Evaluering pilotprojekt i Udbetaling Danmark. 1. Indledning og resumé I samarbejde med fem nordsjællandske kommuner startede projektorganisationen for Udbetaling Danmark i foråret 2012 et pilotprojekt med det formål at afprøve organiseringen samt de arbejdsgange og instrukser, der er defineret for Udbetaling Danmark. Desuden var formålet at afprøve snitflader til kommunerne. Medarbejdere og ledere fra de fem kommuner flyttede ind hos ATP i Hillerød og har derfra løst deres egne sager efter en model, der er så tæt på fremtidens set up som muligt dog stadig med kommunen som myndighed. Nærværende evaluering af pilotprojektet er foretaget i et samarbejde mellem ATP og KL. Formålet med evalueringen har været at høste kommunernes erfaringer fra pilotprojektet, således at andre kommuner kan få inspiration til deres forberedende arbejde med overgangen til Udbetaling Danmark. Hvilke forhold skal kommunerne være særligt opmærksomme på? Hvor skal der lægges en ekstra indsats? Hvad har lettet/besværliggjort arbejdet i pilotkommunerne? Dette er nogle af spørgsmålene, denne evaluering belyser. Evalueringen er bygget op som følger: Indledningsvis præsenteres kommunernes forberedelse på pilotprojektet og overgangen til Udbetaling Danmark organisatoriske såvel som kanalstrategiske. Herefter gennemgås erfaringer omkring snitflader og procedurer. Efterfølgende beskrives kommunernes oplevelser med vejledning af borgere i forbindelse med pilotprojektet, herunder ATA-definitionen og kommunernes forståelse og brug heraf. Afslutningsvis oplistes en række anbefalinger fra pilotkommunerne, som andre kommuner kan bruge i deres forberedelse til Udbetaling Danmark. Materialet til evalueringen bygger på et spørgeskema og en række kvalitative interview. Indsamling af materiale er sket i juni og juli 2012 i Fredensborg, Halsnæs, Gribskov og Hillerød. Helsingør har ikke medvirket i evalueringen, og Gribskov har udelukkende deltaget i spørgeskemaundersøgelsen. Det skal nævnes, at både ledere og medarbejdere har besvaret spørgeskemaet og deltaget i de kvalitative interview. Spørgeskemaet blev indledningsvist udsendt til lederne af Borgerservice i de deltagende kommuner. Omkring 20 har svaret. Spørgsmål og svar fra de udsendte spørgeskemaer har dannet rammen om de efterfølgende kvalitative interview, der er gennemført. Da svarerne i spørgeskemaerne varierer i kvalitet Den 25. september 2012 Jnr 01.03.00 O01 Sagsid 000245438 Ref CMU cmu@kl.dk Dir 3370 3579 Weidekampsgade 10 Postboks 3370 2300 København S Tlf 3370 3370 Fax 3370 3371 www.kl.dk 1/8
og brugbarhed anvendes disse kun i begrænset omfang. Ikke desto mindre har de bidraget til at give et billede af, hvor medarbejdere og ledere oplever uklarheder og udfordringer emner der er blevet udfoldet i de kvalitative interview. Nogle interview er foretaget som gruppeinterview, hvor både medarbejder(e) og leder har deltaget, mens andre er foretaget enkeltvis. Et par er foretaget over telefonen, mens de resterende er foretaget ansigt til ansigt med en repræsentant fra KL og ATP. Det skal bemærkes, at kviklinjen og hurtigsporet ikke har været afprøvet i pilotprojektet. 2
2. Kommunernes forberedelse på overgangen til Udbetaling Danmark Organisatoriske forberedelser I forbindelse med pilotprojektet har kommunerne arbejdet med opsplitning og opgavedeling mellem de medarbejdere, der bliver i Borgerservice og dem, der overgår til Udbetaling Danmark. Flere kommuner nævner, at de i denne proces er blevet opmærksomme på kompetencegab, der er opstået i den forbindelse. I flere kommuner flyttes mange medarbejdere med specifik viden om et ydelsesområde til Udbetaling Danmark. Det giver en sårbarhed i forhold til vejledningsopgaven i Borgerservice, når mange medarbejdere med viden omkring et område overgår til Udbetaling Danmark. Derudover er der eksempler på, at de tilbageværende medarbejdere oplever en større usikkerhed, da deres arbejdsopgaver forandres. I den forbindelse nævnes det, at et element også er at få medarbejderne til at forstå deres nye rolle. De skal servicere borgerne på en anden måde end tidligere medarbejderne skal ikke altid være specialister, men de skal kunne hjælpe borgeren gennem de digitale selvbetjeningsløsninger. Flere kommuner har arbejdet med videndeling på forskellig vis; Intern undervisning, fagområders fagansvarlige har holdt oplæg for personalegruppen om deres område og opgavesnittet er gennemgået. En gruppe tilkendegiver, at der har været meget fokus på de medarbejdere, der skal overgå til Udbetaling Danmark, mens der har været mindre opmærksomhed på dem, der bliver i Borgerservice. I den forbindelse nævnes det, at andre kommuner skal sikre sig, at der også er klarhed over, hvordan Borgerservice skal fungere efter overgangen til Udbetaling Danmark. Det er vigtigt både at være opmærksomme på de medarbejdere, der flytter til Udbetaling Danmark, og de medarbejdere, der bliver i Borgerservice, lyder det fra de fleste kommuner. I forbindelse med organisationsændringer har en kommune oplevet, at det også har indebåret en kulturændring, som har fyldt meget blandt medarbejderne. Ændringerne i organisationen og forandringerne i arbejdsopgaver, der er blevet synlige i forbindelse med pilotprojektet, har påvirket medarbejderne i en sådan grad, at det har indflydelse på deres arbejde. Der tales om et dårligt arbejdsmiljø, som man nu fokuserer på at forbedre. Lederen her påpeger, at det er et element, man skal have fokus på i forbindelse med overgangen til Udbetaling Danmark. Videre understreges det, at man skal være opmærksom på, hvor meget medarbejdere kan rumme på én gang i forbindelse med omstruktureringer. Det er KL s anbefaling, at kommunerne er opmærksomme på at sikre, at der er de fornødne kompetencer til rådighed, når fagmedarbejderne overgår til Udbetaling Danmark. Det kan ske ved sidemandsoplæring eller gennem udarbejdelse af tjeklister eller andet materiale. KL har offentliggjort og offentliggør løbende på hjemmesiden materiale, som kan give inspiration til, hvordan denne opgave kan gribes an, og som kan understøtte en helhedsorienteret tilgang til den livssituation, som borgeren befinder sig i. Desuden er det anbefalingen, at lederne i Borgerservice sikrer, at 3
medarbejderne gøres bekendt med de konkrete opgavesnit mellem kommunen og Udbetaling Danmark. Dette materiale kan også ses på KL s hjemmeside. Kanalstrategiske forberedelser Mange kommuner arbejder med Digitale Ambassadører og floorwalking. Flere kommuner arbejder også med indretningen af Borgerservice, herunder antallet af borger pc ere, med henblik på at understøtte mulighederne for floorwalking. Generelt tegner der sig et billede af, at kommunerne gør meget ud af at introducere borgerne til NemID og stiller krav om, at de medbringer det, når de henvender sig i Borgerservice. Dette for at de kan hjælpe dem med at anvende de digitale selvbetjeningsløsninger. I forbindelse hermed arbejder en kommune på at etablere undervisningsseancer for en større gruppe af borgere omkring et emne, eksempelvis pension. Flere kommuner samarbejder også med biblioteker om at hjælpe borgere med digitale selvbetjeningsløsninger. Andre har udarbejdet pjecer, der introducerer borgerne til selvbetjeningsmulighederne. I nogle kommuner har man med succes arbejdet med at vejlede borgere via en chatfunktion det sparer borgeren for en tur til rådhuset. Flere kommuner arbejder med held med at gøre nummersystemet i Borgerservice mere avanceret, så borgeren kommer til den rette medarbejder i første omgang. I forhold til at guide borgere gennem selvbetjeningsløsninger nævner flere, at dette kan være tidskrævende, og at det er en stressfaktor, hvis man som medarbejder ved, at der er lang kø og mange borgere har ventet længe. Det er KL s erfaring, at mange medarbejdere føler sig påvirket af, at ventetiden stiger, når der skal ydes en ekstra indsats i form af medbetjening eller udstedelse af NemID. Det er derfor anbefalingen, at man sikrer sig den fornødne politiske opbakning til, at der kan forekomme ventetid i forbindelse med, at der ydes en ekstra indsats i betjeningssituationen. Det tager tid at medbetjene og på sigt gøre borgerne mere digitale. Der er gode erfaringer fra mange kommuner med at kanalisere borgernes henvendelser over på selvbetjeningsløsningerne, men der skal ydes en ekstra indsats, hvis det skal lykkes. 3. Snitflader og procedurer Et centralt spørgsmål i evalueringen har været, om kommunerne oplever uklarheder omkring, hvor opgaverne ligger, samt om der er procedurer, der er uklare. Kommunerne har forskellige opfattelser heraf, hvilket kan hænge sammen med, at det er meget forskelligt, hvor langt de er nået, samt hvor lang tid de har arbejdet med den ny arbejdsdeling. I spørgeskemaet tilkendegiver nogle, at de endnu ikke har oplevet uklarheder, mens andre skriver, at de har arbejdet med opgavedelingen i over et år og derfor allerede har haft udfordringerne for lang tid siden. Generelt er der dog en opfattelse af, at snitflader fremstår klare på papiret, men at der i praksis opstår situationer, hvor det er mere uklart, hvor opgaven ligger. 4
Nogle har erfaret, at man i Udbetaling Danmark ikke altid er enige, når Borgerservice sender en borger videre til Udbetaling Danmark. Det tyder på, at der ikke altid er samme opfattelse mellem Udbetaling Danmark og medarbejdere i Borgerservice om, hvem der skal vejlede hvornår. I den forbindelse anbefales det af en kommune, at medarbejdere i Borgerservice og Udbetaling Danmark sætter sig sammen for at diskutere opgavesplittet og grænsefladerne mellem Borgerservice og Udbetaling Danmark med henblik på at få en fælles forståelse af opgavedelingen og snitfladerne. Dette kan gøres inden medarbejderne overgår til Udbetaling Danmark. Pensions- og boligstøtteområderne er tilsyneladende områder, hvor uklarheden er størst. Boligstøtteansøgningen er tidskrævende og besværlig for borgere og medarbejdere. Vejledning af borgere Hvor der rejses tvivlsspørgsmål er i forhold til vejledningsopgaven hvor går grænsen mellem vejledning og konkrete spørgsmål til den specifikke ydelse? En udtrykker det således: Jeg kan godt blive lidt i tvivl om, hvad vi i fremtiden gør, når en borger ringer til kommunen. Hvor langt skal vi gå, før vi beder borgeren ringe til Udbetaling Danmark? Vores erfaring siger, at de fleste generelle spørgsmål går over i konkret sagsbehandling. I forhold til vejledningsopgaven i kommunerne hersker der her tvivl om, i hvilket omfang man i Borgerservice får adgang til oplysninger om borgere i sager, der hører under Udbetaling Danmark, da dette har betydning for muligheden for at yde vejledning. Blandt de tilbageværende medarbejdere er der nogle steder bekymring blandt disse, fordi de ikke føler, at de er klædt på til vejledningsopgaven. Dette hænger sammen med, at en række medarbejdere med viden er overgået til Udbetaling Danmark jf. ovenstående. Flere medarbejdere tilkendegiver, at det kan være svært for dem at nøjes med at viderestille borgere til Udbetaling Danmark frem for at give dem en personlig service, når de er mødt op i Borgerservice. Det opfattes som dårlig service, hvis man, efter at borgeren har ventet en time, ikke gør andet end at sende dem videre til Udbetaling Danmark. Det er vigtigt for medarbejderne at give en service, så borgerne ikke føler, at de bliver kastebold mellem forskellige enheder. En kommune giver udtryk for, at så længe viden er i kommunen, så længe vil man også hjælpe og forklare de borgere, der henvender sig i Borgerservice. Det er KL s erfaring, at der er behov for en meget tydelig ledelsesmæssig tilkendegivelse af, hvad det kommunale serviceniveau skal være, og hvordan snitfladerne er. Hvis man er i tvivl, er man velkommen til at rette henvendelse til KL. Den helhedsorienterede vejledning er fortsat en opgave, der ligger i kommunen, ligesom borgere med særlige behov skal kunne betjenes i kommunen. Generelt set vil det være i forbindelse med den personlige ekspedition, at usikkerheden opstår det må antages, at de fleste borgere vil have mulighed for at ringe til Udbetaling Danmark, hvis de først har ringet til kommunen. Det foreslås, at man gør sig bekendt vejledning på området, og den kan læses på dette link: 5
http://www.atp.dk/x5/wps/wcm/connect/6d26c60045639ac0b24efa276a2a3 cf6/ata_120111.pdf?mod=ajperes&ansigt%20til%20ansigt Desuden kan andet inspirationsmateriale læses på www.kl.dk/godborgerservice ATA-inddelingen Som en del af de kvalitative interview er medarbejdere og ledere blevet præsenteret for ATA-inddelingen: Vurderingen af, hvorvidt en borger har særlige behov, skal foretages i kommunen. Generelt er der kendskab til definitionerne. Der er generelt enighed om, at det løbende er genstand for vurdering, hvornår borgeren opfylder kriterierne for gruppen med særlige behov. Folk som almindeligvis betragtes som ressourcestærke kan i andre sammenhænge have særlige behov, hvis de ikke har kendskab til lovgivning og/eller selvbetjeningsløsning. Begreberne opleves således til tider diffuse, og der efterlyses en skærpelse af begreberne evt. yderligere differentiering af gruppen af borgere med særlige behov. Det påpeges, at det i nogle tilfælde kan være svært at vurdere, hvilke borgere man i Borgerservice kan sende videre til Udbetaling Danmark, og hvilke man i Borgerservice har et ansvar for at hjælpe. Det er en hårfin balance. Der er en gruppe borgere, som umiddelbart kan synes velfungerende, men fordi sagsbehandleren kender vedkommende, ved sagsbehandleren, at borgeren ikke vil være i stand til at ringe til Udbetaling Danmark for at spørge om hjælp, idet borgeren ikke vil være i stand til at håndtere den viden, vedkommende får derfra. Ifølge de deltagende kommuner er der en gruppe med særlige behov, som vil fortsætte med at henvende sig om hjælp i Borgerservice. På førtidspensionsområdet gør en kommune opmærksom på, at mange borgere er afhængige af ATA-vejledningen i Borgerservice. De borgere, der er psykisk 6
dårlige, er ofte knyttet til og finder tryghed ved at have kontakt til den samme sagsbehandler. Kommunen udtrykker bekymring for, hvad der skal ske med denne gruppe efter overgangen til Udbetaling Danmark. I en anden kommune anvendes primært en anden inddeling af borgeren i forhold til deres digitale parathed. Her arbejdes med dem, der kan og vil, dem der vil men ikke kan, dem der kan men ikke vil og sidst dem, der ikke kan og ikke vil. Det er KL s anbefaling, at kommunerne er meget opmærksomme på, hvordan der skabes rum til at yde en god og helhedsorienteret vejledning til den gruppe borgere, der har et særligt behov for ATA-kontakt. Det er netop denne gruppe borgere, som kommunerne skal ekspedere ifølge opgavedelingen mellem Udbetaling Danmark og kommunerne. Derfor er det vigtigt, at der fokuseres på, hvordan de borgere, som kan betjene sig selv også på sigt kommer til det, således at kommunerne i forbindelse med frontbetjeningen kan koncentrere sig om de borgere, som ikke kan betjenes ad andre kanaler. 4. Anbefalinger fra pilotkommunerne til andre kommuner Som en del af evalueringen har vi bedt de deltagende kommuner komme med deres gode råd og anbefalinger om overgangen til Udbetaling Danmark til andre kommuner. Disse anbefalinger præsenteres nedenfor. De er hentet fra de kvalitative interview samt fra svar fra spørgeskemaundersøgelsen. Det mest fremtrædende budskab fra pilotkommuner i spørgeskemaer såvel som i kvalitative interview handler om, at kommunerne kun kan komme for sent i gang med deres forberedelser på overgangen til Udbetaling Danmark. Én skriver således: GÅ I GANG NU. Dette for at uklarheder omkring snitflader afklares inden Udbetaling Danmark træder i kraft. Det er vigtigt at få klargjort, hvordan Borgerservice skal fungere efter overgangen til Udbetaling Danmark. En giver udtryk for, at det er vigtigt at beholde medarbejdere med faglige kompetencer i kommunen for at undgå kompetencegab. Det fremføres, at kommunerne skal huske også at fokusere på, hvordan Borgerservice skal fungere efter overgangen til Udbetaling Danmark. Der har hidtil været meget fokus på de medarbejdere, der overgår til Udbetaling Danmark. I forlængelse heraf er det vigtigt at få klargjort, hvem der gør hvad. Ifølge en kommune kan det ikke forventes, at kommunerne får læst alt det materiale, der udsendes. Det efterspørges derfor, at der udarbejdes materiale i kortere form, der er lettere tilgængeligt for medarbejderne. Kommunerne påpeger, at det er vigtigt med undervisning og videndeling mellem medarbejdere, inden de overgår til Udbetaling Danmark. I den forbindelse er det anbefalelsesværdigt at arbejde med en overgangsperiode, hvor man kan spørge hinanden til råds, mens dem, der overgår til Udbetaling Danmark, stadig er fysisk i Borgerservice. I den forbindelse nævnes det, at man med fordel kan flytte de medarbejdere, der overgår til Udbetaling Danmark, så borgerne ikke kan se dem fysisk i Borgerservice. Det kan bidrage til, at borgeren forstår, at der ikke længere er 7
mulighed for ATA-vejledning med sagsbehandleren. Ydermere har receptionister i Borgerservice god gavn af et skriv med telefonnummer til Udbetaling Danmark. Dette bidrager til at lade borgeren forstå, at det er Udbetaling Danmark, vedkommende skal kontakte og ikke Borgerservice. Nogle nævner, at medarbejdere inddeles i forskellige fagsektioner, således at man ikke behøver vide alt om alle områder. Dette kan bidrage til mindre frustration blandt de medarbejdere, der ikke føler, at de er rustet til at vejlede borgere indenfor områder, som de ikke tidligere har arbejdet indgående med. Derudover nævnes det, at borgerne skal gøres så digitale som muligt inden overgangen til Udbetaling Danmark, og at opgavesplittet mellem kommunerne og Udbetaling Danmark læses grundigt. Videre påpeges det, at det er vigtigt at få talt om ATA-snittet, så medarbejderne er klar på, hvornår de skal give en mere hjælpende betjening, end når man møder de borgere, der selv kan. Kommunerne anbefaler, at det er vigtigt, at selvbetjeningsløsningerne er velfungerende ellers er det svært at anbefale disse til borgerne. Boligstøtteansøgningen giver ofte anledning til problemer. I en kommune har man et dokument liggende i Borgerservice, hvorpå der står, at diverse dokumenter eftersendes. Det har medvirket til, at man ikke går i stå med ansøgningen, fordi man skal fremskaffe og scanne oplysningerne i Borgerservice. Denne fidus anbefales af kommunen til andre kommuner. I en kommune er der indført krav om, at borgerne skal bestille tid, hvis de har spørgsmål om pension. Dette har skabt mere ro, idet borgere ikke dukker uventet op. Samtidig har sagsbehandlerne bedre mulighed for at forberede sig. Der efterlyses informationskampagner gennemført af ATP og KL i fællesskab, der kan oplyse den brede offentlighed om overgangen til Udbetaling Danmark. Dette gennemføres i efteråret. Der vil fra KL s side ikke blive udarbejdet pixi-udgaver af det eksisterende materiale. Vejledningerne er tilgængelige på KL s hjemmeside, og såvel medarbejdere som ledere kan rette henvendelse både til KL og Udbetaling Danmark, hvis der fortsat er usikkerhed om snitflader og lignende. Der er udarbejdet og udsendt informationsmateriale fra Udbetaling Danmark s side. Materialet kan udleveres fra den 1. oktober. Desuden er kviklinjen tilgængelig og skulle sikre en smidig sagsbehandling af de borgere, som fortsat møder op, og som ikke kan betjene sig selv. Denne linje er også tilgængelig, hvis kommunen skal hjælp borgeren med at udfylde et ansøgningsskema. Her kan man via kviklinjen få tilsendt et ansøgningsskema for at sikre, at medarbejderen i Borgerservice kan hjælpe borgeren på stedet. 8