca. 50 mio. kr. ved udgangen af 2016. Sammenholdt med driftsgælden på ca. 56 mio. kr., ville Voksenhandicap således komme ud af 2016 med en samlet intern gæld på mere end 100 mio. kr. På den baggrund er der i MSB truffet beslutning om at iværksætte en række opbremsningstiltag, der skal begrænse det forventede merforbrug. Tiltagene omfatter 1) forbrugsstop, herunder ansættelsesstop, 2) serviceniveaujusteringer og 3) et tættere samarbejde mellem myndighed 1 Brug nøgletal i styringen Kend din kommune, KL, 2016 2 Danmarks Statistikbank, REGK53 3 Social- og Indenrigsministeriets nøgletal for Serviceudgifter til foranstaltninger for voksne handicappede ekskl. hjælpemidler pr. indb., noegletal.dk 4 KORA s publikation Kommunernes regnskaber 2015 Gennemsnitligt overskud men store forskelle i kommunernes økonomiske resultater 6
og udfører. Med implementeringen af disse tiltag forventer Socialforvaltningen at kunne håndtere den økonomiske ubalance i Voksenhandicap i 2016, hvorved der dog vil ske en markant reduktion af Socialforvaltningens nettoopsparing. På sigt (og sandsynligvis allerede i 2017) vil Voksenhandicaps gæld derfor ikke kunne dækkes inden for det samlede socialområde. På baggrund af presset på voksenhandicapområdet besluttede forligspartierne som en del af budgetforliget for Budget 2016, at Borgmesterens Afdeling i samarbejde med Sociale Forhold og Beskæftigelse skulle analysere voksenhandicapområdet med henblik på at sikre klarhed og overblik over udgiftspresset på området og angive handlemuligheder for kommunen. For at sikre at udfordringerne adresseres i rette tid, er der også fra Sociale Forhold og Beskæftigelses side et ønske om at få skabt et overblik over udfordringer og handlemuligheder på voksenhandicapområdet. Analysen vil indgå i den politiske behandling af Budget 2017. Opgaven er i budgetforliget beskrevet således: Forligspartierne anerkender således de store udfordringer på voksenhandicapområdet. Der mangler dog et mere præcist overblik over udfordringernes størrelse, indhold og handlemuligheder. Derfor anmodes Borgmesterens Afdeling om i samarbejde med Sociale Forhold og Beskæftigelse at nedsætte en hurtigt arbejdende arbejdsgruppe, der har til opgave at sikre klarhed og overblik over udgiftspresset på voksenhandicapområdet og angive handlemuligheder for kommunen. Arbejdsgruppen skal forholde sig til den overordnede økonomi på området, sammenligning af udgifts- og serviceniveau med andre kommuner, den nuværende økonomistyring, udfordringer i den statslige regulering og muligheden for yderligere omprioriteringer inden for egen decentraliserede sektor. Velfærdsteknologi er et vigtigt redskab til øget selvhjulpenhed og dermed højere livskvalitet for borgere med handicap. Arbejdsgruppen skal derfor også analysere mulighederne for, at anvendelsen af velfærdsteknologiske løsninger i lighed med ældreområdet kan bidrage til effektiviseringer af driften. Forligspartierne er enige om at oprette en reserve på 4 mio. kr. i 2018 og 5 mio. kr. i 2019 til finansiering af velfærdsteknologiske tiltag i nye og eksisterende plejeboliger 5 til borgere med handicap. Reserven udmøntes på baggrund af analysen af voksenhandicapområdet og i det omfang analysen kan dokumentere driftsgevinster, der kan realiseres. Analysen består af to hovedafsnit. Det første hovedafsnit indeholder en kvalitativ og kvantitativ beskrivelse af området herunder en fremskrivning af udgifts- og finansieringssiden for perioden 2016-2026. Endvidere sammenlignes udgiftsniveauet med de øvrige 6-byer. Fokus er endvidere 5 Plejeboliger skal her forstås som almene boliger eller 108 boliger til borgere med handicap. 7
på de statslige reguleringer, som påvirker kommunens udgiftsniveau og styringsmuligheder. Der ses desuden nærmere på udviklingen i aktiviteter og gennemsnitsudgifterne. Denne del af analysen viser de økonomiske udfordringer, som voksenhandicapområdet forventes at stå overfor såfremt nuværende praksis, udgiftsniveau mv. fortsætter uændret. I analysens andet hovedafsnit er fokus på, hvilke handlemuligheder der kan bringes i spil for at lette det økonomiske pres på voksenhandicapområdet, herunder hvordan man får mere ud af budgettet. Nærværende analyse er udarbejdet af Sociale Forhold og Beskæftigelse og Borgmesterens Afdeling. Nedenfor ses de tilknyttede grupper: Arbejdsgruppe: Charlotte Schrøder Jensen, Ressourcestyring, Sociale Forhold og Beskæftigelse Viggo Munk, Ledelse og Politisk Betjening, Sociale Forhold og Beskæftigelse Martin Bilberg, Ressourcestyring, Sociale Forhold og Beskæftigelse Carsten Wulff Hansen, Voksenhandicap, Sociale Forhold og Beskæftigelse Brian Kjærulff, Voksenhandicap, Sociale Forhold og Beskæftigelse Nils Tjell, Budget og Planlægning, Borgmesterens Afdeling Rasmus John Franklin Lindholm, Budget og Planlægning, Borgmesterens Afdeling Christina Vadstrup Petersen, Budget og Planlægning, Borgmesterens Afdeling Styregruppe: Bjarne Høyer Andresen, Økonomi Sekretariat, Sociale Forhold og Beskæftigelse Alvaro Arriagada, Budget og Planlægning, Borgmesterens Afdeling 8
3. Kvalitativ og kvantitativ beskrivelse af voksenhandicapområdet herunder fremskrivning af udgiftsniveau Nedenfor beskrives voksenhandicapområdet. Fokus er på opgaverne, aktivitetsniveau og den historiske udvikling i forbruget. Herudover sammenlignes udgiftsniveauet og enhedspriser med de øvrige 6-byer. Ligeledes ses der på selve fremskrivningen af nettoudgifterne med udgangspunkt i det kendte aktivitetsniveau og forventninger til de kommende år. 3.1. Sammenfatning I tabellen nedenfor er den forventede ubalance opgjort på baggrund af de forventede udgifter og den forventede ramme i perioden 2016-2026. Fremskrivningen forudsætter, at der ikke foretages ændringer på området, herunder de rammer som staten og Ankestyrelsen pt. har sat via lovgivning, afgørelser mv. Det bemærkes endvidere, at i fremskrivningen er omprioriteringsbidraget i lighed med de generelle budgetforudsætninger - ikke udmøntet fra og med 2019. Det bemærkes, at Regeringen i forbindelse med indgåelsen af økonomiaftalen med kommunerne har tilkendegivet, at den vil søge Folketingets tilslutning til, at det kommunale udgiftsloft fra 2018 og frem ikke vil indeholde et omprioriteringsbidrag. Ubalancen er opgjort henholdsvis inklusiv og eksklusiv ikke-besluttede effektiviseringer. Byrådet forudsætter, at de enkelte afdelinger kan realisere effektiviseringsgevinster på 1 procent årligt, jf. Økonomisk Politik. Under forudsætning af at voksenhandicapområdet bidrager forholdsvist til at gennemføre effektiviseringer på 1 procent årligt, viser fremskrivningen, at der allerede i 2016 vurderes at være en ubalance på 35 mio. kr. stigende til 76 mio. kr. i 2020. I 2026 vurderes ubalancen i dette scenarie alt andet lige at udgøre 79 mio. kr. Ubalancen inklusiv effektivisering på Voksenhandicapområdet er under forudsætning af, at der gennemføres effektiviseringer, som for nuværende ikke er besluttet. I analysens afsnit 4 ses der på, hvilke effektiviserings- og handlemuligheder Socialforvaltningen har for at realisere effektiviseringer på voksenhandicapområdet de kommende år. 9
Den forventede årlige ubalance i Voksenhandicap 2016 2017 2018 2019 2020 2026 mio. kr. - 2015 priser Forventede udgifter ekskl. ikke-besluttede effektiviseringer 938,1 953,2 975,8 995,7 1.000,4 1.032,0 Ikke-besluttede effektiviseringer -4,9-5,4-14,5-21,0-27,6-57,8 Forventede udgifter inkl. ikke-besluttede effektiviseringer 933,2 947,8 961,3 974,7 972,8 974,2 Forventet ramme i alt 1 898,0 898,5 894,2 896,2 896,4 895,5 Ubalance ekskl. ikke-besluttede effektiviseringer 40,1 54,7 81,5 99,5 104,0 136,5 Ubalance inkl. ikke-besluttede effektiviseringer 35,2 49,3 67,1 78,5 76,4 78,7 Note 1: inkl. reduktion som følge af Byrådets effektiviseringskrav svarende til 0,5 procent af lønrammen Såfremt der ikke gennemføres effektiviseringer ud over det, der vurderes at følge af øget selvforsyning af botilbud og takstreduktioner på eksterne botilbud som følge af Rammeaftalen 6 vurderes ubalancen at udgøre 40 mio. kr. i 2016 stigende til 104 mio. kr. i 2020. I 2026 vurderes udfordringen i dette scenarie alt andet lige at udgøre 137 mio. kr. Ovenstående beregning baserer sig på de forudsætninger, som ligger til grund for budget 2016. Det vil blandt andet sige, at det forudsættes, at Byrådets effektiviseringskrav på 0,5 procent af lønrammen udmøntes fra og med 2019, og at effektiviseringskravet i årene 2016-2018 er forudsat anvendt af afdelingerne til at bidrage til realiseringen af de nødvendige besparelser i forbindelse med udmøntningen af omprioriteringsbidraget. Som det fremgår ovenfor, har Regeringen i forbindelse med indgåelsen af økonomiaftalen med kommunerne tilkendegivet, at den vil søge Folketingets tilslutning til, at det kommunale udgiftsloft fra 2018 og frem ikke vil indeholde et omprioriteringsbidrag. Byrådet vil først i forbindelse med budgetdrøftelser for Budget 2017 tage stilling til, hvordan dette skal håndteres i 2017 og frem, herunder hvordan kommunens bidrag til det kommende moderniserings- og effektiviseringsprogram finansieres. Det er dermed endnu ikke muligt at sige noget om, hvad konsekvenserne heraf vil blive. Udfordringerne som primært ses i den første del af perioden skyldes flere forhold. Hvoraf de væsentligste er: 1) Effekten af indførelse af pladsgaranti. Beslutningen om at afvikle ventelisten til botilbud samt den fremadrettede pladsgaranti på botilbud, jf. Statsforvaltningens udtalelse fra 2013, har betydet stigende nettotilgang og dermed stigende udgifter på voksenhandicapområdet de sidste tre år og forventes ligeledes at give stigende merudgifter til og 6 Rammeaftalen for det specialiserede socialområde omfatter alle tilbud, der drives af Region Midtjylland samt de kommunale tilbud i Region Midtjylland, hvor mere end 5 procent af pladserne benyttes af andre kommuner. Rammeaftalen indeholder blandt andet de regler, som gælder for kommunernes anvendelse af pladser i andre kommuner og ved regionen herunder takstberegning. Hvert år drøfter Kommunekontaktrådet (KKR), om Rammeaftalen skal indeholde en aftale om det generelle takstniveau. De fleste år har der været aftalt enten et uændret takstniveau eller faldende takster. 10
med 2019, når den nuværende ønskeliste afvikles. Ønskelisten er en frivillig venteliste, der relaterer sig til borgere, der har behov for og krav på et botilbud, men som enten ikke ønsker det med det samme eller ønsker et specifikt tilbud, og derfor har valgt at vente. Voksenhandicap er tidligere tilført midler til afvikling af den oprindelige venteliste, men afviklingen har vist sig dyrere end forventet. Den samtidige indførelse af pladsgaranti på botilbud har ligeledes givet et større pres. I 2016 vurderes dette samlet set at give yderligere merudgifter på 29 mio. kr. stigende til 43 mio. kr. årligt i 2019 og frem. Merforbruget på voksenhandicapområdet siden 2013 har således betydet et merforbrug i Voksenhandicap i forhold til rammen Efter de seneste år har Voksenhandicap oparbejdet en samlet intern driftsgæld på ca. 56 mio. kr. Ved udgangen af 2015 var driftsopsparingen på de øvrige områder i Socialforvaltningen på 105 mio. kr. I Regnskab 2015 var den samlede driftsopsparing i Socialforvaltningen således på ca. 49 mio. kr. Budgetmæssigt har udfordringen været håndteret gennem en kombination af lån fra Socialforvaltningens tværgående midler, overført overskud fra tidligere år samt opbremsninger. 2) At der pt. ses nogle årgange, hvor borgerne vurderes at have et meget omfattende behov for støtte, der blandt andet vil skulle løftes i enkeltmandsprojekter. Der er til dels tale om kendte problemstillinger vedrørende borgere, der overgår fra børne- til voksenhandicapområdet, men også om en række unge, som har boet ved forældrene, hvor forældrene har modtaget tabt arbejdsfortjeneste og eventuelt et aflastningstilbud. Det forventes, at der frem til 2019 vil være et øget udgiftspres. Efter 2019 vurderes der ikke at være en nettotilvækst i denne type af sager. Udgangspunktet er, at Socialforvaltningen skal kunne balancere disse udsving i forhold til årgange med henholdsvis mere eller mindre omfattende behov for støtte inden for den givne økonomiske ramme. Dette udfordres dog aktuelt af, at der samtidig er de øvrige fremhævede forhold, der bidrager til udgiftspres på området. Ikke alle disse borgere har medført et højt udgiftsniveau på børnehandicapområdet, men der er også tale om generelt udgiftstunge årgange på børnehandicapområderne i henholdsvis Børn og Unge og Sociale Forhold og Beskæftigelse. I 2016 udgør merudgiften til optag af særligt udgiftstunge årgange 5 mio. kr. stigende til 17 mio. kr. i 2020. Merudgiften modsvares delvist af flere refusionsindtægter vedrørende særligt dyre enkelt sager7. 3) Selve den demografiske tilgang til bo- og dagtilbud vurderes ligeledes at give udgifter, der overstiger de midler området tilføres via budgetmodellerne. Isoleret set udgør 7 Den centrale refusionsordning for særligt dyre enkeltsager omfatter udgifter, som afholdes af kommunen efter Serviceloven, jf. 176. Ordningen indebærer, at i de tilfælde, hvor de samlede udgifter til hjælp og støtte for en person under 67 år i en konkret sag overstiger 1.010.000 kr. årligt, refunderer staten 25 procent af den del af kommunens udgifter som ligger mellem 1.010.000 kr. og 1.890.000 kr. For den del af udgiften, der overstiger 1.890.000 kr. årligt, refunderer staten 50 procent (2016-satser). 11
denne ubalance 8 mio. kr. i 2016 stigende til 29 mio. kr. i 2020. En del af forklaringen herpå er et skift i målgrupper. En SFI-undersøgelse8 fra april 2012 om vækstfaktorerne på det specialiserede socialområde konkluderer, at ved selvrapportering angiver flere borgere i perioden fra 1995 til 2006, at de oplever, at de har et medfødt handicap. Forskerne vurderer, at forskellen ligger i, at handicapbegrebet er blevet udvidet i de 11 år og til stadighed ændres. Der peges også på, at der kommer nye diagnoser til tærsklen for, hvad man vil betegne som et handicap ændres. Desuden bliver der flere ældre med handicap samtidig med, at behandling i forbindelse med for tidlig fødsel ændrer sig, således at flere for tidligt fødte overlever med større eller mindre skader. 4) Stigende pres fra lovgivning og afgørelser fra Ankestyrelsen. BDO vurderer i en analyse, at man i Aarhus Kommune har større fokus på Ankestyrelsens praksis og afgørelser end i 41 andre kommuner. Det bemærkes, at Den Særligt Tilrettelagte Ungdomsuddannelse (STU), der er forankret i Beskæftigelsesforvaltningen, ikke indgår i analysen. Ved sammenligning af Aarhus Kommunes samlede udgifter til voksenhandicapområdet med de øvrige 6-byer fremgår det, at Aarhus Kommune ligger i mellemkategorien. Ses der i stedet på de enkelte ydelser varierer billedet. På et enkelt område BPA har Aarhus Kommune et højt udgiftsniveau, mens kommunen på de andre områder ligger i den laveste kategori. I forhold til enhedspriserne for de enkelte ydelser er billedet til gengæld mere eller mindre det samme på tværs af ydelserne. Enhedspriserne i Aarhus Kommune ligger i mellemkategorien for de medtagne ydelser, når der sammenlignes med de øvrige 6-byer. Ses der i stedet på enhedspriserne opdelt på henholdsvis egne tilbud og køb eksternt, så ligger enhedsprisen på Aarhus Kommunes egne tilbud i den laveste kategori for både bo- og dagtilbud sammenlignet med de øvrige 6-byer. I forhold til prisen på de eksterne tilbud ligger enhedsprisen på de tilbud, som Aarhus Kommune køber eksternt, henholdsvis i den højeste og den mellemste kategori. Udgiften til de eksterne tilbud kan Socialforvaltningen primært påvirke via visitation til tilbud, der til gengæld påvirkes af borgerens mulighed for frit at vælge blandt flere tilbud. Selve prisen på de eksterne tilbud kan kun i meget begrænset omfang påvirkes på kort sigt, da priserne på ydelserne enten reguleres gennem rammeaftalen i leverandørens region eller gennem godkendelse af tilsynet (gælder private). Den økonomiske ubalance skal ses i lyset af ovenstående. Overordnet set viser nøgletallene, at Aarhus Kommune placerer sig forskelligt alt efter ydelseskategori, men at der er flere områder, 8 Vækstfaktorer på det specialiserede socialområde, SFI, 2012 12
hvor det vil være relevant at søge inspiration i kommuner med et lavere udgiftsniveau pr. borger eller med lavere enhedspriser på ydelserne. I afsnit 4.3.5. gennemgås benchmark og nøgletal som handlemulighed i forhold til den økonomiske ubalance. I analysen ses også nærmere på de faktorer, der kan medvirke til at forklare væksten i visitationen til området. Måler man væksten i antal helårspersoner i Voksenhandicap fra 2011 til 2015, er aktivitetsniveauet steget med mere end 20 procent. Denne stigning overstiger langt befolkningstilvæksten, der i samme periode har været på 5,1 procent. De samlede udgifter på området er til sammenligning steget med 9 procent. Udgiftsstigningerne har altså med andre ord været betydeligt mindre end væksten i aktiviteten. Analysen viser, at væksten har været forskellig fra målgruppe til målgruppe. Således har den største vækst været i visitationen af gruppen af borgere med udviklingsforstyrrelser, som i perioden er vokset med 64 procent. De øvrige målgrupper: borgere med udviklingshæmning, borgere med senhjerneskader og borgere med et fysisk handicap er alle vokset, men i mindre grad. Den store vækst i visitationen blandt borgere med udviklingsforstyrrelser, kan blandt andet forklares med en meget stor vækst i visitationen af autister og ADHD-diagnosticerede. Blandt gruppen af borgere med et fysisk handicappede har man særligt oplevet en stigning visitationen til BPA-ordningen (Borgerstyret Personlig Assistance). En væsentlig grund til, at udgifterne ikke er steget i samme grad som aktivitetsniveauet, er, at gennemsnitsudgifterne pr. helårsperson på ydelserne over en bred kam har været faldende. Særligt er gennemsnitsudgifterne til visiterede borgere med udviklingsforstyrrelser faldet, så udgifterne i gennemsnit er 23,5 procent lavere end i 2011. Udgiftsreduktionen skyldes blandt andet, at en stigende andel af de visiterede borgere med udviklingsforstyrrelser modtager bostøtte i eget hjem en ydelse, der er væsentligt billigere end andre botilbud. Det generelle fald i gennemsnitsudgifter kan blandt andet skyldes, at taksterne er reduceret de senere år, og at der er sket en effektivisering af ydelserne, men meget tyder også på, at der er visiteret flere borgere med et lavt behov for støtte. I modsætning til reduktionen i gennemsnitsudgifterne, ses en stigning i antallet af meget dyre sager med en årlig udgift på mere end 1,5 mio. kr. Det samlede antal dyre sager er steget fra 27 i 2012 til 38 i 2015. Udover at det samlede antal dyre sager er steget siden 2012, er andelen af sager med en udgift på mere en 2 mio. kr. steget med næsten 70 procent. Fra 2013 og frem har man sågar oplevet fremkomst af sager med en helårsudgift på mere end 3,5 mio. kr. De dyre sager er altså ikke kun vokset i omfang, men også i pris. Et særligt fokuspunkt for Sociale Forhold og Beskæftigelse er domfældte udviklingshæmmede. Analysen viser, at denne gruppe i perioden 2011-2015 er steget fra 30 til 42, hvilket svarer til en vækst på 39,5 procent. Udgifterne til gruppen er til sammenligning steget med 28,8 procent. 13
3.2. Overordnet beskrivelse af voksenhandicapområdet Voksenhandicap er et af tre driftsområder i Socialforvaltningen, som derudover består af driftsområderne Familier, Børn og Unge og Socialpsykiatri og Udsatte Voksne. Dertil kommer en stabsenhed i forvaltningen. Det samlede budget i Socialforvaltningen i 2015 er på 2,2 mia. kr. Voksenhandicapområdet udgør i 2015 ca. 40 procent af Socialforvaltningen. Voksenhandicap er omfattet af samme decentraliseringsordning som de øvrige områder i Socialforvaltningen. Dette betyder, at Socialforvaltningen har mulighed for at omprioritere midler mellem områderne uden byrådets godkendelse. Den økonomiske udvikling på et delområde skal derfor ses i sammenhæng med de øvrige områder i decentraliseringsordningen. I praksis er der dog en decentral decentraliseringsordning internt i Socialforvaltningen, hvor de tre driftsområders økonomi som udgangspunkt ses hver for sig. Nedenfor beskrives opgaverne vedrørende borgere med handicap overordnet. Der ses endvidere på udviklingen i Voksenhandicaps aktivitet og økonomi siden 2010. De økonomiske udfordringer ved den statslige regulering af området beskrives ligeledes nedenfor. I forhold til økonomidelen sammenlignes udgiftsniveau og enhedspriser med de øvrige 6-byer. 3.2.1. Opgaver og organisering Det er Voksenhandicaps kerneopgave at medvirke til at sikre, at borgeren kan fungere og udtrykke sig som en aktiv borger i byen. Opgaven bliver udført med respekt for det enkelte menneskes ressourcer og behov, og i tæt samarbejde med borgeren, borgerens netværk og øvrige relevante aktører. Med dette udgangspunkt tilbyder Voksenhandicap hjælp og støtte som kan medvirke til, at mennesker med handicap og deres familier kan leve en selvstændig tilværelse på egne præmisser med vægt på livskvalitet, så vidt muligt i eget miljø. Voksenhandicaps indsatser tager udgangspunkt i Aarhus Kommunes Handicappolitik og søger at udmønte elementerne heri. Handicappolitikken bygger på centrale dele af FN s Handicapkonvention og fokuserer derudover på områder og indsatser, der også indgår i regeringens handicappolitiske handlingsplan. Indsatsen over for borgeren har primært et pædagogisk og udviklende sigte. Tilbuddene i Voksenhandicap dækker en bred og mangfoldig målgruppe med meget forskellige behov. Målgruppen for Voksenhandicaps tilbud dækker en bred vifte af borgere med forskellige funktionsnedsættelser og behov for støtte. Målgruppen rummer borgere med udviklingshæmning, udviklingsforstyrrelser, fysiske handicap, multihandicappede og de mere specielle målgrupper med kombinationer af psykisk handicap og psykiatriske diagnoser samt udviklingshæmmede og udviklingsforstyrrede med dom. Voksenhandicaps tilbudsvifte er derfor også bred og dækker lige fra dækning af merudgifter som følge af funktionsnedsættelse til enkeltmandsprojekter med flere ansatte omkring den enkelte person. 14
Tilbuddene fastsættes med udgangspunkt i Servicelovens bestemmelser, jf. bilag 1. Tilbuddene omfatter både dag- og døgntilbud samt merudgiftsydelser mv. Udgangspunktet er, at borgeren skal have et tilbud, der modsvarer borgerens behov, og at borgerens samlede behov skal vurderes samtidig med, at det tilstræbes, at borgeren får den mindst indgribende indsats. Døgntilbud dækker over mange typer af tilbud eksempelvis bofællesskaber og botilbud etableret som almene boliger med tilknyttet bostøtte. Men tilbudsviften omfatter også såvel midlertidige som længerevarende ophold i boformer, der er opført efter Serviceloven. Endvidere gives der også bostøtte til borgere med handicap, som bor i eget hjem. Bostøtte-niveauet kan dermed variere fra døgntilbud med megen støtte til bostøtte i eget hjem med f.eks. pædagogisk støtte i 3/4 time hver uge. Tilbudsviften omfatter ligeledes BPA-ordningen (Borgerstyret Personlig Assistance). Ordningen giver borgere med betydelig og varigt nedsat fysisk eller psykisk funktionsevne, der har behov for personlig hjælp og pleje og for støtte til løsning af nødvendige praktiske opgaver i hjemmet i mere end 20 timer ugentligt, mulighed for at ansætte egne handicaphjælpere. Dagtilbuddene dækker både beskyttet beskæftigelse, aktivitets- og samværstilbud. Herudover administrerer Voksenhandicap også merudgiftsordningen til målgruppen. Med udgangspunkt i Serviceloven skal kommunen yde dækning af nødvendige merudgifter ved den daglige livsførelse til borgere med varigt nedsat fysisk eller psykisk funktionsevne, såfremt merudgiften er en konsekvens af den nedsatte funktionsevne. Voksenhandicap varetager som hovedregel alle opgaver under Serviceloven for borgere med handicap mellem 18 og 66 år, mens Sundhed og Omsorg varetager opgaverne for borgere, der er fyldt 67 år. Der er afvigelser i aldersprincippet på enkelte områder. I bilag 2 er snitfladen til Sundhed og Omsorg kort beskrevet. Den Særligt Tilrettelagte Ungdomsuddannelse (STU), er forankret i Beskæftigelsesforvaltningen, og indgår derfor ikke i denne analyse. Organisering Voksenhandicap rummer 10 forskellige centre og er ledet af en driftschef, der har det overordnede ansvar for Voksenhandicaps strategi, mål og ressourcer. Driftschefen indgår i et ledelsesteam med driftscheferne for de to andre driftsområder i Socialforvaltningen og Socialchefen. Driftschefen ledelsesbetjenes af Socialforvaltningens stab, der også betjener centrene med en række ydelser. 15
Figur 1: Organisationsdiagram Voksenhandicap Driftschef Myndighedscenter Bocenter Nord Bocenter Syd-Vest Bocenter Syd Neurofysisk Handicapcenter Center for Voksne med Autisme og ADHD Kompetence- og Uddannelsescenter Aarhus Stefanhjemmet (selvejende) Solbakken (selvejende) Birkebakken (selvejende) Myndighedscentret har ud over bestillerbudgettet ansvar for BPA-ordningen 9 ( 96) herunder Hjælperordningen, ledsagerordningen, merudgiftsydelser ( 100) og specialiseret tandpleje. Myndighedscentret står også for alt eksternt køb og for opfølgning på de eksterne tilbud til borgerne. De 9 udførercentre driver botilbud og dagtilbud til borgere i Aarhus. En del af pladserne sælges til borgere fra andre kommuner. Udførerområdet består af: 3 bocentre for borgere med udviklingshæmning - Bocenter Nord, Syd og Syd-Vest 1 bocenter for borgere med erhvervet hjerneskade Neurofysisk Handicapcenter 1 bocenter for borgere med autisme-spektrumforstyrrelser Center for Voksne med Autisme og ADHD 1 center for dagtilbud Kompetence og Uddannelsescenter - Aarhus 3 selvejende institutioner: o Stefanshjemmet (erhvervet hjerneskade), o Solbakken (fysisk handicappede) o Birkebakken (udviklingshæmning) Der samarbejdes mellem myndighed og udfører om optimal kapacitetsudnyttelse. I første omgang gennem det årlige bestillerbudget, hvor myndighed tilkendegiver deres forventede behov for de interne pladser. I løbet af året sker der en tilpasning efter den faktiske efterspørgsel, herunder muligheden for at finde løsninger internt frem for en dyrere ekstern plads. Relationen mellem udførerområderne og myndighedsområdet er organiseret som en slags modificeret Bestiller-Udfører-Model (BUM). Modifikationen består dels i et tæt samarbejde mellem 9 Det er ligeledes muligt at bevilge en BPA-ordning efter 95. Sundhed og Omsorg har ansvaret for størstedelen af 95 ordningerne, idet Sociale Forhold og Beskæftigelse kun har ansvaret for 95, hvis borgeren også modtager bostøtte. Der er flere forskelle mellem ordningerne, men som udgangspunkt har modtagerne af en BPA-ordning efter 95 et mindre omfattende hjælpebehov end efter 96. 16
udfører og myndighed om udnyttelsen af de interne pladser, dels i at tilbuddet til den enkelte borger i en række tilfælde tilpasses med tilkøbsydelser efter anmodning fra botilbuddet. Centrene reguleres løbende i forhold til deres faktiske aktivitet. Langt de fleste pladser hos centrene købes af Voksenhandicaps myndighed. I forhold til intern bostøtte og interne dagtilbud har Socialforvaltningen besluttet, at disse er rammestyrede. Dette betyder, at budgetterne til områderne ikke reguleres som følge af ændringer i aktiviteten herunder den demografiske udvikling. For både BPA og merudgiftsydelser ( 100) sker der en konkret udmåling af støtten, og dermed en konkrete beregning af udgiften for hver enkelt borger. Udgangspunktet er, at begge områders udgifter kan holdes inden for de tildelte budgetter, men reelt afhænger økonomien af borgerens helt konkrete behov. 3.2.2. Aktivitetsniveau Voksenhandicap driver en række tilbud i kommunen, men køber også en relativ stor andel af sine pladser i andre kommuner, i regionerne og hos private leverandører. 17
I tabel 1 nedenfor er udviklingen i antal døgn- og dagtilbud opgjort for perioden 2010 til 2016. Opgørelsen er opdelt på henholdsvis interne og eksterne tilbud. Tabel 1: Udviklingen i aktiviteten i Voksenhandicap vedrørende botilbud, herunder bostøtte i eget hjem, og dagtilbud i perioden 2010-2016 Voksenhandicap R2010 R2011 R2012 R2013 R2014 R2015 B2016 BOTILBUD INTERNE 1 Bofællesskaber ( 85) 192 217 223 230 231 249 290 Botilbud ( 85) 75 87 99 111 120 162 185 Plejehjem/beskyttede boliger ( 192) 17 17 16 18 18 17 16 Midlertidige botilbud ( 107) 4 7 22 28 43 34 24 Længerevarende botilbud ( 108) 79 70 66 72 77 64 68 Subtotal 367 398 427 459 489 526 583 Bor i eget hjem ( 85) 2 505 660 752 859 931 873 595 Subtotal interne døgntilbud 872 1.058 1.179 1.318 1.420 1.399 1.178 BOTILBUD EKSTERNE 1 Bofællesskaber ( 85) 109 110 106 102 85 86 Botilbud ( 85) 109 108 103 106 104 101 Plejehjem/beskyttede boliger ( 192) 1 1 0 0 0 0 Midlertidige botilbud ( 107) 3 48 47 71 74 80 79 Længerevarende botilbud ( 108) 106 96 90 92 89 80 Subtotal 373 361 370 374 358 346 Bor i eget hjem ( 85) 46 51 64 65 65 64 Subtotal eksterne døgntilbud 438 419 412 434 439 423 410 TOTAL - døgntilbud i alt 1.310 1.477 1.591 1.752 1.859 1.822 1.588 DAGTILBUD INTERNE Beskyttet beskæftigelse ( 103) 4 508 479 497 515 467 455 Aktivitets og samværstilbud ( 104) 87 108 135 172 198 214 Subtotal 608 595 587 632 687 665 670 DAGTILBUD EKSTERNE Beskyttet beskæftigelse ( 103) 125 117 133 125 112 86 Aktivitets og samværstilbud ( 104) 5 288 230 228 231 198 192 Subtotal 499 413 347 361 357 310 278 TOTAL dagtilbud 1.107 1.008 934 993 1.044 975 948 Anm.: Før 2011 er antal pladser i eksterne botilbud samt interne/eksterne dagtilbud kun opgjort samlet set. Note 1: Fra 2011 anvendes en lidt ændret definition af interne/eksterne botilbud. Dette medfører en lille stigning i de interne botilbud og et tilsvarende fald i de eksterne. Salg af interne døgntilbud til MSO er fratrukket. Note 2: Fra 1. september 2015 er ADHD-bostøtten flyttet fra Voksenhandicap til Socialpsykiatri og Udsatte Voksne. Gælder også for eksternt køb af tilbud til borgere med ADHD. Note 3: I 2012 ændres snitfladen mellem børneområdet og voksenområderne. Det medfører en stigning i antallet af 107-pladser Note 4: Fra 1. juli 2015 er Jobstien overgået til Beskæftigelsesforvaltningen Note 5: Fra 2012 købes der ikke længere pladser i regionalt dagtilbud til døve. Derfor fald fra 2011-2012 18
Det bemærkes, at en borger kan have mere end et tilbud. Ved tildeling af støtte skal Voksenhandicap anlægge et helhedssyn og sikre, at borgeren samlet set modtager den hjælp vedkommende vurderes at have behov for og retskrav på efter de relevante paragraffer i Serviceloven. Det betyder, at en borger for eksempel kan modtage hjælp i hjemmet efter 83 og 85 (henholdsvis praktisk hjælp og pleje og bostøtte), hjælp til ledsagelse ( 97), hjælp til dækning af nødvendige merudgifter ( 100), tilbud om beskyttet beskæftigelse eller aktivitet i dagstimerne efter 103 og 104. I praksis vil flere borgere således modtage hjælp efter to til tre paragraffer samtidig, som de har krav på i lovgivningen. Ligeledes vil de på forskellige tidspunkter i livet modtage støtte efter andre lovområder som f.eks. sundhedsloven (behandling eller medicin), lov om Særlig Tilrettelagt Uddannelse (3-årigt uddannelsesforløb), lov om aktiv beskæftigelse (virksomhedspraktik, job med løntilskud, mentor) og boligstøtteloven. Antallet af døgntilbud inklusiv bostøtte har været stigende i perioden 2010-2014. I 2012 blev snitfladen mellem børneområdet og voksenområdet ændret, så voksenområderne altid overtager udgiften ved det 18. år, medmindre de unge får efterværn. Dette forhold forklarer noget af stigningen på botilbud især i forhold til midlertidige botilbud eksternt. Nedgangen i 2015 og 2016 skyldes, at Socialforvaltningen har flyttet ADHD-indsatsen til Socialpsykiatri og Udsatte Voksne fra 1. september 2015. Stigningen i botilbud siden 2010 vedrører primært de interne tilbud. Ses der bort fra bostøtten som internt i sig selv har været stigende så har stigningen i de interne botilbud været 42 procent i perioden 2011 til 2015. Også fra 2015 til 2016 forventes antallet af interne botilbud at stige blandt andet som følge af afvikling af ønskelisten i forlængelse af ibrugtagning af nye interne botilbud. Stigningen modsvares ikke af et tilsvarende fald i de eksterne botilbud. En stor del af forklaringen herpå er, at det ikke længere er muligt at oprette venteliste på botilbud til borgere med handicap, jf. Statsforvaltningens udtalelse fra 2013. Udviklingen i antallet af dagtilbud afviger fra udviklingen i døgntilbud. Antallet af dagtilbud er faldet fra 2010 til 2016. Faldet i brugen af eksterne dagtilbud modsvares delvist af en stigning i de interne dagtilbud til trods for, at Beskæftigelsesforvaltningen har overtaget tilbuddet Jobstien, som havde ca. 110 borgere tilknyttet. Det relativt store fald fra 2011 til 2012 skyldes, at kommunen ikke længere har pladser i et regionalt dagtilbud til døve. Tabel 2 viser udviklingen i antal BPA og ledsagerordninger siden 2010. I forhold til BPA-ordningen har aktiviteten været stigende fra 2010 til 2012, hvorefter den har været nogenlunde stabil frem til 2015, hvor der var 169 ordninger. Baseret på de borgere, som er tildelt en BPA-ordning med udgangen af december 2015, er det forventningen, at niveauet vil stige lidt igen til i alt 176 ordninger. Der ses lidt flere borgere, der søger mod Aarhus, men det er et område, hvor det er meget vanskeligt at sige noget om forventningerne til tilgangen såvel som afgangen. 19
Antallet af ledsagerordningerne steg fra 2010 til 2011, hvorefter det er faldet frem til 2015, hvor der var 521 ledsagerordninger. Baseret på de borgere, som er tildelt en ledsagerordning med udgangen af december 2015, er det også her forventningen, at niveauet vil stige i 2016 til i alt 588 ordninger. Der forventes en stigning fra 2015 til 2016 blandt andet som følge af ibrugtagningen af nye interne tilbud. Tabel 2: Udviklingen i aktiviteten i Voksenhandicap for BPA- og ledsagerordninger i perioden 2010-2016 Voksenhandicap R2010 R2011 R2012 R2013 R2014 R2015 B2016 BPA 96 157 166 170 169 166 175 176 Ledsagerordning 97 591 667 571 525 526 576 588 3.2.3. Økonomi Nedenfor opgøres udviklingen i udgiftsniveauet og voksenhandicapområdets interne gæld. Endvidere opgøres udviklingen i den økonomiske ramme blandt andet som følge af indførelsen af en demografiafhængig budgetmodel på socialområdet. 3.2.3.1 Udvikling i udgiftsniveauet I tabel 3 nedenfor er forbruget i perioden 2010 til 2015 opgjort for voksenhandicapområdet. Af hensyn til sammenligning mellem årene er forbruget medtaget for områder, som frem til og med 2013 har været ikke-decentraliserede (markeret med grå), samt statsrefusion for særligt dyre enkeltsager som internt i Socialforvaltning også frem til og med 2013 har været styret centralt for hele forvaltningen (markeret med kursiv). I 2015 er der indgået aftale med Sundhed og Omsorg om en ny snitflade, og der er derfor tilført budget til de nye opgaver fra MSO vedrørende 83, 94 og 95. Som det fremgår af tabel 3, er forbruget faldet mærkbart fra 2010 til 2012, hvorefter det steg fra og med 2013. Faldet i 2011 og 2012 skyldes den forholdsvist store opbremsning, som Socialforvaltningen foretog i 2011 med omkring 58 mio. kr. (løbende p/l) for Voksenhandicap og både opbremsning og fælles kommunale besparelser i 2012 for 20,5 mio. kr. (løbende p/l). Opbremsningerne og besparelserne var en kombination af forskellige tiltag. Der blev både sænket væsentligt på serviceniveauet (grønthøster) på de interne tilbud, opbremsning af eksternt køb styret gennem venteliste og hjemtagelse til egne tilbud, optimering af driften på tilbuddene og administrative effektiviseringer, samt lukning af tilbud som led i at få flere i job med løntilskud på det ordinære arbejdsmarked. Den primære forklaring på stigningen i forbruget i 2013 og 2014 er beslutningen om at afvikle ventelisten til botilbud samt at sikre pladsgaranti på botilbud, jf. Statsforvaltningens udtalelse fra 2013. Stigningen i 2014 skyldes endvidere, at borgere efterspørger botilbud tidligere, samt at flere borgere er visiteret til at modtage ydelser. 20
Tabel 3: Regnskab 2010-2015 2010 2011 2012 2013 2014 2015 1.000 kr. - 2015 prisniveau Bo- og dagtilbud, bostøtte mv. 761.628 716.813 697.611 709.372 751.468 756.698 BPA-udgifter 1 135.295 145.070 153.838 155.639 154.492 159.006 Statsrefusion for særligt dyre BPA-enkeltsager -13.671-19.296-15.761-12.857-12.048-12.597 Statsrefusion for øvrige særligt dyre enkeltsager (SDE) -37.910-29.200-20.804-21.825-24.194-25.660 Merudgiftsydelser 100 (netto) 9.124 9.260 7.606 8.706 8.159 7.459 Voksenhandicap i alt (eksklusiv opgaveændringer) 854.466 822.647 822.490 839.035 877.877 884.906 Nye opgaver fra Sundhed og Omsorg ( 83,94,95) 21.483 Opgaveændringer i løbet af 2015 2-12.828 Voksenhandicap i alt (inklusiv opgaveændringer) 854.466 822.647 822.490 839.035 877.877 893.561 Note 1: BPA-udgifterne var i 2013 defacto ikke-decentraliserede. Note 2: Opgaveændringen vedrører primært: Administrative omorganisering i Socialforvaltningen pr. 1/8-2015 inkl. nedlæggelse af den centrale stab i Voksenhandicap. Flytning af ADHD-indsatsen til Socialpsykiatri og Udsatte Voksne pr. 1/9-2015. Flytning af Jobstien til Beskæftigelsesforvaltningen pr. 1/7-2015. De seneste to år har således betydet et merforbrug i Voksenhandicap i forhold til rammen. Som det fremgår af figur 2, er der akkumuleret en samlet intern driftsgæld på omkring 56 mio. kr. Ved udgangen af 2015 var driftsopsparingen på de øvrige områder i Socialforvaltningen på 105 mio. kr. I Regnskab 2015 var den samlede driftsopsparing i Socialforvaltningen således på ca. 49 mio. kr. I budgetopfølgningen efter første kvartal 2016 forventedes der på voksenhandicapområdet et samlet underskud i forhold til Voksenhandicaps ramme på ca. 50 mio. kr. ved udgangen af 2016. Sammenholdt med driftsgælden på ca. 56 mio. kr., ville Voksenhandicap således komme ud af 2016 med en samlet gæld på mere end 100 mio. kr. På den baggrund er der i MSB truffet beslutning om at iværksætte en række opbremsningstiltag, der skal begrænse det forventede merforbrug. Tiltagene omfatter 1) forbrugsstop, herunder ansættelsesstop, 2) serviceniveaujusteringer og 3) et tættere samarbejde mellem myndighed og udfører. Med implementeringen af disse tiltag forventer Socialforvaltningen at kunne håndtere den økonomiske ubalance i Voksenhandicap i 2016, hvorved der dog vil ske en markant reduktion af Socialforvaltningens nettoopsparing. På sigt (og sandsynligvis allerede i 2017) vil Voksenhandicaps gæld derfor ikke kunne dækkes inden for det samlede socialområde. 21
Figur 2: Udvikling i Voksenhandicaps gæld og Socialforvaltningens samlede opsparing 2010-2016 Note 1: I budgetforliget for 2014 aftalte forligspartierne en afdragsordning for socialområdet, der eftergav gælden ved udgangen af 2012 mod permanente rammereduktioner og forhøjede indtægtskrav på andre områder i Socialforvaltningen. Note 2: Tallene for 2016 er baseret på budget 2016 I tabel 4 er det ajourførte budget for 2015 udspecificeret på tre hovedkategorier centralt (som disponeres af driftschefen), myndighed (hvor myndighedschefen har budgetansvar) samt udfører (som de 9 udførerchefer har driftsansvar for). Tabellen giver et overblik over, hvor meget de forskellige typer af tilbud, administration mv. udgør af det samlede budget. Samtidig viser den, hvor meget af budgettet der forventes brugt til køb af tilbud i andre kommuner og regioner. Mere end halvdelen af budgettet ca. 60 procent vedrører køb/drift af botilbud. Heraf udgør køb hos eksterne godt halvdelen af budgettet. I alt vedrører godt en tredjedel af budgettet køb af ydelser hos eksterne. Denne del af budgettet kan Socialforvaltningen primært påvirke via visitation til tilbuddene, der til gengæld påvirkes af borgerens mulighed for frit at vælge blandt flere tilbud. Priserne kan kun i meget begrænset omfang påvirkes på kort sigt, da priserne på ydelserne enten reguleres gennem rammeaftalen i leverandørens region eller gennem godkendelse af tilsynet (gælder private). Ved internt køb af ydelser kan Socialforvaltningen i meget højere grad påvirke priserne på ydelserne, hvilket i givet fald vil slå igennem i taksterne på bo- og dagtilbud. Taksterne på de interne tilbud i Voksenhandicap er således i perioden 2011-2015 faldet med 7,2 procent. I rammeaftalerne i samme periode har der været aftalt reduktioner i taksterne med samlet 4,5 procent. 22