Ideologisk principfasthed hos politikere bremser effektiviteten i den offentlige sektor - men det gør manglende forretningsorientering i de administrative topledelser også RESULTATER FRA NIELSEN & PARTNERS UNDERSØGELSE AF ADMINISTRATIVE UDBUD I DEN OFFENTLIGE SEKTOR Af: Jane Kiær, chefkonsulent Carsten Frølund Jensen, partner
Ideologisk principfasthed hos politikere bremser effektiviteten i den offentlige sektor - men det gør manglende forretningsorientering i de administrative topledelser også Ideologiske principper for eller imod bestemte metoder til effektivisering skygger for driftsoptimering og forretningsudvikling af administrative funktioner i det offentlige. For at optimere og udvikle varetagelsen af administrative funktioner i det offentlige skal der være et frirum, og opbygges en legitim tradition for sunde forretningsmæssige overvejelser forankret i den administrative topledelse. Forretningsmæssige overvejelser, som ikke indsnævres eller lukkes helt på grund af ideologiske principper. Det frirum skal de administrative topledelser så også bidrage til at skabe, bruge og udvikle. Plads til legitime, forretningsmæssige og optimeringsmæssige overvejelser skal anvendes hensigtsmæssigt. Det fordrer professionalisering af udbudsfunktioner og kompetenceudvikling i mange offentlige organisationer. Og en kultur hvor effektivisering af administrative funktioner får en prestige ligesom betjeningen af politikere. nielsen & partners har lavet en kvalitativ undersøgelse af, hvordan udbud bruges i det offentlige. Vi har interviewet 16 repræsentanter for departementer, styrelser, uddannelsesinstitutioner og kommuner. De er interviewet over en periode på to måneder i første kvartal 2006. Desuden anvender vi de erfaringer nielsen & partners har fra rådgivning af offentlige organisationer om indkøb og udbud, herunder om opgavers udbudsegnethed. Hvad er situationen i dag? Udbud anvendes ikke i tilstrækkelig grad i forbindelse med effektiviseringer af de administrative funktioner i det offentlige. Mange af de offentlige organisationer, der selv har gennemført, eller i samarbejde med andre offentlige organisationer har gennemført, udbud og udliciteret opgaver, har opnået betydelige effektiviseringsgevinster. Disse lever typisk som minimum op til forventningerne. Enkelte har gennemført udbud, men ikke valgt at udlicitere opgaver bl.a. fordi der ikke var et privat konkurrencedygtigt marked med de betingelser for opgaveløsning, som var krævet. Flere offentlige institutioner har oplevet, at det initialt er ressourcekrævende og måske også mere end forventet at gennemføre udbud. Det skyldes, at udbud fordrer et overblik og indsigt i opgaver, arbejdsprocesser og kvalitetsforventninger, som de ikke har haft på forhånd der er målsat meget kortsigtede økonomiske gevinster til realisering af besparelseskrav Det er i den forbindelse en erkendelse hos de offentlige organisationer, at det under alle omstændigheder giver et effektiviseringsafkast at få overblik og indsigt i opgaver, arbejdsprocesser og kvalitetsforventninger. Desuden skal omkostninger ved udbudsforretninger betragtes som en investering, der giver udgifter på kort sigt, men så forrentes også på længere sigt. Endelig opnås der erfaringer og opbygges gradvist kompetencer på udbudsområdet. Effektiviseringer af administrative funktioner gennemføres typisk efter tre forskellige metoder: 1. Proceseffektivisering med lean eller andre metoder. Her er sigtet primært at effektivisere internt uden at der i den forbindelse overvejes at foretage udbud. 2. Fysiske sammenlægninger og oprettelse af fælles service centre eller kontraktuelt ved samlet fælles udbud af lokale udliciteringskontrakter. Her er der i nogle tilfælde en strategi eller løse planer om efterfølgende udbud. Det er dog stadig planer, som i hovedparten af tilfældene udestår at blive realiseret. 1
3. Udbud. Der anvendes her bevidst en konkurrenceudsættelse af den offentlige opgaveløsning og benchmarking i forhold til private leverandører Disse tre metoder kan ses i sammenhæng, da der er en høj grad af synergi ved at bruge dem sammen. Synergien vil typisk være ved at bruge dem sekventielt men de kan også bruges parallelt. Proceseffektivisering kan understøttes af en udbudsproces, der giver inspiration til effektivisering eller administrative sammenlægninger for at score stordriftsfordele og opnå stærke kompetencecentre. Proceseffektivisering Sammenlægning Udbud Oftest blandes metoderne. nielsen & partners ser forskellige udviklingsveje, som skitseret nedenfor: Skabe administrative fællesskaberf Sammenlægning Proceseffektivisering Proceseffektivisering Udbud Bruge tværg rgående udbud A. Skabe administrative fællesskaber - Proceseffektivisering ved sammenlægning De offentlige institutioner har fokus på effektivitet i processerne og i forløbet med at effektivisere støttefunktionerne gennemføres i stor udstrækning sammenlægning ved administrative fællesskaber. Dette er sket for økonomi- og IT-opgaverne. De næste områder, som er i støbeskeen og realiseret som administrative fællesskaber hos frontrunner -institutioner, er personaleadministration (HRM) og personaleledelse. Der er stadig rum for forbedring her, da ikke alle har gennemført sammenlægninger af disse områder. Desuden er der endnu ikke mange, der har set på serviceområdet - betjentfunktionerne, som de kaldes i staten, der stadig er institutionsforankret. 2
B. Proceseffektivisering ved udbud af egne administrative funktioner Der foretages i stor udstrækning løbende udbud af mindre områder, men der er få eksempler på nye udbud af større områder. Efterhånden som institutionerne ser mulighederne hos de faste leverandører foretages løbende udbud af mindre tillægsopgaver. Det er typisk på områder, som grænser op til allerede udbudte, dvs. planteservice som lægges til rengøringskontrakten, receptionsservice som lægges til vagtkontrakten etc.. Store nye områder ses sjældnere, men der er eksempler på nye udbud af hele serviceområder. Posthåndtering er det typiske eksempel og også lønområdet har været udbudt i større grad de seneste år. Disse eksempler rummer både udliciteringer og at institutioner selv har vundet opgaver ved kontrolbud. Udbud på mindre områder omfatter også i høj grad den mere traditionelle kerne af administrative funktioner, som har været i udbud over flere år. De mere innovative udbud af nye områder: betjente, tilskudsadministration og personaleadministration er sjældne. Der er stadig ideologisk modstand, som hæmmer forretningsudvikling og manglende innovationsfokus hos administrative topchefer på disse områder. Processen hæmmes også af større bevågenhed på udbudsfiaskoer end på udbudssucceser. C. Sammenlægning af udbud på tværs af institutioner bruge tværministerielle og tværkommunale udbud Der har de seneste år været gennemført flere tværkommunale og enkelte tværministerielle udbud med store besparelser for områder, som allerede er udliciteret af de enkelte institutioner. Seneste tværministerielle udbud på hhv. rengøring og vagtområdet har givet henholdsvis 18% og 30% i besparelser og vagtområdet er i udbud igen nu. Der var knap 50 institutioner på rengøringsudbudet og 19 på vagtområdet. Det nye udbud på vagtområdet har 34 institutioner. Det er stadig en lille del af det samlede statslige område, så der er masser af potentiale også på disse områder for de resterende institutioner. D. Udbud af sammenlægninger når de administrative fællesskaber konkurrenceudsættes for at sikre løbende effektivitet i stordriften Der er endnu ikke gennemført udbud af sammenlagte enheder på trods af en åbenbar udbudsegnethed. Vi mangler endnu at se pilen gå den anden vej, dvs. at der gennemføres udbud for de områder, der er samlet i administrative fællesskaber. Der er nogle institutioner, der har strategier for det og planer om det. Men det er ikke realiseret. Når denne kobling laves, er der sandsynligvis potentiale til store effektivitetsforbedringer. Erfaringerne viser således, at det er når der arbejdes sammen på tværs med store udbud, hvor flere organisationer går sammen, at der er store gevinster at hente. Hvorfor høstes potentialerne ikke i tilstrækkeligt omfang? Vi kan her ud fra vores interview og erfaringer pege på en række forhold, som gør sig gældende: Fordi den politiske ledelse med sine ideologiske principper og politiske dagsordener bevæger sig ind på de rene administrative områder og dermed ikke giver tilstrækkeligt frirum til effektivisering og udvikling af administrative funktioner. Politikerne bliver så reelt administratorer oftest uden de professionelles tilgang og baggrund herfor. Det kan være ideologisk begrundet eller en misforstået form for politisk kontrol med administrationen. Fordi embedsmændenes primære interesse og især topembedsmændenes interesse, er at lave politik og den daglige forretning derfor kommer i anden række. Der er ikke en stærk kultur i de top-administrative lag for prestige og belønning til topledere, der fokuserer på at effektivisere administrative funktioner. Og det smitter typisk af blandt medarbejderne. Der er ikke fokus på at høste effektiviseringspotentialerne. Fordi den administrative ledelse ikke er forretningsorienteret og ikke har sine kernekompetencer på disse områder. 3
Fordi ledelsen ikke selv sætter sine ambitioner højt nok og ikke har et langsigtet effektiviseringsperspektiv. Ledelsen er ofte reaktiv og kortsigtet i overvejelser om effektivisering af administrative servicefunktioner. Fordi institutionen er monopolist og ikke ønsker konkurrenceudsættelse. Og ledelsen derfor ikke opfatter brugerne som kunder. Fordi ledelsen ikke behandler indkøbspolitikken som en effektiviseringsmetode og ikke bruger udbud som et værktøj til at opnå de forretningsmæssige mål Fordi der ikke er opbygget stærk nok ekspertise og metoder på udbudsområdet i de offentlige institutioner. Det gælder både den udbudstekniske ekspertise men også håndtering af personale og fagforeningsinteresser. Fordi der i for ringe grad er synliggjort eller har været interesse i at synliggøre succeser hvilket overlader mediebilledet og offentligheden til historier om mislykkede udbud. Der er sikkert flere end disse men det er vores væsentligste bud ud fra tolkningen af vores interviews og vores egne erfaringer. Hvad kan der så være af veje frem? nielsen & partners vurderer, at der kan være følgende veje til øget realisering af potentialerne for effektivisering af administrative funktioner i den offentlige sektor: Der kan skabes et administrativt frirum for overvejelser om valg af effektiviseringsveje og udvikling af den måde administrative servicefunktioner løses på. Der kan skabes en øget forretningsorientering i en administrativ ledelse, som er mere afkoblet fra den politiske dagsorden end i dag. Der kan introduceres effektiviseringsmål for administrative funktioner i toplederkontrakter. Et muligt skridt kan være ved parallelt med de mere politiske kommunaldirektører og styrelsesdirektører at have driftsdirektører. Der kan skabes øget procesforståelse. Forståelsen for processerne i egen organisation og dens rolle i forhold til såvel de interne som eksterne kunder er vigtig. Det gælder både for de administrative støtteprocesser og de politiske og administrative sags- og serviceprocesser. Opfatte effektivisering af administrative servicefunktioner som en del af den strategiske dagsorden for offentlige institutioners udvikling. Den administrative ledelse bør drive udviklingen ved at have høje ambitioner og ved at bruge de værktøjer, som har bevist at de er effektive, dvs. kundefokuserede processer, sammenlægninger og udbud. I den forbindelse er langsigtet tænkning vigtig. Så bliver synet på indsatserne for effektivisering en investeringsvinkel i stedet for en kortsigtet omkostningsbetragtning. Ansætte forretningsudviklings- og effektiviseringsspecialister med direkte reference til topledelse og plads i toplederfora. Indføre systematisk brug af business-case -tilgange i vurdering af administrative servicefunktioners løsning. Udvikle og implementere en fast model for vurdering af udbudsegnethed i institutionerne og flerårige planer for gennemgang af områder hvor også intern effektivisering og mulige sammenlægninger så vil kunne blive resultatet. Gribe de muligheder der ligger i de større organisatoriske og opgavemæssige opbrud og omstillinger. Bruge strukturreformen til at få fokus på og gennemføre effektiviseringer af de administrative servicefunktioner. 4
Hvem er nielsen & partners? Vi er et team af konsulenter med mange års erfaring både som ledere og konsulenter i offentlige og private organisationer. Er du interesseret i uddybende beskrivelse af og cases om, hvad vi arbejder med og hvordan vi arbejder inden for vores kompetencefelter, så kan du kontakte os på tlf. 29294568, jk@nipa.dk eller se nærmere på www.nipa.dk. nielsen & partners praksis- og værktøjsbaserede kompetencefelter er: Ledelses- og lederudvikling Coaching af ledere og ledergrupper Forandringsledelse og lederen som kommunikator Test og implementering af strategisk grundlag Styringsmodeller og Performance Management Ledelse Strategirealisering og styring Forandrings- projekter Struktur og processer Design og udvikling af organisering og strukturer Effektivisering og procesforbedring Optimal økonomi-, indkøbs- og udbudsstyring Lean administration Kompetencer og kultur Kompetenceudvikling og coaching af medarbejdere Udvikling af organisatorisk kapabilitet og kultur Værdibaseret organisationsudvikling Inden for vores kompetencefelter har vi dokumenterede metoder og mange års konsulenterfaring. Alle vores konsulenter har fokus på forandringsledelse som en integreret del af opgaveløsningen. Vi tager altid udgangspunkt i, hvilke resultater organisationen ønsker at opnå og skræddersyr løsningen så implementeringen sikres. Anvendelse af vores dokumenterede metoder sikrer, at vi altid bygger disse løsninger på et velafprøvet fundament. nielsen & partners er udvalgt af Statens og Kommunernes Indkøbs Service A/S (SKI) som leverandør under rammekontrakten for management konsulentydelser. 5