EUROPA-KOMMISSIONEN. 2. Foranstaltningen er registreret som anmeldt støtte med referencen N 784/2001.

Transkript

1 EUROPA-KOMMISSIONEN Bruxelles, den C(2002)583fin Vedr.: Statsstøtte, sag N 784/2001 Danmark Støtte til danske privatbaner 1. SAGSFORLØB 1. Ved brev af 20. november 2001, som blev registreret den 21. november 2001 med referencen SG (2001) A/12739, underrettede den danske regering i henhold til EFtraktatens artikel 88, stk. 3, Kommissionen om en planlagt eftergivelse af gæld og tilskud til betaling af skattetilsvar til danske privatbaner. 2. Foranstaltningen er registreret som anmeldt støtte med referencen N 784/ BESKRIVELSE AF FORANSTALTNINGEN Kontekst 3. Hovedparten af jernbanetrafikken i Danmark forestås af den statsejede jernbaneoperatør DSB på infrastruktur ejet af staten ved Banestyrelsen. En række privatbaner har dog gennem længere tid forestået jernbanetrafikken på egen infrastruktur. De fleste af disse selskaber, herefter kaldet "privatbanerne", blev etableret for over 100 år siden sammen med en koncession fra staten og ofte med offentlig deltagelse i finansieringen. Udenrigsminister Per Stig MØLLER Asiatisk Plads 2 DK KØBENHAVN K Rue de la Loi 200, B-1049 Bruxelles/Wetstraat 200, B-1049 Brussel - Belgien Telefon: +32 (0) Telex: COMEU B Telegramadresse: COMEUR Bruxelles.

2 4. På et tidspunkt havde Danmark godt 70 privatbaner med et samlet net på km. Gennem sammenlægninger med DSB og konkurrencen fra vejtrafikken er der nu kun 13 privatbaner tilbage, som dækker 515 km af banenettet. Privatbanerne repræsenterer således i dag kun 18% af det danske banenet opgjort i km ejet infrastruktur. Udviklingen har svaret til det samlede fald i jernbanernes persontransportandel fra 25% i 1950 til 7% i Hvad angår godstransport tegner de 13 privatbaner sig tilsammen for kun 0,12% af landets godstransport målt i tons. 5. Privatbanerne spiller ikke desto mindre en væsentlig rolle i deres lokalområde, som er Storkøbenhavn og landets fjernere regioner. Privatbanerne indgår i den regionale trafikbetjening i de respektive egne af landet og er tæt koordineret med de øvrige regionale/lokale transportformer, især busruter. Endvidere fungerer stort set alle privatbanerne som tilbringere til DSB's fjerntrafiksystem og er dermed en del af det landsdækkende skinnebårne trafiksystem. Privatbanerne har - med undtagelse af tre - alle forbindelse til en DSB-station, hvorfra der afgår regionale tog eller intercitytog. De tre andre privatbaner har i stedet forbindelse til Københavns S-togsnet. 6. Privatbanerne er alle oprettet som aktieselskaber, og aktionærerne er typisk staten, amtskommuner, kommuner og private investorer. Staten ejer i gennemsnit 55% af aktierne i selskaberne mens 35% ejes af lokale myndigheder og kun 10% af private aktionærer. Selskaberne kontrolleres således af offentlige organer og må betragtes som offentlige virksomheder. 7. I årenes løb har den danske regering samt kommuner og amtskommuner ydet tilskud til finansiering af privatbanernes infrastruktur og rullende materiel. Det er sket med hjemmel i fem forskellige love mellem 1920 og Alt afhængig af den gældende lovgivning 1 og hvad den vedrørte, kunne midlerne ofte ydes som fuldt tilskud eller aktiekapitalindskud. I de fleste tilfælde i denne sag er tilskuddene imidlertid blevet givet i form af lån i overensstemmelse med loven fra 1948, som blev ændret i Lånenes karaktér var imidlertid fra starten tvivlsom, idet de var uforrentede og afdragsfrie, dvs. der var ingen officiel anmodning om tilbagebetaling. - Hvad angår lånenes forrentning var den eneste potentielle rente et afkast på op til 4%, som lånemodtagerne skulle betale i tilfælde af overskud og hvis Trafikministeriet skønnede, at banernes økonomiske forhold tillod det. - Hovedstolen forfalder kun ved selskabets likvidation eller konkurs, samt i tilfælde af, at jernbanedriften indstilles. - Lånene blev sikret ved udstedelse af et løsørepantebrev i det rullende materiel. 1 For eksempel lovene af 1931 og

3 Efter 1984, hvor en ny lov blev vedtaget, er tilsvarende støtte ydet som egentlige tilskud. Ordningen skulle sikre overensstemmelse med Rådets forordning nr. 1191/96, som fastslår, at støtte til jernbanetrafik bør ske som driftstilskud. De eksisterende lån blev dog ikke ændret, da loven af 1984 trådte i kraft, for at bringe dem i overensstemmelse med den nye forordning og bestemmelsen om driftstilskud. Foranstaltningens karakter 8. I sin anmeldelse angiver den danske regering, at den ønsker at frigøre privatbanerne fra forpligtelser i forbindelse med disse lån og således fjerne enhver henvisning til dem i deres regnskaber. Desuden har staten til hensigt at yde et tilskud til dækning af det skattetilsvar, der vil opstå i denne forbindelse for privatbanerne. Formålet med foranstaltningen 9. Gældseftergivelsen sker som led i planer om at åbne den danske jernbanesektor for fri konkurrence og puste nyt i liv i den. Den statsejede operatør DSB blev udskilt til en jernbanevirksomhed og en infrastrukturforvalter ved lov nr af 27. december 1996, i forbindelse med gennemførelsen af Rådets direktiver 91/440, 95/18 og 95/19. Lov nr. 124 af 27. februar 2001 og lov nr af 20. december 2000 indfører ligeledes en adskillelse af jernbanevirksomheden og infrastrukturforvalteren for privatbanerne. De statslige ejerandele af privatbanerne er også blevet overdraget til amtskommunerne og Hovedstadens Udviklingsråd med virkning fra 1. januar Loven medfører, at hvis privatbanerne ønsker at få tilladelse til at drive jernbanevirksomhed på andre jernbanenet, herunder det statslige, er det en betingelse, at de også giver konkurrenter adgang til deres eget jernbanenet. For at sikre konkurrence vil eneretsbevillinger, der er givet som koncessioner til operatører, ikke blive fornyet ved udløb. Det påvirker imidlertid ikke rådigheden over banenettet, der som tidligere anført skal forvaltes i særskilte selskaber. Endvidere skal privatbanernes godsvirksomhed også udskilles til særlige selskaber senest den 31. december Indførelse af konkurrence på det danske banenet sker gennem åbne og ikkediskriminerende udbudsprocedurer for kontrakter på jernbanetrafikken 2. Det første udbud på privatbanenettet skal ske i Hovedstadsområdet, og vinderen skal efter planen påbegynde driften fra den 1. januar I henhold til loven om jernbanevirksomhed, skal virksomheder som betingelse for at opnå tilladelse til at drive jernbanevirksomhed, kunne dokumentere at de har kontanter eller andre værdier for i alt mindst 1 mio. DKK (ca EUR). 2 Det kan oplyses, at 15% af DSB's passagertrafik er givet i udbud i 2001 og driften forestås af et udenlandsk selskab fra og med

4 Da privatbaneselskaberne tidligere har været meget afhængige af lån fra staten, vil de ikke kunne påvise et tilfredsstillende økonomisk grundlag og risikerer således at blive afskåret fra deltagelse i fremtidige udbud. Faktisk har ingen af privatbanerne haft overskud i de sidste 30 år mindst, og som det fremgår af nedenstående har de tværtimod haft betydelige skattemæssige underskud af aktiviteterne. 11. De danske myndigheder har derfor fundet det hensigtsmæssigt at eftergive statens lån til de 13 privatbaner på 493,3 mio. DKK (ca. 66 mio. EUR). Selskabernes gæld svinger fra 7,6 til 80,2 mio. DKK hver 3. Amtskommunerne kan foretage en tilsvarende gældseftergivelse på op til 148,6 mio. DKK (ca. 20 mio. EUR). Derudover vil myndighederne dække skatteomkostningerne, som gældseftergivelsen medfører, da al gæld stadig, og til trods for dens status, er opført i virksomhedernes regnskaber til kurs pari i henhold til gældende regnskabspraksis. Skatteomkostningerne afholdes gennem et ekstraordinært statsligt tilskud på op til 124,1 mio. DKK 4 (ca. 17 mio. EUR). Selskaberne skal imidlertid først anvende deres egne skattemæssige underskud, som overføres til næste regnskabsår, til at udligne dette skattetilsvar. Det har reduceret det nødvendige tilskud med 50% til ovennævnte niveau i forhold til den samlede forpligtelse, som kunne beløbe sig til 238 mio. DKK. Retsgrundlag 12. Folketingets Finansudvalg har godkendt gældseftergivelsen ved beslutning 111 af 28. november 2000 om privatbaner, gældseftergivelse og ekstraordinært tilskud. 3. VURDERING AF FORANSTALTNINGEN Vurdering af tilstedeværelsen af statsstøtte 13. EF-traktatens artikel 87, stk. 1, fastslår, at statsstøtte, eller støtte som ydes ved hjælp af statsmidler under enhver tænkelig form, og som fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene ved at begunstige visse virksomheder eller visse produktioner, er 3 Opgjort pr. selskab, i mio. DKK: Hornbækbanen: 42,1; Gribskovbanen: 50,6; Frederiksværkbanen: 67,5; Nærumbanen: 7,6; Østbanen: 60,9; Odsherreds Jernbane: 32,6; Høng-Tølløse Jernbane: 21,4; Lollandsbanen: 26,1; Skagensbanen: 16,9; Hjørring Privatbaner: 24,5; Odderbanen: 48,4; Vestbanen: 14,4; Lemvigbanen: 80,2. 4 Opgjort pr. selskab udgør den skattemæssige kompensation i mio. DKK: Hornbækbanen: 12,9; Gribskovbanen: 19,8; Frederiksværkbanen: 25,6; Nærumbanen: 0,0; Østbanen: 15,5; Odsherreds Jernbane: 2,4; Høng-Tølløse Jernbane: 2,1; Lollandsbanen: 0,0; Skagensbanen: 5,4; Hjørring Privatbaner: 15,2; Odderbanen: 9,2; Vestbanen: 0,1; Lemvigbanen: 15,9. 4

5 uforenelig med fællesmarkedet i det omfang, den påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne. Overførsel af statsmidler 14. Begrebet statsstøtte henviser til enhver fordel, direkte eller indirekte, som finansieres gennem statsmidler, og som gives af staten selv eller et mellemorgan, som er bemyndiget til at handle. I den foreliggende sag, og for så vidt angår selve gældseftergivelsen, er overførslen af egentlige statsmidler tvivlsom. 15. Det ser nemlig ud til, at disse lån var opført på statsregnskabet som tilgodehavender og følgeligt kun forblev opført som gæld til staten i de pågældende baneselskabers regnskaber i en periode på mellem 13 og 80 år på grund af en fast regel hos staten. 16. I henhold til almindeligt anerkendte internationale regnskabsprincipper kunne disse lån, - som er afdragsfri undtagen i tilfælde af konkurs eller af, at jernbanedriften indstilles, og hvor det sædvanligvis er tvivlsomt, om lånene kan indkræves, - som derfor ikke har nogen endelig forfaldsdato, - hvor der var givet pant i det rullende materiel, som for mange af lånenes vedkommende måske ikke længere eksisterer, idet det er blevet udrangeret eller udskiftet, - som er rentefri med mindre selskabet giver overskud, og som det fremgår af ovenstående har ingen af selskaberne haft overskud i de sidste 30 år, og selv i sådanne tilfælde skulle lånene kun forrentes hvis långiveren fandt det passende, faktisk ikke behandles som almindelige lån, der udgjorde en fornuftig økonomisk transaktion, og opføres til kurs pari i långiverens regnskaber. 17. Følgeligt ville der under en standardrevision i et privat selskab være blevet anmodet om, at lån til tredjeparter blev afskrevet fuldt ud, eller at der blev foretaget en progressiv afskrivning i årenes løb. 18. Hvad angår långiveren, dvs. staten og de lokale myndigheder, viser det faktum, at lånene blev ydet uden krav om tilbagebetaling, klart, at lånenes karakter aldrig blev fastlagt fra starten af. Ved at fastslå, at selskaberne kun skulle tilbagebetale lånene, såfremt de indstillede jernbanedriften, efter eget valg eller ved selskabets konkurs, søgte de offentlige myndigheder at tilskynde privatbanerne til at fortsætte driften og levere en løbende offentlig tjeneste inden for banetrafik. 19. Det er Kommissionens opfattelse, at disse lån, som følge af de gunstige vilkår, burde være blevet behandlet som tilskud og burde have udgjort overførsel af statsmidler, da lånene blev ydet. 20. Det bør således ikke antages, at der igen sker en ny overførsel af statsmidler i dag som følge af gældseftergivelsen. 21. Herudover - igen som følge af den tidligere regnskabsmæssige behandling, og skønt der ikke overføres midler i den forbindelse - kan det siges, at eftergivelsen af disse lån giver selskaberne et tilsvarende regnskabsmæssigt og skattepligtigt overskud. Dette overskud medfører et skattetilsvar, som den danske stat afholder gennem et ekstraordinært tilskud. 5

6 Det ekstraordinære tilskud, som behandles nærmere i afsnit 24 og derefter, må i sig selv betragtes som en overførsel af statsmidler. Fordele 22. Da lånene blev udstedt opnåede baneselskaberne en fordel, da de i modsat fald ikke ville have haft et tilstrækkeligt økonomisk grundlag til at udvikle deres aktiviteter. Selektiv karakter 23. Lånene blev ydet specifikt til jernbanesektoren, og har således givet den en fordel i forhold til andre transportformer, og lånene var derfor selektive. 24. Hvad angår skattetilsvaret bemærker Kommissionen, at den skattepligtige indtægt faktisk ville være vokset progressivt ved lånenes udstedelse, hvis de var ydet som tilskud. Da overskuddet derimod kun medtages i ét regnskabsår, og da det kun er det fremførte skattemæssige underskud fra de sidste fem år, som kan benyttes til modregning, vil denne éngangstransaktion medføre et skattepligtigt overskud i regnskabsmæssig henseende. Da gældseftergivelsen til privatbanerne ikke tilfører nye midler og banerne derfor ikke har ressourcer til at afholde skatteomkostningerne hverken gennem gældseftergivelsen eller fra deres normale indtægter, planlægger staten som anført ovenfor at yde et ekstraordinært tilskud til selskaberne svarende til den del af skattetilsvaret, som de ikke kan modregne i deres resterende skattemæssige underskud, som fremføres. I den henseende mener Kommissionen, at tilskuddet, som skal kompensere for en gæld, der opstår ved den formelle anvendelse af den danske skattelovgivning på følgerne af selve gældseftergivelsen, skal vurderes i henhold til "Meddelelse fra Kommissionen om anvendelsen af statsstøttereglerne på foranstaltninger vedrørende direkte beskatning af virksomhederne" 5. Ud fra et økonomisk synspunkt opfylder eftergivelsen af en skattegæld, når der ikke er en reel økonomisk fordel, princippet i det danske skattesystem, som består i at tilføre staten indtægter normalt på grundlag af skatteevnen. Skattefordelen i denne sag opstår imidlertid kunstigt fra en foranstaltning, nemlig gældseftergivelsen, som Kommissionen ikke betragter som statsmidler. Selve kompensationen, som ydes som tilskud frem for blot en afskrivning, kan begrundes i interne juridiske årsager om lige behandling af alle selskaber og manglende lovgivning om en sådan gældseftergivelse. Den skattemæssige foranstaltning tilfører desuden ikke privatbanerne nye finansielle fordele i forhold til situationen inden gældseftergivelsen. Som beskrevet i afsnit 11 ovenfor mister selskaberne ved denne transaktion deres akkumulerede skattemæssige underskud, der kan fremføres. Det er derfor Kommissionens opfattelse, at foranstaltningens skattemæssige element, ud fra den økonomiske begrundelse og som fremlagt af de danske myndigheder, genetablerer den situation, som normalt ville følge af anvendelse af det danske skattesystem. Det skattemæssige element skal derfor ikke vurderes som statsstøtte. 5 EFT C384 af 10. december 1998, s. 3. 6

7 Påvirkning af samhandelen og konkurrenceforvridning 25. Kommissionen har noteret sig, at samtlige lån er udstedt senest i Jernbanesektoren blev ikke liberaliseret før 1993 ved gennemførelsen af den første jernbanepakke om internationale passagersammenslutninger og godstransport 6. Skønt privatbanerne kun repræsenterer en marginal markedsandel 7, kunne man hvad godstransporten angår have overvejet, om samhandelen mellem medlemsstaterne blev påvirket, fordi privatbanerne kan konkurrere med vejgodstransportmarkedet. Det er imidlertid heller ikke tilfældet, da markedet først senere blev åbnet for konkurrence inden for Fællesskabet 8. Derfor ville statstilskud på det tidspunkt ikke være faldet ind under EF-traktatens regler om statsstøtte. Lånene, som faktisk reelt var tilskud, behøver derfor ikke at blive genvurderet, idet der tages højde for, at markedet ikke var liberaliseret på tidspunktet for lånenes udstedelse. 26. Uanset det faktum, at modtagerne var underskudsgivende, og da det ikke kan udelukkes, at der ville være opstået en skattepligt ved lånenes udstedelse, såfremt de logisk set var blevet behandlet som tilskud dengang, kan det for så vidt angår foranstaltningens skattemæssige element siges, at en sådan situation kun kunne være opstået senest i 1988, hvor disse selskabers markeder slet ikke var liberaliseret. Skønt det ekstraordinære tilskud kompenserer for et aktuelt kunstigt overskud og det ikke med sikkerhed kan fastslås, om selskaberne kunne have givet overskud dengang, hvis lånene var blevet behandlet som tilskud, er det ikke nødvendigt at vurdere et hypotetisk overskud og en tilsvarende skattegæld fra fortiden i forbindelse med den aktuelle skatteforanstaltning. 27. Kommissionen har derfor konkluderet, at hele foranstaltningen, som består i en gældseftergivelse og en medfølgende kompensation for skattetilsvar, har sin økonomiske og faktiske oprindelse på det tidspunkt, hvor lånene blev udstedt. Gældseftergivelsen kan ikke betragtes som overførsel af statsmidler og den dermed forbundne skattemæssige kompensation er ud fra et økonomisk rationale en foranstaltning, som er nødvendig af hensyn til princippet i skattesystemet. Den anmeldte foranstaltning udgør følgeligt ikke støtte i betydningen af EF-traktatens artikel 87, stk. 1, og er derfor forenelig med fællesmarkedet. 6 Rådets direktiv 91/440/EØF af 29. juli 1991 (EFT L237 af 24. august 1991) 7 Jf. afsnit 4. 8 Rådets forordning (EØF) 881/92 om adgang til markedet for vejgodstransport i Fællesskabet som udføres fra eller til en medlemsstats område eller gennem en eller flere medlemsstaters områder, EFT L 95, og Rådets forordning (EØF) 3118/93 om betingelserne for transportvirksomheders adgang til at udføre intern vejgodstransport i en medlemsstat, hvor de ikke er hjemmehørende, EFT L 279,

8 4. BESLUTNING På grundlag af ovenstående vurdering har Kommissionen besluttet ikke at rejse indvendinger mod de danske myndigheders planlagte foranstaltning over for privatbanerne. Hvis dette brev indeholder fortrolige oplysninger, som ikke må offentliggøres, bedes De senest femten arbejdsdage fra modtagelsen sende Kommissionen en begrundet anmodning om fortrolig behandling. Såfremt Kommissionen ikke modtager en sådan anmodning inden for den fastsatte frist, vil den gå ud fra, at De er indforstået med, at hele brevet offentliggøres og ligeledes offentliggøres på webstedet på det autentiske sprog. Anmodningen sendes anbefalet eller med telefax til: Europa-Kommissionen Generaldirektoratet for Energi og Transport Direktorat A, Kontor A2 B-1049 Bruxelles Telefax: Med venlig hilsen På Kommissionens vegne Loyola de Palacio Næstformand 8