1 Rapport vedrørende underskuddet på daginstitutionsområdet Indledning Det samlede dagtilbudsområde i Børn og Unge-afdelingen havde ved udgangen af 2003 en gæld på 34,7 Det forventede regnskab for 2004 viser, at gælden forventes forøget med yderligere 30,5 i 2004, hvortil kommer forrentning 3,8, svarende til en samlet gæld ved udgangen af 2004 på 69 Sektorens tilladte max. gæld udgør 8% af den samlede ramme svarende til ca. 108 På den baggrund og i sammenhæng med debatten omkring høringsudkast af indstilling om indførelse af lønsumsstyring for daginstitutioner, besluttede Byrådets partier i oktober 2004 at gennemføre en analyse af baggrunden for underskuddet, herunder hvor stor en del af underskuddet på daginstitutionerne, der kan henføres til den afregningsmodel, der anvendes i Århus Kommune for områder med decentraliseringsordning. Byrådets partier besluttede endvidere at mødes og drøfte situationen med henblik på at foretage de nødvendige foranstaltninger af mere permanent og/eller strukturel karakter, når analysen foreligger. Eventuelle initiativer iværksættes i forbindelse med vedtagelsen af budgettet for 2006-2009. Analysen er gennemført i samarbejde mellem Borgmesterens Afdeling og Magistratens 1. Afdeling. Borgmesterens Afdeling og Magistratens 1. Afdeling har i forlængelse af selve analysen beskrevet mulige initiativer, der kan sikre den økonomiske balance på området. Det skal bemærkes, at analysen har fokuseret på daginstitutionsområdet. Ses der bort fra daginstitutionsområdet, var der i 2003 et overskud på 1,7 på de øvrige driftsområder under sektor 1.80. I 2004 forventes de øvrige driftsområder - dagplejen, orlovsordningen og administrationsområdet - imidlertid at komme ud med et samlet underskud på omkring 11,3, fordelt med 10,9 til dagplejen, -0,1 på orlovsordningen og 0,5 til administration. Underskuddet på dagplejen skyldes hovedsageligt højere gennemsnitslønninger end budgetlagt. Dagplejeområdet vil blive vurderet nærmere i forbindelse med aflæggelsen af regnskab 2004. Resume Det forventede akkumulerede underskud på sektorniveau i årene 2000-2004 udgør 128,2, hvoraf de 101,1 er opstået i 2003 og 2004. Af det samlede underskud udgør daginstitutionernes andel 113,3 Dette svarer til 88% af det samlede forventede akkumulerede underskud i perioden. Udviklingen i årene 2000-2004 fremgår af nedenstående tabel:
2 Opsparing primo 2000 Underskud i årene 2000-2004 Opsparing ultimo 2004 (gæld) Hele dagtilbudsområdet 59,2-128,2-69,0 Daginstitutionsomådet 55,6-113,3-57,7 Analysen viser, at underskuddet i alt væsentligt kan tilskrives finansiering af budgetforlig, manglende samtidighed i rammereguleringen, samt det forhold, at der er asymmetri mellem styringen af lønudgifterne på sektorniveau og på institutionsniveau. Sektoren er som helhed lønsumsstyret, mens institutionerne er normeringsstyret. Analysen viser et behov for ændring af metoden til rammeregulering samt for indførelse af lønsumsstyring på institutionsniveau. Analysen bekræfter, at de lønmæssige ubalancer hovedsageligt har vist sig i regnskabsårene 2003 og 2004. Samtidig viser analysen, at en mindre del af underskuddet - svarende til ca. 1/3% af rammen - skyldes merforbrug på den almindelige drift. Merforbruget kan primært henføres til udgifter forbundet med stigende sygefravær. For at undgå tilsvarende ubalancer peger analysen på en ændring i metoden til fremskrivning af decentraliserede områders lønrammer, indførelse af lønsumsstyring på daginstitutionerne og endelig en strakstilpasning af den samlede lønsum til områdets lønramme. Analysens resultater Analysen bekræfter, at der er en ubalance i økonomien på daginstitutionsområdet, og at ubalancen ikke kan tilskrives manglende styring på de enkelte daginstitutioner, men i høj grad er en følge af, at der siden 2000/2001 har været en asymmetri mellem styringen af lønudgifterne fra kommunekassen til sektorniveau, hvor der er lønsumsstyring og fra sektornieau til institutionsniveau, hvor der er normeringsstyring. I forlængelse heraf afdækker analysen, at ubalancen kan forklares ved en række forskellige forhold, der hovedsageligt knytter sig til områdets lønudgifter. I det efterfølgende forklares først den samlede gæld for daginstitutionsområdet og derefter ubalancen i økonomien i 2003 og 2004. Forklaring på den samlede gæld på daginstitutionsområdet Daginstitutionsområdets samlede gæld forventes ved udgangen af 2004 at udgøre ca. 58 De 58 er det nettobeløb, der svarer til kommunekassens tilgodehavende på området. Udover kommunekassens tilgodehavender er der således andre fordringer på området. Institutionerne havde eksempelvis ved indgangen til 2004 en opsparing på 18,8 Afhængig af udviklingen i de interne fordringer kan der blive tale om at skulle afvikle en gæld, der er større end de 58 Gælden på 58 ved udgangen af 2004 skyldes, at der i perioden 2000-2004 har været et samlet underskud på 113,3 på daginstitutionsområdet, hvoraf 84,1 vedrører regnskabsårene 2003 og 2004. Analysen viser, at en ubalance i forbindelse med fremskrivningen af områdets samlede lønramme kan forklare i alt 38,9 af det samlede underskud i perioden 2000-2004. 29,8 af det samlede underskud i perioden 2000-2004 kan tilskrives de seneste års budgetforlig.
3 Ved budgetforlig 2002 blev afsat en overskudsfinansieret indsatspulje til implementering af politikken vedrørende udsatte børn samt delfinansiering af arbejdsgiverbidrag til fleksjob. Som delfinansiering af budgetforliget for 2003-2006 vedtog budgetforligspartierne en varig nettobesparelse på 5 årligt på fælles lønmidler i Børn og Unge-afdelingen i forventning om, at der fortsat ville være overskud på sektorens ramme. Yderligere 22,4 forklares ved byrådsbesluttede initiativer til sikring af pasningsgarantien samt renter mv. I alt 52,2 af den opståede gæld kan derfor tilskrives beslutninger baseret på forbrug af opsparingen i tidligere år samt forventninger om et fremtidigt overskud i Børn og Unge-afdelingen. Analysen forklarer således umiddelbart 91,1 (38,9 og 52,2 ) af daginstitutionsområdets samlede underskud på 113,3 i perioden 2000-2004 begrundet i manglende samtidighed i rammereguleringen samt finansiering af budgetforlig og sikring af pasningsgarantien. De resterende 22,2 kan for perioden 2000-2004 tilskrives merforbrug på den almindelige drift - hovedsageligt på vikarområdet. Merforbruget svarer til et gennemsnitligt årligt merforbrug på ca. 0,3% af rammen og kan primært henføres til udgifter forbundet med stigende sygefravær. Det skal bemærkes, at der i denne forklaring af det samlede underskud i perioden 2000-2004 ikke er taget højde for eventuelle ændringer af de forskellige interne fordringer (primært daginstitutionernes tilgodehavender i form af overskud). Forklaring på ubalancen i 2003 og 2004 I 2003 er der opgjort et samlet underskud på fællesdelen af daginstitutionsområdets lønkonti på 53,1 Da regnskab 2004 ikke er afsluttet, er underskuddet på de fælles lønkonti i 2004 endnu ikke endelig opgjort, men forventes på baggrund af halvårsregnskabet at ligge på et tilsvarende niveau. Den anvendte model for fremskrivning af områdets samlede lønramme kan forklare en forholdsvis stor del af ubalancen i 2003 og 2004. Men der er også styringsmæssige forklaringer, som hovedsageligt er en følge af konflikten mellem normeringsstyringen på institutionsniveauet og lønsumsstyringen af sektorens samlede ramme. Analysen af 2003 og 2004 har vist, at en stor del af underskuddet i både 2003 og 2004 umiddelbart kan forklares med højere faktiske gennemsnitslønninger, end der har været forudsat i den samlede lønramme. Denne afvigelse slår - som følge af asymmetrien mellem normeringsstyringen og lønsumsstyringen - alene igennem på de fælles lønkonti. Det skal i forbindelse hermed bemærkes, at Børn og Unge-afdelingen har budgetteret med de stillinger, som der skulle være dækning til via den samlede lønramme - dvs. i overensstemmelse med de standardnormeringsplaner m.v., der ligger til grund for den oprindelige fastsættelse af lønrammen. Der er således ikke tale om, at der har været budgetteret med for mange stillinger til en for lav løn. I forhold til områdets samlede lønramme er der opgjort en lønmæssig ubalance på 41,5 mio. kr. i 2003 og 45,1 mio.kr. i 2004, når der tages udgangspunkt i de budgetlagte stillinger. Analysen har afdækket følgende forklaringer på denne ubalance: Lønmæssig ubalance i forhold til områdets lønramme 1. Manglende samtidighed i rammereguleringen Regnskab 2003 (2003-p/l) 41,50 23,32 Forventning 2004 (2004-p/l) 45,10 25,11
4 4. Ubalance på vikarbudgettet 5. Særydelser I alt forklaret Difference 5,00 1,70 12,10-1,70 40,42 1,08 5,20 1,70 10,80-1,80 41,01 4,09 De enkelte forklaringer er kort beskrevet i det følgende: 1. Manglende samtidighed i rammereguleringen. I Århus Kommune fremskrives de decentraliseredes områders lønrammer på baggrund af de aftalte lønstigninger for det kommunale område (KTO). Rammefremskrivningen er imidlertid forsinket ét år. Dette kan i de enkelte år isoleret set give et overskud eller et underskud i forhold til de faktisk aftalte lønstigninger. Daginstitutionsområdets ramme er fastsat med udgangspunkt i regnskab 1999. I 2003 og 2004 lå rammereguleringen hhv. 1,85% og 1,99% under de faktisk aftalte lønstigninger, når begge størrelser beregnes med udgangspunkt i 1999. Dette svarer til henholdsvis 23,32 og 25,11 Det skal bemærkes, at der knytter sig en lille usikkerhed til daginstitutionsområdets rammefremskrivning i 2000 og 2001 pga. overgangen til fuld lønsumsstyring på sektorniveau i 2001, hvilket imidlertid kun kan påvirke beregningen af efterslæbet i 2003 og 2004 marginalt. -2006 Som delfinansiering af budgetforliget for 2003-2006 vedtog budgetforligspartierne en varig nettobesparelse på 5 årligt på fælles lønmidler i Børn og Unge-afdelingen. Det aftaltes videre, at hvis de forudsatte besparelser, i budgetperioden 2003-2006 på netto 5 om året på Børn og Unge-afdelingens fælles lønkonti afviger fra det forudsatte niveau, har forligspartierne et fælles ansvar for anvisning af alternativ finansiering, henholdsvis anvisning af forslag til anvendelse af en evt. merbesparelse på området. I Århus Kommune udmøntes hele overenskomsten i de decentraliserede områders lønrammer. Det betyder, at der kan blive tale om et mer- eller mindreforbrug, hvis lønudviklingen på det enkelte område afviger fra de aftalte lønstigninger for det kommunale område under ét. Analysen viser, at lønstigningerne på daginstitutionsområdet i Århus Kommune kun har ligget marginalt over de faktisk aftalte lønstigninger. Samlet set er den årlige merudgift som følge heraf opgjort til ca. 1,7 i 2003 og 2004. Det skal bemærkes, at de 1,7 er en nettomerudgift på grund af højere gennemsnitsløn, som dækker over en række bruttobevægelser som følge af samlede merudgifter til løn, ændret stillingssammensætning, anciennitetsstigninger, tilbageløb og ny løn. 4. Særydelser I analysen er der opgjort et mindreforbrug på særydelser på 1,7 i 2003 og et forventet mindreforbrug på særydelser på 1,8 i 2004. 5. Ubalance på vikarbudgettet
5 Ved fastsættelsen af daginstitutionsområdet lønramme blev lønsummen til vikarer oprindeligt indregnet på baggrund af vikarernes gennemsnitsløn i regnskab 1997. Når vikarerne udmeldes til og afregnes med institutionerne indgår de med den budgetlagte gennemsnitsløn for de forskellige stillingskategorier. Dette indebærer, at der vil være en afvigelse imellem rammens lønsum til vikarer og den til institutionerne uddelte sum, idet Børn og Unge-afdelingen af den fælles lønpulje afholder forskellen mellem den budgetlagte vikargennemsnitsløn, som der er dækning for i lønrammen, og de gennemsnitlige faktiske lønudgifter til pågældende stillingskategori, som uddeles til daginstitutionerne. Det betyder, at et vikardækket merfravær af pædagoger vil indebære underskud på den fælles lønpulje, mens et vikardækket merfravær af øvrige (eks. medhjælpere) vil indebære overskud på den fælles lønpulje. Denne ordning kan således efter gældende nettobudgetteringsregler indebære såvel overskud som underskud i forhold til den fælles lønpulje, men har indebåret et merforbrug på den fælles lønpulje i forhold til rammen. Afvigelsen er i analysen beregnet til 12,1 i 2003 og 10,8 i 2004. Ovenstående fokuserer på den del af underskuddet i 2003 og 2004, der kan forklares med højere faktiske gennemsnitslønninger, end der har været forudsat i områdets samlede lønramme. Herudover har der i 2003 været et merforbrug af stillinger, primært til dækning af refusionsdækket sygefravær og uddannelsesfravær. Meruddelingen har delvist været modsvaret af øgede dagpengerefusionsindtægter. Der var i 2003 et nettomerforbrug på 8,6 Da regnskab 2004 ikke er afsluttet, er det ikke muligt pt. at opgøre merforbruget af stillinger i 2004, men der forventes en mindre stigning i merforbruget som følge af en konstateret stigning i det langvarige sygefravær. Børn og Unge-afdelingen har taget initiativer til at undgå et tilsvarende merforbrug af stillinger fra 2005 og frem ved at ændre i reglerne for barselsdækning og dækning af sygefravær. Dette forventes - ved uændret barsel- og sygefravær - at forbedre sektorens fremtidige regnskabsresultatet med i alt 11,3 årligt. Analysen har endvidere påpeget en række uhensigtsmæssigheder omkring budgetlægningen for så vidt angår indregningen af feriefridage, feriekort mv. De økonomiske konsekvenser af disse uhensigtsmæssigheder er vanskelige at opgøre præcist. Dog viser analysen, at budgetlægningen af feriefridage har ført til et merforbrug på ca. 3 i 2003. Disse uhensigtsmæssigheder vil alene effektivt kunne imødegåes ved indførelse af lønsumsstyring på det decentrale niveau. Den økonomiske situation i 2005 og frem 2005: Analysen viser, at de konstaterede ubalancer i 2003 og 2004 må forventes også at optræde i 2005. 1. Manglende samtidighed i rammereguleringen Vurdering af budget 2005 (2005-p/l) 6,55 5,41
6 4. Ubalance på vikarbudgettet 5. Særydelser I alt ubalance De enkelte poster er kort beskrevet i det følgende: 1,70 10,80-1,80 22,66 1. Manglende samtidighed i rammereguleringen I forbindelse med fremskrivningen af lønrammen fra 2004 til 2005 forventes lønrammen i 2005 at ligge 0,52% under de aftalte lønstigninger - svarende til et underskud på 6,6 mio. kr. Underskuddet på 6,6 slår også igennem i de efterfølgende år, idet der i forbindelse med ændringen af Århus Kommunes metode til fremskrivning af decentraliserede områders lønrammer fra og med budget 2006 ikke bliver taget højde for en eventuel ubalance i 2005. En ændring af fremskrivningsmetoden fra og med budget 2006 vil dog sikre mod en yderligere ubalance fremadrettet. Reduktionen i Børn og Unge-afdelingens lønramme på 5 årligt (2003-p/l) slår også igennem i 2005 og frem. Merudgiften i 2003 og 2004 som følge af en større lønstigning end forudsat i KTO forventes at slå igennem på samme niveau i 2005 og frem. 4. Ubalance på vikarbudgettet Ubalancen på vikarbudgettet i 2003 og 2004 forventes at slå igennem på samme niveau i 2005. 5. Særydelser Mindreudgiften i 2003 og 2004 til særydelser forventes at slå igennem på samme niveau i 2005 og frem. Altså må der med udgangspunkt i ubalancen i 2003 og 2004 forventes en ubalance på 22,7 i 2005. Hertil kommer, at der i forbindelse med budgetforliget vedrørende budget 2002-2005 blev afsat 4,1 årligt i 4 år til medfinansiering af arbejdsgiverudgifter i forbindelse med etablering af fleksjob i Magistratens 1. Afdeling. Dette finansieret via akkumuleret overskud i Magistratens 1. Afdeling (opsparede midler i Børn og Unge-afdelingen). Dette indebærer, at den samlede forventede ubalance i 2005 vil udgøre 26,8 I forhold til budgettet for 2005 er der budgetlagt med et overskud i forhold til lønrammen på 19,2 for dagpasningsområdet under ét (excl. finansiering af fleksjob). Det budgetlagte overskud kan imidlertid ikke bruges til at dække den opgjorte ubalance på 26,8, da analysen viser, at det budgetlagte overskud blandt andet skyldes en underbudgettering af ferie i størrelsesordenen 15-16 i forbindelse med en ændret praksis i den tekniske lønrulning.
7 Samtidig vil fleksjobordningen blive finansieret af Børn og Unge-afdelingen i 2005, hvorefter ordningen bortfalder. Dette i overensstemmelse med byrådets beslutning i forbindelse med budget 2002-2005. Hertil kommer den generelle usikkerhed, der altid vil være forbundet med et budgetlagt overskud, herunder eksempelvis den tilsyneladende lønmæssige ubalance i Dagplejen samt den budgetusikkerhed, der følger af beslutningen om forsøg med nye ledelsesformer på daginstitutionsområdet, der som følge af den vedtagne frivillighed næppe i de første år kan gennemføres med et årligt provenue på 2,3 2006 og frem: Den økonomiske ubalance på daginstitutionsområdet forventes at kunne reduceres til ca. 12 fra 2006. 1. Manglende samtidighed i rammereguleringen 4. Ubalance på vikarbudgettet 5. Særydelser I alt ubalance Vurdering af budget 2006 (2005-p/l) 6,55 5,41 1,70 0,00-1,80 11,86 Oversigten viser, at ubalancen i 2005 vil fortsætte uændret i 2006 og fremover for så vidt angår punkterne 1, 2, 3 og 5. Som følge af den marginale samlede effekt af pkt. 3 og 5 vil disse dog ikke indgå i vurderingen af ubalancen i 2006 og frem. I fald Byrådet beslutter, at der fra 2006 skal indføres lønsumsstyring på daginstitutionerne, bortfalder ubalancen på vikarbudgettet, idet institutionernes vikarlønmæssige budgetforudsætninger fremover vil være identiske med rammens. Dette vil i forhold til 2005 forbedre daginstitutionsområdets balance med 10,8 mio kr. (2004-p/l). For daginstitutionerne modsvares dette af en tilsvarende mindre forbrugsmulighed. Som det fremgår ovenfor, er det vurderingen, at der vil være en lønmæssig ubalance på daginstitutionsområdet i 2005 på 22,7 Daginstitutionsområdets gæld (netto) må således forventes at vokse til ca. 80 ved udgangen af 2005. Hvis gælden skal afvikles over henholdsvis 6, 10, 20 eller 30 år skal der sikres følgende årlige overskud (eller tilsvarende reduktion af områdets samlede ramme): 6 år: 15,3 10 år: 9,9 20 år: 5,9 30 år: 4,6 Alternativt kan daginstitutionsområdets gæld ved udgangen af 2005 nulstilles ved en evigtvarende rammereduktion (på 4 % af gælden) på 3,2 Initiativer mhp. på sikring af økonomisk balance Styregruppen for analysen vurderer, at problemerne omkring den lønmæssige ubalance og gælden kun kan løses ved beslutning om ændring i metoden til fremskrivning af
decentraliserede områders lønrammer samt indførelse af lønsumsstyring på daginstitutionerne samtidig med, at der sker en strakstilpasning af den samlede lønsum til områdets lønramme. Denne tilpasning kan ske via besparelser på daginstitutionsområdet/i Børn og Unge-afdelingen eller via tilførsel af midler i forbindelse med budget 2006. 8 Under forudsætning af, at der fra 2006 gennemføres en ændret metode til lønrammefremskrivning, indføres lønsumsstyring med strakstilpasning og foretages nulstilling af daginstitutionsområdets gæld via en permanent rammereduktion, kan daginstitutionsområdets årlige supplerende finansieringsbehov fra 2006 opgøres til 15,2 1. Permanent effekt af manglende samtidighed i rammereguleringen indtil 2006 3. Nulstilling af gæld I alt ubalance Vurdering af budget 2006 (2005-p/l) 6,6 5,4 3,2 15,2 Såfremt en tilpasning skal gennemføres indenfor dagtilbudssektorens uændrede ramme, kan dette ske således : 1. Sikring af fremtidig lønrammebalance (f.eks. 12 mio kr.) Den fremtidige lønrammebalance kan sikres ved en strakstilpasning af daginstitutionernes budgetter i forbindelse med overgang til lønsumsstyring. En strakstilpasning på 12 svarer til en generel reduktion af daginstitutionernes forbrugsmulighed på 1 %. 2. Besparelser på huslejekontoen Alternativt kan en del af beløbet hentes fra den centrale huslejekonto, hvor Børn og Unge-afdelingen fremadrettet forventer et årligt overskud på 5-6 årligt. Huslejekontoen har de seneste år været i nogenlunde balance, idet overskud på kontoen efter byrådets beslutning er anvendt til arbejdsmiljøformål primært i form af vedligeholdelse, modernisering og tilbygning af daginstitutionerne. En reduktion af huslejebudgettet på f.eks. 3 vil naturligvis reducere mulighederne for tilsvarende initiativer i fremtiden. Børn og Unge-afdelingens samlede budget til vedligeholdelses- og moderniseringsformål udgør ca. 24 excl. huslejeoverskud. 3. Nulstilling af gæld (3,2 mio kr.) En nulstilling af den forventede gæld ved udgangen af 2005 kan finansieres ved brug af midler, som Børn og Unge-afdelingen i forbindelse med budgetudmeldingen for 2005 har øremærket til døgnåbne pasningstilbud. Dette indebærer, at forsøg med døgnåbne pasningstilbud undlades. Århus, den 1. marts 2005 Nis Schultz Viceafdelingschef Børn og Unge-afdelingen Lone Dannerby Poulsen Kontorchef Økonomisk Afdeling
9