NR Udviklingen i styreformer i den offentlige sektor

Transkript

1 NR Udviklingen i styreformer i den offentlige sektor Af Peter Bogason, Bogason Consulting

2 Ansvarshavende redaktør: Flemming Andersen, kommunikationschef i FTF Layout: FTF Kommunikation Tryk: FTF 1. oplag 100 eksemplarer April 2009 ISBN-nummer: Bestilling: Telefon eller ftf@ftf.dk Pris medlemmer: kr. 20,- Pris ikke-medlemmer: kr. 50,- FTF Hovedorganisation for offentligt og privat ansatte Niels Hemmingsensgade 12 Postboks København K Tlf: Fax: ftf@ftf.dk 2

3 FORORD Bedre styring skaber bedre kvalitet I de senere år har det ikke skortet på debat om den offentlige sektor. Hvor meget velfærd har vi råd til, hvordan er kvaliteten af velfærden, og hvordan løser vi den stigende mangel på kvalificeret arbejdskraft på velfærdsområderne? Disse spørgsmål har været og vil også fremover stå centralt i den politiske debat herhjemme. Men bag disse spørgsmål breder sig også en diskussion om hele styringen af den offentlige sektor. For ikke så længe siden var der ikke rigtig nogen, der med gennemslagskraft satte spørgsmålstegn ved den fremherskende styringsfilosofi, New Public Management (NPM), som blev indført i 1980 erne som svaret på flere år med store underskud på statsfinanserne. Siden har ideerne om at betragte den offentlige sektor som private virksomheder udviklet sig. Men nu står det efterhånden klart for de fleste, at vi har fået indrettet den offentlige sektor på en måde, som truer med at dræbe arbejdsglæde, innovation og udvikling på de offentlige arbejdspladser og dermed også kvaliteten af velfærden. Alt for megen kontrol med processer og periferiydelser har flyttet fokus væk fra kerneydelsen og den nødvendige kvalitetsudvikling heraf. Og det er ikke blot en erkendelse, der er nået langt ind på Slotsholmen det har også bevirket, at man nu også blandt praktikere og mellemledere diskuterer, hvordan vi fremover skal indrette og styre den offentlige sektor. afsæt for arbejdet har professor Peter Bogason lavet dette notat, der beskriver, forklarer og kommenterer udviklingen i styreformer gennem de seneste år. Notatet er en rigtig god introduktion til emnet, og han kommer bl.a. ind på, hvordan de fagprofessionelles og borgernes rolle har ændret sig i takt med udbredelsen af NPM. En af hans pointer er, at de traditionelle grænser mellem offentlig og privat og mellem bureaukrati og marked er udvisket i vort komplekse samfund. Det giver helt andre udfordringer for den offentlige sektor og det gør i sig selv, at tiden er løbet fra NPM-idealerne. Jeg vil gerne sige tak til Peter Bogason for et godt og overbliksskabende notat, som klæder os godt på til at tage fat på de næste skridt. Hvis man skal formulere krav og kriterier for nye styreformer med mere vægt på kvalitet og udvikling og mindre på kontrol - er det nemlig vigtigt at være bevidst om, hvad det mere præcist er, man skal erstatte. Med dette notat i bagagen ser jeg derfor frem til, at vi i den fagpolitiske verden fortsætter den kritiske og konstruktive diskussion om styringen af den offentlige sektor. Vi skal i fællesskab forsøge at finde nye veje, der kan give bedre styring, så medarbejderne kan udnytte deres faglighed mere fuldt ud. Det er nemlig en helt nødvendig forudsætning for bedre kvalitet i velfærden, men også for arbejdsglæden, rekrutteringen, fastholdelsen og den effektive ressourceudnyttelse på de offentlige institutioner. I FTF har vi gennem længere tid taget aktivt del i styreformsdiskussionen, og for tiden arbejder en projektgruppe med udviklingen af nye styreformer. Som Bente Sorgenfrey Formand 3

4

5 INDHOLDSFORTEGNELSE Forord 3 1. Indledende bemærkninger 6 2. Rationalerne bag New Public Management i Danmark 7 3. Hvilke effekter har NPM ført til? Borgernes forstærkede roller i den offentlige sektor Perspektivet fra de fagprofessionelle - og politikerne Diskussion og konklusion 18 Litteratur 21 5

6 Udviklingen i styreformer i den offentlige sektor Peter Bogason, Bogason Consulting April INDLEDENDE BEMÆRKNINGER ser. Vi har også oplevet, at de klare teorier bag to de begreber er blevet mindre anvendelige - virkeligheden er blevet mere mudret og kræver et tilpasset begrebsapparat. Dette notat behandler udviklingen i styreformer i de sidste 20 år, altså fra omkring Det sker konkret, men også i en løbende begrebsudvikling. Dansk forvaltning har siden 1960 erne været igennem en lang række reformer. Der har været to modgående tendenser, som man kan sige skiftes til at have førstepladsen: Bureaukratisering og markedsgørelse. De gjorde sig således gældende i : - Bureaukratisering. Det var hovedtendensen i den første kommunalreform fra 1970 fulgt af en række reformer med fokus på bureaukratisk faglighed, planlægning og styring. For kommunerne var det miljø- og plansystemerne, socialvæsenet, arbejdsmarkedsadministrationen og budgetsystemerne. For amterne var det regionplanlægningen, gymnasierne, sygesikringen, særforsorgen og psykiatrien. - Markedsgørelse. Den dominerede det første moderniseringsprogram fra 1982 med omprioritering og stop for væksten i den offentlige sektor på dagsordenen. Fokus var på decentralisering af ansvar og kompetencer, mere markedsstyring og valgmuligheder for borgerne, ledelsesudvikling og ny teknologi. Fra midten af 1980 erne fik kommunerne muligheder for at afprøve forskellige alternativer til traditionel styring i frikommuneforsøgene, forsøg i folkeskolen og på det sociale område ( SUM ). Fokus er ikke på en detaljeret præsentation og gennemgang af reformernes elementer og værktøjer 1, men på de tendenser og processer - som fx den stigende borger/bruger involvering - der ligger bag moderniseringsprogrammer, New Public Management mv. Notatet giver et historisk rids af baggrunden for de styreformstendenser, der er dominerende i dag, herunder den effekt, den øgede borgerinddragelse har haft. Notatets centrale temaer: - Hvad var rationalerne bag moderniseringsbølgen i den offentlige sektor fra 1980 erne og udbredelsen af New Public Management? - Hvilke problemer skulle NPM løse? Er de løst? Og kan der peges på afledte og utilsigtede effekter? - Hvordan har borgerens rolle i forhold til den offentlige sektor ændret sig? Hvilken betydning har det haft som drivkraft bag NPM og reformerne af den offentlige sektor? - Hvordan er NPM og borgerinddragelsen set med fagprofessionelles perspektiv? Og er politikerrollen også blevet ændret? Siden da har vi oplevet en række skift mellem de to tenden- 6 1 En sådan gennemgang af udviklingen findes i Ejersbo og Greve (2005)

7 Helt overordnet kan man sige, at perioden har været kendetegnet ved en fortsættelse af begge ovennævnte træk: Bureaukrati og marked afløser hinanden som medicin for den offentlige sektors sygdomme, som forskellige regeringer har set dem. Det er vanskeligt at tale om en overgribende tendens, for der er ingen klassisk-teoretisk logik, som tages op af en regering og derefter gennemsættes. Det er praktisk politik og administration, som driver værket. Selv i større reformer afhænger succes af evnen til at gribe øjeblikkets muligheder. På det teoretiske felt afspejles disse udviklingstræk i skismaet mellem government (formel organisation som forståelsesgrundlag) og governance (procesforståelse i styringssystemer baseret på netværk). Disse begreber ligger bag diskussionen i resten af notatet, men er naturligvis ikke formuleret sådan af politikere og administratorer. 2. RATIONALERNE BAG NEW PUBLIC MANAGEMENT I DANMARK NPM kom internationalt frem i løbet af anden halvdel af 1980 erne, rødderne kan findes i de konservative politiske regimer under Thatcher og Reagan (Pollitt 1990; Osborne and Gaebler 1993), hvor man ville begrænse den offentlige administrations omfang og effektivisere det tilbageblevne via erfaringer fra den private sektor. Der er ikke enighed om, hvad NPM mere præcist er i den internationale litteratur (Hood 1991), så nedenstående skal ikke betragtes som en autoritativ fremstilling. Men man kan i hvert fald pege på nogle træk, som går igen, og som er relevante for udviklingen i dansk forvaltning. Udgangspunktet er så, at NPM er antitesen til det klassiske bureaukrati a la Weber (se fx Fivelsdal 1971). Bag ved NPM er der således en overgribende økonomisk logik, udmøntet som resultatbaserede, driftsøkonomiske principper i relation til organisationens omgivelser, og (økonomiske) incitamenter og ledelsespricipper internt i organisationen. Det betyder på det principielle, tankemæssige plan, at der tages udgangspunkt i det rationelle og egoistiske individs ageren på det frie marked, hvor egoismen som bekendt i sidste instans (ifølge Adam Smith) leder til den mest effektive fordeling af ressourcer i samfundet. Overfører vi principperne til en organisation, som man ser det i teoriretningen public choice (Bogason 1994), opleves den som rammen for et strategisk spil mellem rationelle aktører, der i den offentlige sektor gør den førte politik på udførende eller implementerende plan effektiv og sammenhængende. Vigtige træk i NPM er markedsorientering, decentralisering, fokus på ledelse og styring gennem kontrakter. Inspirationen i den offentlige sektor kan siges at komme fra teorier om private organisationer fra 1980 erne, noget a la den daværende SAS-guru Jan Carlzons Riv pyramiderne ned (Carlzon 1985). Den offentlige organisation skal være markedsorienteret, dvs. anskue sin eksistens som afhængig af, at der er en efterspørgsel på dens ydelser, og at omverdenen skal ses som potentielle kunder, der skal behandles med den respekt, de fortjener ( the customer is king ). For at være tæt på kunden må man decentralisere kompetencer til at beslutte så langt nede i organisationen som muligt. Men samtidig er god ledelse vigtig, og derfor skal lederen rustes til at udfylde sin rolle så godt som muligt, som person, ikke blot som rolleindehaver. Og endelig skal styring primært ske via aftaler, der formuleres i kontrakter med en begrænset løbetid, således at nye forhold kan tages med efter et stykke tid. Alle disse forhold er i 2009 slået igennem i daglig tale i den offentlige organisation. Mange offentlige ledere taler i dag om virksomhedens aktiviteter, bundlinjen og årets resultat som om man opererede som en privat virksomhed på markedet, og som skal give et afkast. Man bruger udtrykket koncernen med datterselskaber, der har fået mange kompetencer til at beslutte om egne aktiviteter, sammenlignet med tidligere. Kommende ledere sendes på kursus for at styrke dem i deres muligheder for at styre og personligt træde frem i de rette sammenhænge, og disse ledere og deres organisationer styres via resultatkontrakter, der angiver de næste års mål for organisationen. Samtidig er der sket en ganske omfattende udlicitering af offentlige 7

8 aktiviteter til private firmaer, og en række tidligere offentlige organisationer er nu private virksomheder (datacentralen/csc, KTAS/TDC, Post&Tele/Postdanmark, DSB). Men det var nyt og omdiskuteret i 1980 erne. Lidt hårdt trukket op: - En offentlig organisation var først og fremmest en myndighed. Så hvorfor skulle man dog skrive Med venlig hilsen i et ministerielt brev, når den korrekte afslutning for myndigheden var PMV - På ministerens vegne? - Var det ikke farligt at decentralisere til de ansatte, der nok var tæt på klienterne, men som enten var uerfarne unge kandidater, eller erfarne, men uuddannede assistenter og derfor ikke kapable til at tage et ansvar? - Hvorfor skulle man dog uddanne ledere på KIOL (kursus i offentlig ledelse)? Var den vigtigste opgave ikke at sikre korrekt administration? Den gang var der stort set ikke noget, der hed personalepolitik, og karriere var et spørgsmål om anciennitet og en udefinerbar egnethed, overvejende hos mænd. - Og hvorfor bruge kontrakter, når man havde en lov, et cirkulære og et reglement? Det lader sig ikke gøre at give en simpel forklaring på, hvordan denne skepsis er blevet vendt til aktiv handling. Men man kan pege på, at der er tale om en international bevægelse, og at organisationer som FN, Verdensbanken og specielt OECD har spillet en væsentlig rolle i at samle topembedsmænd - primært fra medlemslandenes finansministerier - til seminarer om forskellige aspekter af NPM (Mathiasen 2005), og der skabe enighed om ønskeligheden af reform. I OECD s PUMA underorganisation blev det efterfølgende sikret, at der blev rapporteret tilbage til OECD om fremskridt, som blev præsenteret i nye seminarer. Hvad var rationalerne for NPM i Danmark? Hovedtrækkene i den danske version af NPM er (Jensen 2000, 117): 8 - begrænsninger i brug af offentlig organisation ved privatisering af offentlige organisationer, salg af offentlige enheder og udlicitering - reduktion af offentlige udgifter ved modernisering af budgetsystemer (og dermed effektivisering og billiggørelse af driften, PB) - omstrukturering af den offentlige sektor i retning af mere principal-agent orienterede principper ved rammestyring, resultatkontrakter, individuelle præstationskontrakter mv. - introduktion af præstationsmåling på såvel individuelt som organisatorisk niveau ved benchmarking, virksomhedsregnskaber, vidensregnskab, produktionsfremmende lønsystemer mv. Præstationsmåling skal nok ses i sammenhæng med væksten i behovet for evaluering, der i et vist omfang har erstattet bureaukratiets klassiske kontrolmekanismer. Man kan sige, at da markedet ikke er fuldt udviklet, må der sættes andre mekanismer ind til at vurdere effekterne af den offentlige aktivitet. Finansministeriet har været en væsentlig drivkraft i denne udvikling, men det har ikke været i modstrid med holdningerne hos en stor del af de statslige administrative ledere, den administrative ledelse af Kommunernes Landsforening og Amtsrådsforeningen (nu Danske Regioner). Jensen (2000) peger på, at Dansk politik i en årrække har haft økonomi som et centralt tema, og det styrker Finansministeriet, som har kunnet formulere emner knyttet til økonomisk ansvarlighed som en del af grundlaget for administrationspolitikken. Det sker på det ideologiske plan ved at alles opmærksomhed fanges af økonomien, man kan med en anden iagttagers udtryk tale om tællelighedens regime (Mouritsen 1997), der får alle til at fokusere på det, der kan tælles og vejes. Organisatorisk sker det ved, at ministeriet beholder en indflydelse på den offentlige sektor ved at skabe rammerne for den enkelte statslige myndigheds budget, men overlader kontrollen heraf til organisationen selv og kan dermed afsætte ressourcer til i stedet at fokusere på de bredere systemiske faktorer i den offentlige

9 sektor. Og politisk får ministeriet indflydelse ved til stadighed at kunne sætte økonomiske forhold på den politiske dagsorden. Denne udvikling begyndte med moderniseringsprogrammet fra 1982 (se oven for), hvor embedsmænd i Finansministeriet benyttede regeringsskiftet (den konservativt ledede Schlüter-regering) til at formulere tanker, der allerede var blandt dem, i et sammenhængende program. Det gav ministeriet en platform, som med mellemrum blev fornyet, også af socialdemokratisk ledede regeringer, til trods for at venstrefløjen havde været ganske kritisk over for moderniseringsprogrammet af Vendingen blev synlig efter regeringsskiftet i 1993, da den nye regering kom med det reviderede moderniseringsprogram Nyt syn på den offentlige sektor, der var en fortsættelse af principperne, men med mindre vægt på udlicitering. Under den ikke-borgerlige regering fortsatte man således arbejdet med kontraktstyrelser, virksomhedsregnskaber, præstationskontrakter og salg af offentlige virksomheder 2. Regelforenkling var dog ikke et tema. I 1997 blev Det digitale Danmark lagt til som en byggesten i moderniseringen. Nyt syn blev fra politisk hold set som et led i at forberede Danmark til kommende problemer med at levere alle velfærdsydelserne uden at skulle forhøje skattetrykket, som er et af de højeste i verden. Truslen var bl.a. ældrebyrden og et fald i arbejdsstyrken. I 2001 skiftede regeringen igen til den borgerlige side, og i 2002 kom et revideret moderniseringsprogram, Med borgeren ved roret. Der var en række let genkendelige elementer fra de tidligere programmer - lettere udlicitering, regelforenkling, sanering i råd og nævn, privatisering, økonomistyring, og mål- og resultatstyring. Men der var nu et stærkere formuleret og integreret fokus på udviklingen i IT og i ledelse samt personaleforhold (fleksibel løn). Og så var der et stærkt formuleret program for mere lydhørhed over for borgerne: Større valgfrihed mellem leverandører af offentlig service, offentliggørelse af kvaliteten på offentlige institutioner, større åbenhed over for borgerne via IT, og mere inddragelse af borgerne i driften. Siden kommer et programpunkt om OPP (Offentlig-private partnerskaber) til, og strukturreformen har givet anledning til en styrkelse af bestiller-udfører modellens (BUM) anvendelse i kommunerne. Centrale regeringsinitiativer siden 1982: - Moderniseringsprogrammet (1982) - Nyt syn på den offentlige sektor (1993) - Det digitale Danmark (1997) - Med borgeren ved roret (2002) - Efter 2004 er behovet for et specifikt moderniseringsprogram blevet nedtonet, og i stedet er regeringsgrundlaget i stigende grad blevet det politiske omdrejningspunkt for reformer og modernisering. Samtidig har regeringen igangsat en lang række reformer - strukturreform, politireform og retskredsreform er gennemført, og en kvalitetsreform er i gang. Finansministeriet har søgt at bibeholde sin centrale position. De store reformer med politi, ret og kommuner har ikke hørt til ministeriets centrale opgaver, men der har været stærk fokus på de administrative processer i vid forstand - det skal ses i forlængelse af regeringens formuleringer om modernisering og skiftet hen imod at have modernisering løbende som et element i regeringsgrundlaget. Og det sker i stadig stigende grad på tværs af den offentlige sektor. Derfor har Finansministeriet oprettet der samler information om en række aspekter af moderniseringen, specielt digitalisering, globalisering og kvalitetsreformen. På det overordnede plan kan man sige, at efter år 2000 har der været mere fokus på topledelse i et system af public governance, der sigter imod målinger af resultater og effekter, baseret på en næsten offensiv brug af IT. 2 I Finansministeriet havde man efter sigende en floskeltransformator. hvor alle Schlüter-tidens slagord blev oversat til Nyrup-regeringen - Fristyrelse blev således oversat til Kontraktstyrelse etc. (Ejersbo og Greve 2005, 219) NPM angår først og fremmest spørgsmålet om at skabe mere effektiv drift. Men en sidste faktor er væsentlig, spe- 9

10 cielt på kommunalt plan. Den politiske ledelse skal reservere sine aktiviteter til målsætning og kontrol, den skal ikke indgå i den konkrete drift. Dette er et ømtåleligt emne i en verden, hvor politikerne før 1970 stort set ikke lavede andet end at behandle enkeltsager, og hvor der stadig er en betydelig interesse for at gøre en forskel konkret. 3. HVILKE EFFEKTER HAR NPM FØRT TIL? New Public Management er ikke et gyldigt udtryk blandt politikere og embedsmænd, i hvert fald ikke som en officiel betegnelse for administrationspolitikken. I officiel sammenhæng er det relevante udtryk enten modernisering eller det specifikke navn på et initiativ a la kvalitetsreformen. NPM er forskernes betegnelse og tjener til at kunne lave internationale sammenligninger og på grundlag deraf at teoretisere over udviklingen i de moderne statsapparater. Hvilke konsekvenser er der i danske offentlige styreformer? Hvis vi tager udgangspunkt i den konkrete udvikling i Danmark, kan man helt overordnet sige, at moderniseringsprogrammernes primære sigte, at stoppe væksten i de offentlige udgifter, er lykkedes. Om det skyldes NPM, må stå uafklaret hen. Hvis vi så går ind på en række temaer eller initiativer, kan man konstatere, at der - bredt favnet - er følgende relevante aspekter af styring: Forskellige styringsaspekter ved NPM Egentlige markedsmekanismer - Privatisering. Ikke mindst i 1990 erne skete der en del. Der er sket privatisering af Statsanstalten for Livsforsikring, Datacentralen, Eksportkreditrådet, Københavns Lufthavne, Postgiroen, og Teledanmark. - Udlicitering. Det er overvejende kommuner og regioner, der udliciterer opgaver, og der er p.t. en målsætning om at konkurrenceudsætte 27 pct. af de kommunale aktiviteter. Forskellige styringsaspekter ved NPM (fortsat) Kvasi-markedsmekanismer - Stats-aktieselskaber. Der er dannet en del, bl.a. DONG, Datacentralen (senere solgt) Danske Spil, TV2, Teledanmark (senere solgt), Postdanmark (nu til salg), DSB rederi, SAS Danmark (under omdannelse), Statens Konfektion (gået konkurs) - BUM-modeller. Strukturkommissionen betonede bestiller-udfører modellens anvendelighed, og KL følger op med rådgivning fx over for valg af institutioner for og leverancer til handicappede - Frit valg. Lovbestemt - Brugertilfredshed. Ved spørgeskemaer mv. tages temaer op, hvor brugerne af en institution mv. får mulighed for at udtrykke sig. - Benchmarking. For en række ydelser skal kommunerne offentliggøre nøgletal (børn/pædagog ratio, elev/lærer ratio etc.), således at man udefra kan få et indtryk af de enkelte serviceinstitutioners effektivitet (at anvende fx til beslutning ved Frit Valg). Ledelsesinstrumenter - Kontraktstyring. Såvel stat som kommuner gør udpræget brug af ikke-juridiske resultatkontrakter. I staten mellem departement og styrelser, og mellem styrelser og institutioner; i kommuner mellem kommunaldirektør og forvaltningcheferne, og mellem forvaltningerne og institutionerne. - Performance pay. Resultatkontrakterne bruges som grundlag for en bonusordning for de respektive chefer, der i et vist omfang også kan bruge dette grundlag for aflønning i egen organisation. Lønsystemerne er i det hele taget blevet omdannet til et - forsigtigt grebet an - system med muligheder for resultataflønning. - Satsning på ledelse. Dette afspejles af Danmarks Forvaltningshøjskole og Center for offentlig Kompetenceudvikling (COK), samt i ikke ringe omfang af Statens Center for Kompetence- og Kvalitetsudvikling (SCKK). 10

11 Forskellige styringsaspekter ved NPM (fortsat) Nye bureaukratimekanismer - Evaluering. Bruges i mange sammenhænge, er blevet institutionaliseret ved Danmarks Evaluerings institut (EVA) og Det kommunale og Regionale Evalueringsinstitut (KREVI). - Akkreditering. Et af de nyeste skud på stammen er Danmarks Akkrediteringsorgan (DANAK), der skal styrke danske virksomheders troværdighed fx i sundhed, miljø og sikkerhed. Nye Demokratiformer - Brugerindflydelse. Ved lov er der blevet indført brugerbestyrelser på en række kommunale institutionsformer. Det kan diskuteres, om alle de nævnte aktiviteter er kerneelementer i NPM, men de har alle en affinitet til markedsdannelse. Privatisering og selskabsdannelse er organisatoriske initiativer, med alle de øvrige retter sig imod processerne inden for den offentlige sektor og mellem den offentlige sektor og samfundet i øvrigt. Den første form er egentlig markedsdannelse, hvor den offentlige sektor enten helt slipper grebet eller via udlicitering danner et reguleret marked, hvor byderne kender vilkårene for en beslutning, og hvor prisen har en væsentlig betydning. Betegnelsen kvasi-marked bruges, fordi der er tale om tilnærmelser til markedet - statsaktieselskabet har som regel monopol, BUM-modellen er en stærkt reguleret mekanisme inspireret af principal-agent-tænkning, men den adskiller kun organisationerne i den offentlige sektor på det formelle plan. Frit valg, brugertilfredshed og benchmarking virker som øget information til forbrugervalg, men det er inden for et stærkt begrænset aktivitetsområde. Den tredje form, ledelsesinstrumenter, omfatter dels nogle blandinger af målstyring og bonusløn, altså et led i principal-agenttænkningen, dels en generel satsning på efteruddannelse af ledere. Den fjerde type, ny-bureaukratiske mekanismer, omfatter evaluering og akkreditering - de er varianter af traditionel kontrol og godkendelser, med fokus på præstationsmåling. Den sidste type, nye demokratiformer, indebærer at borgerne får muligheder for at influere på driften af en række offentlige institutioner, hvor borgerne i princippet konkurrerer om pladserne i bestyrelserne. Det måske mest interessante på principielt plan er, at selv om der er en markedstankegang bag ved disse styreformer, så er vægten i instrumenterne på det, der kan styres i og fra en organisation. På markedet må alle aktører underkaste sig udbuds- og efterspørgselsmekanismerne. I NPM søger den offentlige organisation på en række områder at skabe sig en særlig status på markedet - det gælder stats-aktieselskaberne, kontraktstyringen, BUM-modellerne, performance-pay og ledelse. Brugertilfredshed, evaluering, benchmarking og akkreditering kan så siges at være mekanismer, der skal erstatte den direkte markedsreaktion ( exit ) fra forbrugeren, men der lægges i den videre brug af dem en mere hierarkisk relation ind. Disse mere organisatoriske mekanismer slår igennem over tid, hvilket leder frem til, at der også er ret så utilsigtede elementer af bureaukratisering i nogle elementer i reformerne: Kontraktstyring kan let gå hen og blive fornyet år efter år uden de store ændringer, og dermed blot være endnu et skriftligt grundlag for evaluering af organisationen, men uden de store overvejelser om der faktisk sker noget nyt i organisationen. Det var lærdommen hos en række chefer i den offentlige forvaltning, der i en kronik i Politiken 9. marts 2007 bad om tilgivelse for deres synder: De havde etableret styresystem via kontraktstyring, der var sandet til og stivnet som styring og tilsyn med papirflytning som resultat - hvor der er behov for personlig ledelse og ansvarstagen: lederskab. Problemet med kontraktstyringen var ifølge kronikken, at den byggede på en række kvantitative mål, som skulle afrapporteres i en årlig cyklus. Men det spærrede for initiativ og omtanke og gav plads til skemaudfyldning i stedet. Benchmarking af offentlige institutioner kan ligeledes føre til en lidt bevidstløs leven op til bestemte standarder - når de 11

12 først er nået, glemmer man at spørge, om der skulle sættes nye mål for benchmarkingen. For personalet bliver det til endnu en skemaudfyldning, som man ikke lægger noget særligt i, men snarere irriteres over skemavældet. I det omfang, man fokuserer på opgaverne, bliver opfyldningen af målsætningerne måske vigtigere end spørgsmålet om anvendeligheden af målsætningerne - vi lever i et dynamisk samfund, og der sker ændringer over tid, som de offentlige organisationer skal kunne matche. Her kan brugerundersøgelser komme ind som en kanal, der kan signalere nye eller ændrede præferencer hos brugerne. Det forudsætter imidlertid, at undersøgelserne laves med åbne ender, og derfor er lukkede tilfredsskemaer ikke tilstrækkelige, men bør i en række tilfælde suppleres med fokusgruppeinterviews mv. Med andre ord sker der over tid en slags standardisering af initiativer, der havde til sigte at skabe mere ny energi og innovation i den offentlige sektor. Det gjorde sig fx gældende i lærernes skematisering ar arbejdstid i forskellige kategorier af tid, og det ses i SOSU-assistenternes arbejdsinddeling på baggrund af en tidsmåling af diverse rengøringsaktiviteter i fænomenet fælles sprog, der for nogle socialarbejdere synes at ende i ren skemaudfyldning i stedet for at fungere som en dynamisk arbejdsanvisning. Hvis centrale, velfærdsstatslige ydelser ender som skematiserede fænomener uden inddragelse af medarbejderens aktive tankegang og professionelle skøn, er der grund til gentænkning. For den politiske ledelses vedkommende må man sige, at der er gjort meget over årene for at få politikerne ind på NPM-dydens rette vej - at koncentrere sig om visionerne. Men for det første kræver lovgivningen stadig, at en række sager behandles af politikerne i udvalg eller kommunalbestyrelse. Og for det andet har politikerne svært ved kun at behandle principper, og de føler, at deres synspunkter på den konkrete administration i stigende omfang ikke har nogen vægt. Her er det så et spørgsmål, om politikerne bliver demotiveret og ikke søger genopstilling, eller om vi får nye politikertyper, der bedre trives med den overordnede rolle i målsætning. Her kan man så rejse spørgsmålet, om NPM fremmer en sammenhæng i løsningen af de offentlige opgaver, jfr. de senere års kampagner fx om sundhed på længere sigt, der kræver indsats fra mange typer af forvaltning. Der kan være en tendens til, at hver opgave ses i sin specifikke, kontraktlige sammenhæng, og at samarbejde på tværs i hvert fald ikke lettes. Det kan blive til et problem inden for områder, hvor der kan involveres flere forvaltninger, idet NPM ikke uden videre støtter konstruktionen af incitamenter på tværs af budgetsystemerne. Og den anden side er spørgsmålet om den samlede opfyldning af målsætninger i et system, der består af isolerede målesystemer ud fra specifikke aftaler, byggende på bureaukratiske standarder. Her er risiko for en blokering i udviklingen af velfærdsstatens ydelser i lidt bredere forstand. 4. BORGERNES FORSTÆRKEDE ROLLER I DEN OFFENTLIGE SEKTOR OECD har været vigtig i udviklingen af NPM, men OECD har ikke kun lagt vægten på økonomiske styringsmidler. Der har også været en betydelig interesse i at inddrage borgerne i den offentlige sektors udvikling (OECD 2001). I den vestlige verden kan man se en klar tendens til at inddrage borgerne mere i offentlige beslutninger, men den præcise form varierer fra land til land (Bogason, Kensen og Miller 2004). Her kan man sige, at Danmark har været i front og kan inspirere OECD mere end omvendt. Borgernes roller i den offentlige sektor er blevet styrket kraftigt i hele den periode, vi har under betragtning. Det gælder brugerbestyrelser, rådgivende organer, inddragelse via den frivillige sektor, brugertilfredsundersøgelser og en udvidelse af klagekanaler samt ombudsmandens tilsynsfelt. Og endelig er der efter strukturreformen kommet nye kommunale initiativer til borgerinddragelse. 12

13 Fra 1988 og igennem 1990 erne har en lang række kommunale institutioner fået brugerbestyrelser: på folkeskoler, børneinstitutioner, idrætsanlæg, musikskoler, erhvervsråd, en række biblioteker og ældreinstitutioner. Nogle kommuner opretter brugerbestyrelser på andre former for service, og overgangen til rådgivende udvalg (se neden for), er flydende. Brugerne vælges til de fleste bestyrelser, men på de områder, hvor lovgivningen ikke regulerer deltagelsen, er det mere normalt, at medlemmerne udpeges fra de vigtigste interesse- og brugerorganisationer, som fx inden for idrætsområdet. Antallet af brugere, som er involveret i den offentlige sektors (inkl. almennyttige boliger) drift via bestyrelser var i 2001 over (Bogason 2001). Formålene er mangesidede. Brugerbestyrelser og rådgivende organer kan give kommunalbestyrelserne og specielt forvaltningerne megen relevant information. Arbejdet med at forberede beslutninger kan lettes, man kan betragte dem som tilførsel af ekspertise i en form, som naturligvis i et vist omfang kan være farvet af interesser. Så set med politikernes øjne er der en risiko for, at brugerbestyrelser og rådene underminerer de politiske partiers rolle i den politiske beslutningsproces. De frivillige organisationers potentiale synes i god overensstemmelse med de krav, som fra forskellig side og med noget forskellige formuleringer stilles til udviklingen af den offentlige sektor i bevægelsen væk fra en dominans af velfærdsstat hen imod velfærdssamfund. Socialpolitisk handling opstår her i et netværk af organisationer, hvis målsætninger etableres i et samspil mellem forskellige hensyn. Der er en gensidig afhængighed, idet organisationerne udveksler ressourcer: De frivillige leverer ekspertise inden for et bestemt problemfelt, den offentlige sektor leverer ressourcer i form af penge og legitimitet. Projekt- og puljemidler kan tilsvarende bidrage til udviklingen af velfærdssamfundet og governance, idet de på en smidig måde kan bidrage til at mobilisere lokal handling understøttet af offentlige midler, men uden bureaukratiets aktive medvirken, når bevillingen er givet. Det har muligvis særligt potentiale i de mange lokalsamfund, der efter strukturreformen finder, at der er lidt langt til rådhuset. Det kan styrke de eksisterende frivillige organisationer, men det styrker også mere spontane behov blandt lokale borgergrupper. Brugertilfredshed, klagekanaler og Ombudsmandens forøgede arbejdsområde kan alle siges at være led i en form for markedsdannelse. Essensen er ud fra den synsvinkel, at kanalerne skaber mere information til serviceproducenterne. Når der er tale om klager og Ombudsmand, er der naturligvis et stærkt juridisk element i sagsforløbet, idet spørgsmålet er, om afgørelser er juridisk korrekte. Men det må, i det omfang en kommune oplever mange klager, give anledning til en bredere overvejelse om organisationens relationer til brugerne. Brugertilfredsundersøgelser kan rettes mere direkte imod de aspekter, som organisationen er interesseret i at uddybe sin viden om. De må i mange tilfælde kunne knyttes sammen med viden, der skabes via brugerbestyrelser og rådgivende organer, og kan ses som en ekstra kanal for dem, der ikke har direkte adgang til ledelsen af organisationen. Brugertilfredshedsundersøgelser bør ses i sammenhæng med andre instrumenter - evaluering i bredeste forstand, men også benchmarking, hvor brugerundersøgelser kan bidrage til at give en bredere information om de faktorer, som benchmarkingen er udtryk for, herunder relevansen af de pågældende faktorer i forhold til brugernes behov. De bør desuden ikke som nævnt oven for alene udføres som lukkede spørgeskemaundersøgelser, men suppleres med fokusgrupper og andre mere dynamiske dialogformer. Der findes ingen undersøgelser af, hvilke effekter de ovennævnte metoder til at inddrage borgerne og brugerne i offentlige beslutningsprocesser har haft på borgernes demokratiopfattelser og deres deltagelse som vælgere i det politiske liv. Meget tyder på, at der ikke er nogen målbar effekt på makroplan, for vælgertilslutningen er ikke ændret meget i mange år. Men om der fx sker en slags demokratisk opdragelse til bedre forståelse for det offentlige liv via 13

14 medlemskab i en brugerbestyrelse, ved man ikke noget om ud fra forskningen. Der er heller ikke nogen systematisk viden om repræsentanter for brugerne i bestyrelser mv. i højere grad er blevet partipolitisk aktive. Man ved, at valgene til brugerbestyrelser ikke er præget af partipolitik, hvorimod der er visse tendenser til at lokale, kendte politikere søger sæde i ældrerådene, i en vis konkurrence med repræsentanter for ældreorganisationerne. Men der er behov for nærmere forskning i dette. Man ved til gengæld, at der er stor tilslutning blandt borgerne til borgerinddragelse via borgermøder og brugerundersøgelser - i 2005 var 60 pct. for brug af borger- og brugerundersøgelser mindst en gang årligt, og 70 pct. var for et borgermøde mindst en gang om året (Hansen 2009, 9). Det har politikerne bemærket sig. Efter strukturreformen er der opstået nye initiativer til borgerinddragelse i kommunerne, bl.a. inspireret af Tænketanken om Nærdemokrati, der lavede en betænkning om emnet i 2005 (Tænketanken om Lokaldemokrati 2005), og i maj 2008 havde 19 ud af 98 kommuner ifølge deres hjemmeside formuleret en strategi for borgerinddragelse (Hansen 2009, 41), og siden er flere kommet til. Initiativerne sker nok i lyset af, af mange kommuner er blevet endog meget store, hvis man tager den danske kommunale tradition i betragtning. Det har bevirket en vis tendens til skærpet opmærksomhed overfor forskellene i livsformer mellem by og land, og en vis frygt i landdistrikterne for at blive hægtet af udviklingen i de nye kommuners planlægning. ikke den lukkede organisations incitamenter til rådighed. Som et led i governance kommer der flere netværk, som skal styres på anden vis. Dette skal vi vende tilbage til sidst i notatet, men det skal med det samme siges, at ovenstående ikke skal tages til udtryk for, at nu er alting netværk. Hierarkierne trives stadig, og man kan fx betragte Strukturreformen som en styrkelse af den bureaukratiske organisationsform i de nye kommuner med færre, større enheder som ideal. Og de initiativer, som kommunerne har taget efter Strukturreformen for bedre borgerinddragelse, retter sig mest mod at høre borgerne og få deres mening på en måde, som er struktureret af kommunen (Hansen 2009, 102). En åben dialog er mere sjælden. Det er vanskeligt at se et egentligt, aktivt pres fra borgerne for at opnå større indflydelse. De organisatoriske mekanismer - brugerbestyrelser mv. - er opstået som led i lovgivningen uden folkelige krav, og bevægelsen hen imod borgerinddragelse efter strukturreformen er blevet drevet at en lille elite af kommunalpolitikere. Men der er som nævnt generel vælgertilslutning til fx mere borgerinddragelse, så man kan vel sige, at det repræsentative demokrati på ret fornem vis har opfyldt ønsker om inddragelse, uden at det var nødvendigt for folket at møde op på Christiansborg Slotsplads med bannere. 5. PERSPEKTIVET FRA DE FAGPROFESSIONELLE - OG POLITIKERNE På det principielle plan er den øgede borgerinddragelse et led i det, man teoretisk kalder bevægelsen væk fra government hen imod mere governance. NPM er konstrueret til at styrke den effektive drift af offentlige organisationer og skabe bedre muligheder for information om effekterne i samfundet af organisationernes forskellige tiltag. Vægten er på government, på formel organisation - til trods for formuleringerne om markedsgørelse. Men når borgerne inddrages, mindskes de etablerede organisationers autonomi, idet de må indgå i forskellige samspil med omverdenen, som ikke så let lader sig planlægge og styre - man har jo 14 Moderniseringerne af forskellige karat har haft som fællesnævner, at der skulle decentraliseres til de udførende niveauer. Et andet element har været kontraktstyre og resultatkontrakter til ledelsen, fulgt af forskellige tiltag i lønsystemerne på institutionerne. En tredje faktor har været fokus på brugerne, fulgt af brugerbestyrelser mv. Det ligger ikke fagprofessionelle fjernt at have stor selvstændighed. Udgangspunktet er, at de har en relativt høj uddannelse som giver et fælles referencepunkt, at deres praksis er forankret i forskellige former for forskning, at de

15 har fælles tidsskrifter, der bringer nye resultater om deres fagfelt, og at de organiserer sig ud fra fagfeltet. Der er derfor en stærk, fælles identitet om end der kan være uenigheder inden for fagligheden, som gør, at de betragter tilhængere af en anden skole end deres egen med mistænksomhed. Al aktivitet omkring dem har været anskuet gennem faglighedens briller. Det gælder også ledelse, hvor der indtil for få år siden stort set kun blev lagt vægt på potentielle lederes styrke i fagligheden. De bedste var dem, der blev forfremmet, og deres rolle var primært at sikre fagligheden fremover. Et eksempel er gymnasiet, hvor lederne (rektorer) typisk blev dem, der havde en høj anerkendelse inden for deres fag, og som havde erfaring fra arbejde som fagkonsulent. Alternativt kunne man have haft en større stilling inden for den faglige organisation, eller måske i amtsadministrationen. Og rollen som drivende kraft i ledelse på gymnasierne var begrænset. Et andet eksempel er sygehusenes administrerende overlæger, som primært har erfaringen som dygtige læger som ballast, og hvor mange har haft vanskeligheder med at tilpasse sig til økonomistyret på sygehusene. De fagprofessionelle kunne iagttage reformernes første skridt, decentralisering af kompetence til institutionerne, med tilfredshed. De fik større autonomi og skulle kunne beslutte stort set alt med relevans for dem selv. Men i kølvandet på decentraliseringen kom så anden bølge, hvor der dels blev stillet krav til dokumentation for, at institutionen levede op til kravene fra moderorganisationen, dels kom flere og flere krav til ledelsen og dens indsats på stedet. Dette blev koblet med, at der kom flere og flere krav til kvaliteten på institutionen - ikke ud fra institutionens personales faglige opfattelser, men ud fra kriterier, som blev besluttet andet steds (fx PISA, kvalitetsreform mv.). Og endelig kom der mange steder brugerbestyrelser, hvorved specielt forældrene kom tæt på en række institutioner og deres faglige praksis - og mange steder undlod de ikke at stille spørgsmål til denne praksis, selv om det fx på folkeskolerne ikke var hensigten, at de skulle blande sig i klasseundervisningen, da lærerne havde metodefrihed. Disse ændringer gav nye udfordringer for de professionelles ledere, specielt dem, der var udnævnt på baggrund af deres professionelle kvalifikationer i snæver forstand. De var ikke rustet til at foretage en driftsøkonomisk analyse af egen organisation, og de var ikke trænet til at fungere som ledelse over for en brugergruppe, for ikke at tale om de nye økonomiske relationer til moderorganisationen - ofte rådhuset. En analyse af de fagprofessionelle lederes nye vilkår (Sehested 2008) viser nogle af udfordringerne - som er mange, og forskellige fra kommune til kommune. Men alt tyder på, at lederne er tilfredse med udfordringerne med at gå fra kollega til leder. De finder ledelsesopgaven spændende, men udvikler sig forskelligt. Nogle holder den faglige profil højt og fastholder samarbejdet med kolleger og faglige organisationer om fortolkningen af den service, der skal leveres. Andre skifter mere i retning af manager, som en moderne version af den klassiske embedsmand med dennes loyalitet over for den politiske ledelse, også i definitionen af, hvad god service er. En tredje variant er driftslederen, som fokuserer på egen institution i et ønske om at videreudvikle den til effektiv drift med alle de nye redskaber, som reformerne stiller til rådighed. En fjerde rolle er netværkslederen, der fokuserer på processer og arbejder på at skabe et samspil mellem de relevante aktører, der så skal nå frem til konsensus om, hvad den rigtige service er på stedet. Ingen af rollerne er uden problemer, men de er under reformer størst for de to første: Den faglige leder er næsten dømt til at få problemer med moderorganisationen, mens manageren får interne problemer med de tidligere kolleger. Driftslederen og netværkslederen er de typer, der bedst falder ind i mønstrene i NPM og reformtiltagene - men på vidt forskellige måder. Den, der mester begge roller og anvender dem strategisk-taktisk i forskellige situationer, vil nok blive set som den succesrige leder, respekteret af såvel professionelle som moderorganisationen og brugerne. 15

16 Mange ledere ser nok et behov for bedre information fra organisationens brugere, og jo større organisationen bliver, jo større bliver afstanden mellem ledelse og brugere. Det betyder, at informationen via fx medlemmer af brugerbestyrelsen bliver vigtigere for ledelsen. Men der vil også komme en tendens til, at ledelsen ønsker at formalisere informationen om brugerne og serviceproduktionens kvalitet. En række institutioner har systematiseret brugerundersøgelser via spørgeskemaer, der udleveres fx ved patienters udskrivning. Man søger samtidig at systematisere data i organisationen til ledelsesinformation om liggetider mv. Og ind imellem får man et analyseinstitut til at foretage en bredere undersøgelse. Relevansen af undersøgelserne, specielt de mere rutiniserede, er diskutabel, idet de fleste undersøgelser enten viser en ret høj tilfredshed, eller også en bred fordeling mellem høj og lav tilfredshed suppleret med en tilsvarende stor gruppe, der enten er ved ikke eller i en mellemgruppe - det danske nå (Bogason 2001, ). Det turde være indlysende, at de professionelle ledere har et behov for efteruddannelse, hvilket jo som bekendt også udmøntes i at kvalitetsreformen implementeres med en solid satsning på en lang række ledelsesuddannelser. Udfordringen er at kombinere professionel viden med ledelsesredskaber til drift og netværk: driften for at sikre effektivitet i organisationen, netværket for at få kontakter til videre udvikling af organisationens faglige service. Det kræver indsigt i forhold som løndannelse og lønforholdenes betydning for de ansattes adfærd - hvor den traditionelle opfattelse blandt professionelle har været, at arbejdets specialiserede karakter ikke gjorde det egnet til at blive understøttet af økonomiske incitamenter. Denne holdning er under nedbrydning. Udviklingen kræver desuden indsigt i brugernes forståelse og holdninger til det professionelle arbejde; brugerbestyrelserne er en realitet for mange institutionsledere, og de skal kunne arbejde positivt sammen med bestyrelsen for at få optimale udviklingsmuligheder for organisationen. Mange iagttagere betragter sådanne samspil som elementer i netværksdannelse. Lederen har en central funktion som bærer af grundlæggende serviceværdier, men samtidig som kontaktpunkt og oversætter af de mange signaler, som den professionelle organisation er udsat for i reformernes kølvand. Dermed skabes grundlaget for dialog og konstruktive processer. Men samtidig er nogle elementer af den klassiske leders verdensopfattelse blevet fjernet: Politik er kommet tæt på institutionen, institutionen er ikke længere kun styret af de fagprofessionelles viden, og lederne er ikke eneste herre i eget hus. Problemstillingerne for lederne spejler sig i problemstillingerne for medarbejderne på gulvet. Der er skridt for skridt kommet øgede krav til afrapportering af de aktiviteter, medarbejderne står for. Decentraliseringen har ikke betydet autonomi mere end at der skal gøres rede for, hvad friheden bruges til. Samtidig er brugerne blevet styrket, og det kan af nogle medarbejdere betragtes som en trussel imod deres faglighed. Nogle eksempler er angivet neden for - og det skal understreges, at her er benyttet et måske lidt snævert medarbejderperspektiv, som ikke er illustrativt for alle. Men det trækker kritikken, som en række medarbejdere føler over for de nye arbejdsformer, klart op. Tre eksempler på fagprofessionelles ændrede rolle Kommunikationscentre Et eksempel er at finde i landets kommunikationscentre (Tale-Høre-Syns-institutionerne), hvor medarbejderne nu skal lave meget detaljerede indstillinger om tildeling af ydelser, for at kommunen kan tage stilling til, om ydelsen kan tildeles. Tidligere var centrene amtslige, og medarbejderne tog professionelt baseret stilling til ydelserne under forstanderens ansvar. Dermed skulle der ikke kommunikeres mere end det, der var nødvendigt fra faglig kollega til faglig kollega. Nu er der introduceret en BUM-model med kommunen som bestiller og kommunikationscenteret som udfører. Derfor skal der kommunikeres til ikke-fagligt (inden for dette område) personale i den enkelte kommune, og det fordrer flere, standardiserede oplysninger. Samtidig skal alle ydelser prissættes, hvor de tidligere blot blev konteret inden for institutionens budget (Bogason 2009). 16

17 Universiteterne Et andet eksempel er universiteterne, hvor medarbejderne nu skal indberette deres forskningsresultater - ikke som resultater, men som antal publikationer i diverse former - peer-reviewede internationale tidsskrifter, andre tidsskrifter, bøger, antologiartikler, artikler i ikke-faglige skrifter, osv. Disse indberetninger placeres i databaser, og herefter er det hensigten at benchmarke universiteterne over for hinanden. Problemet er at finde en standardiseringsform, der passer alle. Og det er vanskeligt, da naturvidenskab, samfundsvidenskab og humaniora har vidt forskellige traditioner for at publicere. Naturvidenskaben har mange peerreviewede internationale tidsskrifter, medens humaniora i stort omfang har en tradition for at skrive bøger, og kun på dansk. Ældreområdet Et tredje eksempel er ældreområdets brug af fælles sprog, hvor en række aktiviteter - fx rengøring - er lagt ind som standardiserede aktiviteter med bestemte minutfrekvenser. Mange føler, at systemet fratager dem muligheden for at lægge et mere professionelt skøn i udfyldningen af deres arbejde. Politik er kommet tæt på institutionen, men det betyder ikke, at politikerne i snæver forstand er kommet tættere på. Der er udviklet et effektivt filter mellem den kommunale service og politikerne. Det har to komponenter: For det første er der over en årrække udviklet en bureaukratisk organisation på rådhuset - de konkrete beslutninger kan tages af fagligt velkvalificeret personale. For det andet har NPM og reformerne udviklet et system af organisatoriske processer, der retter politikernes opmærksomhed mod overordnet planlægning og styring mere end på det konkrete indhold af de kommunale beslutninger. Ganske vist er der på grund af lovgivningen en del konkrete beslutninger på politikernes bord ved møderne, men de er oftest en formalitet, og det er de øvrige styringsopgaver, der tager papir og tid. Det er et grundtræk i NPM, at politikeren skal ud af organisationen og påtage sig bestyrelsesrollen. Det er lige så klart, at mange politikere ikke vil fraskrive sig muligheden for at gribe ind i de daglige sager. Det er bla. fordi de bliver bedømt af vælgerne på deres konkrete gerninger, ikke at der er budgetbalance i budgetår 4. Vælgerne interesserer sig for deres mor på plejehjemmet og for lille Lisa i børnehaven, og abstrakte fænomener som budgetter og sektorplaner er svære at sælge i en valgkamp. På det principielle plan er Bestiller-udfører modellen (BUM) et eksempel på konsekvenserne af NPM. Vi så oven for en konsekvens for medarbejderne (på kommunikationscentrene). Det har også betydning for politikerne. Kommunalbestyrelsen - politikerne - optræder som bestiller, og forskellige organisationer kan så byde ind på rollen som udfører, og efter udbudsprocessen er afsluttet, skriver bestillerne en kontrakt med udføreren, som er gyldig i et nærmere bestemt antal år. Under kontraktens levetid har politikerne ingen mulighed for at gribe ind i den service, der leveres, med mindre kontrakten misligholdes af udføreren. BUMmodellen er tænkt som et markedsinstrument, men den bruges også indirekte - som inspirator - i relationerne mellem to offentlige organisationer, fx mellem rådhus og serviceinstitution. Men hvor den ægte BUM-model ville give udføreren ro til arbejdet, er den ikke-markedsbaserede BUM-model mere åben for løbende kontakt og revision. Så der er i princippet mulighed for, at politikerne kan søge indflydelse. Eller kan de? Der er ingen undersøgelser af, hvad der faktisk sker, men spørgsmålstegnet er karakteristisk for politikernes situation. På den ene side skabes der instrumenter, som søger at holde dem ude fra den daglige drift på grund af kontraktsystemet. På den anden side er mange af instrumenterne i realiteten ikke ægte markedssystemer, men dokumenter, der beskriver en række relationer mellem offentlige organisationer inden for et formuleret målsystem. Det betyder, at den politiker, der vil, sandsynligvis kan få en eller anden form for indflydelse - eller i hvert fald ikke kan nægtes en form for dialog. 17

18 Og så er vi fremme ved spørgsmålet hvilken politiker? Her giver politologiske undersøgelser en vis basis for en forståelse, der bygger på flere typer af roller (Berg 2000). Grundlæggende er temaet: bestyrelsesmedlem eller sagsbehandler? Den gamle kommunale tradition var politikeren som sagsbehandler i fagudvalgene. Den nye tradition - med NPM - er politikeren som bestyrelsesmedlem, der overvejende arbejder med organisationens strategi og budget - og godkendelse af regnskab. Den nye politiker forstår principper som effektivitet, rationalitet og ledelse, er generalist og i stand til at opstille visioner og mål - og styrer kommunen via målstyring og decentralisering. De skaber dermed gode arbejdsvilkår - for de ansatte ledere. For det er dem, der laver de dokumenter, der gør de nye styreformer mulige. Mens politikernes muligheder for spontane reaktioner på vælgernes krav vanskeliggøres. Med ovenstående er det ikke sagt, at NPM giver dårlig kvalitet, men det er indlysende, at det skaber dilemmaer for den traditionelle politiker. Nogle forskere taler om behovet for metastyring (Sørensen og Torfing 2005), altså styring af styringsprocesser, hvor politikeren må erkende, at der skal tages en overordnet rolle. Betragtelsesmåden er, at man må se styring som et element af processer i et større netværk, hvor rollerne kan skifte over tid. Indflydelse via metastyring kan opnås på flere måder (Sørensen 2002). I udgangspunktet skal der fastlægges nogle (organisatoriske) rammer for samspillet. Hvor er grænserne for, hvad vi kan gøre, hvem er legitime aktører? Men dernæst er der nogle vigtige, normative parametre for samspillet, som siger noget om de visioner, der ligger bag ved aktørernes engagement. For det tredje kan man influere på, hvilke aktører der konkret bliver involveret i samspillet, og man kan influere processerne ved at allokere flere eller færre ressourcer til det. Og endelig kan man deltage direkte i samspillet; her kommer tid ind som en for de fleste aktører knap ressource - hvor meget kan jeg nå at være med i? Politikerens primære mulighed for principiel indflydelse i et netværk er at give et samspil legitimitet og at skaffe ressourcer såsom viden og penge (Bogason 2000). Men for at få konkret indflydelse på indholdet skal politikeren enten 18 være til stede konkret eller afstikke rammerne for samspillet, og det er disse skift mellem forskellig form for aktivitet, der gør politikerrollen vanskelig at håndtere - det kræver betydelig strategisk flair og indsigt. 6. DISKUSSION OG KONKLUSION Udgangspunktet for ovenstående gennemgang var, at udviklingen er gået frem og tilbage mellem bureaukrati og marked - to centrale begreber fra ernes politologi med rødder i den norske magtudredning (Hernes 1978; Olsen 1978). Men der er i løbet af den betragtede periode sket en glidning i politologernes begrebsverden, således at man i dag mere taler om relationen mellem formel organisation (government) og dynamiske processer (governance) (Rhodes 1997; Bogason 2001), hvor government er den bureaukratiske styreform, mens governance er et hybrid af markedsrelationer og forhandlingssystemer, ofte karakteriseret som netværk. Et grundlæggende problem for modernisering baseret på NPM viser sig nemlig at være, at der forudsættes et samfund med klar skillelinje mellem offentlig og privat, mellem bureaukrati og marked - men den skillelinie er ikke så klar i et udviklet velfærdssamfund som Danmarks. Governancebegrebet afspejler denne uklarhed og er blevet kritiseret for det af teoretikere, der støtter sig til mere stringente modeller. Svaret fra governance-teoretikerne er, at de stringente modeller savner relevans for virkeligheden. Notatet er skrevet med rødder i governance-perspektivet. Man kan sige, at udviklingen med modernisering og NPM kan anskues som et led i en omfattende bevægelse fra at offentlige organisationer overvejende varetog driftsopgaver (herunder regulering) over for samfundet, til en omfattende policy-organisation i en velfærdsstat, der kræver et betydeligt element af strategisk styring. Igennem en lang årrække har topembedsmændene udviklet sig fra en overvejende juridisk-reaktiv tradition til en fremadrettet styringskultur.

19 Dermed ikke sagt, at man ikke tidligere kunne betjene den politiske ledelse strategisk, men strategi og udvikling har i den grad taget overhånd, at det er rimeligt at tale om et skifte. Finansministeriet har altid været vogter over for udgiftsvækst og holdt fagministerierne i snævre bånd, men i dag er hele den offentlige sektors udvikling sat ind i en makroøkonomisk ramme, og der udvikles organisationer og instrumenter til at tilpasse statens og kommunernes aktiviteter til det, rammen indeholder. Politikerne i kommunerne har måttet tilpasse sig til nye ledelsesroller, som det ud fra forskningen ikke står klart, om de kan udfylde. På nationalt plan er partipolitik meget fokuseret på midten forstået som at velfærdsstatens videre drift er central, og politikerne arbejder mest ud fra ønsker om relativt marginale ændringer, ofte baseret på enkeltsager ( lig på bordet ). Det skyldes bl.a. at en række af de større parametre for politik skabes i realiteten i EU og giver dermed folketingspolitikerne et meget lille spillerum. Når vi bevæger os hen imod spørgsmålet om borgerens stilling i dette system, er der ingen tvivl om, at borgeren er blevet styrket generelt, men man kan sige, at specielt de borgere, som er direkte brugere af den offentlige sektors service, er blevet styrket via brugerbestyrelser, rådgivende organer, styrkede klagekanaler, brugerundersøgelser, benchmarking og frit valg. Man skal se disse kanaler i sammenhæng. I daglig praksis er bestyrelser, klagekanaler og frit valg nok de stærkeste instrumenter. Til de mere strategiske overvejelser er brugerundersøgelser og benchmarking relevante instrumenter, men det er altså vigtigt, at de bruges som led i institutionernes ledelse og fremdrift, og ikke blot som enkeltstående initiativer. Det har således betydning for den enkelte organisations rolle i et større system af offentlige organisationer, fx i en kommune. NPMs grundlæggende princip om brug af government - formel organisation - som grundlag for en slags markedsdannelse, er ikke blevet opfyldt. Tværtimod iagttager man en række netværk på kryds og tværs af de offentlige organisationer i systemer af governance med et kompliceret system af informationer, der for en dels vedkommende nok står til rådighed via internettet, men det viser sig, at der er behov for en fortolkning af denne information og dens brug i en bredere sammenhæng. Policy skabes i dag i et bredt samspil mellem forskellige interesserede parter. Politik og administration er - til trods for de erklærede mål om det modsatte fra NPM - i dag flettet sammen på en ret uigennemskuelig måde for de fleste udenfor stående. Der tales meget om netværk i forskellige afskygninger, hvor man snart arbejder i relativt hierarkiske forhold, snart er mere fri i et forhandlingsforløb med mange parter. Så hvor NPM-princippet er ro på bagsmækken via målsætninger og kontrakter, synes realiteten at være en noget anden. Hvordan kan det anskues? For det første er de politisk/administrative processer i dag karakteriseret af forskellige elementer af forhandling og kompromis. Her kan det være gavnligt for aktørerne at have et grundigt indblik på alle niveauer af samspillet. Hvis et byråd lægger op til budgetreduktioner, kan det være nyttigt at have indsigt i det lokale arbejde, selv om den generelle filosofi synes at være, at de, der har skoene på er dem, der ved, hvor den trykker. Det er jo ofte de fagprofessionelle - og at det er op til de lokale at gennemføre ændringer, fordi kun de reelt ved, hvad der foregår. Men den filosofi er ikke brugelig i en forhandlingssituation, for så er den ene part jo holdt i uvidenhed om de faktiske forhold. Indsigt heri vil hjælpe begge parter til at kunne diskutere konsekvenserne af fx. budgetreduktioner på lige fod. Og så vil det være muligt at diskutere kompromisser mellem forskellige ideer hos begge parter, i stedet for at få en konfrontation, hvor ingen af parterne har en indsigt i andet end egne forhold. For det andet, og det gælder ikke mindst ledelsesniveauerne, er det i et sådant system nyttigt ikke at tage NPMfilosofiens udgangspunkt med at maksimere egne præferencer, aktører skal snarere kunne sætte sig i andres sted. De fleste aktører tager standpunkter og bruger perspektiver, der er snævert knyttet til, hvad de ser som egen orga- 19

20 nisations interesse, en holdning som ofte forstærkes ved en integreret organisationskultur, der definerer et vi og et dem. Men i stedet for at se dette som en given faktor, kan man gå ud fra, at deltagernes præferencer kan ændres i lyset af diskussioner, ny information og et aktivt forhandlingsforløb, hvor deltagerne anvender deres personlighed i stedet for udelukkende at spille en rolle. Dette er langt fra NPMs markedsforestillinger. Her kommer brugerne ind med stigende styrke, men også som aktører, som evt. kan bruges af den ene part i en konfliktsituation, der er under udvikling mellem ansatte og ledelse. Hvis der over en periode er opbygget en slags vidensbase på grundlag af samspil med brugerne, er det så spørgsmålet, hvilket fortolkningsramme denne viden sættes ind i. I en forhandlingsproces er den historiske baggrund for denne viden en vigtig parameter. Dagens politisk-administrative system forudsætter kort sagt indsigt i forhandlingsteknik og en indstilling til kompromis, samt en vis vilje til at inddrage aktører og perspektiver, som ikke er umiddelbart indlysende ud fra den situation, som samspillet indledes i. Det betyder, at man ikke kun ser på egen organisations ydeevne og mulighederne for at høste en gevinst, men tager andre ind i overvejelserne for at fremme løsning på problemstillingen frem for at fremme løsninger for egen organisation. Centrale udviklingstendenser for offentlige organisationer: - Fra driftsorganisation til policy-organisation - Fra government til governance - Fra autonomi til forhandling og kompromis - Fra hierarki til netværk forståelse for organisatoriske forhold er blevet helt overflødig - til trods for udviklingen i retning af governance og brug af NPMs markedsidealer. Men det bruges sandsynligvis kun i begrænset omfang som direkte styreform. Man siger, at styring kan foregå i skyggen af hierarki, og det er nok denne bagved liggende trussel om en eventuel anvendelse af hierarki, som kan virke som drivkraft i en række processer. Der er desuden en mulighed for topledelsen i enhver organisation at anvende procedurer til at opnå en række ønskede virkninger. Dette at være med synes i stigende grad at være en ressource til indflydelse, det er ikke nok blot at være taget i betragtning af andre parter. Her er borgerne blevet styrket af de mange nyere deltagelses- og indsigelseskanaler, som man på nydansk kan kalde empowerment, hvor deltageren udnytter de rammer, der findes, i en dynamisk proces til deltagelse og potentielt indflydelse. Hierarki og netværk eksisterer altså side om side. Opgaven for de forskellige aktører er så at få en symbiose ud af de forskellige organisationsrationaler i stedet for at ende i en organisatorisk krig. Det er en væsentlig udfordring i et system, hvor parterne er gensidigt afhængige i ofte længerevarende forløb. Her kan det være nyttigt at forstå NPMs virkemåde, men hvis man forlader sig på dens markedsmekanismer alene, vil man let komme til kort. Når man så ser på de forstærkede relationer til brugerne, det være sig via brugerbestyrelser, rådgivende organer, klager eller tilfredshedsundersøgelser, så er det vigtigt at forstå dem alle som elementer i processer, der til stadighed skrider frem, og som i princippet ikke afsluttes. Det betyder, at de i videste forstand bliver elementer i en bred politisk proces, som er afhængig af mange faktorer og dermed situationsbestemt snarere end klart forudsigelig. Ud fra ovenstående er det ikke tilstrækkeligt at have et strukturelt-organisatorisk udgangspunkt for en forståelse af den offentlige sektors virkemåde. Man skal have indsigt i processer og dynamiske forløb. Det betyder dog ikke, at en 20