Social Årsrapport 2002 Socialpolitisk Forening og Center for Alternativ Samfundsanalyse (CASA)
Social Årsrapport 2002 Socialpolitisk Forening og Center for Alternativ Samfundsanalyse (CASA) Omslag Grafisk Himmel Tryk Narayana Press Udgivet på Socialpolitisk Forlag ISBN 87-7504-120-0 ISSN 1600-4493 Kort præsentation af forfatterne: Per H. Jensen, mag.scient.soc., ph.d., lektor i komparative velfærdsstatsstudier ved Institut for Økonomi, Politik og Forvaltning, Aalborg Universitet. Iver Hornemann Møller, cand.polit. og dr.merc. (sociologi), leder af Center for Social Integration og Differentiering (CID), Handelshøjskolen i København. Forman for Socialpolitisk Forening i Danmark. Jon Kvist, cand.scient.adm., ph.d., seniorforsker, Socialforskningsinstituttet. Ivar Lødemel, forsker, ph.d., Høgskolen i Oslo. Bruce Stafford, Dr., CRSP, Loughborough Universitet, England. Therese Halskov, lektor på Den Sociale Højskole i København. Formand for internationalt udvalg i Socialpolitisk Forening. Peter Abrahamson, lektor, mag.scient.soc. et lic.scient.adm., Sociologisk Institut, Københavns Universitet. Henning Hansen, cand.polit., konsulent i CASA Finn Kenneth Hansen, cand.polit, forskningsleder i CASA
Social Årsrapport Dette er 4. årgang af Social Årsrapport, som omhandler de danske sociale forhold og indsatsen på det sociale område. I dette års rapport sættes fokus på den danske sociale situation set i et europæisk perspektiv. Formålet med udgivelsen af Social Årsrapport er for det første at give et overblik over og en dokumentation af udviklingen på centrale sociale områder ved hjælp af tal og statistikker. For det andet at vurdere udviklingen i et kritisk lys, både samlet og på enkeltområder. For det tredje er det formålet at sætte fokus på socialpolitiske problemstillinger for på den måde at være med til at holde liv i den socialpolitiske debat. Velfærdssamfundet må anskues ud fra, om der er lige muligheder for alle, og hvordan vi tager os af de socialt dårligt stillede. Det er den centrale vinkel på velfærdssamfundet i Social Årsrapport. Det danske velfærdssamfund er udviklet gennem de seneste 50 år. I forhold til andre lande har vi ud over et relativt højt materielt niveau et udbygget net af økonomiske velfærdsydelser og adgang til en række offentlige serviceydelser, som er gratis. Velfærdssamfundet er imidlertid også kendetegnet ved social og økonomisk ulighed, og der finder en konstant udstødning sted af personer fra arbejdsmarkedet. Personer, som bliver nedslidt eller ikke kan følge med, eller som bliver ramt af arbejdsløshed, ulykker eller sygdom. Det betyder, at nogle bliver marginaliseret i forhold til samfundet, og nogle bliver helt udstødt. I dag udgiver Socialministeriet og Finansministeriet årlige redegørelser om den danske velfærdsudvikling og sociale situation. Selv om disse rapporter er meget værdifulde, lider de af den svaghed, at de stort set kun giver udtryk for den siddende regerings analyser og synspunkter på sociale problemstillinger. Det er et manglende samlet overblik over udviklingen på det sociale område samt kritiske vurderinger af den socialpolitiske indsats, der er baggrunden for tanken om en årlig social rapport. En rapport, som på den ene side kan dokumentere, hvordan det går på det sociale område, og samtidig kritisk kan vurdere udviklingen og den sociale indsats. Er de sociale uligheder blevet mindre? Er der blevet færre eller flere dårligt stillede, er vilkårene blevet bedre for dårligt stillede i samfundet, og behandler vi dem værdigt? Hvordan kan det være, at der er hjemløse i velfærdssamfundet? Social Årsrapport indeholder statistisk dokumenteret materiale. Der er lagt vægt på belysning af en række sociale indikatorer såsom indkomstulighed,
antal modtagere af sociale indkomstoverførsler, antal personer, der er arbejdsløse, på kontanthjælp og på førtidspension. Desuden er der på grundlag af Danmarks Statistiks Sammenhængende socialstatistik foretaget analyser af, hvor længe folk opholder sig i de offentlige ydelsessystemer, og i hvilket omfang det lykkes at komme ud af systemerne og ind i en selvforsørgelsessituation. Derudover tages emner op, som er aktuelle i den socialpolitiske debat. I denne årsrapport sættes fokus på den danske situation set i et europæisk perspektiv. Anledningen er dels, at Danmark har formandskabet i EU i dette halvår af 2002, dels at der i EU er enighed om at sætte kraftigt ind mod den stigende sociale udstødelse. I den forbindelse er medlemsstaterne blevet enige om en fælles belysning af de sociale problemstillinger, idet landene hver for sig fremover skal belyse de sociale forhold ud fra nogle centrale sociale indikatorer. Det skulle give et bedre grundlag for de fælles bestræbelser på at bekæmpe fattigdom og social udstødning. Social Årsrapport udgives i et samarbejde mellem Center for Alternativ Samfundsanalyse (CASA) og Socialpolitisk Forening. Rapporten finansieres med tilskud fra: Dansk Socialrådgiverforening, Socialpædagogernes Landsforbund og BUPL. Der er nedsat en redaktionsgruppe, som har det faglige ansvar for årsrapporten. Redaktionsgruppen består af: Finn Kenneth Hansen, forskningsleder i Center for Alternativ Samfundsanalyse, CASA. Henning J. Nielsen, psykolog, Aspekt Psykologisk Praksis. Peter Abrahamson, lektor på Sociologisk Institut, Københavns Universitet. Rikke Posborg, udviklingskonsulent i Kristeligt Studenter-Settlement, repræsentant for Socialpolitisk Forening. Den dokumenterende statistiske del af rapporten er udarbejdet af cand.polit. Henning Hansen og cand.polit. Finn Kenneth Hansen begge fra CASA. Redaktionen er afsluttet 1. september 2002. Den tekniske udførelse og layout af årsrapporten er udført af Britta Lerche, CASA. Forside og produktion er udført af Grafisk Himmel. September 2002 Redaktionsgruppen
Indhold Usikkerhedsstaten? af redaktionen...6 Den sociale udvikling Sociale ydelser i Danmark...13 Det sociale niveau i Europa...19 Ulighed og fattigdom Indkomstfordeling i Danmark og de europæiske lande...22 Fattigdom og social udstødning i EU-landene...29 Familier med indkomst under basis leveniveau i Danmark...35 Arbejdsløshed Arbejdsløshed...40 Beskæftigelsespolitik i Europa...51 Aktivering Integration gennem arbejdspligt?...59 Marginalisering og integration i en Europæisk sammenhæng...67 Social marginalisering Kontanthjælp det sociale sikkerhedsnet...73 Førtidspension Førtidspension i Danmark...84 Tilbagetrækning fra arbejdsmarkedet...89 Familier og børn Familie- og arbejdsliv i Europa...97 Med fattigdommen som følgesvend...109 Anbringelse af børn og unge uden for hjemmet i Danmark...115
Usikkerhedsstaten? Af redaktionen Danmark har verdens bedste socialpolitik (Tidligere socialminister Eva Gredal) År ét efter den nye verdensorden: På vej mod usikkerhedsstaten? For godt 15 år siden publicerede den tyske sociolog Joachim Hirsch bogen Sikkerhedsstaten (1986). Begivenhederne 11. september 2001 foranledigede, at vi i sidste års Social Årsrapport henviste til globaliseringen og internationaliseringen som aktuelle forhold, der paradoksalt medfører, at det lokale får en øget betydning. På årsdagen for angrebene på World Trade Center og Pentagon bliver vi mindet om, at vi ikke længere lever i en sikkerhedsstat. Nu tales der om risikosamfund, men betyder det, at vi nu også skal tale om usikkerhedsstaten? Der er intet nyt i, at sikkerhed har to aspekter: såvel et militært som et socialt. Sociale sikringsordninger hedder på engelsk social security. Den sociale orden kan kun opretholdes, hvis såvel den territoriale som den sociale sikkerhed kan opretholdes. Der er en sammenhæng mellem de to former for sikkerhed: så længe størstedelen af verden lever i udstrakt fattigdom, kommer vi i vesten til at leve i usikkerhed. De samme processer, som kan sammenfattes med begreberne globalisering og internationalisering, foranlediger altså også, at vi oplever nye risici og en øget usikkerhed. Social Årsrapport beskæftiger sig ikke med militær sikkerhedspolitik, men vi stiller skarpt på den anden del: den sociale sikkerhed. Og i år fokuserer vi på Danmark i en europæisk sammenhæng. Kræver det en øget grad af integreret social sikkerhed i Europa, for at vi kan etablere et alternativ til den militære sikkerhed, som USA dikterer? Det kan vi ikke afgøre, men i det mindste må vi have en viden om den sociale sikkerheds tilstand i Europa. Siden 1994 har Europakommissionen hævdet, at det, der adskilte Europa fra andre moderne samfund såsom USA og Japan, var vores forpligtelse på solidaritet, som vi har institutionaliseret i det Kommissionen har døbt den europæiske sociale model (Kommissionen 1994). Men i hvilken udstrækning er vi solidariske med hin- 6
Usikkerhedsstaten? anden inden for EU og inden for de enkelte medlemslande? Det forsøger vi at yde vores bidrag til en diskussion af med denne udgave af Social Årsrapport, hvor vi på en række centrale punkter sammenligner situationen i Danmark med den tilsvarende situation i de øvrige EU-lande. Den registrerede ledighed er lav, men til gengæld er der mange på andre overførsler Danmark har rekord lille arbejdsløshed i disse år. Sammenlignet med situationen i 1993 er ledigheden mere end halveret. Der er sket en lille vækst i beskæftigelsen i perioden, hvorfor andelen på offentlig forsørgelse kun er faldet en smule. Næsten 40% af samtlige 18 til 64 årige modtog en eller anden form for offentlig overførselsindkomst i 2000. Siden midten af 1990erne er der færre unge og flere ældre, der modtager ydelser. Når vi omregner det til helårspersoner, så viser det sig, at 23% af befolkningen i arbejdsfør alder modtog indkomstoverførsler i 2001. Selvom det er 100.000 færre end i 1995, så er der sket det, at modtagere af permanente ydelser er steget. Så selvom der er væsentlig færre arbejdsløse, så er der desværre flere på efterløn, førtidspension, kontanthjælp, sygedagpenge og revalidering. Det er et tegn på, at arbejdsmarkedet er for hårdt og nedslider medarbejderne. Stigende polarisering Vi har sammenlignet to seksårsperioder, hhv. 1984-1990 og 1994-2000. Den første periode var karakteriseret ved blandede konjunkturer, mens den anden var en højkonjunktur. Vi tager udgangspunkt i de, der ved periodens begyndelse var på midlertidig forsørgelse, såsom arbejdsløshedsdagpenge, og ser så på, hvilken situation de befandt sig i ved periodens slutning. Fra 1984 til 1990 blev 38% selvforsørgende, mens det gjaldt for 43% i perioden 1994-2000. Der er altså flere, der blev selvforsørgende i den sidste periode. Den anden side af medaljen er imidlertid, at der i denne periode også er blevet flere permanent forsørgede end i firserne. Gruppen af personer, der modtog permanente ydelser i mere end et halvt år i 1980erne, var 17%, mens den udgjorde 22% i 1990erne. Resultatet er en polarisering af befolkningen i en stigende gruppe selvforsørgende og en stigende gruppe permanent forsørgede. Analyserne viser, at udstødelsen fra arbejdsmarkedet fortsætter uanset konjunkturerne. Der skal andre midler til end økonomisk vækst for at forhindre udstødelsen fra arbejdsmarkedet. Eller man kan hævde, at det er den økonomiske vækst, som skaber udstødelsen, fordi kravene på arbejdsmarkedet bliver skruet i vejret. Den danske velfærdsstat er ikke dyrere Man kunne få det indtryk, at den danske velfærdsstat må være meget dyr. Det er den også, men det interessante er, at de fleste lande i Nordvesteuropa bruger lige så stor en del af deres ressourcer på velfærd, nemlig knap 30% af bruttonationalproduktet (BNP). Vores velfærdsstat er altså ikke dyrere end de 7
Usikkerhedsstaten? lande, vi normalt sammenligner os med. Til gengæld prioriterer vi noget anderledes. Vi bruger relativt færre ressourcer på ældre- og sundhedsområdet og relativt flere ressourcer på arbejdsløsheds-, familie-, børne- og boligområdet. Sat på spidsen, viser denne internationale sammenligning, at vi i Danmark er mere børne- og familievenlige og mindre ældrevenlige, end man er i de fleste lande i Europa. Flere uden ordinær beskæftigelse end registrerede ledige Den registrerede ledighed er faldet fra næsten 13% i 1993 til ca. 5% i 2001. Bag denne succeshistorie gemmer der sig som sagt en række omklassificeringer, der bl.a. hænger sammen med indførelsen af en række arbejdsmarkedspolitiske tiltag, såsom aktivering og orlov. Vi har derfor udviklet begrebet uden ordinær beskæftigelse, som vi finder er et bedre udtryk for den tilstand, som ganske mange danskere befinder sig i. Beregnet således stiger arbejdsløshedsprocenten fra ca. fem til knap ni i 2001! Selve aktiveringen har også ændret karakter siden 1994. Dengang var flere i støttet beskæftigelse, nu er de fleste i uddannelse. Vi har igen gennemført en forløbsundersøgelse, der ser på, hvilken situation folk befinder sig i i 2000 efter at være blevet aktiveret i 1997. Der er stor forskel på, om aktiveringen foregår inden for arbejdsløshedsforsikringssystemet eller i det kommunale sociale system. Næsten halvdelen af dem, der blev aktiveret i 1997, var selvforsørgende i 2000, mens det kun gjaldt for 36% af de kommunalt aktiverede. Dette er ikke nødvendigvis udtryk for, at AFs tilbud er bedre end kommunernes, nok snarere, at de forsikrede har bedre kvalifikationer og personlige ressourcer end klienterne i kommunerne. I sammenligning med EU-landene har Danmark, Norge og Finland de korteste ledighedsperioder samtidig med, at det er i Norden, at vi finder de højeste erhvervsfrekvenser. Mændenes tilknytning til arbejdsmarkedet varierer ikke meget i Europa, men mens fire ud af fem kvinder i alderen 25 til 44 år er på arbejdsmarkedet i Danmark, Sverige og Norge, så gælder det kun ca. hver anden kvinde i Sydeuropa. Til gengæld er de færreste af de relativt få, der er på arbejdsmarkedet sydpå, på deltid, mens det gælder ca. hver tredje i Norden. En væsentlig forskel på de skandinaviske velfærdssamfund og de kontinentaleuropæiske er altså kvindernes lønnede arbejde. Aktivering: Et tilbud man ikke kan sige nej til Det er ikke kun i Danmark, der er sket en ændring af politikken over for de arbejdsløse op igennem 1990erne. En sammenlignende analyse af udviklingen i Norden og Holland, Storbritannien og Tyskland viser, at de fleste lande har gjort adgang til arbejdsløshedsdagpenge sværere og generøsiteten af dagpengene mindre. De lediges pligter er markant forøget i Danmark, Sverige og Holland. De øgede pligter knytter sig særligt til kravet om at acceptere aktiveringstilbud. Hvis disse tilbud nægtes, står man i fare for at miste understøttelsen. En sammenligning af aktiveringsordninger i syv lande (Danmark, Tyskland, Frankrig, Holland, Norge, Storbritannien og USA) viser bl.a., at tilbud- 8
Usikkerhedsstaten? dene opfattes forskelligt af klienterne og sagsbehandlerne. Klienterne er selvfølgelig mest utilfreds med de tilbud, de oplever som ydmygende, enten fordi de er meningsløse, eller fordi de føler sig udnyttet. For sagsbehandlerne handler ordningerne i høj grad om at teste klienternes villighed og parathed til at arbejde. Ordningerne har forskellig effekt for forskellige grupper af klienter. Generelt virker de bedst over for unge med høj uddannelse og få sociale problemer. Det er i overensstemmelse med den overordnede arbejdsløshedssituation, der, som vi påviser, er værst for de dårligt uddannede og de ældre. Undersøgelsen viser, at på trods af mange af ordningernes karakter af kontrol, så er flertallet af klienterne tilfredse med ordningerne i og med, at de oplever, at aktivering enten forbedrer deres selvrespekt eller giver dem bedre muligheder for uddannelse eller ordinær beskæftigelse. Som vi har diskuteret det i tidligere udgaver af Social Årsrapport, så er nettojobskabelseseffekten af aktivering yderst begrænset. Ordningerne bevirker, at der er en større trafik mellem beskæftigelse og ledighed på arbejdsmarkedet, men det samlede antal job øges stort set ikke. Ulighed og fattigdom: De rige bliver rigere Den danske velfærdsøkonom Bent Rold Andersen har hævdet, at danskerne og skandinaverne i det hele taget ligefrem har en passion for lighed [a passion for equality] (1984: 111). Det har vi muligvis stadigvæk, men den er blevet lidt mindre de seneste år. Når vi sammenligner fordelingen af de disponible indkomster i 1990 med situationen i 2000, så viser det sig, at den maksimale udjævningskvotient er vokset fra 23,8% til 25,5%. Der er altså tale om en klart større ulighed nu end ti år før. Det går altså den forkerte vej, hvis vi skal leve op til Grundtvigs tro og Bent Rold Andersens vurdering. Men i en international sammenligning er uligheden markant mindre i Skandinavien end i de øvrige europæiske lande. Målt ved gini-koefficienten ligger de nordiske landes værdier lige over 20, mens de kontinentaleuropæiske lande typisk har en gini-koefficient på ca. 35. Vi kan ydermere vise, at der er stor forskel på, hvorvidt overførslerne ændrer markant på indkomstfordelingen. Den mindste effekt finder vi på kontinentet og den største i Norden. En væsentlig grund til den relative indkomstlighed i Norden er dog den høje grad af erhvervsdeltagelse. I mangel af bedre har vi vænnet os til at definere fattigdom som mangel på en tilstrækkelig indkomst i forhold til at leve et normalt liv. EUs statistiske kontor beregner fattigdommen som den andel af befolkningen, hvis indkomster er mindre end halvdelen af medianindkomsten eller udgør mindre end 60% heraf. Der er således definitorisk en tæt sammenhæng mellem ulighed og fattigdom, og det er derfor ikke overraskende, at de nordiske lande fremstår som de lande med den mindste fattigdom. 50%-grænsen angiver, at ca. 5% af skandinaverne på et givet tidspunkt lever i fattigdom; med anvendelse af 60%-grænsen vokser fattigdommen til ca. 10%. Disse værdier udgør halvdelen af gennemsnittet for EU, og der er en faktor tre til forskel på Skandinavien og Sydeuropa; dvs. at fattigdomsrisikoen er tre gange så stor der. Her har vi betragtet lav indkomst som en indikator på fattigdom. Men vi kan også se på, 9
Usikkerhedsstaten? hvor mange der har lav indkomst tre år i træk. Beregnet således falder fattigdomsprocenterne selvfølgelig. I Danmark var 3% af befolkningen fattige i årene 1995, 1996 og 1997, mens det gjaldt 8% i gennemsnit i EU, og 10% i Storbritannien. Indkomstfattigdom er altså væsentlig mindre udbredt i Norden end i resten af verden. På trods af velfærdsstaten fortsætter den sociale marginalisering I vores forsøg på at tage den sociale temperatur på det danske samfund i en europæisk sammenhæng har vi skrevet meget om beskæftigelse og arbejdsmarked, men det er alt for snævert kun at diskutere marginalisering i forhold til arbejdsmarkedet. Områder som indkomst, som vi har behandlet, og sociale netværk er helt afgørende for, om folk er integreret i samfundet eller ej. I den aktuelle fokusering på integration, som den kommer til udtryk inden for EUinstitutionerne, negligeres desuden konsekvenserne af ikke-betalt arbejde samt den uformelle økonomi. Disse forhold bør medreflekteres i en strategi for integration af de marginaliserede befolkningsgrupper. De socialt marginaliserede er i høj grad afhængige af socialhjælp. Vi har derfor analyseret udviklingen for denne gruppe siden midten af 1990erne. Heraf fremgår det, at der er sket et fald i antal modtagere af kontanthjælp i Danmark, men at antallet, der har modtaget langvarig hjælp, desværre er steget kraftigt siden 1995; deres andel af den samlede gruppe er øget fra 41% i 1995 til 48% i 2000. Igen har vi gennemført en forløbsundersøgelse for at se, hvilken situation klienterne befinder sig i seks år senere: Er de blevet selvforsørgende, modtager de fortsat kontanthjælp, eller er de kommet på førtidspension? Det fremgår, at 30% af de, der modtog en ydelse i udgangsåret, er selvforsørgende seks år senere, men desværre er langt den overvejende del godt to tredjedele fortsat modtagere af ydelser efter seks år. De aktiverede klarer sig bedre end resten, men det kan i høj grad skyldes, at de i forvejen har de bedste personlige ressourcer. En særlig udsat gruppe i europæisk sammenhæng er enlige forsørgere, hvoraf langt den overvejende del er enlige mødre. Det er i gennemsnit sådan i EU, at 40% af eneforældrefamilierne falder under 60%-fattigdomsgrænsen, mens det tilsvarende tal for andre familier med to børn er 17%. Historisk set er gruppen af enlige mødre blevet skiftevis dæmoniseret, stigmatiseret og marginaliseret. Vurderingen er, at der er en udbredt konsensus på EU-niveau om, at enlige mødre forventes at være aktive på arbejdsmarkedet, hvilket de allerede i udstrakt grad er i Skandinavien. En af de helt store barrierer for, at dette kan lade sig gøre, er mangel på gode pasningsordninger, der er til at betale. Politikerne siger, at de vil børnefamilierne det godt, men Det fremgår, at der er en verden til forskel på, hvad der officielt meldes ud som familievenlige politikker i Europa, og hvad der rent faktisk er af muligheder i hverdagen for familier med små børn. Specielt for de helt små børn er det kun i Norden, at der eksisterer udbredte pasningsordninger. For de tre- 10
Usikkerhedsstaten? tilseksårigeerforholdenenogetbedreimangeeuropæiskelande,hvorde indgår som en del af uddannelsessystemet i forskellige førskoleordninger. Der kan konstateres en tydelig sammenhæng mellem muligheder for børnepasning og kvinders fertilitet. Mens situationen i 1960erne var således, at det var de skandinaviske kvinder, der havde den laveste fertilitet i Europa, er det nu de sydeuropæiske kvinder, der føder færrest børn. Det tolker vi som en indikation på, at kvinderne sydpå i stigende grad vælger en arbejdsmarkedskarriere til, men at de så til gengæld ikke kan få så mange børn, da der (endnu) ikke er pasningsmuligheder til dem. I en undersøgelse af forholdene i Danmark sammenlignet med Frankrig, Storbritannien og Tyskland vises, at når vi forbliver på det retoriske plan, tegner der sig et helt entydigt billede af radikal ændring inden for alle velfærdsregimer med henblik på (endnu) større generel opbakning til børnefamilierne og specielt til kvindernes erhvervsdeltagelse. Men når vi vender os til den levede hverdag, så er det inerti, der dominerer. Tingene var, som de plejede at være. Konklusionen er, at den megen fokus på at forbedre kombinationen af arbejde og familieliv i Europa mestendels er varm luft. Førtidspensionering: Udstødelse eller otium Siden midten af 1980erne har andelen af befolkningen i alderen 18 til 66, der var på førtidspension, været konstant på 8%. De seneste år er der bremset en smule op for tilkendelsen, men stadigvæk er 7,4% af aldersgruppen på førtidspension i 2002. Faldet har specielt været for de laveste pensioner, der kan gives ud fra sociale grunde. Til gengæld har der været en stigning af de rent helbredsmotiverede tilkendelser. Ikke overraskende kommer de fleste førtidspensionister fra en situation, hvor de levede af sygedagpenge eller kontanthjælp, og de mest almindelige diagnoser er psykiske lidelser og bevægeapparatsygdomme. Spørgsmålet, der melder sig, er, i hvilken udstrækning tidlig tilbagetrækning fra arbejdsmarkedet er et frivilligt fænomen, eller om det er den eneste mulighed for de berørte? I en sammenligning af Danmark og en række europæiske lande argumenterer vi for, at med et meget fleksibelt arbejdsmarked som det danske må det forventes, at det i høj grad virker ekskluderende over for ældre lønmodtagere. Ganske vist har vi, relativt set, en ret høj faktisk tilbagetrækningsalder i Danmark på 62,2 år i 2000, hvor det europæiske gennemsnit ellers ligger på ca. 60 år. Men sammenlignet med den officielle pensionsalder på 67 (65 fra og med 2004), så er det altså således, at danskerne i gennemsnit (bliver tvunget til) træder tilbage fem år før tid. Når vi ved, at danskerne suverænt er dem blandt de her analyserede syv lande (Danmark, Tyskland, Spanien, Frankrig, Italien, Holland, og Storbritannien), der er gladest for at arbejde, selvom de ikke behøvede det, 77% sammenlignet med ca. 50% i de øvrige lande, så tyder det på, at tilbagetrækningen er ufrivillig. Vurderet ud fra et samfundsmæssigt forsørgelsessynspunkt er situationen i Danmark relativ fordelagtig. Vi er et af de lande, hvor flest ældre arbejder længst; men set fra den enkelte borgers synspunkt er det immervæk foruroligende, at arbejdsmarkedets indretning og arbejdsgiveres diskrimination gør, at mange bliver udstødt lang tid før, de selv ønsker at forlade arbejdsmarkedet. 11
Usikkerhedsstaten? Danmark i Europa Bidragene til dette års Social Årsrapport viser, at på trods af massive investeringer i borgernes velfærd, så er det alligevel således, at afhængig af definition fem til ti procent af danskerne lever i fattigdom, og hver fjerde i alderen 18 til 64 år er socialt marginaliseret. På mange måder står det endnu værre til i resten af Vesteuropa, men vi ved omvendt også, at sundhedsvæsenet fungerer bedre i Frankrig, at understøttelsen er bedre i Luxembourg, at pensionerne er bedre i Italien, osv. I 1960erne hævdede daværende socialminister Eva Gredal, at vi i Danmark havde verdens bedste socialpolitik; det har vi muligvis stadigvæk. Alligevel oplever vi nedslidning og udstødning i samme eller større omfang. Og med hensyn til solidariteten inden for og blandt de europæiske lande må vi konstatere, at det står skidt til. Vi er på vej mod usikkerhedsstaten. Litteratur Andersen, Bent Rold (1984). Rationality and irrationality of the Nordic welfare state. Dædalus vol.113, nr. 1: 109-39. Europakommissionen (1994). Europæisk social-og arbejdsmarkedspolitik: en vej frem for Unionen - Hvidbog. Bryssel: Generaldirektorat V. Hirsch, Joachim (1986). Der Sicherheitsstaat. Frankfurt am Main. 12
Den sociale udvikling Sociale ydelser i Danmark Den sociale situation i Danmark har de senere år været ret stabil. På trods af aktiekursernes negative udvikling er arbejdsløsheden stabil på et lavt niveau, og beskæftigelsen er på et rimeligt højt niveau. Der har ikke været nævneværdige flaskehalsproblemer, som har kunnet true den økonomiske udvikling på det overordnede plan. Det store spørgsmål er, hvad den nye borgerlige regering og det nye folketing vil betyde for de sociale forhold. Det kan vi først rigtig aflæse om nogen tid. I første omgang har de største lovændringer fundet sted på indvandrer- og asylområdet, hvor asylansøgere umiddelbart har fået forringet deres forhold, ligesom det er blevet sværere at opnå familiesammenføringer. Den nye regering har lagt op til mere frit valg omkring sociale og sundhedsmæssige ydelser og vil tilføre flere ressourcer til hospitalsvæsenet. Desuden er der forslag om at privatisere den almene boligsektor. Det er helt klart forslag, som kan have negative sociale konsekvenser på længere sigt, hvor de dårligt stillede bliver sorteper i kampen om sociale ydelser og gode boliger. 120 Figur 1: Udviklingen i beskæftigelse, arbejdsløshed og uden for arbejdsmarkedet. 1993-2001 100 80 60 40 20 Uden for arbejdsmarkedet Beskæftigelse Registreret ledighed 0 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 Kilde: Statistisk tiårsoversigt 13
Den sociale udvikling Siden 1993 er der sket det positive, at antallet af registreret arbejdsløse er faldet, og antallet af beskæftigede er steget. Men der er også sket det negative, at antallet af personer uden for arbejdsmarkedet er steget med ca. 15% i perioden 1993-2001. Siden 1996 har dette tal været stabilt, og det sidste år er det endda faldet lidt. Antallet af registreret arbejdsløse har været kraftigt faldende. Det er blevet mere end halveret i perioden 1993-2001. Det er en af succeshistorierne i den danske udvikling. Men som vi senere skal se, så er der også andre arbejdsløse end de registreret arbejdsløse. Offentlige overførsler I det danske velfærdssystem er det meget udbredt, at borgerne modtager såkaldte indkomstoverførsler, når de kommer ud for en såkaldt social begivenhed, fx sygdom og arbejdsløshed. Hvis vi ser på befolkningen i den erhvervsdygtige alder 18-66 år så er det næsten 40% af alle personerne, som på et eller andet tidspunkt i løbet af år 2000 modtog en offentlig indkomstoverførsel i kortere eller længere tid. 80 Figur 2: Procentdel, der modtager indkomstoverførsler. 1995-2000 70 60 50 40 30 20 60-66 år 50-59 år 10 29-49 år 18-24 år 0 1995 1996 1997 1998 1999 2000 Kilde: Statistisk tiårsoversigt Det er især de ældre, som modtager indkomstoverførsler. Tre fjerdedele af de 60-66 årige modtager en indkomstoverførsel, mens det kun er tilfældet for en fjerdedel af de 18-24 årige (SU og barselsdagpenge bliver ikke betragtet som en social indkomstoverførsel). Hvis vi betragter udviklingen siden 1995, er det tydeligt, at det specielt er blandt gruppen af unge (18-24 år), der er færre, der modtager overførselsindkomster fra 35% i 1995 til 27% i 2000. Det er en meget kraftigt reduktion og hører til blandt succeshistorierne på det sociale område. Men også i aldersgrupperne 25-49 år og 50-59 år er der nu færre, der modtager overførselsindkomster. 14
Sociale ydelser i Danmark Aldersgruppen 60-66 år er den eneste aldersgruppe, hvor der er blevet relativt flere på overførselsindkomster fra 72 % i 1995 til 77% i 2000. Det skyldes primært, at mange flere er gået på efterløn (både absolut og relativt). En anden måde at opgøre antallet af modtagere af indkomstoverførsler, er at omregne til helårspersoner. Det vil sige, at eksempelvis en person, der kun har modtaget sygedagpenge i 3 måneder, kun tæller for en fjerdedel helårsperson. Det betyder, at der er færre helårspersoner end personer i alt, der modtager overførselsindkomster. Vi kan opdele overførselsindkomsterne i fire forskellige grupper: Permanente overførsler: C Efterløn C Førtidspension C Overgangsydelse Arbejdsløshed: C Arbejdsløshedsdagpenge Aktivering/orlov: C Støttet beskæftigelse C Støttet uddannelse til arbejdsløse C Arbejdsløse på orlov Sygdom/social: C Sygedagpenge C Revalidering C Kontanthjælp Tabel 1: Antal modtagere af overførselsindkomster, 1995-2001. Omregnet til helårspersoner Tusinde helårspersoner 1995 1998 2001 Efterløn/overgangsydelse... 128 175 169 Førtidspension... 260 260 247 Arbejdsløshedsdagpenge... 231 145 120 Kontanthjælp... 101 91 90 Revalidering... 17 22 26 Sygedagpenge... 42 50 59 Aktivering... 53 65 75 Orlovsydelse... 79 36 22 Ialt... 911 844 808 Kilde: Danmarks Statistiks Statistikbank I 2001 var der ca. 810.000 helårspersoner, som modtog indkomstoverførsler. Det svarer til 23% af de 18-66 årige. Der er tale om et fald på 100.000 siden 1995, hvor der var ca. 910.000 helårspersoner. Det er et fald på godt 10%. 15
Den sociale udvikling Men det er ikke alle typer af ydelser, der er faldet. Det viser følgende figur. 120 Figur 3: Udviklingen i antal indkomstoverførselsmodtagere. 1995-2001 Indeks 1995 = 100 100 80 60 40 Permanente 20 Sygdom og social Aktivering/orlov Arbejdsløshed 0 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 Kilde: Danmarks Statistiks Statistikbank Det er især ydelserne til arbejdsløse, som er faldet markant siden 1995. Aktivering og orlov er også faldet, men kun halvt så meget. Det er altså de gode beskæftigelsesmuligheder, som især har æren for, at der har været et fald i antallet af modtagere af overførselsindkomster. Derimod er modtagerne af permanente ydelser steget, fx førtidspension og efterløn, og det samme er antallet af modtagere af det, vi har kaldt sygdom/social (kontanthjælp, sygedagpenge og revalidering). Vi kan altså konkludere, at de gode konjunkturer er godt for nogen af de arbejdsløse, men at der stadig produceres sociale problemer. Et stigende antal bliver sygemeldt, kommer i revalidering, på førtidspension eller på efterløn. Det er en sammensat gruppe, som både indeholder syge og nedslidte, men også efterlønsmodtagere, som ser frem til at nyde deres frihed fra arbejdsmarkedet. Hængende i systemet Et vigtigt spørgsmål omkring sociale ydelser er naturligvis, om de virker efter hensigten. Når det drejer sig om midlertidige ydelser, fx dagpenge og kontanthjælp, så er hensigten bl.a., at personerne skal tilbage i en selvforsørgelsessituation, når de har overvundet deres problem. Men spørgsmålet er, om det sker. Denne problemstilling har vi beskæftiget os med i flere af de tidligere udgaver af Social Årsrapport. I denne udgave vil vi sammenligne situationen i 1980erne med situationen i 1990erne. Vi tager udgangspunkt i de personer under 60 år, som i et givet år har modtaget midlertidige ydelser, fx dagpenge eller kontanthjælp. Derefter 16
Sociale ydelser i Danmark ser vi på, hvordan deres situation ser ud 6 år efter. I de positive tilfælde er personerne blevet selvforsørgende igen og modtager ingen ydelser. Men der er også nogle, som modtager midlertidige ydelser i større eller mindre omfang, og endelig er der nogle, som modtager varige ydelser, fx førtidspension eller efterløn. Vi har valgt at sammenligne to seksårs-perioder: 1984-1990 og 1994-2000. I den første periode var konjunkturerne lidt blandede, mens der var gode konjunkturer i den sidste periode. Det interessante er så, om konjunkturerne påvirker mulighederne for at blive selvforsørgende. I den følgende figur er resultaterne af analysen vist. Vi har desuden udskilt den gruppe, der modtog midlertidige ydelser i mere end et halvt år i henholdsvis 1984 og 1994, fordi vi på forhånd regner med, at det er den gruppe, som har sværest ved at blive selvforsørgende. 100 Figur 4: Ydelsesstatus 6 år efter at have modtaget midlertidige ydelser Alle Over ½ år 80 60 40 Varig ydelse Midlertidig ydelse 20 Ingen ydelse 0 1994-2000 1984-1990 1994-2000 1984-1990 Kilde: Særlige analyser i Danmarks Statistik Vi kan konstatere det positive, at en større del af ydelsesmodtagerne er blevet selvforsørgende i seksårs-perioden 1994-2000, end i perioden 1984-1990. I perioden 1994-2000 var 43% blevet helt selvforsørgende, mens det kun var tilfældet for 38% i perioden 1984-1990. Det er altså blevet nemmere at blive selvforsørgende i en periode med gode konjunkturer. Det samme gælder for de personer, der modtog ydelser i mere end et halvt år altså de lidt tungere sager fra 26% i perioden 1984-1990 til 28% i perioden 1994-2000. Den anden side af historien er imidlertid, at der også er flere, der er kommet på varige ydelser, fx efterløn og førtidspension. Det som man kan kalde den frivillige eller ufrivillige udstødning fra arbejdsmarkedet. I perioden 1994-2000 var 13% blevet tildelt varige ydelser, mens det kun var tilfældet for 11% i perioden 1984-1990. Der er altså blevet udstødt flere personer i en periode med gode konjunkturer. Det samme gælder for de personer, der modtog 17
Den sociale udvikling ydelser i mere end et halvt år altså de lidt tungere sager fra 17% i perioden 1984-1990 til 22% i perioden 1994-2000. Konsekvensen af, at flere er blevet selvforsørgende, og flere er kommet på varige ydelser, er naturligvis, at der er færre, der modtager midlertidige ydelser, fx dagpenge eller kontanthjælp. Det handler først og fremmest om, at færre modtager arbejdsløshedsdagpenge, hvilket jo er en naturlig konsekvens af en lavere arbejdsløshedsprocent. Disse analyser bekræfter de foregående konklusioner om, at de forbedrede økonomiske konjunkturer kun er til gavn for en del af arbejdsstyrken. Udstødningen (frivillig og ufrivillig) fra arbejdsmarkedet fortsætter uanset konjunkturerne. Der skal andre midler til end økonomisk vækst for at forhindre udstødningen fra arbejdsmarkedet eller man kan måske hævde, at det er den økonomiske vækst, som skaber udstødningen, fordi kravene på arbejdsmarkedet bliver skruet i vejret. 18
Den sociale udvikling Det sociale niveau i Europa Det hævdes ofte, at den danske velfærdsstat er meget stor og dyr. Det er delvist sandt. Danmark er i toppen blandt de europæiske lande, når vi måler velfærdsstaten i penge, og når vi sætter de samlede udgifter i forhold til BNP. Ifølge den seneste statistik, der vedrører 1999, er Danmark på fjerdepladsen i Europa. Selv om Danmark indtager en fjerdeplads med 29% af BNP, så bemærker man, at der er relativt små forskelle mellem landene langt de fleste bruger mellem 25% og 30% af deres BNP på sociale udgifter (inkl. sundhedsudgifter). Kun de sydeuropæiske lande og Irland bruger markant mindre på sociale udgifter. Det er imidlertid vigtigt at bemærke, at lave sociale udgifter ikke nødvendigvis er udtryk for et dårligt socialt niveau. Når Irland og de sydeuropæiske lande bruger færre udgifter til sociale formål, kan det bl.a. skyldes, at familierne udfører en større del af de sociale opgaver, end det er tilfældet i de central- og nordeuropæiske lande, hvor mange af de sociale opgaver er blevet professionaliseret. Sverige Frankrig Tyskland Danmark Østrig Schweiz Belgien Holland Norge England Finland Grækenland Italien Portugal Spanien Irland Figur 1: Samlede sociale udgifter i procent af BNP, 1999 0 5 10 15 20 25 30 35 Kilde: EUROSTAT: European social statistics. Social protection. Expenditure and receipts 1980-99 19