Skal de almene boliger sælges, malkes eller udvikles?

Transkript

1 Skal de almene boliger sælges, malkes eller udvikles? I artiklen gennemgås den almene sektors vurdering af DØR-rapporten fra foråret 2001, og der rettes alvorlig kritik mod rapporten. Der redegøres for indholdet af sektorens aftale med den tidligere SR-regering om et perspektiv for udvikling af den almene sektor. Endelig påpeges konflikter mellem den nye regerings mål om salg af almene boliger, mulighederne for at inddrage midler i Landsbyggefonden til fordel for statskassen og ønsket om udvikling af sektoren. Gert Nielsen, cand. polit., direktør i Boligselskabernes Landsforening. Den almene sektor i Danmark repræsenterende knap hver femte bolig er kommet i skudlinien. Først med rapporten fra Det Økonomiske Råd fra foråret Siden fulgte omfattende forhandlinger med den forrige regering resulterende i en aftale i oktober måned 2001 om en langsigtet helhedsløsning for renovering og nybyggeri i den almene sektor, jf. nr. 2 på litteraturlisten. Senest er dannet en ny regering med et nyt syn på boligpolitikken, herunder med planer for bl.a. salg af almene boliger til beboerne, jf. det nye regeringsgrundlag. Hvad betyder denne debat for den almene sektor, og hvordan tegner udviklingen sig? Dette er temaet for denne artikel. Det er min retoriske påstand, at det er et valg mellem at sælge, malke eller at udvikle den almene sektor. Forklaring på retorikken følger nedenfor, og jeg vil belyse min påstand med en gennemgang af DØR-rapporten og de perspektiver, den rejser, og med en gennemgang af de aktuelle politiske problemstillinger. DØR-rapporten fra foråret 2001 og debatten, som fulgte, er af Boligselskabernes Landsforening (BL) kommenteret og vurderet i en særlig udgivelse fra BL, jf. Boligselskabernes Landsforening (2001). Her skal indledningsvis resummeres de vigtigste pointer i BL s kritik af DØR-rapporten. Kritik af DØR-rapporten DØR foreslår en liberalisering af boligmarkedet med en frigivelse af lejen i privat byggeri, en afskaffelse af balancelejen i alment byggeri, en fordobling af ejendomsværdiskatten i ejerboliger og i øvrigt en fjernelse af de generelle subsidier kombineret med en beskæring af boligydelsen til pensionister, så den kommer til at svare til boligsikring for ikke pensionister. DØR argumenterer bl.a. med henvisning til en analyse, som viser, at det er de højeste indkomster i de forskellige boligformer, som får den største fordel af gældende regler og regulering. Dette er DØR-rapportens mest originale analyse, men også største tankemæssige fejlslutning. Det er godt og solidt arbejde at få belyst gevinsternes fordeling på forskellige indkomstgrupper. Fejlslutningen består imidlertid i, at DØR som grundlag for deres fordelingsanalyse opgør gevinsten pr. lejer i de forskellige indkomstintervaller. Konklusionen på denne analyse er, at gevinsten pr. 43

2 lejer i de højeste indkomstintervaller er større end gevinsten pr. lejer i de lavere indkomstintervaller. Det er imidlertid ikke det samme som, at de almene boliger især er til fordel for de velhavende. Fordelingspolitisk er det nemlig helt afgørende, at der kun bor meget få velhavende og til gengæld mange med lavere indkomster i de almene boliger. På baggrund af DØR s egne data kan det opgøres, at hovedparten af reguleringsgevinsten for beboerne i de almene boliger går til de laveste indkomster. I figur 1 er det således vist, at halvdelen af den samlede reguleringsgevinst i den almene sektor opgjort til 5,9 mia.kr. af DØR går til familier i de tre nederste indkomstdeciler (markeret med den op- Figur 1. Kumuleret fordeling af stigningen i boligomkostningerne 100,0% 90,0% 80,0% 70,0% Pr.udl. (7,6 mia.kr.) Almen (5,9 mia.kr.) Ejer (21,1 mia.kr.) 60,0% 50,0% 40,0% 30,0% 20,0% 10,0% 0,0% D1&2 D3 D4 D5 D6 D7 D8 D9&10 Kilde: Boligselskabernes Landsforening og Det Økonomiske Råds rapport, maj Boks 1. Forklaringer til figuren I figuren er vist den kumulerede fordeling af reguleringsgevinsten i private udlejningsboliger og almene boliger samt gevinsten for beboere i ejerboliger ved, at ejendomsværdibeskatningen er lavere end beskatningen af en finansiel placering. Af figuren kan f.eks. aflæses, at ca. 30 pct. af reguleringsgevinsten for beboerne i den almene sektor på i alt 5,9 mia.kr. tilfalder de 20 pct. af familierne med de laveste indkomster, nemlig første og andet decil. Indkomsten i figuren er den disponible ækvivalensindkomst, dvs. den disponible indkomst pr. person i familierne, idet antallet af familiemedlemmer vægtes. I første og andet decil har familierne disponible ækvivalensindkomster mellem 0 og ca kr. Overgrænsen for 3. decil ligger på godt kr. Som eksempel kan nævnes, at en disponibel ækvivalensindkomst på kr. kan oppebæres af en enlig med barn med en bruttoindkomst på omkring kr. De højst lønnede af familierne i de første 3 deciler har således relativt lave indkomster. Grænsen mellem 6. og 9. decil går ved en disponibel ækvivalensindkomst på ca kr. Denne indkomst kan oppebæres af en enlig med barn med en bruttoindkomst på ca kr. eller en parfamilie med 2 børn med en bruttoindkomst på omkring 1,2 mill.kr. 44

3 trukne pil). Ydermere kan det af figuren ses, at halvdelen af gevinsten til beboerne i ejerboliger i form af lav ejendomsværdibeskatning opgjort til 21 mia.kr. af DØR går til ca. 25 pct. af de rigeste familier. Det er således ganske klart, at reguleringen af huslejerne i den almene sektor helt overvejende kommer de laveste indkomster til gode. En væsentlig del af DØR-rappportens argumentation omkring den almene sektor er hermed faldet til jorden. Hertil kommer andre elementer i DØR-rapportens analyser, som er meget problematiske. Her skal blot stikordsvis peges på følgende, idet der i øvrigt henvises til Boligselskabernes Landsforening (2001) for en mere uddybende forklaring, som pladsen her ikke rummer mulighed for: DØR-rapporten foreslår samlet så dramatiske omvæltninger af mange husstandes privatøkonomi, herunder ikke mindst pensionisthusstande, at overgangsordninger o.lign. er stærkt påkrævet, men DØR-rapporten beskæftiger sig ikke med dette. DØR påstår, at der kan kompenseres via individuel boligstøtte, men det lader sig ikke gøre. De sammensatte marginalskatteprocenter vil blive yderligere forøget i forhold til et aktuelt i forvejen problematiske niveau. DØR s forslag vil især føre til markante huslejestigninger i København og andre store byer, og der er dermed også et bypolitisk perspektiv i en liberalisering, som burde have interesseret DØR. Er det acceptabelt, at visse byområder på det lange sigt skal tømmes helt for husstande med lavere indkomster, mens der i andre by- og boligområder bliver koncentreret endnu flere familier med lave indkomster? Det vil fremme dannelsen af ghettoer. DØR s forslag vil føre til en markant opbremsning af nybyggeriet på det nærmeste et byggestop i en periode og der vil komme markante prisfald på ejerboliger, som alt i alt vil sætte en meget kraftig bremse på samfundsøkonomien med negativ vækst og arbejdsløshed til følge. Også derfor er det så uforståeligt, at DØR-rapporten ikke beskæftiger sig seriøst med overgangsordninger. Intet profitmotiv Men den afgørende svaghed i hele debatten om såkaldt liberalisering eller frigivelse af huslejerne i alment byggeri er manglen på forståelse for, og indsigt i, den almene sektors faktiske opbygning og opgaver. At tale om en liberalisering eller frigivelse må forudsætte eksistensen af et marked med en udlejer, som er interesseret i størst mulig indtjening. Men her er problemet i den almene sektor, at udlejer er styret af beboerne, som naturligvis ikke har samme interesse i at sikre størst mulig indtjening til udlejer. Der er kort og godt ikke noget profitmotiv. Dette meget centrale problem i forbindelse med en såkaldt frigivelse af huslejen i alment byggeri er aldrig reelt blevet behandlet i forbindelse med de gentagne offentlige diskussioner om huslejeregulering, hverken i forbindelse med den seneste DØRrapport eller f.eks. i forbindelse med den omfattende debat på baggrund af arbejdet i det såkaldte Ølgaard-udvalg Denne mangel i debatten er beskrevet af undertegnede i en artikel fra 1996, jf. Nielsen (1996), hvori også er gjort rede for problemerne ved at opbygge diverse planøkonomiske modeller som en art markedsmæssig surrogat i fraværet af et egentligt marked. Pladsen her tillader ikke en gentagelse af argumentationen, men det står fast, at ægte markedsbaserede huslejer i alment byggeri kun kan realiseres, hvis der gøres fundamentalt op med nuværende ejer- og styreform. Der må forudsættes enten salg som ejerboliger, hvorved de almene udlejningsboliger forsvinder fra markedet, eller salg af de beboerstyrede boligorganisationer til private selskaber, der har til formål at give størst muligt afkast til ejerne. Men prisen for et sådant salg til private selskaber vil for det første være en afgørende svækkelse af beboernes indflydelse på eget boligområde. For det andet vil den sociale boliganvisning blive gjort til et spørgsmål om det offentliges køb af anvisningsret hos private selskaber. Erfaringerne med kommunernes hidtidige forsøg på at købe anvisningsret i private udlejningsboliger peger ikke i den retning som et attraktivt alternativ til nuværende ordning. Desuden vil køb og salg af anvisningsret på rene markedsbetingelser utvivlsomt føre til, at mange kommuner vil købe de billigste anvisningsretter og dermed anvise til de i forvejen mest nødlidende boligområder, dvs. der opstår ghettoer. Delkonklusion om DØR-rapporten I Boligselskabernes Landsforening er det derfor vores sammenfattende vurdering af DØR-rapporten 45

4 og dens forslag, at den skaber flere problemer, end den løser. Vi vil ikke bestride, at der findes huslejespænd også i alment byggeri, og at der forekommer mangel på overensstemmelse mellem pris og kvalitet i en del af vores boligmasse. Anderledes kan det ikke være, således som den almene sektor er konstrueret. Men spørgsmålet er, hvor store velfærdstab og tab i samfundsøkonomisk effektivitet, disse spænd afstedkommer, i forhold til de meget betydelige fordelingspolitiske problemer, som vil opstå ved realiseringen af DØR-rapportens forslag. Det er denne afvejning, som efter vores opfattelse ikke falder ud til fordel for DØR-rapportens forslag, og det er især kritisabelt, at de meget store tilpasnings- og overgangsproblemer, som en realisering af DØR s forslag vil medføre, slet ikke behandles. Man kan også stille det spørgsmål, om DØR overhovedet beskæftiger sig med de væsentlige problemer på boligmarkedet. Er det største danske boligproblem den manglende markedsmæssige tilpasning og de teoretiske velfærdstab, som ifølge gængs økonomisk teori vil følge heraf? Eller er det i højere grad et problem for økonomer, fordi det ikke flugter med lærebøgerne? Det er min provokerende påstand, at det snarere er det sidstnævnte, og at dansk boligpolitik fungerer bedre end sit rygte, men dog i en længere årrække med en stadigt tiltagende social segregering på boligmarkedet som det helt dominerende og overordnede problem, jf. Boligselskabernes Landsforening (2000). Et problem, som mildest talt ikke vil blive mindre ved den totale liberalisering og fjernelse af alle direkte subsidier som foreslået af DØR. Aftale med SR-regeringen DØR-rapportens meget krasse medicin har foreløbig fået næsten alle politiske partier til at tage afstand fra forslagene i hvert fald indtil videre. I stedet er det andre hensyn, som sætter dagsordenen. Den nu afgåede SR-regering barslede kort inden valgets udskrivelse med en omfattende lovpakke, jf. nr. 2 på litteraturlisten, sigtende bl.a. på forøgelse af det almene nybyggeri og på en langsigtet helhedsløsning for renovering og nybyggeri i den almene sektor. Helhedsløsningen var baseret på en aftale med Boligselskabernes Landsforening om den fremtidige økonomi i Landsbyggefonden. Der var tale om et kompromis, hvor den almene sektor via de fremtidige midler i Landsbyggefonden selv skulle overtage dele af statens fremtidige forpligtelser til at betale ydelsesstøtte til alment nybyggeri, mod at staten sikrede Landsbyggefonden lånemuligheder på det kortere sigt for allerede nu at kunne igangsætte et omfattende investeringsprogram i de godt almene boliger sigtende på et kvalitetsløft af sektorens boliger. For at forstå baggrunden for denne meget omfattende aftale, skal her kort gengives nogle særlige fakta om den almene sektor. Landsbyggefonden er en fond oprettet ved lov i 1967, og fonden forvalter betydelige midler i den almene sektor, idet der opkræves pligtbidrag fra ældre almene boliger, ydes støtte til renovering af ældre boliger, ydes støtte til byggeskaderenovering, administreres særlige støtteordninger til vanskeligt stillede afdelinger m.m.m. Som noget nyt er det besluttet, at Landsbyggefonden også skal modtage halvdelen af de almene beboeres betalinger, når lån udamortiseres i de almene boligområder. Baggrunden er en særlig almen lovgivning, som indebærer, at huslejen ikke nedsættes, når realkreditlånene, der er optaget i forbindelse med byggeriets finansiering, er udamortiseret. Beboerne fortsætter med at betale en leje svarende til ydelserne i den sidste termin, idet de overskydende betalinger dels indgår i den lokale boligorganisations dispositionsfond med halvdelen og dels indgår i Landsbyggefonden med den anden halvdel. Det betyder, at der efterhånden vil komme stærkt forøgede indbetalinger til Landsbyggefonden, især fra det tidspunkt, hvor de første indekslån optaget i begyndelsen af 80 erne udamortiseres ca. fra år Hvor indbetalingerne til Landsbyggefonden fra udamortiserede lån i år 2000 kun udgjorde 28 mill. kr., skønnes indbetalingerne i år 2010 at udgøre 1,0 mia. kr. og i år 2020 at udgøre 2,3 mia. kr. Der er altså tale om en forudsigelig betydelig vækst i de indbetalinger, som det almene byggeris beboere skal præstere, og det er anvendelsen af disse midler, som den omtalte aftale omhandlede (de mange detaljer i aftalen kan læses i bemærkningerne til lovforslaget). Kvalitetsløft som forbedret konkurrenceevne Aftalen indebar, at Landsbyggefonden skulle overtage statens forpligtelser til at betale ydelsesstøtte 46

5 til et antal boliger efter 10/15 år, idet fonden ikke aktuelt har ledige midler. Herved spares imidlertid penge på finansloven her og nu, idet den særlige budgetteringsteknik på det almene område indebærer, at udgifterne til en årgang alment nybyggeri udgiftsføres det år, hvor byggeriet får tilsagn, og idet udgifterne opgøres som nutidsværdien af samtlige fremtidige statslige betalinger til den pågældende årgang af boliger. Det betød, at Landsbyggefondens fremtidige midler kunne medvirke til at finansiere udgifterne ved den boligpakke, som skulle igangsættes nu. Modstykket til denne overtagelse af fremtidige statslige udgifter var et tilsagn om garanti ved Landsbyggefondens låntagning i de år, hvor der ikke er ledige midler, således at Landsbyggefonden kunne yde investeringstøtte til årlige investeringer i den almene sektor på 1,5 mia. kr., årligt i perioden fra 2002 til og med Låntagningen skulle være afviklet inden udgangen af 2020, men herved sikredes en rolig og kontinuerlig investering i nødvendige renoveringer. Baggrunden for disse investeringsplaner skal søges i en vurdering af behovet for renovering og forbedring i den almene sektor. Almene boliger er generelt rimeligt vedligeholdte, men dog med betydelige nedslidnings- og byggeskadeproblemer i en del afdelinger. Desuden bliver boliger opført for 30, 40 eller 50 år siden teknisk forældet i takt med stadigt stigende krav til boligens kvalitet, størrelse, beliggenhed m.v. i takt med den almindelige velstandsfremgang. Dette udgør et væsentligt problem i den almene sektor, og det udgør en del af baggrunden for, at der langsomt men sikkert er sket en ændring af beboersammensætningen i retning af en stadigt stigende andel af husstande med lave indkomster, husstande uden for erhverv etc., etc. Hvis vi yderligere forestiller os en fortsat økonomisk vækst og levestandardfremgang de næste år, så er spørgsmålet, hvad det er nødvendigt at investere i den almene boligmasse, hvis den blot nogenlunde skal kunne være attraktiv også om år. Det spørgsmål satte Landsbyggefonden sig for at få besvaret og efter et udbud af analyseopgaven er udgivet en rapport udarbejdet af en gruppe bestående af Arbejderbevægelsens Erhvervsråd, Byfornyelsesselskabet Danmark og Arkitektgruppen Domus, jf. Landsbyggefonden (2001). Rapporten opstillede 3 forskellige scenarier for omfanget af de nødvendige renoveringer og forbedringer. Et minimumsscenarie resulterede i samlede investeringer i perioden på ca. 50 mia. kr., et mellemscenarie i investeringer på godt 100 mia. kr. og et maksimumsscenarie i investeringer på ca. 135 mia. kr. Det lyder umiddelbart meget voldsomt, men i rapporten redegøres også for, at det rent faktisk er betydeligt mindre end det, som historisk er konstateret investeret i ejerboligsektoren i de senere år. Det er denne meget væsentlige strategi omkring kvalitetsløftet, som var det for Boligselskabernes Landsforening afgørende perspektiv i aftalen med den forrige regering, som desværre ikke nåede at få aftalen gennem Folketinget, inden valget blev udskrevet. Aftalen skulle sikre, at de nødvendige investeringer kunne gennemføres med et fleksibelt og smidigt støttesystem fra Landsbyggefonden, hvor støtten fra fonden skulle ydes som igangsætter for beboernes egne beslutninger om investeringer også med huslejeforhøjelser til følge, hvor dette måtte være muligt. Det skete i øvrigt i sammenhæng med en lovpakke, som også indeholdt forslag om etablering af såkaldte medejerboliger og udvidet råderet for beboerne. Det var en aftale, som sigtede på udvikling af den almene sektor og dens boligtilbud. Ny regering, ny politik Den nye regering, som kom til efter valget den 20. november 2001, har tydeligvis ikke planer om realisering af den del af DØR-rapporten, som omhandler liberalisering af lejefastsættelsen. Der er under valgkampen nærmest afgivet statsgaranti for, at noget sådant ikke gennemføres i denne valgperiode. Derimod er regeringen gået ud med en melding om salg af almene boliger til beboerne som private andelsboliger eller ejerboliger, og i BL har vi taget meget klart afstand fra disse planer med argumenter, som er fremgået af medierne, og som pladsen her ikke rummer mulighed for at gentage. Det er endvidere i skrivende stund endnu uklart, hvordan regeringen vil forholde sig til den tidligere regerings boligpakke og aftale med den almene sektor. Der kan således ikke ses bort fra, at regeringen måske overvejer andre former for anvendelse af de fremtidige midler i Landsbyggefonden. I den almene sektor frygtes muligheden af, at Landsbyggefondens fremtidige midler skal fungere som en art mal- 47

6 keko til finansiering af dele af gabet mellem de af den nye regering skabte udgiftsforventninger og indtægtsmuligheder. Betegnelser som»herreløse penge«er således hørt anvendt af regeringsøkonomer antydende en betydelig angrebslyst i forhold til fondens kommende midler. Skulle noget sådant blive tilfældet kan for det første konstateres, at regeringen i givet fald vil komme i en målkonflikt mellem sine forskellige målsætninger. Hvis der således sker salg af almene boliger, vil de fremtidige midler i Landsbyggefonden blive reduceret tilsvarende, og der vil ganske enkelt være færre midler at malke. For det andet vil en sådan eventuel malkning af beboernes indbetalinger til Landsbyggefonden kunne komme i konflikt med det af regeringen bebudede skattestop, medmindre dette udsættes for en meget velvillig fortolkning. Der er således ingen som helst tvivl om, at en inddragelse af midler i Landsbyggefonden til brug for generelle statsfinansielle hensyn vil indebære en særskat på det almene byggeris beboere, som kan være meget svær at forene med tankerne om skattestop. Hvis regeringen på denne baggrund skulle stå tøvende overfor valget mellem de to scenarier salget eller malkningen skal vi i al fredsommelighed pege på den tredje vej udviklingen af den almene sektor og dens boliger som beskrevet foran. Litteratur Dansk Økonomi forår 2001, Boligmarkedet skævt og ineffektivt, Det Økonomiske Råd Lovforslagene L 43, 44, 45, 46, 47 og 48 i samlingen , 1. del. Regeringsgrundlaget, Statsministeriet, november 2001 Boligmarkedet skævt og ineffektivt (en kommentar til Vismandsrapporten), udgivet af Boligselskabernes Landsforening, oktober Huslejespænd og selvforvaltning, Nationaløkonomisk Tidsskrift, Gert Nielsen, Boligselskabernes Landsforening, 1996, Festskrift til Anders Ølgaard. Analyser af situationen på boligmarkedet, udgivet af Boligselskabernes Landsforening, september 2000 Fysisk opretning og forbedring af almene boligafdelinger, Byfornyelse Danmark, Arbejderbevægelsens Erhvervsråd, DOMUS arkitekter, udgivet af Landsbyggefonden, marts