Tilbagetrækningsreformen 2011 og dennes makroøkonomiske og sociale konsekvenser

Transkript

1 D E T S A M F U N D S V I D E N S K A B E L I G E F A K U L T E T Ø k o n o m i s k I n s t i t u t K Ø B E N H A V N S U N I V E R S I T E T Kandidatspeciale Ann Sofie Tecza Pedersen Tilbagetrækningsreformen 2011 og dennes makroøkonomiske og sociale konsekvenser Vejleder: Bjarne Hastrup Antal ECTS: 30 ECTS Afleveret: 13/03/2013

2 Summary Denmark is facing major demographic challenges as the first cohort of baby boomers from the 1940 s are approaching the retirement age while the working-age population is shrinking. The demographic development is characterized by an increasing share of the elderly and long-term demographic projections show that this trend will continue for many years. The ageing of the population is a result of a structural change in the population caused by a rising life expectancy and declining fertility rates. All together this will lead to a dramatic change in the age composition of the population where fewer people in employment will have to support a growing share of the population outside the labor market. The ageing of the population will result in growing labor shortages and could potentially and most likely give rise to a slowdown in economic activity. Moreover this development could put significant upward pressure on the age-related public spending, while at the same time the tax base is being reduced. Because of this development it is of the upmost importance to increase the labor supply in order to increase the employment rate. An increase in the official retirement age is considered as an obvious solution to the problems, especially among economists. With the Retirement Reform 2011 the official retirement age is gradually being increased from 65 to 67 years starting in Moreover the retirement age with the voluntary early retirement scheme (VERS) will be gradually increased from 2014 so that the retirement period with the VERS will be reduced to 3 years instead of 5. Furthermore, the retirement age will be linked to improvements in life expectancy so that it will be regulated according to the average life expectancy for a 60 year old. The objective of the Retirement Reform is to encourage people to stay longer on the labor market by increasing the retirement age. The main purpose of this thesis is to look at the effects of the Retirement Reform. An increase in the retirement age will increase the labor supply and according to the neoclassical theory this will lead to an increase in the employment rate in the long run. The real wage must adjust to the new relationship between supply and demand on the labor market in order for the increase in the labor supply to be followed by an increase in the employment rate. Thus the real wage must drop. It will take time for the real wage to adjust and until this happens the Retirement Reform could potentially lead to an increase in unemployment (in the short run). When the real wage rate has adjusted then the increase in the labor supply, caused by an increase in the retirement age, will lead to an increase in the employment rate. While the tax base increases, the expenditure to the VERS will decrease since the scheme is heavily i

3 subsidized by the state. Together this will help balance the public budget, but on the other hand the potential increase in the unemployment could lead to an increase in public transfers like the unemployment benefits. Besides the macroeconomic consequences, this thesis has also looked at the social consequences. The extent of these depends on the individual in relation to age, job and health. The freedom to retire through the VERS by the age of 60 is being eliminated for those who were under 57 years of age by the end of This will particularly affect those workers who have had a long and tough working-life. However, there will be more and more people that will be able to finance their own retirement as the proportion of life in the labor market increases relative to the retirement age. Thus the proportion of life where people pay to the private pension schemes increases, while at the same time, the proportion of life that the retirement income has to be distributed over decreases. In this thesis the analysis of the Retirement Reform is based on the neoclassical theory as well as the Pull, Push, Jump theory (PPJ-theory). According to the neoclassical theory the individual faces a trade-off between work and leisure when it comes to the decision whether or not to join (or leave) the labor market. If the individual works more it will be able to buy more goods, but the price that the individual must pay in order to work more is less leisure. The PPJ-theory illustrates the many incentives behind the retirement decision. This theory emphasizes that it is not only the financial incentives embedded in the retirement schemes that play an important role for the retirement decision. Also, other factors like family, health and work conditions are crucial. The theory offers three distinct explanations for why early retirement might occur, but in practice it can be quite difficult to distinguish between the three factors and they should not be considered as mutually exclusive explanations. In this thesis the average retirement age is calculated to be 62.4 years in 2011 which is significantly lower than the public pension age of 65 years. It is especially the VERS that contributes to the relatively low retirement age and the VERS provides a strong incentive to retire early. Therefore, it has also been argued several times, especially among economist, that the VERS should be abolished. The original proposal to the Retirement Reform suggested a gradual elimination of the VERS, but this part of the reform was never adopted. However it seems like the VERS is partially phasing out on its own. The severe debate about the scheme has caused a lot of people to resign from the VERS (many resigned from the scheme when they were able to get their membership contributions paid back tax-free in 2012). Moreover, a high private pension will lower the retirement benefit that the individual is entitled to. As the ii

4 private pension schemes takes a bigger part of the Danish retirement schemes, the amount of people who are eligible to receive their retirement benefit from the VERS will decrease. The Retirement Reform will, with the increase in the retirement age, make more people stay longer on the labor market thus increasing the average retirement age. Since there are many factors that affect the individual s retirement decision it might not necessarily be given that an increase in the official retirement age will lead to an increase in the effective retirement age. It is a fact that it is harder for older workers who are close to the retirement age to find a job if they were to be fired. On top of that, their skills might be devaluated over time which further inhibits their ability to remain employed. If there are barriers in the labor market that prevent or hamper the opportunities for older workers to remain longer in the labor market, reforms intended to increase the labor force and hence employment in the long run, can be less effective, or even have unfortunate consequences. It is therefore of the upmost importance to ensure that the labor market is designed to accommodate older workers and to make the labor market conditions attractive in order to get the older workers to continue being employed. The fiscal sustainability indicator is a key concept when the public sector must be assessed. Fiscal policy is said to be sustainable if the public sector meet its intertemporal budget constraint. According to DREAM, Denmark has a sustainability problem of -1.1% of GDP (without the Retirement Reform). An analysis of the Retirement Reform performed by DREAM shows that the reform improves the fiscal sustainability by approximately 0.4 percentage points and thus obtained a sustainability indicator of -0.69% of GDP. Thus the Retirement Reform alone is not enough to ensure fiscal sustainability. There has been considerable focus on the fact that the VERS should be abolished, but calculations from DREAM show that this is not enough to ensure fiscal sustainability. To accomplish fiscal sustainability in the long run it is necessary to abolish the VERS, combined with a further increase in the retirement age by an additional ½ year in relation to the Retirement Reform. This is under the assumption that the VERS is abolished from This thesis concludes that the Retirement Reform is improving some of the challenges that the welfare state is facing as a result of the demographic development. The effects of the Reform will depend on many factors. Wages must be adjusted to the new relationship between supply and demand in the labor market in order for the reform to result in an increase in the employment rate. Furthermore, the labor market conditions should be such that it is attractive for older workers to keep working after the official retirement age. iii

5 Forord Gennem mit studie på Københavns Universitet og fag som Socialpolitik og Economics of Welfare er min interesse for velfærdsstaten blevet vakt. De socialøkonomiske og velfærdspolitiske spørgsmål bliver særdeles interessante, når der kan anvendes økonomisk teori på dem. Især det danske pensionssystem og de udfordringer, vi står overfor som velfærdsstat, er interessante problemstillinger og med dette speciale står det nu mere klart, hvilke muligheder der er for at løse de fremtidige problemer som en aldrende befolkning fører med sig. I foråret 2012 skrev jeg en økonomisk øvelse om Tilbagetrækningsreformen Reformen rammer mange og er yderst samfundsrelevant og i forbindelse med øvelsen blev min lyst til at gå mere i dybden med emnet vakt. Jeg har i forbindelse med mit speciale ikke modtaget nogen form for hjælp hverken fra studiejob eller medstuderende. I forbindelse med øvelsen fik jeg mulighed for at udarbejde et såkaldt stød til DREAM modellen i samarbejde med Ældre Sagen. Stødet til modellen er også anvendt i dette speciale, hvorfor jeg gerne vil benytte dette forord til at takke DREAM såvel som Ældre Sagen for samarbejdet. Marianne Frank Hansen fra DREAM skal specielt have tak for at være behjælpelig med at anskaffe data til de empiriske observationer i dette speciale. Sidst, men ikke mindst, skal en stor tak lyde til min vejleder Bjarne Hastrup for de meget spændende fag og økonomiske øvelser jeg har haft på politstudiet, og ikke mindst for de interessante diskussioner i forbindelse med mit speciale samt den løbende vejledning med konstruktiv kritik og gode råd. iv

6 Indholdsfortegnelse 1. Indledning Problemformulering Specialets opbygning Afgrænsning Fremtidens pensionssystem: relevant litteratur Den demografiske udvikling Fertilitet Middellevetid og restlevetid for 60-årige Befolkningssammensætningen Opsummering Mulige løsninger på den demografiske udfordring Den danske model Efterlønsordningen Folkepension Det danske pensionssystem De fem finansieringskilder Søjleprincippet Empiriske observationer Erhvervsfrekvens Efterlønsordningen og anvendelse af denne Folkepensionister Den gennemsnitlige tilbagetrækningsalder Den gennemsnitlige tilbagetrækningsalder via efterlønsordningen Den gennemsnitlige tilbagetrækningsalder via folkepensionsordningen Den gennemsnitlige tilbagetrækningsalder (eksklusiv førtidspension) Den gennemsnitlige tilbagetrækningsalder (inklusiv førtidspension) Følsomhedsanalyse: ændret dødelighed for efterlønsmodtagere Opsummering Teori Den neoklassiske teori Trade-off mellem arbejde og fritid Den neoklassiske arbejdsudbudsmodel Substitutions- og indkomsteffekt Reservationsløn Opsummering på den neoklassiske arbejdsudbudsmodel Det neoklassiske arbejdsmarked... 34

7 8.2. Pull, push, jump teorien Pull-effekten Push-effekten Jump-effekten Opsummering DREAM modellen Introduktion til DREAM modellen DREAM modellen Holdbarhedsindikatoren Afsluttende bemærkninger om DREAM Tilbagetrækningsreformen Hovedelementerne i Tilbagetrækningsreformen Fremrykning af Velfærdsreformen Tre-årig efterlønsordning Seniorførtidspension Opsummering Tilbagetrækningsreformens konsekvenser De umiddelbare konsekvenser samt DREAM s beregninger Makroøkonomiske konsekvenser Sociale konsekvenser Delkonklusion Tilbagetrækningsreformen og den neoklassiske teori Tilbagetrækningsreformen og pull, push, jump teorien Diskussion af Tilbagetrækningsreformen Skal efterlønnen afskaffes? Stød til DREAM modellen Diskussion og perspektivering Tilbagetrækningsalderen Ældre og sundhed De ældre arbejdstagere og arbejdsmarkedet Tilbagetrækningsbeslutningen Konklusion Litteraturliste Bøger og artikler Hjemmesider Appendix Bilag... 85

8 1. Indledning En konstant stigende andel af ældre karakteriserer den demografiske udvikling, og langsigtede befolkningsfremskrivninger viser, at denne udvikling forventes at fortsætte i fremtiden. Bag den demografiske udvikling er en strukturel ændring i populationen: stigende levetid blandt ældre samt en lav fertilitetsrate. Længere levetid er i sig selv en stor velfærdsgevinst, men betyder også, at balancen mellem den andel af livet, hvor man er erhvervsaktiv, og den andel af livet, hvor man er på offentlig pension, forskydes, hvis pensionsalderen fastholdes 1. Man taler ofte om fænomenet dobbelt aldring 2 : de store efterkrigsgenerationer nærmer sig pensionsalderen samtidig med, at den forventede levetid for netop disse generationer er steget signifikant. Dette lægger et markant pres på velfærdsstatens bæredygtighed, idet der skal udbetales pension til flere samtidig med at udgifterne til ældrepleje stiger. I takt med at de generationer, som kommer ind på arbejdsmarkedet, er væsentligt mindre end de generationer, som trækker sig tilbage, reduceres arbejdsudbuddet. Befolkningsudviklingen reducerer således arbejdsudbuddet samtidig med, at antallet af ældre udenfor arbejdsmarkedet stiger. Et mindre arbejdsudbud betyder, at der, alt andet lige, vil være færre til at betale skat samtidig med at udgifterne til efterløn, folkepension, ældrepleje m.m. vil stige. Til trods for at den internationale finanskrise fra 2008 har forværret beskæftigelsesmulighederne for mange og dermed har medført stigende ledighed, er det fortsat nødvendigt at have fokus på den fremtidige udvikling i arbejdsstyrken, som før eller siden ellers ikke vil kunne understøtte velfærdsstaten. En stor udfordring for den danske velfærdsstat er netop at øge arbejdsudbuddet, der som følge af den demografiske udvikling ellers vil blive kraftigt reduceret i forhold til antallet af overførselsindkomstmodtagere. Den demografiske udvikling giver et behov for reformer, som øger arbejdsudbuddet dels for at øge arbejdsstyrken og dels for at reducere presset på de offentlige udgifter. En af de mest signifikante kilder til et større arbejdsudbud er de ældre, som ikke længere er en aktiv del af arbejdsstyrken. Med en stigende levetid er det oplagt at hæve den officielle pensionsalder, og de ældre spiller en vigtig rolle i at begrænse de negative effekter, som en aldrende befolkning kan have på den økonomiske vækst. Ved at øge arbejdsstyrken gennem en stigning i den officielle tilbagetrækningsalder kan man udover en stigning i skatteindtægterne også opnå en reduktion i udgifterne til de offentlige overførsler. 1 Jf. DØR (2011) side Jf. Hastrup (2008) side

9 Pensionssystemets indretning har stor betydning for velfærdsstaten og dennes fremtid. Det danske pensionssystem har gennem en længere årrække været under forandring, idet man forsøger at indskrænke mulighederne for og incitamenterne til tidlig tilbagetrækning fra arbejdsmarkedet via en stigning i både efterløns- og folkepensionsalderen. I 2006 vedtog man Velfærdsreformen, som netop indebar en stigning i den officielle tilbagetrækningsalder, men reformen er blevet stærkt kritiseret for at implementere ændringerne for sent. Tilbagetrækningsalderen har længe været et meget debatteret emne, og især debatten om en afskaffelse af efterlønsordningen har været heftig. I maj 2011 kom den daværende regering med et forslag til en tilbagetrækningsreform, som blev vedtaget i december samme år. Tilbagetrækningsreformen, som indebærer en fremrykning af Velfærdsreformen, er nyeste forsøg på at øge arbejdsstyrken ved at begrænse den tidlige tilbagetrækning fra arbejdsmarkedet og dermed øge arbejdsstyrken. Folkepensionsalderen hæves, så den er 67 år i 2022, mens efterlønsperioden reduceres fra fem til tre år Problemformulering Formålet med dette speciale er at se på Tilbagetrækningsreformen og dennes sociale og makroøkonomiske konsekvenser. Helt konkret vil specialet besvare følgende hovedspørgsmål: Hvilke sociale og makroøkonomiske konsekvenser vil og kan Tilbagetrækningsreformen have? Udgangspunktet for analysen er den neoklassiske teori samt pull, push, jump teorien. Ved hjælp af DREAM modellen vil følgende underspørgsmål endvidere blive besvaret: Er Tilbagetrækningsreformen nok til at løse det problem som den danske økonomi står overfor dvs. er finanspolitikken holdbar efter en implementering af reformen? 1.2. Specialets opbygning At den demografiske udvikling er et stort problem, afspejler sig i litteraturen. I kapitel 2 gennemgås derfor kort en række af de artikler, der er skrevet om den demografiske udvikling og de konsekvenser, som denne vil føre med sig. Den demografiske udvikling belyses desuden i kapitel 3 på baggrund af DREAM s langsigtede fremskrivning fra Kapitel 4 kommer med en række forslag til mulige løsninger på den demografiske udfordring. For at kunne forstå de udfordringer den danske velfærdsstat står over for, er det relevant at se på den danske velfærdsmodel, og modellen beskrives i kapitel 5 med særligt fokus på efterløns- og folkepensionsordningen, idet reformen især vedrører disse. Pensionssystemets opbygning gennemgås i kapitel 6. Kapitel 7 beskriver en række empiriske observationer herunder 2

10 efterlønsordningens anvendelse. Endvidere beregnes den gennemsnitlige tilbagetrækningsalder for at kunne vurdere, til hvilken grad de enkelte ordninger bidrager til tidlig tilbagetrækning fra arbejdsmarkedet. Det teoretiske udgangspunkt gennemgås i kapitel 8 herunder den neoklassiske teori, pull, push, jump teorien samt DREAM modellen. Tilbagetrækningsreformens hovedelementer gennemgås i kapitel 9 og ligeledes vil reformens konsekvenser blive behandlet. Reformen sammenholdes desuden med teorien gennemgået i kapitel 8. Kapitel 9 afsluttes med en diskussion af reformen. I samarbejde med Ældre Sagen er der udarbejdet et stød til DREAM modellen, hvor det er blevet beregnet, hvad tilbagetrækningsalderen skal være for at der opnås en holdbar finanspolitik. Resultaterne præsenteres i kapitel 10. Kapitel 11 indeholder en generel diskussion, mens der i kapitel 12 afsluttes med en sammenfatning og konklusion på specialets problemstilling Afgrænsning Tilbagetrækningsreformen er en del af Reformpakken 2020, men dette speciale beskæftiger sig kun med tilbagetrækningsdelen. I specialet er der især fokus på den offentlige sektor idet holdbarhedsproblemet er et offentligt problem, og den private sektor omtales derfor kun kort. Der er mange løsninger på holdbarhedsproblemet f.eks. gennem forbedret integration, men dette speciale afgrænser sig til pensionssystemet grundet specialets begrænsede omfang. Det kunne have været interessant at sammenligne Danmark med andre lande som f.eks. Sverige og Tyskland, men af begrænsningsmæssige årsager udelades dette. 1. Fremtidens pensionssystem: relevant litteratur Siden det sidste årti af det forrige århundrede har der været stor fokus på den demografiske udvikling 3, og der er ingen tvivl om, at Danmark står over for en stor udfordring med en voksende andel af ældre som forlader arbejdsmarkedet og en faldende arbejdsstyrke. Stigende levetid og en faldende fertilitetsrate sætter pres på velfærdssystemet ikke kun i Danmark, men i hele verden. Den store interesse for den demografiske udvikling betyder, at der er en del litteratur, som beskæftiger sig med problemstillingen, og i dette afsnit vil en række af de vigtigste kilder, som anvendes i dette speciale, blive kort beskrevet. Tilbagetrækningsreformen er relativ ny og til trods for, at denne har været meget omtalt, er litteratur, som direkte beskæftiger sig med reformen, relativt begrænset. Det Økonomiske Råd har dog lavet en analyse af reformen i deres rapport fra maj 2011, hvorfor denne anvendes som en primær kilde i specialet. Desuden vil den meget kritiske bog Forkerte 3 Jf. Hastrup (2008) side

11 reformer giver ikke rigtig velfærd, som er skrevet af Nils Enrum og Jacob Andersen, blive anvendt som kilde. Bogen anvendes primært som oplæg til en diskussion af reformen sidst i specialet. Vismændene udarbejder to gange om året rapporter til Det Økonomiske Råd. Den demografiske udvikling har flere gange været hovedemnet i rapporterne, og Vismændene er fortalere for en ændring af det danske pensionssystem herunder en stigning i folkepensionsalderen samt en afskaffelse af efterlønsordningen. Netop i deres rapport fra foråret 2005 nævner Vismændene muligheden for at afskaffe efterlønsordningen 4. Vismændene påpeger vigtigheden af at øge arbejdsstyrken, der som følge af den demografiske udvikling ellers vil blive kraftigt reduceret. Med et uændret tilbagetrækningsmønster vil deltagelse på arbejdsmarkedet udgøre en stadig mindre del af livet. Vismændene argumenterer således for at implementere reformer, som hæver tilbagetrækningsalderen dels for at øge arbejdsstyrken og dels for at mindske presset på de offentlige finanser 5. Vismændene argumenterer for en afskaffelse af efterlønsordningen, dels fordi den ikke længere opfylder det formål, den blev indført for, og dels fordi den er en barriere for en større beskæftigelse 6. I 2003 blev Velfærdskommissionen dannet af den daværende regering, og formålet med kommissionen var, at de skulle præsentere den danske velfærdsstats fremtidige udfordringer 7. Velfærdskommissionens arbejde resulterede i en række rapporter, som beskæftigede sig med den danske velfærdsstat samt dennes udfordringer. Også Velfærdskommissionen udpegede den demografiske udvikling som en af velfærdsstatens største udfordringer 8, og kommissionen er ligeledes fortalere for en reformering af det danske pensionssystem herunder en forhøjelse af folkepensionsalderen samt en afskaffelse af efterlønsordningen 9. OECD har efterhånden skrevet en del rapporter om pensionssystemer i OECD-landene. Deres første rapport om de politiske udfordringer, som en aldrende befolkning medfører, udkom i marts OECD anbefaler at, pensionssystemer ikke bør indeholde incitamenter til at trække sig tidligt tilbage fra arbejdsmarkedet, og at barrierer mod fortsat beskæftigelse skal fjernes. Desuden bør det enkelte land sikre, at der er flere jobmuligheder for ældre, og at de ældre arbejdstagere har de nødvendige kvalifikationer. I 2011 udgav OECD Pensions at a 4 Jf. DØR (2005) side Jf. DØR (2005) side Jf. DØR (2005) side Jf. Hastrup (2008) side Jf. Velfærdskommissionen (2004) side Jf. Hastrup (2008) side Ageing in OECD Countries, A Critical Policy Challenge, jf. Hastrup (2008) side

12 Glance 2011 Retirement-income Systems in OECD and G20 Countries. I rapporten kommer OECD med følgende bud på løsninger på de problemer, pensionssystemerne står over for som følge af den demografiske udvikling 11 : 1. Længere arbejdsliv ved: a. At hæve pensionsalderen. b. At indføre automatisk link mellem pensionsalderen og den forventede levetid. 2. Der skal være incitamenter for det enkelte individ til selv at spare op til egen pension (som supplement til den offentlige pension). Ligesom OECD har EU-kommissionen udarbejdet flere rapporter hvori de påpeger vigtigheden af pensionsreformer som en løsning på de udfordringer, som de europæiske økonomier står over for på grund af den demografiske udvikling. EU-kommissionen er i deres rapport En dagsorden for tilstrækkelige, sikre og bæredygtige pensioner fra 2012 kommet med en række anbefalinger til omfattende reformer af pensionssystemerne i EU netop for at imødegå nogle af de problemer, som medlemslandene står overfor 12. EU-kommissionen anbefaler, at pensionsalderen tilpasses stigningerne i den forventede levetid, hvormed forhøjelsen af pensionsalderen kompenserer for den tidligere vækst i levetiden. Endvidere påpeger kommissionen, at adgangen til tidlig pensionering samt andre muligheder for tidlig tilbagetrækning begrænses. En vigtig forudsætning for at afskaffe ordninger, som giver mulighed for tidlig tilbagetrækning fra arbejdsmarkedet, er at der foretages tiltag som giver arbejdstagerne mulighed for at blive længere på arbejdsmarkedet. Hvis ikke man foretager tilpasninger af arbejdspladserne, kan man i værste fald risikere, at en afskaffelse af ordninger som giver mulighed for førtidig pensionering, har en langt mindre positiv effekt på de offentlige finanser end ønsket. Dette skyldes, at man kan forvente en stigning i antallet af personer på andre offentlige ydelser. 3. Den demografiske udvikling Tilbagetrækningsreformen er et forsøg på at imødegå nogle af de udfordringer, som den demografiske udvikling fører med sig. Udviklingen beskrives i dette afsnit, og udgangspunktet for beskrivelsen er DREAM s langsigtede fremskrivning fra Befolkningsudviklingen er fremskrevet indtil år , og det skal bemærkes, at der er en del usikkerhed forbundet med en så lang fremskrivningshorisont. På grund af denne usikkerhed 11 Jf. OECD (2011) side Jf. EU-kommissionen (2012) side Jf. DREAM (2011) side 13. Den lange tidshorisont er påkrævet for at kunne vurdere den finanspolitiske holdbarhed. DREAM er en langsigtsmodel og holdbarhedsindikatoren belyser holdbarheden på langt sigt. 5

13 skal resultatet af fremskrivningen først og fremmest fortolkes som en illustration af udviklingen, hvorfor det ikke nødvendigvis er givet, at udviklingen vil følge denne trend. I DREAM s fremskrivning er der ikke taget højde for Reformpakken 2020 og dermed heller ikke Tilbagetrækningsreformen 14. Tilbagetrækningsreformens effekt på den finanspolitiske holdbarhed vurderes senere i afsnit Fertilitet 15 Udviklingen i fertiliteten har stor betydning for befolkningsudviklingen. De store efterkrigstidsgenerationer nærmer sig pensionsalderen samtidig med, at de årgange, som træder ind på arbejdsmarkedet, er små 16. De generationer, som træder ud af arbejdsmarkedet, vil i de kommende 35 år være væsentligt større end de erhvervsaktive generationer 17. Udviklingen i fertiliteten er derfor stærkt medvirkende til det ændrede forhold mellem personer inden og uden for arbejdsstyrken. Den samlede fertilitet blev i 2010 vurderet til 1,87 barn per kvinde og forventes at stige til 1,9 i Herefter aftager den samlede fertilitet og stabiliseres stort set på 1,88 barn per kvinde Middellevetid og restlevetid for 60-årige 18 Mænds middellevetid er steget 25 år gennem det 20. århundrede, mens kvinders middellevetid er steget 26,2 år, og stigningen i middellevetiden må siges at være markant. I tabel 3.1 er den forventede udvikling i middel- samt restlevetiden for 60-årige illustreret. Tabel 3.1: middel- og restlevetid Middellevetid Restlevetid for 60-årige Mænd Kvinder Mænd Kvinder ,1 år 81,2 år ,2 år 82,1 år 21,5 år 24,2 år ,3 år 83,6 år 23 år 25,3 år ,5 år 86,7 år 26,2 år 27,6 år år 91,2 år Anm.: de mørke felter markerer, at tal ikke er tilgængelige for de pågældende år jf. DREAM s fremskrivning fra I beregningerne forudsættes en gradvis stigning i middellevetiden frem mod niveauet i Kilde: DREAM (2011) side Jf. DREAM (2011) side Dette afsnit tager udgangspunkt i DREAM (2011) side I 1940erne lå den samlede fertilitet på omkring 3 børn per kvinde. Sammenlignet hermed var den samlede fertilitet 1,38 barn per kvinde i Den erhvervsaktive alder defineres som årige. Denne definition må forventes at blive ændret også i forhold til ændringer i tilbagetrækningsalderen som hæves med Tilbagetrækningsreformen. 18 Dette afsnit tager udgangspunkt i DREAM (2011) side

14 Af tabellen fremgår det, at middellevetiden i 2010 var 77,1 år for mænd og 81,2 år for kvinder. Med fremskrivningen forventes det, at middellevetiden for mænd i 2050 er 84,5 år, mens den for kvinder forventes at være 83,6 år. Det er bemærkelsesværdigt, at mænds middellevetid stiger mere end kvinders. Således ses det, at middellevetiden for mænd stiger 7,4 år fra 2010 til 2050, mens kvindernes middellevetid stiger 5,5 år i samme periode. Stigningen i middellevetiden har en klar tendens til i høj grad at skyldes stigninger i restlevetiden for 60-årige. Restlevetiden forventes at være 21,5 år for mænd og 24,2 år for kvinder i 2015 stigende til 26,2 år for mænd og 27,6 år for kvinder i Befolkningssammensætningen 19 Den danske befolkning udgjorde 5,6 mio. personer i starten af 2011 hvoraf der var 1,9 mio. personer uden for den erhvervsaktive alder (børn og ældre). Ifølge DREAM s fremskrivning vil der være 2,5 mio. uden for den erhvervsaktive alder i 2040 (primært på grund af en markant stigning i antallet af ældre). Antallet af ældre forventes at være ca. 1,49 mio. i 2045, hvormed de ældre kommer til at udgøre 24,5% af befolkningen sammenlignet med ca ældre i 2011 svarende til 16,8%. Udviklingen i forholdet mellem de forskellige aldersgrupper kan være af afgørende betydning for finansieringen af velfærdsstaten. Den demografiske forsørgerkvote er defineret som summen af antallet af personer i alderen 0-14 år og antallet af personer, der er 65 år eller ældre divideret med antallet af personer i alderen år. Det skal bemærkes, at definitionen af den demografiske forsørgerkvote ændres, når den officielle tilbagetrækningsalder ændres. Efter implementeringen af Tilbagetrækningsreformen vil folkepensionsalderen være 70 år i 2040, og den demografiske forsørgerkvote i 2040 vil derfor være defineret ved summen af antallet af personer i alderen 0-14 år og antallet af personer, der er 70 år eller ældre divideret med antallet af personer i alderen år. Den demografiske forsørgerkvote angiver, hvor mange personer i den erhvervsaktive alder, der er til at forsørge de som er udenfor den erhvervsaktive alder. I dag er der fire erhvervsaktive til at forsørge to personer udenfor den erhvervsaktive alder, mens der i 2040 forventes at være fire til at forsørge tre personer. Årsagen til denne udvikling kan tilskrives, at der i fremtiden forventes at være færre i den erhvervsaktive alder i forhold til antallet uden for den erhvervsaktive alder. Den demografiske forsørgerkvote kan opdeles i henholdsvis en demografisk børnekvote 20 og en demografisk 19 Dette afsnit er baseret på DREAM (2011) side hvorfor alle oplyste tal er herfra. 20 Den demografiske børnekvote er defineret som antallet af personer i alderen 0-14 år divideret med antallet af personer i alderen år. 7

15 ældrekvote 21, og udviklingen i den demografiske forsørgerkvote skyldes primært udviklingen i sidstnævnte. Ændringen i sammensætningen af den demografiske forsørgerkvote har betydning for de offentlige finanser: de offentlige udgifter til en 65-årig eller ældre er betydelig større end udgifterne til et barn Opsummering Den demografiske udvikling lægger pres på den danske velfærdsstat, som vi kender den i dag. Udviklingen er karakteriseret ved en stigende middellevetid og når dette sammenholdes med en fertilitetsrate, som har været lav i årevis, står den danske velfærdsstat overfor en betydelig udfordring: de generationer, som træder ind på arbejdsmarkedet og skal finansiere velfærdsstaten via deres skattebetalinger, er væsentligt mindre end de, som forlader arbejdsmarkedet. Arbejdsudbuddet vil altså blive reduceret betydeligt, hvilket betyder, at der er færre til at betale skat samtidig med at udgifterne til efterløn, folkepension, ældrepleje m.m. vil stige, hvilket sætter velfærdsstaten under pres. 4. Mulige løsninger på den demografiske udfordring En aldrende befolkning kan have betydelige konsekvenser for den danske økonomi, hvis ikke der gribes ind. Et stigende antal ældre kombineret med en faldende arbejdsstyrke kan føre til lav økonomisk vækst, mangel på arbejdskraft samt stigende offentlige udgifter i takt med at andelen af ældre, som skal forsørges af det offentlige, stiger. Der er som udgangspunkt tre muligheder for, hvordan man kan afhjælpe problemet: (i) Øge beskæftigelsen: længere arbejdstid, højere pensionsalder, kortere ledighedsperiode, færre på indkomstoverførsler. (ii) Reducere velfærd: reducere vækst i det offentlige forbrug, øget brugerbetaling. (iii) Øge skatterne. Generelt er en stigning i skatterne ikke ønskværdig, idet skatter ifølge økonomisk teori forvrider incitamenterne til at arbejde og dermed påvirker arbejdsudbuddet i negativ retning. Dog kunne beskatningen af immobile kilder som f.eks. ejendomsskatten øges, hvormed man kan undgå en forvridning af incitamenterne til at arbejde. En anden løsning er at reducere velfærden ved enten at reducere væksten i det offentlige forbrug, altså skære ned på en række serviceydelser, eller ved at indføre øget brugerbetaling. I dag er der allerede brugerbetaling på en række velfærdsområder som f.eks. børnepasning og 21 Den demografiske ældrekvote er defineret som antallet af personer på 65 år + divideret med antallet af personer i alderen år. 8

16 sundhedsområdet. Hvis brugerbetalingen anvendes rigtigt, kan den være med til at regulere efterspørgslen efter velfærdsydelser, således at det offentlige producerer de ydelser, som kommer flest til gode. Brugerbetaling kan anvendes til at påvirke befolkningens adfærd i en given retning, og øget brugerbetaling vil ikke have en negativ effekt på incitamenterne til at arbejde. Der kan dog være uheldige fordelingsmæssige konsekvenser, idet brugen af serviceydelser (hvor der forefindes brugerbetaling) ikke kun afhænger af betalingsvillighed, men også af betalingsevne. Gratis adgang til offentlige serviceydelser er med til at sikre en mere lige indkomstfordeling og mindre fattigdom, hvilket er en af grundtankerne i den danske velfærdsmodel, hvorfor brugerbetaling ikke kan være den grundlæggende finansieringskilde. Den sidste mulighed som er fokus i dette speciale er en stigning i beskæftigelsen via en stigning i arbejdsudbuddet. Med reformer, som forsøger at øge arbejdsudbuddet, kan man øge beskæftigelsen på langt sigt, hvormed der opnås flere skatteindtægter samtidig med at der spares penge til offentlige indkomstoverførsler. En oplagt mulighed for at øge arbejdsudbuddet er ved at hæve den officielle pensionsalder, og det er netop det, som er formålet med Tilbagetrækningsreformen. 5. Den danske model 22 Den danske velfærdsmodel bygger på det universelle princip hvilket betyder, at alle danske statsborgere er dækket 23 uafhængig af deres arbejdsmarkedstilknytning. Der er tale om et universelt solidaritetsprincip, hvor solidariteten bygger på en social velfærdssikkerhed for alle, og hvor alle anses for værende udsat for risiko. Universalismen er et af de vigtigste grundbegreber i den danske model, og alle borgere har ret til sociale serviceydelser som f.eks. lægebehandling, ligesom man kan få finansiel støtte fra staten, hvis ens indkomst falder under et vist niveau. Disse rettigheder finansieres via skatten, men der er ingen korrelation mellem den enkeltes bidrag, og hvad man kan modtage fra staten. Finansieringen af den danske velfærdsmodel sker kollektivt via skatten 24, og der er tale om en her-og-nu finansiering ( Pay- As-You-Go (PAYG)). Der er tale om en bred skattebase og et højt skattetryk, hvor det høje skattetryk 25 og det progressive skattesystem giver mulighed for en betydelig grad af omfordeling. Målet med omfordelingen via skat er at reducere og/eller eliminere fattigdom samt at omfordele indkomst og risiko mellem rig og fattig, syg og rask. Omfordelingen af 22 Dette afsnit bygger primært på Hastrup (2011) side medmindre andet er angivet. 23 Dog er EU-borgere som bor og arbejder i Danmark også dækket. 24 Jf. Velfærdskommissionen (2004) side 11. Dog foregår en del også i privat regi. 25 Den negative konsekvens af et højt skattetryk er, at der forekommer forvridninger i beslutningen om arbejde, forbrug og opsparing jf. Velfærdskommissionen (2004) side 11. 9

17 indkomst over livet sker som følge af en social kontrakt mellem generationerne som implicit udgøres af her-og-nu finansieringen og som bygger på, at de yngre generationer forventer, at der vil være samme omfordeling, når de bliver ældre 26. Finansieringsformen gør den universelle model følsom over for demografiske ændringer på godt og ondt. En stigning i antallet af personer udenfor arbejdsmarkedet relativt til erhvervsaktive vil gøre finansieringen vanskeligere og lettere hvis det forholder sig omvendt. Det danske pensionssystem består af både en offentlig og privat del, hvilket primært skyldes et ønske om at gøre modellen mindre følsom over for demografiske ændringer. Udover folkepensionen og muligheden for at trække sig tidligt tilbage fra arbejdsmarkedet via efterlønsordningen er der også førtidspensionen samt en række arbejdsmarkedspensioner. Førtidspensionen 27 kan tildeles i alderen år, hvis man på grund af varig nedsat arbejdsevne ikke er i stand til at forsørge sig selv ved arbejde 28. Arbejdsmarkedspensionerne, som f.eks. Arbejdsmarkedets Tillægspension (ATP), afhænger af ens tilknytning til arbejdsmarkedet og er fuldt fondsbaserede ordninger. ATP blev oprettet i 1964 for at sikre flere grupper en højere grundlæggende pension 29 som supplement til folkepensionen. ATP er en obligatorisk supplerende arbejdsmarkedspension 30. Idet Tilbagetrækningsreformen vedrører efterløns- og folkepensionsordningen vil disse blive nærmere beskrevet nedenfor. Det skal bemærkes, at der ikke gives en dybere gennemgang af pensionsreglerne, idet formålet blot er at give et overordnet overblik over det danske pensionssystem og mulighederne for at trække sig tilbage fra arbejdsmarkedet Efterlønsordningen Efterlønsordningen blev introduceret i i en periode præget af recession og høj arbejdsløshed. Det oprindelige formål med ordningen var at omfordele arbejdet ved at tilbyde ældre arbejdere en mulighed for at trække sig tidligt tilbage fra arbejdsmarkedet og derved give plads til yngre arbejdsløse 32. Man håbede, at antallet af unge arbejdsløse ville blive reduceret ved introduktionen af ordningen samtidig med, at den samlede arbejdsløshedsrate ville falde. Efterlønsordningen var primært et arbejdsmarkedspolitisk tiltag og ikke en social 26 Jf. Velfærdskommissionen (2004) side Det er også muligt, at trække sig tilbage via fleksydelsesordningen, men antallet af personer som benytter denne ordning er meget begrænset jf. DØR (2011) side Jf. DØR (2011) side Jf. Økonomi- og Erhvervsministeriet (2003) side Jf. Hastrup (2011) side Jf. DØR (2011) side Jf. DØR (2011) side

18 ordning rettet mod de svageste i samfundet 33. Det andet formål med ordningen var at give nedslidte arbejdstagere en mulighed for at lade sig pensionere tidligere. Efterlønsordningen giver i dag mulighed for tidlig tilbagetrækning fra arbejdsmarkedet for de årige, og ordningen er frivillig. For at være berettiget til at modtage efterløn er det et krav, at man er medlem af en a-kasse, og man skal have indbetalt til ordningen i 30 år inden man går på efterløn 34. Efterlønsordningen kræver ingen visitation, og det er således ikke et krav, at man har nedsat arbejdsevne (men man skal stå til rådighed for arbejdsmarkedet for at man kan overgå til ordningen, hvilket betyder, at man skal være berettiget til dagpenge) 35. Efterlønsydelsens størrelse afhænger af flere forhold. For det første har det betydning, hvornår man går på efterløn, og ligeledes har ens pensionsforhold betydning. Der er betydelige økonomiske incitamenter til at udskyde tilbagetrækningen via efterlønsordningen til det 62. år (den såkaldte to-årsregel), idet man kan opnå en skattefri præmie herved. Efterlønsreglerne er op til flere gange blevet ændret som følge af den markante stigning i antallet af efterlønsmodtagere, siden ordningen blev indført. Formålet har først og fremmest været at begrænse adgangen til efterløn ved at øge kravet til varigheden for medlemskab af en a-kasse og indbetaling af efterlønsbidraget. Desuden har det været hensigten at få de efterlønsberettigede til at blive længere på arbejdsmarkedet dels ved at øge det økonomiske incitament til at udskyde tilbagetrækningen og dels ved at gøre det muligt at arbejde samtidig med at man modtager efterløn. De væsentligste ændringer ses i boks A1 i appendix. Udgifterne til efterlønsordningen udgjorde i 2011 ca. 20,3 mio. kr Folkepension I 1957 blev folkepensionen oprettet som afløser for aldersrenten 37. Folkepensionen er den grundlæggende offentlige pension, den er universel og uafhængig af det enkelte individs tilknytning til arbejdsmarkedet. Finansieringen af folkepensionen sker via skatten, hvor årets udbetalinger finansieres af løbende skatteopkrævninger 38 (PAYG). Man kan som udgangspunkt modtage folkepension fra man er 65 år (67 år afhængig af hvornår man er født) og folkepensionen er livsvarig. Folkepensionen består af et grundbeløb samt et pensionstillæg, hvor grundbeløbet afhænger af ens arbejdsindkomst 39, men dog er 33 Jf. DØR (2005) side Jf. DØR (2011) side Jf. Hvem kan få efterløn? 36 Jf. Danmarks Statistik, tabel OFF1. 37 Jf. Jørgensen (2009) side Jf. DØR (2011) side Jf. Økonomi- og Erhvervsministeriet (2003) side

19 uafhængig af supplerende indtægter 40. Dette betyder, at man kan modtage folkepension samtidig med, at man har indkomst fra private pensionsopsparinger. Pensionstillægget afhænger af ens civilstand samt indtægter (inklusiv arbejdsindtægter) 41. Folkepensionister kan endvidere søge om en række økonomiske tillæg som f.eks. bidrag til varme, tandlæge og medicin. Ligeledes kan den såkaldte ældrecheck tildeles afhængig af formue. Størrelsen af folkepensionen afhænger af det antal år, man har boet i Danmark, og den maksimale pension opnås ved 40 års bopæl i Danmark 42. Begrebet brøkdelspensionister anvendes om de pensionister, som i en længere årrække ikke har været bosat i Danmark, og derfor kun er berettiget til en vis brøkdel af deres folkepension. Ved at benytte sig af opsat pension 43 og dermed udskyde folkepensionen kan man opnå et tillæg og få mere udbetalt når man går på folkepension. Tillægget er en procent af den folkepension, som man ellers er berettiget til. Procentsatsen afhænger af, hvor længe man udskyder folkepensionen og af ens alder på det tidspunkt, man benytter sig af folkepensionen. 6. Det danske pensionssystem Det danske pensionssystem har to primære formål 44 : o Omfordeling af indkomster over livet. o Fungere som socialt sikkerhedsnet. Således bidrager pensionssystemet for det første til en omfordeling af indkomster over livet som følge af en social kontrakt og der omfordeles fra yngre til ældre generationer. Det andet formål er at fungere som et socialt sikkerhedsnet. Det danske pensionssystem sikrer et indtægtsgrundlag, når man trækker sig tilbage fra arbejdsmarkedet. Pensionssystemet har desuden afgørende betydning for tilbagetrækningsalderen. For det første gør pensionssystemet det økonomisk muligt at trække sig tilbage fra arbejdsmarkedet, og for det andet giver efterløns- og folkepensionsalderen en samfundsmæssig norm for hvornår man trækker sig tilbage 45. Ved at ændre pensionssystemets indretning påvirker man således både tilbagetrækningsbeslutningen, indkomsten for den ældre generation samt omfanget af omfordelingen mellem generationer. 40 Jf. Folkepension. 41 Mossin (2002) kapitel 4, side Jf. Økonomi- og Erhvervsministeriet (2003) side 40. Der kan dog være særlige regler, hvis man er flygtning. 43 Jf. Folkepension. 44 Jf. DØR (2011) side Jf. DØR (2011) side

20 Pensionssystemer kan opdeles efter, hvordan pensionerne finansieres, men de kan også opdeles efter, hvilket formål den pågældende del af pensionssystemet forvalter. I afsnit 6.1 gennemgås derfor de fem finansieringskilder, og i afsnit 6.2 gennemgås søjlesystemet De fem finansieringskilder 46 De fem finansieringskilder danner grundlag for den sociale kontrakt mellem generationerne. I tabel 6.1 er de fem finansieringskilder illustreret. Tabel 6.1: de fem finansieringskilder Finansieringskilder Finansieringskilde 1 Offentlig pension tilgængelig for alle finansieret via skatten (ikkeopsparingsbaserede pensionsordninger) Finansieringskilde 2 Opsparingsbaserede pensionsordninger som led i ansættelsesforhold Finansieringskilde 3 Private opsparingsbaserede pensionsordninger ofte støttet af subsidier fra staten Finansieringskilde 4 Privat opsparing og formue Finansieringskilde 5 Uformel hjælp og pleje på tværs af generationerne Kilde: Hastrup (2008) side samt side 178. Den første finansieringskilde er karakteriseret ved at være obligatorisk forstået på den måde, at finansieringen sker via skatten. Formålet er en omfordeling mellem rig og fattig, som sker på baggrund af et progressivt skattesystem, men der er også en omfordeling mellem generationer, og denne udgør implicit en social kontrakt. Folkepensionen hører under første finansieringskilde, og er her-og-nu finansieret. Arbejdsmarkedspensionerne udgør anden finansieringskilde. Arbejdsmarkedspensionerne er obligatoriske for de, som er tilknyttet arbejdsmarkedet. For Danmark kan udover arbejdsmarkedspensionerne nævnes tjenestemandspension og ATP. Den tredje finansieringskilde er private pensionsopsparinger ofte med subsidier fra staten. Disse ordninger er ikke obligatoriske og adskiller sig derfor fra første og anden finansieringskilde. Her kan enten være tale om supplerende pensionsordninger til finansieringskilde 1 og 2 eller der kan være tale om en frivillig ordning for personer, som ikke er dækket af arbejdsmarkedspensionerne. Af frivillige ordninger kan nævnes livsforsikring, ratepension og kapitalpension. Den fjerde finansieringskilde er private opsparinger, som ikke er forbundet med nogen pensionsordning, men som går til ens otium. Denne finansieringskilde er uformel. Den sidste og femte finansieringskilde er ligeledes uformel. Der er her tale om hjælp fra familie og frivillige. Formålet er en omfordeling mellem generationer indenfor familien. Der er tale om en her-og-nu finansiering hvor man betaler 46 Dette afsnit tager primært udgangspunkt i Hastrup (2008) side samt side

21 efter evne og får efter behov. De fleste personer i Danmark påvirkes af finansieringskilde 1 til 3, og de fleste vil være strengt afhængige af finansieringskilde 1 og 2. Der er fordele og ulemper ved både her-og-nu finansierede og opsparingsbaserede pensionsordninger, og i boks A2 i appendix er disse kort opsummeret Søjleprincippet 47 I 1994 udkom Verdensbankens rapport Averting the Old Age Crisis, hvori de påpegede vigtigheden af, at pensionssystemer generelt bør indeholde tre funktioner: omfordeling, opsparing og forsikring 48. Dette sikres ved at opbygge et pensionssystem som består af tre søjler 49 : søjle I er et offentligt pensionssystem med obligatorisk deltagelse, søjle II er et privat pensionssystem med obligatorisk opsparing, mens søjle III er frivillige private opsparinger. Ved at opbygge pensionssystemet over de tre søjler opnås en større indkomstsikkerhed, idet opsparingen spredes ud på flere søjler, hvilket mindsker risikoen for udsving i det forventede pensionsafkast. En kombination af de tre søjler er den bedste måde, hvorpå man kan have et pensionssystem, som er robust over for forskellige risici. Det danske pensionssystem er jf. Verdensbankens anbefaling opbygget efter søjleprincippet og kan således opdeles efter, hvilket formål den pågældende del af pensionssystemet varetager 50. Flersøjleprincippet bygger på den tankegang, at pensionssystemet skal finansieres fra forskellige kilder, hvorfor det bør være sammensat af flere forskellige pensionsordninger. Dette skyldes, at forskellige pensionssystemer påvirkes forskelligt af den demografiske udvikling og af finansielle stød. Ved at sammensætte pensionssystemet af ordninger fra både søjle I, II og III opnås en risikospredning, idet de forskellige søjler er udsat for forskellige risici. Søjle I er især følsom overfor demografiske ændringer, og hvis forsørgerbyrden stiger, bliver finansieringen sværere. Søjle II er mere robust overfor demografiske ændringer, da man sparer op til eget otium og arbejdsmarkedspensionerne afhænger derfor ikke af udviklingen i befolkningen. Til gengæld er søjle II mere følsom overfor stød til økonomien, som kan gøre investeringerne dårligere end forventet. Risikoen for søjle II og III ligger netop i opsparingsafkastet, idet lav eller negativ realforrentning kan forringe den reale værdi af den fremtidige pension. Endvidere indebærer risikoen for arbejdsløshed en vis usikkerhed for, hvor store de fremtidige indbetalinger til pensionsordningerne vil være og dermed, hvor stor den fremtidige pension vil blive. Se også boks A2 i appendix. 47 Dette afsnit er primært baseret på DØR (2011) side Jf. Verdensbanken (1994) side Jf. Verdensbanken (1994) side Jf. DØR (2011) side