Notat Emne Til Kopi til Generisk model for vurdering af referenceforhold Den 28. september 2010 Århus Kommune Hensigtserklæring fra budgetforlig som baggrund for vurderingen af generelle referenceforhold I forbindelse med forvaltningernes udarbejdelse af konkrete spareforslag ønsker forligspartierne foretaget en gennemgang af magistratsafdelingernes overordnede organisering med henblik på en vurdering af de generelle referenceforhold. Målet er, at der på alle ledelsesniveauer i Århus Kommune er et passende antal referencer til hver chef, således der sikres en balance mellem behov for nærværende ledelse og ressourcer til borgerrettede opgaver. En diskussion af ledelsesformer, principper for og betydningen af ledelse er i høj grad kontekstafhængig. Ledelsesopgaverne kan med andre ord ikke ses uafhængig af de mål, man gerne vil opnå via ledelse. Derfor kan ledelse heller ikke anskues statisk. Dette notat tager afsæt i generelle teorier om organisation og ledelse, som i sit fokus er tilpasset den aktuelle udfordring i Århus kommune, og i situation hvor der samtidig stilles stigende krav til ledelse og organisering for at kunne løse de samfundsmæssige udfordringer. Fællessekretariat Grøndalsvej 2 Post boks 4069 8260 Viby J Sagsnummer: M5/2010/02946-010 Sagsbehandler: Lars Kloppenborg Telefon: 8940 2000 Telefon direkte: 2920 8402 Telefax: 8940 3884 Notatet kan ikke anvendes til at give entydige og endegyldige svar på den konkrete ledelsesmæssige virkelighed i Århus kommune, men forholder sig generelt til koblingen mellem organisering og nærværende ledelse i politisk ledet organisation, der er mere eller mindre hierarkisk opbygget. Koblingen af de teoretiske modeller i notatet er ny og derfor ikke afprøvet før i anden sammenhæng. Referenceforhold i en organisation (span of control) Begrebet span of control udspringer af en organisationstænkning, som er tæt koblet til den hierarkiske organisationsform. Der fokuseres her primært på den organisatoriske og ledelsesmæssige logik, som Generisk model for vurdering af referenceforhold Side 1 af 10
knytter sig til optimering af antallet af ledelseslag og især span of control i en politisk ledet kommunal organisation. Span of control siger noget om, hvor mange medarbejdere/ledere en enkelt leder har direkte under sig. Span of control kan således fortælle meget om en organisations samlede struktur. Et gennemsnitligt smalt span of control i en stor organisation signalerer i de fleste tilfælde en hierarkisk opbygget organisation med mange ledelseslag, mens et bredere span of control som udgangspunkt kendetegner en fladere organisationsstruktur. Der er samtidig en række konkrete faktorer, som har stor betydning i vurderingen af, hvad der er et hensigtsmæssigt span of control: De refererende ledere/medarbejdernes kompetencer (uddannelse) Ledernes/medarbejdernes empowerment Ledernes kompetencer Organisationens samlede størrelse og kompleksitet Opgavernes forskellighed, kompleksitet og behov for koordinering Geografisk spredning Er hele eller dele af organisationen i et skiftende eller stabilt leje Er hele eller dele af organisationen et i højpolitisk eller lavpolitisk felt Ud over de nævnte faktorer vurderes det også konkret, at omfanget den tid som ledere af medarbejdere forudsættes at anvende på direkte udførende opgaver i driften, har indvirkning på antallet af referencer. Organisationslitteraturen hjælper ikke entydigt til at fastlægge en ideel og generel målestok for span of control, men gør netop en dyd ud af at gøre antallet af referencer meget afhængig af de ovenfor nævnte faktorer. På trods heraf kan der i afsøgning af feltet indkredses et spænd på 6 15, som overvejende vurderes at tilgodese balancen mellem organisationens samlede struktur og den individuelle ledelsesopgave. Der findes som sagt også antagelser, som underbygger både et mindre og et større antal referencer i forhold til en konkret ledelsesmæssig kontekst. Ledelse og vilkårene for ledelse indgår som et af de væsentligste elementer i vurderingen af span of control. Side 2 af 10
Nærværende ledelse I forhold til ledernes kompetencer, så fremhæves særligt 5 generelle kernekomptencer for ledere der lykkes, uanset hvilket niveau man leder på i en organisation, og hvor mange man er leder for. De ledelseskompetencer, der fremhæves særligt ved ledere, der lykkes godt, kan med lidt god vilje sammenfattes i begrebet nærværende ledelse. Relationel forståelse læser og forstår menneskelige relationer. Tillidsvækkende sparring indgyder tillid og indbyder til sparring. Konfronterende intervention er offensiv og direkte i sin indgriben. Insisterende delegering insisterer vedholdende på at delegere ansvar og opgaver. Rodfæstet under pres holder fast i personlige grundværdier, også når disse udfordres. I diskussionen af span of control har strukturen på den ene side en betydning for udfoldelsen af nærværende ledelse, og på den anden side har selve udøvelsen af de 5 ledelseskompetencer betydning for, hvor mange referencer en konkret leder kan lede meningsfuldt. Ledelsesopgaver Ledelsesbegrebet er komplekst og koblet både til struktur, opgaver, relationer og personer. Ledelsestrekanten er en velkendt model, der meget enkelt og overskueligt kategoriserer ledelsesopgaverne. Side 3 af 10
De bærende hovedelementer i ledelsesopgaven kan kombineres med en prioritering af de enkelte elementer på forskellige ledelsesniveauer i en politisk ledet organisation for at belyse konsekvenserne i forhold til span of control. Strategisk ledelse Fokus på og analyse og forståelse af et områdes indre og ydre vilkår for at kunne formulere mål og styring af faglig og organisatorisk udvikling. Det forudsætter udvikling og sikring af sammenhæng i tværgående processer i forhold til eksempelvis strategiarbejde. Indebærer overordnet analyse af interne forhold og eksterne faktorer uden for egen organisation for herigennem at kunne understøtte og udvikle området og sætte mål, fx gennem deltagelse i tværgående fora, kontakt med det politiske system og omverdensanalyser. Personaleledelse Ledelse og udvikling af ledere/medarbejdere og styrkelse af den sociale kapital. Indebærer daglig ledelse og sparring med fokus på udvikling og trivsel for den enkelte og i organisationen, herunder fx personalemøder og MUS/LUS. Desuden indgår ansættelse og afskedigelse samt løndannelse. Administrativ ledelse Varetagelse af den ledelsesmæssige styringsopgave i forhold til økonomi, personale og områdets opgaver, herunder at udnytte ressourcerne effektivt. Indebærer fastlæggelse og opfølgning på ressourceanvendelse, mål og resultater. Faglig ledelse Ledelse og sikring af den faglige udvikling og drift (kompetencer, vidensområde eller administrative opgaver og processer). Indebærer sparring om den faglige udvikling inden for området, sikring og udvikling af relevante kompetencer og fastsættelse af faglige standarder og procedurer, herunder styring af faglige projekter eller implementering af administrative processer. Forskelle i vægtning af ledelsesopgaven på forskellige niveauer i organisationen Vægtningen af den overordnede prioritering af hovedelementerne i ledelsesopgaven på hvert ledelsesniveau i en organisation er som nævnt meget forskellig. Øverst i organisationens hierarki vil strategisk ledelse i regelen være dominerende, mens nederst i hierarkiet vil ledelsesopgaver, som er Side 4 af 10
tilknyttet direkte til de udførende driftsopgaver være dominerende, dvs. personale- og faglig ledelse. I en politisk ledet organisation vil der yderligere være særlige ledelsesopgaver, i form af f.eks. rådgivning og sparring, knyttet til bestemte niveauer i organisationen. Direktør Forvaltningschef Leder af ledere Leder af medarbej dere Navnlig i en politisk ledet organisation peger ledelsesopgaven både opad/udad og indad/nedad i organisationen. Jo mere strategisk ledelse, sparring og rådgivning af det politiske niveau fylder som personligt dedikeret ledelsesopgave, jo mindre kan de øvrige ledelsesopgaver fylde. Det er derfor en særligt afgørende faktor i forhold til fastlæggelse af span of control. Det kan begrunde, hvorfor ledere tæt på det politiske niveau bør have et forholdsvis snævert span of control i forhold til mere driftsprægede dele af organisationen. Et igangværende forskningsprojekt En offentlig sektors ledelsespipeline ved Aalborg Universitet fokuserer bl.a. hvilke særlige opgavefelter og dertil matchende ledelseskompetencer, der stilles krav om på hvert ledelsesniveau i en organisation. Der sondres mellem 4 ledelsesniveauer: Topleder (direktør), funktionsleder (forvaltningschef), leder af ledere (mellemlederniveau) og leder af medarbejdere. Nedenfor er der foretaget en oversættelse af de 4 lederniveauer ind i en kommunal kontekst, som direkte relateres til betydningen for antallet af referencer til en leder i de nævnte kategorier. Det drejer sig om følgende fire ledelsesniveauer: Direktør Side 5 af 10
Forvaltningschef Leder af ledere Leder af medarbejdere Direktør/Topchef En direktørs ledelsesopgave er grundlæggende karakteriseret ved, at strategisk ledelse udgør en relativt stor del af ledelsesopgaven navnlig hvis man heri inkluderer udadvendte aktiviteter, rådgivning og sparring af det politiske niveau - mens administrativ, faglig og personaleledelse vægter mindre. Samtidig er en topchef stærkt afhængig af et meget tæt samspil med sine nærmeste ledere i udvikling og implementering af strategier for hele organisationen. Deraf følger også, at antallet af referenceforhold til en direktør må være et begrænset. (Dette er også lagt til grund i forbindelse med ad hoc udvalgets anbefalinger i forbindelse med magistratsreformen i 2005). Strategisk Administrativ Personale Faglig Side 6 af 10
Forvaltningschef/funktionschef Sammenlignet med en direktør fylder koblingen mellem faglige operative ledelse og den strategiske ledelse opad og nedad i organisationen mere for en forvaltningschef, mens den helhedsorienterede strategiske ledelse fylder relativt mindre. Forvaltningscheferne deltager som følge heraf også i en del kryds-funktionelle aktiviteter, som skal binde organisationen sammen internt og ofte også eksternt i forhold til egen organisation. Deraf følger også, at der til forvaltningscheferne skal være et forholdsvis begrænset antal referencer. Strategisk Administrativ Personale Faglig Side 7 af 10
Leder af ledere Ledere af ledere er generelt karakteriseret ved at være mellemledere, som har en rolle som bindeled i organisationen og derfor primært har et implementeringsfokus, når det handler om strategiske ledelse. Strategisk helhedsorienteret ledelse fylder derfor mindre end for en forvaltningschef. Faglig ledelse foregår primært på et overordnet niveau i form af sparring i forhold til næste lederniveau og via møder i ledelsesteamet, og den fylder mere for mellemlederen end for en forvaltningschef. Ledere af ledere spænder over en bred kategori, og for nogle typer ledere af ledere vil der også på dette niveau være krydsfunktionelle ledelsesfunktioner, som binder organisationen sammen tværfagligt og tværsektorielt. Personaleledelsesopgaven består i høj grad af strategisk sparring med ledergruppen og teamudvikling. Ledelsesfunktionen kan derfor som udgangspunkt rumme et noget bredere span of control end f.eks. en direktør eller forvaltningschef. Strategisk Personale Administrativ Faglig Side 8 af 10
Leder af medarbejder Ledere af medarbejdere har et væsentligt direkte ansvar for driftsopgaven. De skal sikre høj faglig kvalitet gennem faglig opdatering, sparring og kompetenceudvikling af medarbejdere. Strategisk ledelse vil derfor fylde relativt mindre i sammenligning med de øvrige ledelsesniveauer. Vægtningen af faglig ledelse og personaleledelse betyder, at en leder af medarbejdere som udgangspunkt vil kunne have et færre antal referencer end en leder af ledere, som ikke netop indgår i den daglige faglige driftsledelse. En del ledere på dette niveau har også direkte udførende opgaver i driften, som får betydning for vægtning af ledelsesopgaven og dermed også span of control. Med den beskrevne vægtning af ledelsesopgaven vil geografisk nærhed til medarbejderne også have relativt stor betydning på dette niveau. Strategisk Personale Administrativ Faglig Side 9 af 10
Sammenfatning Med en syntese af kendte ledelses- og organisationsteoretiske modeller er der formuleret en generel ramme for beskrivelse af de vigtigste faktorer, der bør tages i ed for at sikre en hensigtsmæssig balance mellem nærværende ledelse og ressourcer til de direkte borgerrettede opgaver. Konkret i forhold til faktorer, som lægges til grund for span of control tegner der sig et billede, hvor ledelsesopgaver og fokus peger på et forholdsvis mindre antal referencer på de øverste niveauer i organisationen, mens der på niveauerne under med afsæt i ledelsesopgaven kan udøves god ledelse med et større antal referencer. Men da rammen netop er generel, kræver det en mere præcis oversættelse, hvis den skal bruges konkret (empirisk). Oversat til Århus kommune betyder det, at modellen ikke leverer entydige svar på f.eks. et præcist antal ledelsesniveauer eller et præcist tal for det gyldne span of control for ledere på et bestemt ledelsesniveau i de forskellige magistratsafdelinger. Det skyldes, at organisationsdesignet som oftest afspejler både teori, tradition og en mere eller mindre udfoldet beskrivelse af organisationens formål og den kontekst, som den opererer i. Men rammen angiver nogle af de vigtigste dimensioner, som de konkrete organiseringer og ledelseslag bør kunne argumenteres i forhold til. Med de frihedsgrader, som den beskrevne ramme indeholder, vil den meningsfuldt kunne bruges til fælles strategiske drøftelser af grundlæggende principper for den fremtidige organisering i kommunen. Herunder også muligheden for en nuancering af den omkostningslogik, som ofte dominerer i synet på ledelse og antallet af ledelseslag som modstilling til at se nærværende ledelse som en ressource. Side 10 af 10