Århus Kommunalbestyrelse Rådhuset 8100 Århus C. Vedrørende Århus Kommunes sagsnr. M1/2011/

Transkript

1 Århus Kommunalbestyrelse Rådhuset 8100 Århus C T I L S Y N E T Vedrørende Århus Kommunes sagsnr. M1/2011/ Statsforvaltningen Midtjylland, som i medfør af styrelse s- lovens1 47 fører tilsynet med kommunerne i Region Midtjylland modtog den 15. april 2011 fra Det Sociale Nævn en henvendelse fra A som på vegne af hans søn, B, klagede over Århus Komm unes delvise afslag på aktindsigt samt overtrædelse af forvaltningslovens 32. Statsforvaltningen har nu afsluttet behandlingen af sagen. Det er statsforvaltningens opfattelse, at Århus Kommune ikke har overholdt forvaltningslovens 22, idet komm u- nen ikke har begrundet sit afslag på meroffentligh ed. S T A T S F O R V A L T N I N G E N M I D T J Y L L A N D S T. B L I C H E R S V E J 6 P O S T B O X : R I N G K Ø B I N G J O U R N A L N R. : / S A G S B E H A N D L E R : T I M M I D D I R E K T E T E L E F O N : T E L E F O N : T E L E F A X : G I R O : E A N - N R m i d t j y l l a n s t a t s f o r v a l t n i n g. d k w w w. s t a t s f o r v a l t n i n g. d k Her følger en gennemgang af sagens baggrund og en nærmere begrundelse for statsforvaltningens opfattelse. Sagens baggrund Statsforvaltningen modtog den 15. april 2011 fra Det S o- ciale Nævn en henvendelse fra A. A havde klaget over, at Århus Kommune havde meddelt ham de lvist afslag på aktindsigt. A klagede endvidere over, at en medarbejder ved kommunen havde in dhentet oplysninger i strid med forvaltningslovens 32. T E L E F O N T I D : M A N D A G : T I R S D A G - O N S D A G : T O R S D A G : F R E D A G : E K S P E D I T I O N S T I D : M A N D A G - O N S D A G T O R S D A G F R E D A G Det Sociale Nævn afv iste at behandle begge As klager, idet klagerne ikke havde forbindelse til en afgøre lse efter den sociale lovgivning, som nævnet er klagei nstans i forhold til. Det fremgår af sagen, at A den 21. november 2010 ry kkede Århus Kommune for svar på sin anmodning om ak tind-

2 sigt af 10. oktober 2010, idet A ikke fandt, at han havde fået aktindsigt i al materiale han ha vde bedt om. Den 3. december 2010 gav Århus Kommune A afslag på aktindsigt i de resterende dokumenter vedrørende sagen. A skrev igen den 19. december 2010 til Århus Kommune, idet han endnu engang bad om aktindsigt i de un dtagne dokumenter. Ved brev af 9. februar 2011 fastholdt A overfor kommunen sin klage over, at komm unen havde undtaget enkelte dokumenter fra aktindsigt. As henvendelse vedrørende delvist afslag på ak tindsigt drejer sig om materiale udarbejdet til brug for et s amarbejdsdialog møde. Således som sagen er oplyst for stat s- forvaltningen, har A fået afslag på aktindsigt i en e- mailkorrespondance, et hertil vedhæftet notat samt et mindmap. Kommunen har meddelt afslag på ak tindsigt, idet der efter kommunens opfattelse er tale om interne arbejdsdokumenter. Århus Kommune har udtalt sig til sagen. Det er komm u- nens opfattelse, at der er tale om interne arbejdsdok u- menter. Det er videre kommunens opfattelse, at dokume n- terne ikke indeholder oplysninger vedrørende sagens fa k- tiske omstændigheder, der er væsentlige for sagens afg ø- relse. Det er endelig kommunens opfattelse, at den o m- handlede mail korrespondance ikke har en karakte r som nævnt i forvaltningslovens 13. Det fremgår af sagen, at de omhandlede dokumenter blev udarbejdet med henblik på kommunens forbe redelse af et møde med A og hans hustru. Fra kommunen de ltog repræsentanter for den centrale del af forvaltninge n, som har med driften af botilbuddet at gøre, centralt pl acerede pædagogiske konsulenter samt en jurist og lede lsen af botilbuddet. Mindmappet er udarbejdet af en pædagogisk konsulent, som søgte at afdække for eventuelle problemstillinger og opridse foreliggende muligheder som forberedelse til m ø- det. Århus Kommune har oplyst, at den har overvejet aktin d- sigt efter meroffentlighedsprincippet, men ikke fundet grundlag for at udlevere akterne efter dette princip. For så vidt angår henvendelsen vedrørende overtrædelse af forvaltningslovens 32, fremgår det af sagen, at oply s- ningerne blev indhentet af en medarbejder ved bofælle s- skabet, i forbindelse med at denne læste udkastet til handlingsplan op for B. S I D E 2

3 Århus Kommune mener ikke, at den pågældende medarbejder ved bofællesskabet har skaffet sig uretmæssig v i- den eller på anden måde har misbrugt sin stilling ved at indgå i arbejdet omkring udarbejdelse af handleplanen. Kommunen henviser herved til, at et af formålene med u d- arbejdelse af en handleplan er at skabe sammenhæng me l- lem borgerens behov og den konkrete pædagogik som u d- øves i forhold til borgeren. Kommunen finder endvidere ikke, at der er tale om vid e- regivelse af oplysninger mellem forskellige enheder i kommunen. Det er kommunens o pfattelse, at der for så vidt angår udveksling af oplysninger vedrørende helhed s- plan og delhandleplan er tale om udveksling af oplysni n- ger inden for en og samme forvaltning, socialforvaltni n- gen. Det sker endvidere kun videregivelse af sådanne o p- lysninger, som vurderes nødvendige for at bofællesskabet kan udføre sin opgave i forhold til borgeren. Kommunen henviser til vejledning nr. 1 til serviceloven, hvoraf det blandt andet fremgår, at handleplanen skal b i- drage til at sikre en koordineret indsats mellem d e kommunale myndigheder, botilbudsområdet, behandlingss y- stemet m.v. med henblik på at kunne sammensætte den rette indsats, både hvad angår de enkelte tilbud og den tidsmæssige rækkefølge af tilbuddene. Det er kommunens opfattelse, at borgerens eventuelle botilbud er en væsentlig samarbejdspartner i udarbejdelse af en handleplan, og kommunen finder ikke, at medarbe j- deren ved bofællesskabet har skaffet sig fortrolige oply s- ninger, som ikke er af betydning for udførelsen af hans opgaver, jf. forvaltningsloven s 32. Retsgrundlag 2, 12, 13, 22, 24 og 32 i lovbekendtgørelse nr af 7. december 2007 forvaltningsloven er sålydende: 2. L ov en gælder fo r b e handlingen a f sager, hvori d er e r el ler vil blive tru ffet a fgø r else a f en for valtningsmyndighed. St k.2. Be stemmelsern e i kapitel 2 om inhabilitet gælder o gså fo r b ehandlingen a f sager om indgåel se a f k ontrakt s forh old e l- ler li gnende privatret lige d isposition er. St k.3. Best emmelserne i kapitel 8 og 8 a gælder for al vi r k- somhed, der udøves inden for den o ffe ntlige fo rval t ning. St k.4. Ved k ommende m inister kan e ft er fo rha ndling med justitsminister en fastsæt t e regl er om, at loven s b estemmel ser i ø vrigt helt e ller d elvis s kal gæld e fo r and en forv alt ningsvir k- somhed end nævnt i stk R et t en t il akt in d sigt om fatter ikk e en myndighed s inte r- ne arb ejd sd okument er. S om intern e arb ejd sd okum enter anses 1) d okum enter, d er udarbejd es a f en m yndighed t il eg et bru g ved behandlingen a f en s ag, S I D E 3

4 2) bre vv ekslin g mellem fo rs kelli ge enh ed er inden for samme myndighed og 3) br evv ekslin g mell em e n kommunalbestyrel se o g d ennes u d- valg, a fd elin ge r o g andre administrative organer eller m ellem d isse organer indbyrd e s. St k.2. Oplysninger v ed rø rende sagens fakt iske o mstændigh e- d er, d e r e r a f væsentli g bet yd ning fo r sagens a fgø r else, o g som alen e indeholdes i in t erne a rbe jd sd okumenter, skal uanset bestemm elsen i stk. 1 m ed d eles i ov er ensstemm e lse med re g- lerne i det t e kapitel. 13. Ret t en t il akt indsigt om fatter uanset best emmelse rne i 12 interne arbe jd sd okumenter, som f o reli g ger i e ndelig form, når 1) d okumenterne alene gen give r indholdet af m yndighed ens endelige be slutning v ed rø rende en sags a fgø rel se, 2) d okumenterne al ene i ndeholder en gengivel se a f o plysni n- ger, s om myndighed en har haft pli gt t il at not ere e ft er l ov om o ffe ntligh ed i forvaltningen, ell er 3) d okum enterne er sel vs t ændige d okumenter, d e r er udarb e j- d et af en mynd ighed for at t ilvejeb ring e b evismæs sig ell er a n- d en t ilsvarend e kla rhed med hensyn t il en sags fakt is ke o m- stændighed er. 22. En afgø r else, skal, når d en med d eles skri ft ligt, være led saget a f en b eg rundelse, med mindre a fgø re lse n fuldt ud g i- ver den pågældende part med hold. 24. En b eg rundelse for en a fgø r else s kal indeholde en h e n- visning t il d e ret sre gler, i henhold til hvilke afgø rel sen er t ru f- fet. I d et om fang, a fgø r elsen e ft e r d isse re gler ber or på et administrativt skø n, ska l be grundelsen t illi ge a ngive d e h o- ved hensyn, der har væ ret bestemm ende for skø nsu d ø velsen. St k.2. B egrundel sen skal endvidere om fornødent indeholde en kort red e gø relse fo r d e oplysninger ved rø rende s agens fa kt i- ske om stændighed er, s o m er t illagt væsentlig b et yd ning fo r a fgø r elsen. St k.3. 24, stk. 1, 2. pk t., og st k. 2, gælder ikke i d e sager, d er er nævnt i 9, stk. 4. Be grundelsens indhold kan i ø vrigt beg rænse s i d et om fan g, hvori pa rt ens intere ss e i at kunne benytte kendska b t il d en ne t il varet agelse a f sit t arv findes at burd e vi ge for a fgø r ende hensyn t il d en pågælden d e selv ell er t il andre private eller o ffentlige int ere ss er, j f Den, d er vi rk er inden for d en o ffentlige for v altning, må ikke i d en fo rbindelse s ka ffe sig fo rt r olige o plys ninger, som ikke er a f bet yd ning fo r udfø r elsen a f d en pågæl d endes opg a- ver. 4, stk. 1, 7, 8 og 11, stk. 1, i lov nr. 572 af 19. d e- cember 1985 om offentlighed i forvalt ningen er sålydende: 4, stk. 1. Enhver kan med d e undtagelse r, d er e r nævnt i 7-14, fo rlange at blive g j ort b ek endt med d okumenter, d er e r indgået t il eller op ret t et a f en fo r valtningsmyndighed som led i ad minist rat iv sagsb ehand ling i forbind el se me d d ens virksomhed. En fo rvaltnings myndighed kan give akt in d sigt i videre om fan g, med mindre andet fø lge r a f r egl er om t avshed spli gt mv. 7. Ret t en t il akt indsigt om fatter ikke en myndighed s interne arbejd sd o kumenter. Som interne arbe jd sd okument er anses 1) dokum enter, der udarb ejd es a f en myndighed til eg et bru g, 2) br evv ekslin g mellem fors kelli ge enh ed er inden for samme myndighed og S I D E 4

5 3) br evv ekslin g mell em e n kommunalbestyrel se o g d ennes u d- valg, a fd elin ger o g andre o rgan er ell er m ellem d isse o rgan er indbyrd es. 8. R et t en t il a kt indsigt om fatter uanset b estem melsen i 7 interne arbe jd sd okument er, som fo rel igge r i endel ig fo rm, når 1) d okum enterne alene gen give r indholdet a f m yndighed ens endelige be slutning v ed rø rende en sags a fgø rel se, 2) d okumenterne al ene i ndeholder en g engi vel se a f o plysni n- ger, som mynd ighed en har ha ft pligt t il at notere e ft er b e- stemmelsen i 6, 3) d okument erne er sel v stændige d okumenter, d e r er udarb e j- d et af en myn d ighed for at t ilvejeb ring e b evismæs sig ell er a n- d en t ilsvarend e kla rhed med hensyn t il en sags fakt is ke o m- stændighed er, ell er 4) d okumenterne indeh o lder gen er elle r et nings li nier fo r b e- handlingen a f best emte s agstyp er. 11, stk. 1. O plysnin ge r i d okumente r, d er e r om fattet a f 7 og 10, nr. 1-4, om faktiske omstændighed er, d er er a f v æ- sentlig b et yd ning for s ags fo rholdet, skal uanset d isse b e- stemmelser med d eles i ove rensstemmelse med l oven s almi n- d elige re gler. Statsforvaltningens udtalelse Statsforvaltningen fører tilsyn med, at kommunerne ove r- holder den lovgivning, der særligt gælder for offentlige myndigheder, jf. styrelseslovens 48, stk. 1. Til disse regler hører offentlighedsloven og forvaltningsloven. Statsforvaltningen bemærker indledningsvis, at man har lagt til grund, at den institution, hvor B er bosiddende, er en kommunal institution. Statsforvaltningen bemærker dernæst, at det er statsfo r- valtningens opfattelse, at spørgsmålet om aktindsigt skal afgøres efter offentlighe dslovens regler og ikke forvaltningslovens regler. Statsforvaltningen har herved lagt vægt på, at anmodningen om aktindsigt ikke relaterede sig til en konkret sag, hvori der er eller ville blive truffet afgørelse af en forvaltningsmyndighed. Offentlighedslovens 4, stk. 1, udtrykker lovens hovedr e- gel, hvorefter enhver kan forlange at blive gjort bekendt med dokumenter, der er indgået til eller oprettet af en forvaltningsmyndighed som led i administrativ sagsb e- handling i forbindelse med dens virksomhed. Efter 7 omfatter retten til aktindsigt ikke en myndigheds interne arbejdsdokumenter. Som interne arbejdsdokumenter anses efter 7, nr. 1, dokumenter, der udarbejdes af en myndighed til eget brug og efter 7, nr. 2, anses brevveksling mellem forskel lige enheder indenfor samme myndighed ligeledes som interne arbejdsdokumenter. S I D E 5

6 Lovens undtagelse af interne arbejdsdokumenter begru n- des navnlig i hensyn til myndighedens interne beslu t- ningsproces. Heri ligger, at det skal være muligt at for e- tage frie og formløse overvejelser inden for det offentlige uden risiko for senere offentliggørelse af foreløbige ant a- gelser og diskussioner. Den kommunale forvaltning antages at være en enhedsfo r- valtning. Det indebærer, at kommunale administrative e n- heder antages at udgøre én forvaltningsmyndighed. Statsforvaltningen har gennemg ået de dokumenter, som A ikke har fået aktindsigt i. Statsforvaltningen er enig med Århus Kommune i, at der er tale om interne arbejdsdokumenter, der kan undtages fra aktindsigt efter offentlighedslovens 7. Statsforval t- ningen har herved lagt vægt på, at der er tale om dok u- menter udarbejdet af kommunen til brug for kommunens forberedelse af samarbejdsdialog mødet. Endvidere er der tale om interne arbejdsdokumenter i form af brevveksl ing mellem enheder inden for Århus Kommune, jf. offentli g- hedslovens 7, nr. 2. Statsforvaltningen er endvidere enig med Århus Kommune i, at dokumenterne ikke indeholder oplysninger vedrøre n- de sagens faktiske omstændigheder, der er af væsentlig betydning for sagsforholdet, og som der derfor skal gives aktindsigt i efter offentlighedslovens 11, stk. 1. Offentlighedsloven er en minimumslov. Der er således i k- ke noget til hinder for, at en myndighed giver adgang til aktindsigt i videre omfang, end den er fo rpligtet til, jf. lovens 4, stk. 1, 2. pkt.. Meroffentlighedsprincippet b e- grænses dog af de almindelige eller særlige regler om tavshedspligt. Århus Kommune har oplyst, at den har overvejet om der kunne gives aktindsigt efter meroffentlighedsprincippet, men afslået dette. Århus Komm une har i sit brev til A af 3. december 2010, henvist til at der er tale om i nterne arbejdsdokumenter. Det fremgår ikke herudover med hvilken begrundelse, Å r- hus Kommune har afslået at udlevere dokumenterne efter meroffentlighedsprincippet. Det følger af forvaltningsl o- vens 22, at skriftlige afgørelser, skal være ledsaget af en begrundelse, med mindre afgørelsen giver den pågæ l- dende part medhold. S I D E 6

7 Efter forvaltningslovens 24, skal en begrundelse ind e- holde en henvisning til de retsregler afgørelsen er truffet efter. I det omfang, afgørelsen efter disse regler beror på et administrativt skøn, skal begrundelsen tillige angive de hovedhensyn, der har været bestemmende for skønsud ø- velsen. Endelig skal begrundelsen om forn ødent indeholde en kort redegørelse for de oplysninger vedrørende sagens faktiske omstændigheder, som er tillagt væsentlig bety d- ning for afgørelsen. Århus Kommune har hverken over for dig eller overfor statsforvaltningen begrundet sit afslag på meroffentl ighed. Århus Kommune har derved ikke overholdt forval t- ningslovens 22. Statsforvaltningen anmoder Århus Kommune om en red e- gørelse for, hvad dette giver kommunen anledning til at foretage. Redegørelsen bedes fremsendt til statsforval t- ningen inden en måned. Det fremgår af sagen, at A er i besiddelse af det omhandlede mindmap. Det fremgår ikke, hvorledes A er kommet i besiddelse heraf. Statsforvaltningen b emærker i den forbindelse, at såfremt et internt dok ument videreg ives til udenforstående mister dokumentet sin interne karakter og undergives herefter aktindsigt med de begræn sninger der følger af Forvaltningslovens 32 Statsforvaltningen bemærker indledningsvis, at Det Soci a- le Nævn har afvist at behandle dette klagepunkt, idet nævnet ikke fandt, at det havde så nær sammenhæng med en kommunal afgørelse efter den sociale lovgivning, at nævnet var sagligt kompetent. Statsforvaltningen bemærker dernæst, at det følger af forvaltningslovens 2, stk. 3, at bestemmelserne i lovens kapitel 8 gælder for al virksomhed, der udøves indenfor den offentlige forvaltning. 32 findes i lovens kapitel 8. Statsforvaltningen fører tilsyn i henhold til kapitel VI i styrelsesloven med kommunerne i Region Midtjylland. Tilsynet er et retligt tilsyn, jf. styrelseslovens 48, stk. 1. Det betyder, at statsforvaltningen fører tilsyn med, at kommunerne overholder den lovgivning, der særligt gæ l- der for offentlige myndigheder. Tilsynet retter sig mod al virksomhed i kommunen, der udøves af kommuna lbestyrelsen eller på kommunalbest y- relsens vegne. Det vedrører både konkrete afgørelser og S I D E 7

8 generelle vedtagelser, og det kan aktualiseres, hvad enten den pågældende disposition er truffet af kommunalbest y- relsen i et møde, af et udvalg eller dettes formand på udvalgets vegne, af borgmesteren eller af forvaltningen på kommunalbestyrelsens eller et udvalgs vegne. Tilsynet vedrører også kommunens undladelser af at opfylde en handlepligt. Tilsynet vedrører altså de kommunale organers virkso m- hed. Det omfatter derimod ikke den virksomhed, der u d- øves af kommunalbestyrelsens medlemmer som enkel t- personer. Tilsynet omfatter heller ikke kommunale me d- arbejderes virksomhed som enkeltpersoner. Hvis meda r- bejderes handlinger eller undladelser lovligt kan reguleres af kommunen ved tjenstlige forskrifter, kan tilsynet dog føre tilsyn med, om kommunalbestyrelsen har givet s å- danne forskrifter i fornødent omfang og ført tilstrækkeligt tilsyn med deres efterlevelse. Forvaltningsloven bestemmer i 32, at den, der virker i n- den for den offentlige forvaltning, ikke i den forbindelse må skaffe sig fortrolige oplysninger, som ikke er af b e- tydning for udførelsen af den pågældendes opgaver. Bestemmelsen præciserer, at offentligt ansatte ikke må skaffe sig fortrolige oplysninger, som ikk e har betydning for det arbejde, som de udfører. Du er af den opfattelse, at en medarbejder ved kommunen har indhentet oplysninger i strid med forvaltningslovens 32. Statsforvaltningens tilsyn omfatter ikke den enkelte me d- arbejder. Statsforvaltningen h ar således ikke kompetence til at påse om den enkelte medarbejder handler i strid med forvaltningslovens 32. Statsforvaltningen kan påse om kommunen overholder gældende regler. Statsforvaltningen kan herunder påse, om kommunen fører tilstrækkeligt tils yn med, at medarbejderne overholder gældende regler. Statsforvaltningen har noteret sig, at Århus Kommune har foretaget en vurdering af, hvorvidt den pågældende me d- arbejder har handlet i strid med forvaltningslovens 32. Statsforvaltningen har herefter ikke fundet grundlag for at foretage yderligere i anledning af denne del af As henvendelse. Statsforvaltningen har sendt en kopi af denne skrivelse til A. S I D E 8

9 Udtalelsen vil snarest blive offentliggjort på Med venlig hilsen Malene Kleist S I D E 9