Notat Vedrørende: Valg mellem statsgaranti og selvbudgettering 2016 Sagsnavn: Budget 2016-19 Sagsnummer: 00.01.00-S00-6-14 Skrevet af: Brian Hansen E-mail: brian.hansen@randers.dk Forvaltning: Budget Dato: 22. september 2015 Sendes til: Byrådet (bilag til 2. behandlingen af budget 2016-19) Senest ved byrådets 2. behandling af budgettet den 8. oktober 2015 skal det besluttes, om kommunen skal vælge det statsgaranterede eller selvbudgetterede udskrivningsgrundlag i 2016. Formålet med dette notat er at danne grundlag for denne beslutning. Notatet består af følgende 3 afsnit (samt et bilag): Historik (valget mellem statsgaranti og selvbudgettering i 2007-2015) Udskrivningsgrundlag og folketal i Randers De aktuelle tal. Bilag 1 - følsomhedsanalyser vedr. valget i 2016 1. Historik Nedenstående tabel viser gevinst tab ved valg af hhv. statsgaranti og selvbudgettering. I 2007 og 2008 valgte kommunen at selvbudgettere udskrivningsgrundlaget, men derefter har kommunen valgt statsgaranti: Tabel 1 Gevinst eller tab ved valg af statsgaranti hhv selvbudgettering Historik Valg Rigtigt valg 2007 Selvbudgettering -39,7 Forkert valg 2008 Selvbudgettering 2,0 2009 Statsgaranti -159,2 2010 Statsgaranti -33,1 2011 Statsgaranti -49,8 2012 Statsgaranti -34,4 2013 Statsgaranti -130,5 2014 (foreløbig) Statsgaranti -115,9 2015 (foreløbig) Statsgaranti -46,7 I alt -609,3 2,0 (minus = gevinst ved valget)
Tabellen viser, at Randers Kommune i alle år har foretaget det korrekte valg bortset fra et enkelt år nemlig 2008, hvor kommunen valgte selvbudgettering og tabte 2 mio. kr. Desuden ses at gevinsten ved statsgaranti i nogle år har været meget stor - nemlig i 2009 og 2013 samt 2014. Tallet for 2014 er næsten endeligt, hvorimod tallet for 2015 stadig er behæftet med betydelig usikkerhed. Alt tyder dog på, at der også i 2015 vil være en forholdsvis stor gevinst ved valg af statsgaranti. 2. Vigtige parametre for valget Både udskrivningsgrundlaget og folketallet i Randers har betydning for valget mellem statsgaranti og selvbudgettering 1. Hvis eget skøn over udskrivningsgrundlag og folketal ligger over de statsgaranterede beløb skal der (alt andet lige) vælges selvbudgettering og hvis egne skøn ligger under statsgarantien skal der (alt andet lige) vælges statsgaranti. Udviklingen på landsplan har dog også stor betydning for valget et større udskrivningsgrundlag end forventet vil trække i retning af selvbudgettering (se også bilag 1). 2.1 Udskrivningsgrundlaget i Randers Indkomståret 2014 er nu næsten talt op. På nuværende tidspunkt er i alt 99,25% af skatteyderne godkendte. Skønnet over væksten i udskrivningsgrundlaget fra 2013-14 er 2,0% i Randers. Af KL s tilskudsmodel fremgår at væksten i hovedstadsområdet forventes at være 2,7%, mens den i det øvrige land kun vil være 2,0%. Væksten i Randers Kommune svarer altså til væksten i det øvrige land. Gennemsnittet for hele landet er på 2,3%. Nedenstående tabel viser det skønnede udskrivningsgrundlag i 2016 sammenholdt med det statsgaranterede beløb. Tabel 2- Udskrivningsgrundlag i Randers i 2016 Mio. kr. Grundlag Skatteværdi Eget skøn 14.177,8 3.629,5 Statsgaranti 14.303,4 3.661,7 Forskel 125,6 32,2 Tabellen viser at statsgarantigrundlaget er 125,6 mio. kr. højere end eget skøn over grundlaget, hvilket svarer til et merprovenu på 32,2 mio. kr. ved statsgaranti. Efter udligning er merindtægten dog (alt andet lige) kun ca. 3,1 mio. kr. idet Randers Kommune udlignes med 90,4%. 2 1 Kommunens grundværdier indgår også i det samlede regnestykke, men i relation til valget mellem statsgaranti og selvbudgettering har ændringer i grundværdierne kun en ganske lille effekt. Derfor er fokus på ændringer i udskrivningsgrundlag og folketal. 2 Landsudligningen udgør nu 61% (mod tidligere 58%) og højt strukturelt underskud udlignes med yderligere 32%, dvs udligningen som udgangspunkt er 93% for kommuner der er omfattet af højt strukturelt underskud. For
2.2. Folketallet i Randers kommune Ved beregningen af statsgarantien indgår et betalingskommunefolketal på 97.309 personer pr. 1/1 2016. Ifølge kommunens egen befolkningsprognose kan der forventes et betalingskommunefolketal på 97.342, altså 33 personer over statsgarantien. Hvilket skøn der kommer tættest på det faktiske antal pr. 1/1 2016 er yderst svært at forudsige på nuværende tidspunkt. I nedenstående beregninger tages udgangspunkt i de 97.342 personer, hvilket isoleret set trækker i retning af selvbudgettering. Som det fremgår trækker både udskrivningsgrundlaget i Randers og på landsplan dog kraftigt i retning af statsgaranti. 2.3 Væksten i udskrivningsgrundlaget på landsplan Væksten i udskrivningsgrundlaget på landsplan har stor betydning for valget i Randers også selv om kommunens egne tal forbliver uændrede. Forklaringen herpå beskrives nærmere i bilag 1. På baggrund af den seneste økonomiske redegørelse har KL sænket skønnet over udskrivningsgrundlaget i 2016 med 0,8 mia. kr. (i forhold til statsgarantien). Dette fald dækker dog over en forventet stigning i hovedstadsområdet på 6,2 mia. kr. og et forventet fald i det øvrige land på 7,0 mia. kr. En sådan forskydning mellem hovedstadsområdet og resten af landet betyder at fordelen ved valg af statsgaranti bliver væsentligt højere (se nærmere i afsnit 3). at få den præcise udligningsandel for hver kommune skal der tages hensyn til kommunens skatteprocent (25,6%) i forhold til den landsgennemsnitlige skatteprocent (24,885%). For Randers bliver udligningsandelen dermed 93*(24,885/25,6) = 90,4%. Randers skal altså aflevere 90,4% af en stigning i skatteprovenuet og modtager omvendt 90,4% af et fald i skatteprovenuet.
3. De aktuelle tal De aktuelle tal for valget mellem statsgaranti og selvbudgettering ser ud som følger (jf KL s skatte- og tilskudsmodel). Tabel 3 Forventet gevinst ved statsgaranti Mio. kr. Statsgaranti Selvbudgettering Gevinst ved statsgaranti Indkomstskatteprovenu -3.661,7-3.629,5-32,2 Tilskud og udligning -1.957,9-1.990,2 32,3 Nettoprovenu -5.619,6-5.619,7 0,1 Efterregulering af tilskud/udligning i 2019 0,0 14,6-14,6 I alt inkl efterreg -5.619,6-5.605,1-14,5 (- angiver indtægt/merindtægt) Tabellen viser en skønnet merindtægt ved statsgaranti på 14,5 mio. kr. Provenuet i 2016 vil stort set være det samme hvad enten der vælges statsgaranti eller selvbudgettering men i 2019 vil der ved selvbudgettering være en forventet efterregulering for kommunen på 14,6 mio. kr 3. Det er værd at bemærke, at merindtægten på 14,5 mio. kr. allerede er indregnet i budget 2016-19, idet der i basisbudgettet for 2016-19 er forudsat valg af statsgaranti i 2016. Der er således ikke tale om nye penge. Gevinsten på de 14,5 mio. kr. opstår som en kombination af lavere udskrivningsgrundlag i Randers, højere folketal, lavere vækst i udskrivningsgrundlaget på landsplan samt lavere enhedsbeløb i udligningen. Nedenstående tabel viser den isolerede effekt af ovennævnte ændringer: Tabel 4 Forklaring på gevinsten ved statsgaranti i 2016: Mio. kr. Ændret folketal 0,9 Ændret udskrivningsgrundlag, Randers -3,1 Ændrede grundværdier, Randers 1,5 Ændret skattegrundlag, land -13,4 Ændrede enhedsbeløb -0,4 I alt -14,5 (- angiver indtægt/merindtægt) 3 Dette skyldes bl.a. at effekten af ændringer i landstallene først efterreguleres 3 år senere.
Tabellen viser, at langt hovedparten af forklaringen på gevinsten ved statsgaranti kan henføres til det ændrede skattegrundlag på landsplan. Nedenfor følger en kort beskrivelse af de enkelte poster i tabel 4: Ændret folketal Som det fremgår af bilag 1 betyder det i gennemsnit 33.800 kr. mere i udligning pr. person, der flytter til Randers. Kommunens eget skøn over folketallet ligger 33 personer over statsgarantien (jf. afsnit 2.2). Det vil alt andet lige betyde en merindtægt ved selvbudgettering på 1,1 mio. kr. Når der i ovennævnte tabel kun står 0,9 mio. kr. skyldes det, at der (udover ændret antal ved selvbudgettering) også forventes en lidt anden fordeling på de enkelte alderskategorier. Den samlede effekt af ændret folketal bliver dermed 0,9 mio. kr. Med andre ord viser den isolerede effekt af folketallet et tab ved valg af statsgaranti på 0,9 mio. kr. Ændret udskrivningsgrundlag i Randers. Som det fremgår af afsnit 2.1. forventes det selvbudgetterede udskrivningsgrundlag at være 125,6 mio. kr. under statsgarantien svarende til et mindreprovenu ved selvbudgettering på 32,2 mio.kr. Som tidligere beskrevet spiser udligningsordningerne 90,4% af dette provenu, så der kun er 3,1 mio. kr. tilbage. Ændrede grundværdier Kommunens eget skøn over grundværdierne er ca. 56 mio. kr. under statsgarantien. Dette betyder at kommunen ved selvbudgettering vil modtage mere i udligning 4. Den isolerede effekt heraf kan beregnes til 1,5 mio. kr. Ændret skattegrundlag på landsplan Som nævnt kan langt hovedparten af den forventede gevinst ved statsgaranti på 14,5 mio. kr. henføres til det ændrede skattegrundlag på landsplan, nemlig 13,4 mio. kr. Skattegrundlaget på landsplan forventes at falde med 0,8 mia. kr. men som nævnt dækker dette fald over en stigning i hovedstadsområdet på 6,2 mia. kr. og et fald i øvrig land på 7,0 mia. kr. Denne forskydning betyder, at puljen til ugunstigt stillede kommuner (som stort set omfatter alle kommuner i øvrig land ) stiger ganske meget. Denne stigning skal (ved selvbudgettering) finansieres via bloktilskuddet og dermed bliver statsgarantien mere fordelagtig. Beregninger viser, at den beskrevne forskydning mellem hovedstadsområdet og øvrig land kan forklare over halvdelen af den beregnede gevinst ved statsgaranti. Hvis faldet i udskrivningsgrundlaget på landsplan på 0,8 mia. kr. var fordelt jævnt mellem hovedstadsområdet og øvrig land ville fordelen ved statsgarantien således kun udgør ca. 7,0 mio. kr. i stedet for de nuværende 14,5 mio. kr. 4 Selve provenuet er det samme ved statsgaranti og selvbudgettering, idet der ikke er statsgaranti på grundskyldsprovenuet.
Ved analyse af ændringer på landsplan er det således vigtigt at inddrage udviklingen i hovedstadsområdet sammenholdt med udviklingen i øvrig land. Ændrede enhedsbeløb på landsplan De ændrede enhedsbeløb på landsplan betyder store forskydninger mellem udligning og tilskud, men nettoresultatet er beskedent. KL forventer at kommunens nettodrifts- og anlægsudgifter bliver 4,9 mia. kr. lavere end forventet i statsgarantien. Dette betyder væsentligt lavere enhedsbeløb og dermed mindre i udligning. Men mindre udligning betyder til gengæld højere statstilskud, da bidraget til udligningsordningerne falder. De konkrete tal viser et fald i udligningsordningerne (ved selvbudgettering) på 52,3 mio. kr. og en stigning i statstilskuddet på 51,9 mio. kr. altså en nettogevinst ved statsgaranti på 0,4 mio. kr. 4. Indstilling I bilag 1 gennemføres en række følsomhedsanalyser for at finde ud af, hvor store ændringer, der skal foretages, før valget tipper over til fordel for selvbudgettering. På baggrund af disse følsomhedsanalyser vurderes det ikke realistisk at kommunens egne tal (folketal og skattegrundlag) kan ændres så meget, at gevinsten ved statsgaranti bortfalder. Derimod har forholdsvis små ændringer i udskrivningsgrundlaget på landsplan stor betydning for valget i de enkelte kommuner. Følsomhedsberegningerne viser, at hvis væksten i udskrivningsgrundlaget fra 2015 til 2016 stiger med godt 0,4% point på landsplan (fra 3,2% til 3,6%) vil gevinsten ved statsgaranti bortfalde for Randers. KL har netop nedjusteret deres vækstskøn, så pt er der intet der tyder på en yderligere stigning. Men en hurtigere konjunkturfremgang på landsplan end forventet kan dog ændre billedet, så selvbudgettering bliver mest fordelagtig. Omvendt kan en lavere vækst på landsplan end forventet betyde endnu større fordel ved statsgarantien for Randers. Ud fra en samlet vurdering anbefaler forvaltningen, at Randers Kommune vælger statsgarantien i 2016.
Bilag 1 - Følsomhedsanalyser Som nævnt ovenfor er det primært følgende 3 variable, der er relevante for valget mellem statsgaranti og selvbudgettering: Folketal, Randers Udskrivningsgrundlag, Randers Udskrivningsgrundlag på landsplan Det er disse variable, der har størst indflydelse på valget. Herudover påvirkes valget også af kommunens afgiftspligtige grundværdier, som dog har minimal effekt på valget. Desuden kan ændringerne i nettodrifts- og anlægsudgifterne på landsplan (og dermed enhedsbeløbene i udligningen) påvirke valget. Der skal dog ske meget store (og helt urealistiske ændringer) i denne variabel før valget tipper til fordel for selvbudgettering 5. Der er derfor ikke foretaget følsomhedsanalyser på disse variable. Nedenfor foretages en følsomhedsanalyse for disse 3 variable hver for sig (alt- andet-lige analyser). Med andre ord forudsættes, at kun den relevante variabel ændres, således at den isolerede effekt af ændringen fremkommer. I virkelighedens verden vil flere ændringer sikkert ske samtidigt, men ikke desto mindre kan analysen anvendes til at give et bud på, i hvor høj grad den angivne gevinst ved statsgaranti kan påvirkes af de nævnte variable. Folketal i Randers Når folketallet stiger vil det beregnede aldersbestemte udgiftsbehov i kommunen stige. Og det betyder at kommunen vil modtage mere i udligning. Derudover er der også en stigning i bloktilskuddet (som fordeles efter andel af folketallet). Som det fremgår af afsnit 2.2. er kommunens eget skøn over folketallet 33 personer højere end det statsgaranterede antal. Spørgsmålet er nu, hvor meget antallet skal stige yderligere før gevinsten ved statsgaranti (på 14,5 mio. kr.) er borte. Svaret afhænger helt af, hvilke borgere der er tale om. Unge og ældre giver fx større udligningsbeløb end personer i arbejdsstyrken. Antages at stigningen fordeles forholdsmæssigt ud på alle aldersgrupper vil en person i gennemsnit betyde ca 33.800 kr. mere i udligning. Dermed skal folketallet være 429 personer højere end nuværende skøn på 97.342 personer, før fordelen ved statsgaranti forsvinder, jf nedenstående tabel: 5 Beregninger viser, at nettodrifts- og anlægsudgifterne på lands skal stige fra nuværende skøn på 337,9 mia kr. til 543,3 mia. kr. før gevinsten ved statsgaranti bortfalder. En sådan stigning er selvsagt helt urealistisk.
Konsekvens af ændret folketal i Randers i 2016 (inkl. efterregulering i 2019) Mio. kr. Udgangspunkt (folketal 97.343) Folketal (97.771) Forskel Landsudligning -1.212,8-1.223,2-10,4 Tilskud højt strukturelt underskud -216,7-220,4-3,6 Bloktilskud -184,1-184,9-0,7 Udlændingeudligning 23,9 24,2 0,3 Selskabsskat -20,8-20,8 0,0 Særlige tilskud -377,6-377,6 0,0 Regionalt udviklingsbidrag 12,6 12,6 0,0 I alt -1.975,6-1.990,1-14,5 (Minus = indtægt/merindtægt) Hvis folketallet pr. 1/1 2016 stiger fra 97.343 (som forventet p.t.) til 97.771 vil tilskud/udligning stige med 14,5 mio. kr. og dermed vil gevinsten ved statsgaranti være borte. Men en sådan stigning på et enkelt år er helt urealistisk og dermed kan folketallet ikke i sig selv ændre på valget af statsgaranti. Særligt vedrørende gennemsnitsbeløb Som nævnt forudsættes ovenfor, at stigningen fordeles jævnt ud over alle aldersgrupper. Hvis stigningen i stedet fordeles på bestemte aldersgrupper kan billedet blive væsentligt anderledes, idet enhedsbeløbene i det aldersbestemte udgiftsbehov varierer meget fra aldersgruppe til aldersgruppe. I tabel 4 i notatet vises at en ændring i folketallet på 33 personer medfører en stigning i tilskud/udligning på 0,9 mio. kr. Dette svarer kun til en effekt pr. person på ca. 27.300 kr. altså noget under ovennævnte gennemsnit på 33.800 kr. Forklaringen er at der (med anvendelsen af kommunens egen prognose) forventes en lidt anderledes fordeling på de enkelte alderskategorier end ved statsgarantien. Ved en forholdsmæssig fordeling af de 33 personer ville effekten være godt 1,1 mio. kr. (i stedet for 0,9 mio. kr. ). Dette illustrerer at man skal være varsom med at anvende gennemsnittet på 33.800 kr. gennemsnittet afhænger helt af hvilke aldersgrupper der er tale om. Udskrivningsgrundlag i Randers Når udskrivningsgrundlaget stiger vil indkomstskatten stige, men dette modsvares delvist af udligningen, idet Randers udlignes med 90,4% (jf. fodnote 2). Sagt på en anden måde får Randers kun lov at beholde 9,6% af en stigning i udskrivningsgrundlaget. Udskrivningsgrundlaget skal dermed stige med 590,1 mio. kr. før gevinsten ved statsgarantien er væk. Provenuet af de 590,1 mio. kr. er 151,06 mio. kr. og når Randers kun beholder 9,6% efter udligning er der 14,5 mio. kr. tilbage. Dette specificeres nærmere i nedenstående tabel: Konsekvens af ændret udskrivningsgrundlag i Randers i 2016 (inkl. efterregulering i 2019) Mio. kr. Udgangspunkt (grundlag 14.178) Grundlag (14.768) Forskel Indkomstskat -3.629,5-3.780,6-151,1
Landsudligning -1.212,8-1.123,2 89,6 Tilskud højt strukturelt underskud -216,7-169,8 47,0 Bloktilskud -184,1-184,1 0,0 Udlændingeudligning 23,9 23,9 0,0 Selskabsskat -20,8-20,8 0,0 Særlige tilskud -377,6-377,6 0,0 Regionalt udviklingsbidrag 12,6 12,6 0,0 I alt -5.605,1-5.619,6-14,5 (Minus = indtægt/merindtægt) En stigning i udskrivningsgrundlaget som angivet ovenfor svarer til en vækst fra 2015 til 2016 på 7,4% hvor der p.t. regnes med en vækst på 3,1%. En sådan stigning i udskrivningsgrundlaget er helt urealistisk og dermed kan udskrivningsgrundlaget i Randers ikke i sig selv ændre på valget af statsgaranti. Udskrivningsgrundlag på landsplan Når udskrivningsgrundlaget på landsplan stiger betyder det et mindre strukturelt underskud på landsplan. Dermed bliver forskellen mellem det strukturelle underskud i Randers og på landsplan større og dette betyder øget tilskud til højt strukturelt underskud. Stigningen i udskrivningsgrundlaget på landsplan betyder desuden at det samlede beløb til landsudligningen falder. Da udgifterne til landsudligningen finansieres af bloktilskuddet betyder en faldende landsudligning en stigning i bloktilskuddet. Normalt vil stigende skatteindtægter i kommunen blive modregnet i balancetilskuddet. Men dette sker ikke i 2016, da balancetilskuddet allerede er fastlagt for 2016. Spørgsmålet er nu, hvor meget udskrivningsgrundlaget på landsplan skal stige før selvbudgettering bliver mest fordelagtig. Beregninger viser at udskrivningsgrundlaget på landsplan skal stige med 0,42 pct. point før selvbudgettering bør vælges, jf. nedenstående tabel: Konsekvens af ændret udskrivningsgrundlag på landsplan (inkl. efterregulering i 2019) Mio. kr. Udgangspunkt (vækst på 3,2%) Vækst på 3,6% Forskel Landsudligning -1.212,8-1.212,8 0,0 Tilskud højt strukturelt underskud -216,7-221,6-4,9 Bloktilskud -184,1-193,8-9,6 Udlændingeudligning 23,9 23,9 0,0 Selskabsskat -20,8-20,8 0,0 Særlige tilskud -377,6-377,6 0,0 Regionalt udviklingsbidrag 12,6 12,6 0,0 I alt -1.975,6-1.990,1-14,5 (Minus = indtægt/merindtægt)
En stigning i udskrivningsgrundlaget på landsplan på yderligere 0,42 pct. point (i forhold til det af KL forudsatte) kan ikke udelukkes. Et yderligere fald af samme størrelsesorden er dog mindst lige så realistisk. Det afhænger helt af den fremtidige konjunkturudvikling. Ud fra de nuværende forudsætninger, der bygger på regeringens seneste økonomiske redegørelse, vil der være en fordel ved statsgarantien på 14,5 mio. kr. Kommunen har ikke et mere kvalificeret skøn over væksten på landsplan. Derfor indstilles valg af statsgaranti. Indstillingen skal desuden ses i lyset af historikken de senere år. Hvis kommunen havde valgt selvbudgettering ville tabet have været ganske betydeligt. Så hensynet til budgetsikkerheden er et yderligere argument for valg af statsgaranti. Særligt vedrørende vækst i hovedstadsområdet og i øvrig land Ovenfor er det forudsat at stigning i udskrivningsgrundlaget er fordelt jævnt mellem hovedstadsområdet og øvrig land. Som nævnt i notatet har det meget stor betydning, hvordan denne vækst fordeles på hovedstadsområdet og øvrig land. Følsomheden bliver således væsentligt større, hvis væksten primært er i hovedstadsområdet.