Kontraktstyring i Rebild Kommune - hvordan anvender Rebild Kommune dialog, som arbejdsredskab i intern kontraktstyring? Anders Mortensen Aalborg Universitet 2008
Forord Dette projekt er udarbejdet af Anders Mortensen i perioden fra den 1. september 2007 til d. 7. januar 2008. Jeg er studerende på Aalborg Universitet, hvor jeg læser Politik og Administration på 9. semester. På 9. semester har jeg fulgt seminariet Organisation og Forvaltning, hvor det overordnede tema har været ledelse og kommunikation og det er inden for rammerne af dette fag at jeg udarbejdet dette projekt. Jeg vil gerne sige mange tak til de personer fra Rebild Kommune, der har deltaget som respondenter i interviews og det er følgende personer; Bent Juul, Udvalgsformand for Børne- og Ungdomsudvalget i Rebild Kommune, Bruno Borella, Forvaltningschef for Børne- og Ungdomsforvaltningen i Rebild Kommune og Britt Pedersen, Institutionsleder i Børnehave Bondegårdsbørnehaven. Derudover vil jeg gerne sige tak til Lars Schou, Stabschef i Rebild Kommune, der har været min kontraktperson i Rebild Kommune. Der skal lyde en stor tak til alle de overstående personer, fordi de har bidraget konstruktivt til projektet og de har ligeledes givet en stor mængde viden og information til undersøgelsen. Til sidst vil jeg gerne takke min vejleder Heide Salomonsen, som har bidraget med både en meget konstruktiv og informativ vejledning og vejledningen har ligeledes været meget lærerig Anders Mortensen Titelblad Forfatter: Anders Mortensen Studienummer: 20031358 Uddannelse: Politik og Administration - Kandidatuddannelse på Aalborg Universitet Periode: 9. semester Vejleder: Heidi Salomonsen Antal anslag: 95.993 40 normalsider
Indholdsfortegnelse 1. Indledning...5 1.1. Problemstilling...7 1.2. Problemformulering...8 1.3. Valg af case Rebild Kommune...9 1.3.1. Rebild Kommune...10 2. Teori...12 2.1. Intern kontraktstyring...12 2.1.1. Definition af intern kontraktstyring...12 2.1.2. Intern kontraktstyring på det kommunale niveau...14 2.2. Dialogprocessen...16 2.2.1. Dialogbaseret kontraktstyring som ledelsesform...16 2.2.2. Kommunikativ og strategisk ledelse...17 2.3. Opsummering af de centrale teoretiske begreber...21 3. Operationalisering...22 4. Design og metode...25 4.1. Design...25 4.2. Metode...26 4.2.1. Interview...26 4.2.2. Interviewguide...27 4.2.3. Dokumentstudier...28 4.2.4. Validitet...29 5. Analyse...31 5.1. Kontraktstyring i Rebild Kommune...31 5.1.1. Rebild Kommunes definition af kontraktstyring...32 5.1.2. De formelle præmisser og forhold for kontraktstyring...33 5.1.3. Processen bag udarbejdelsen af kontrakterne...34 5.1.4. Strukturen og indholdet i kontrakterne...36 5.1.5. Delkonklusion...37 5.2. Dialogprocessen...38 5.2.1. Dialogmøderne...38 5.2.2. Rammerne for dialogen...40 5.2.3. Diskussion af dialogens betydning og funktion for kontraktstyring...43 5.2.4. Delkonklusion...44 6. Konklusion...45 7. Litteraturliste...46-3 -
- 4 -
1. Indledning Den offentlige sektor har de seneste mange år været igennem en løbende og omfattende moderniseringsproces. Moderniseringsprocessen startede da Schulter-regeringen kom til magten i 1983 og siden da er moderniseringsprocessen af den offentlige sektor forsat ad nogenlunde samme spor, selvom der har været forskellige regeringer ved magten siden Schulter-regeringen var ved magten i 1980 erne og i starten af 1990 erne (Ejersbo og Greve 2005). Moderniseringsprocessen blev sat i værk, fordi den offentlige sektor i løbet af 1970 erne og starten af 1980 erne var kommet under pres, blandt andet på grund af høj arbejdsløshed og inflation og det medførte et stigende underskud på de offentlige finanser. Det skabte et stort behov for at de økonomiske problemer, som Danmark stod overfor blev løst. Dette behov blev bekræftet i den daværende socialdemokratiske finansminister Knud Heinesens berømte citat om at Danmark er på vej mod afgrunden. Samtidigt med at moderniseringsprocessen blev i værk sat i Danmark, var der flere andre lande blandt andet USA og Storbritannien, som begyndte at reformere landenes respektive offentlige sektorer og disse reformer var i høj grad præget af mere neo-liberale og konservative reformteorier. Hele denne reformbølge og de medfølgende nye ledelsestanker, styringsværktøjer og teorier går under den fælles betegnelse New Public Management (NPM) (Ejersbo og Greve 2005 s. 212-213). NPM dækker over en bred vifte af ledelses strategier og styringsformer, som anvendes i den private sektor og mange af de ideer og tanker, der præger NPM har moderniseringsprocessen af den offentlige sektor i Danmark været inspireret af. De skiftende regeringer har igennem hele moderniseringsprocessen forsøgt at anvende og inddrage elementer fra NPM i den offentlige sektor. De følgende ledelses strategier og styringsformer er nogle af de elementer fra NPM, som moderniseringsprocessen har været inspireret af; privatisering, udlicitering, benchmarking, kontraktstyring, resultatstyring værdibaseret ledelse og meget andet (Jarlov og Melander 2001 s. 53). Kontraktstyringen er et af de elementer fra NPM, som den offentlige sektor i de seneste år i stigende grad har taget til sig, hvilket det følgende citat påpeger Udbredelsen af kontrakter i den offentlige sektor er et nyt fænomen i Danmark. Ganske vist har kommuner gennem mange år udliciteret udvalgte ydelser som brandslukning, ambulancekørsel og rengøring til private virksomheder. Men omfanget - 5 -
af kontrakter i den offentlige sektor er taget til i løbet af de seneste år. Endnu vigtigere er det at tendensen ser ud til at forsætte. (Ejersbo og Greve 2002 s. 15) I dette projekt bliver der sat fokus på kontraktstyring og hvordan den offentlige sektor anvender kontraktstyring og på den baggrund er citatet er meget relevant for projektet, fordi det præciserer, at kontrakter og kontraktstyring i den offentlige sektor er inde i en tiltagende udvikling. Der er mange aspekter af kontraktstyring og der findes mange nuancer og variationer af kontraktstyring og derfor er kontraktstyring et meget bredt felt (Ejersbo og Greve 2002). På den baggrund er denne undersøgelse afgrænset til kun at sætte fokus på dialogbaseret kontraktstyring på det kommunale niveau. Det er relevant at sætte fokus på dialogbaseret kontraktstyring blandt andet set i lyset af strukturreformen, hvor kommunerne har været tvunget til at tænke i nye strukturer og styreformer i forbindelse med kommunesammenlægningerne. Der er forskel på, hvordan kommunerne anvender kontraktstyring, i hvilket omfang og på hvilket niveau de anvender kontraktstyring, derfor findes der ikke nogen bestemt eller standart model for kontraktstyring, som alle kommuner anvender, men overordnet set bliver kontraktstyring delt op i to hovedformer, som er ekstern kontraktstyring og intern kontraktstyring (Ejersbo og Greve 2002 s. 16-18). Kommunernes landsforening (KL) udarbejdede i 1999 en række anbefalinger til, hvordan kontraktstyring kan anvendes på det kommunale niveau og hvordan kontraktstyring defineres. Den resterende del af dette afsnit frem til problemstillinger bygger på KL s definitioner og anbefalinger. Ekstern kontraktstyring er det samme som udlicitering og det betyder at kommunen indgår en kontrakt med en privat aktør om at løse konkrete opgaver. I intern kontraktstyring indgår to kommunale parter en kontrakt, det kunne f.eks. være den kommunale forvaltning for ældre området der indgår en kontrakt med et kommunalt plejehjem (KL 1999 s. 6-7). Forskellen ligger altså i at i ekstern kontraktstyring inddrages private aktører, mens intern kontraktstyring er et rent kommunalt anliggende, hvor det kun er kommunale og offentlige aktører der inddrages. Projektet er afgrænset til kun at vedrøre intern kontraktstyring og det skyldes at det kun er i forbindelse med intern kontraktstyring at dialog bliver anvendt som redskab og derfor er der ikke fokus på ekstern kontraktstyring. - 6 -
Intern kontraktstyringen er en videreudvikling af mål- og rammestyringen og det er især i forhold til anvendelsen af dialog, at intern kontraktstyring adskiller sig fra mål- og rammestyring. I intern kontraktstyring bliver politikerne i højere grad involveret i udarbejdelsen af mål og visioner for de enkle institutioner end med mål- og rammestyring, hvor politikerne kun er involveret i udarbejdelsen af de overordnede mål og visioner for områder i den kommunale sektor (KL 1999 s. 9-10). Forskellen på mål- og rammestyring og intern kontraktstyring ligger altså i, at politikerne i samarbejde med ledelsen i de enkelte institutioner, i langt højere grad bliver inddraget i processen med at udarbejde mål og visioner for de enkelte institutioner, når en kommune anvender intern kontraktstyring. Dialogen mellem politikere, embedsmænd og institutionsledere er det centrale værktøj i udarbejdelsen af mål og visioner i kontrakterne. På den baggrund bliver intern kontraktstyring og dialogbaseret kontraktstyring betragtet, som to sider af samme sag i denne undersøgelse. Det er dialogen eller dialogprocessen mellem kommunale politikere, embedsmænd og institutionsledere i forbindelse med intern kontraktstyring, som projektet er afgrænset til at have fokus på og derfor er det indenfor dette problemfelt at projektets problemstilling skal tage sit udgangspunkt. 1.1. Problemstilling I forbindelse med intern kontraktstyring på det kommunale niveau er der tre centrale aktører, som er interessante og det er de kommunale politikere, den kommunale forvaltning og de kommunale institutionsledere (KL 1999). Disse aktører er centrale for problemstillingen, fordi de alle tre er involveret i dialogprocessen og dermed er med til at udarbejde de interne kontrakter eller har indflydelse på de interne kontrakter. Det er interessant at undersøge, hvordan de tre forskellige kommunale aktører anvender dialogen i forbindelse med intern kontraktstyring, fordi det kan give et indblik i om aktørerne har forskellige holdninger til dialog som arbejdsredskab. Holdninger til dialogen er vigtigt at inddrage set i forhold til anvendelsen fordi det siger noget om de forskellige aktørers tilgang til anvendelsen af dialogen og dermed kan det sige noget om anvendelsen af dialog. Der er flere aspekter, som er interessante at sætte fokus i forhold til, hvordan dialogen bliver anvendt, som arbejdsredskab og det er omfanget af dialogen, rammerne for dialogen og indholdet i dialogen - 7 -
Det er interessant at undersøge omfanget dialogen og det skyldes at det kan sige noget, hvor meget tid, der bliver brugt på dialog. Bliver dialogen prioriteret højt kan det give sig udslag i at det er noget en kommune bruge meget tid på og det er en indikator på, at en kommune har valgt at lægge på dialog. Det kan være farligt at lægge for stor vægt på tidsaspektet, fordi det ikke siger noget om kvaliteten af dialogen og hvor integreret dialogen er. På den baggrund er det nødvendigt at inddrage andre aspekter. Det er relevant at undersøge er, hvilke rammer der er opstillet for dialogen. Med rammerne hentydes der blandt andet til hvem der deltager i dialogen, i hvilket forum afholdes dialogen og hvor ofte afholdes dialog. Derudover er der fokus på, hvilke regler der er opstillet for dialogen, det drejer sig blandt andet om, hvem der er den styrende aktør, hvem udarbejder dagsorden og hvem må deltage i dialogen. I dette aspekt er der fokus på om rammerne er med til at fremme dialogprocessen og om rammerne er med til at gøre dialogprocessen mere integreret i arbejdet med de interne kontrakter. Indholdet i dialogen er centralt at undersøge, fordi det præciserer, hvilke emner aktørerne drøfter. Tidligere undersøgelser har vist at indholdet i dialogen er forskellig fra kommune til kommune og de emner der bliver drøftet dækker en bred vifte af emner, der både vedrører økonomi, mål, visioner og andre ting. Derudover er der forskel på hvor detaljeret dialogen er, fordi dialogen både kan vedrører de mere overordnede linier eller der bliver drøftet mange detaljerede ting. Alle aspekterne er interesse, fordi de hver især kan sige noget om anvendelse af dialog og derudover har alle aspekterne en betydning for anvendelsen af dialogen, altså er aspekterne en faktor, som er forventelig må være centrale elementer for anvendelsen af dialog i forbindelse med intern kontraktstyring på det kommunale niveau. På den baggrund er de relevante at anvende i den videre undersøgelse, som netop har fokus på anvendelse af dialog, hvilket fremgår af projektets problemformulering. 1.2. Problemformulering Hvordan anvender Rebild Kommune dialog, som arbejdsredskab i intern kontraktstyring? - 8 -
1.3. Valg af case Rebild Kommune Dette afsnit er den første del af de metodiske og designmæssige overvejelser for undersøgelsen og der vil udelukkende blive lagt vægt på Rebild Kommune og hvorfor det er Rebild Kommune, der er valgt som i case i undersøgelsen. Senere i rapporten vil de yderligere metodiske og designmæssige overvejelser bliver gennemgået. Udover de metodiske og designmæssige overvejelser i forbindelse med valget af Rebild Kommune, vil der være et afsnit, som kort beskriver Rebild Kommune i mere overordnede træk. Det fremgår af problemformulering at det er Rebild Kommune, som undersøgelsen er koncentreret omkring og umiddelbart vil nogen nok stille spørgsmål til, hvorfor det lige præcis er Rebild Kommune, som er blevet valgt case. Det spørgsmål skal blandt andet ses i lyset i af at der er mange andre kommuner, som anvender intern kontraktstyring og dermed kan være omfattet af samme problemstilling. Derudover er der lavet mange undersøgelser og analyser af udbredelsen og anvendelsen af både ekstern og intern kontraktstyring i kommunerne (Bak mfl. 2004, Ejersbo og Greve 2002, Madsen og Tetzschner 2003, KL og KTO 2006). På den baggrund vil nogen nok hævde at denne undersøgelse bare er endnu en i rækken af undersøgelser om kontraktstyring i kommunerne. Strukturreformen har betydet at alle de nye sammenlægningskommuner har været tvunget til at udarbejde en ny styreform og struktur for den nye kommune, fordi de ikke bare kunne forsætte med en af de gamle kommuners styresystem (Kragh Jespersen 2007 s. 1). I Strukturreformen lægges der vægt på at de nye kommuner bliver mere effektive og professionelle fordi kommunerne i fremtiden skal klare flere opgaver. Et af midlerne til at opnå en mere effektiv og professionel kommunal sektor er først og fremmest at øge størrelse på kommunerne, fordi de større kommuner vil kunne klare flere opgaver og det vil tvinge kommunerne til at arbejde mere professionelt og dermed indirekte bliver de nødt til at tænke i nye baner i forhold til nye ledelsesformer og styringsformer (Kragh Jespersen 2007 s. 2). Det er tydeligt at strukturreformen lægger op til forandringer på det kommunale niveau og det er en afgørende begrundelse for at denne undersøgelse skiller sig ud fra mængden, af tidligere undersøgelser om intern kontraktstyring på det kommunale niveau, fordi den bliver udarbejdet efter, at strukturreformen er trådt i kraft. På den baggrund kan denne undersøgelse bidrage til at finde ud af om kommunerne er kommet videre med udviklingen af intern - 9 -
kontraktstyring set i lyset af, at kommunerne har været igennem en meget omfattende forandringsproces i forbindelse med implementeringen af strukturreformen. Det der i første omgang gør Rebild Kommune relevant at anvende er det faktum, at kommunen er en sammenlægningskommune og derfor har kommunen været igennem en proces, hvor der skulle uarbejdes en ny struktur og styreform med udgangspunkt i de eksisterende kommuners administrative struktur og styring. Derudover anvendte de daværende tre kommuner Støvring, Skørping og Nørager, som i dag danner sammenlægningskommunen Rebild Kommune, i forvejen i et mere eller mindre omfang intern kontraktstyring. Det er ligeledes et argument for at anvende Rebild Kommune som case, fordi det betyder alle tre kommuner i mere eller mindre udstrækninger har erfaringer med at anvende intern kontraktstyring. På den baggrund må det forventes at Rebild Kommune har gode muligheder for at videreudvikle anvendelsen af intern kontraktstyring og dermed må det ligeledes forventes, at dialog i høj grad bliver anvendt, forbi kommunen har gode muligheder for at bygge videre på erfaringer fra de tidligere kommuner. 1.3.1. Rebild Kommune Rebild Kommune er en ny kommune med lidt under 30.000 indbyggere, der ligger lige midt i Himmerland og kommunen blev dannet i forbindelse med kommunalreformen, som følger af en kommunesammenlægning af Støvring, Skørping og Nørager Kommuner (Rebild Kommunes hjemmeside 1). Figur 1, på den følgende side, viser den administrative struktur i Rebild Kommune. Den administrative og politiske struktur i Kommunen er bygget op omkring den klassiske udvalgsstruktur, hvor fagudvalgene er tilknyttet en bestemt fagforvaltning. I Rebild Kommune er der i alt seks udvalg, hvoraf de fem udvalg har tilknyttet en fagforvaltning for deres respektive fagområde. Det sidste udvalg, som er økonomiudvalget, har ikke tilknyttet nogen fagforvaltning. Udover de fem administrative fagforvaltninger har kommunen en stabsafdeling (Rebild Kommunens hjemmeside 2). - 10 -
Figur 1: Administrativ struktur i Rebild Kommune Kilde: Rebild Kommunes hjemmeside 3. Af hensyn til undersøgelsen omfang er det nødvendigt at afgrænse projektet til kun en sektor indenfor en fagforvaltning. Det er især interessant at sætte fokus på de mere bløde områder indenfor den kommunale forvaltning, som blandt andet ældreplejen, daginstitutioner og skoler. De bløde områder er interessante fordi det især indenfor disse områder at der har været en stigende tendens til anvendelse af intern kontraktstyring. I denne undersøgelse bliver der sat fokus på daginstitutionsområdet, som er en del af børn og unge området i Rebild Kommune. Daginstitutionsområdet bliver valgt, fordi det er et af de bløde områder (Ejersbo og Greve 2002). - 11 -
2. Teori Det er dialogen og dialogprocessen i forbindelse med intern kontraktstyring, som er i centrum i denne undersøgelse og derfor skal teoretiske grundlag hovedsageligt tage sit afsæt i teorier omkring de processer der gør sig gældende for dialogen. Det teoretiske grundlag bag dialogprocessen i kontraktstyring skal findes i teorierne om kommunikativ ledelse og strategisk ledelse. Derudover vil præmisserne for intern kontraktstyring blive defineret og det teoretiske grundlag bag kontraktstyring vil blive berørt i et mindre omfang. Teoriafsnittet er delt op i to afsnit, hvor der i det første afsnit er fokus på hvad kontraktstyring helt konkret dækker over, hvordan det bliver defineret og hvilke principper der er gældende for kontraktstyring. I det andet afsnit er der fokus på dialogen og dialogprocessen og i dette afsnit tages der afsæt i teorierne om kommunikativ ledelse og strategiske ledelse. 2.1. Intern kontraktstyring Det er naturligt at starte med at få defineret hvad intern kontraktstyring dækker over og hvordan det fungerer og grunden til at der bliver sat fokus på intern kontraktstyring er at det danner udgangspunktet for dialogen og det er indenfor rammerne af intern kontraktstyring at dialogprocesserne skal undersøges. 2.1.1. Definition af intern kontraktstyring Intern kontraktstyring er, som det blev nævnt i indledningen, en del af hele den store pakke af ledelsesformer og styreformer, der går under betegnelsen NPM. Den form som intern kontraktstyring har på nuværende tidspunkt er en udløber af en lang udvikling, hvor kontraktstyringen løbende har ændret sig. Kontraktstyring og kontrakter i den offentlige sektor kan grundlæggende deles op henholdsvis de klassiske kontrakter og de rationelle kontrakter. De klassiske kontrakter kan betegnes som hårde kontrakter med en høj detaljeringsgrad, hvor kravene fra bestilleren er meget nøje beskrevet. Den kontraktform bliver, som oftest anvendt i forbindelse udlicitering (eksterne kontrakter) og det betyder at kontrakterne er meget målbare og opfyldelsen bliver vurderet på baggrund af outputresultaterne. Politikerne må ikke blande sig efter at kontrakten er underskrevet og det er medvirkende til at kontrakterne er meget præcise og detaljeret for at begrænse leverandørens handlemuligheder, hvilket der er ensbetydende med at bestillerens tillid til udfører, er meget lav - 12 -
(Ejersbo og Greve 2002 s. 19). De rationelle kontrakter betegnes modsat de klassiske kontrakter, som bløde kontrakter og kontrakterne bliver som regel indgået mellem to aktører indenfor den offentlige sektor, f.eks. mellem en kommune og en af kommunens institutioner. De rationelle kontrakter har ikke den samme detaljeringsgrad, som de klassiske kontrakter og generelt er rammerne og målene ikke så præcise, som i de klassiske kontrakter. Det skyldes at der er langt større tillid mellem bestiller og udfører og kontrakten skal skabe grundlaget og rammerne for en dialog mellem bestiller og udfører. Det er ensbetydende med at bestilleren kan blande sig efter at kontrakten er underskrevet, hvilket der skyldes, at kontrakten udarbejdes indenfor et politisk system (Ejersbo og Greve 2002 s. 19).Der er flere lighedstegn mellem rationelle kontrakter og interne kontrakter og derfor er det de rationelle eller bløde kontrakter, der bliver sat fokus på i projektet. I den følgende tabel 1 er forskellene på den klassiske og rationelle kontrakter skitseret. Tabel 1: Klassiske og rationelle kontrakter Klassisk kontrakt Rationel kontrakt Detaljeringsgrad Høj Lav Formål Opnå specifikt resultat Redskab til dialog Kriterium for at vælge leverandør Vælg det bedste bud i situationen Vælg en leverandør, der indgår i langtidssamarbejde Kontrolform Outputkontrol Proceskontrol Grad af tillid Lav Høj Politikkens rolle Politisk irrelevant, når kontrakt er indgået Kontrakter er stadig integreret i politik Kilde: Ejersbo og Greve 2002 s. 20 Det teoretiske grundlag for henholdsvis de klassiske kontrakter findes indenfor principal-agent teorien og de rationelle kontrakter bygger på transaktionsomkostningsteorien. Kort fortalt så lægger principal-agent teorien, som er en del New Institutionel Economics, vægt på forholdet mellem med bestiller, som er principalen og leverandør eller udfører, som er agenten. Begge parter handler rationelt og nyttemaksimerende og for principalen handler det at udarbejde et kontrolsystem der sikre, at agenten lever op til principalens krav og giver principalen kontrolmuligheder (Ejersbo og Greve 2002 s. 20) Transaktionsomkostningsteorien, som er en del økonomisk-institutionelle teori, fokuserer på de omkostninger, som kontraktstyring skaber og her har teorien fokus på forberedelsen, udarbejdelsen og kontrollen af kontrakterne. Teorien fremhæver at indenfor mange af de mere bløde dele af den offentlige sektor, hvor man f.eks. beskæftiger sig med pleje og omsorg - 13 -
er det svært meget detaljeret at beskrive, hvad kravene er og derfor anvender man mere åbne og brede kontrakter (Ejersbo og Greve 2002 s. 21). Der er tendens til at den rationelle eller bløde form har vundet større indpas i den danske offentlige sektor frem for den klassiske og hårde kontraktform (Ejersbo og Greve 2001 s. 187). Det giver sig blandt andet giver sig udslag i den stigende anvendelse af intern kontraktstyring. Der dog ikke er identisk med de rationelle kontrakt former, men alligevel er det denne form, intern kontraktstyring har flest lighedspunkter med. Grunden til dette kan blandt andet skyldes at den danske offentlige sektor har en mere pragmatisk og dialogorienteret tilgang (Bak 2002 s. 165). Intern kontraktstyring defineres på følgende måde: Intern kontraktstyring (resultatkontrakter) er, når der indgås en skriftlig kontrakt mellem det politiske niveau og de udførende institutioner/forvaltninger eller mellem forvaltningsledelsen og decentrale institutioner. Kontrakterne beskriver kravene til den service, der skal leveres, og de vilkår og spilleregler, der gælder for opgaveløsningen (Ejersbo og Greve 2002 s. 23) Denne definition er gældende for hele den offentlige sektor og ikke kun for det kommunale niveau. Definitionen præciserer meget godt, hvad intern kontraktstyring er for en størrelse i sin grundform, men senere er kontraktstyring blevet videreudviklet og det har betydet, at dialog er kommet til at spille en større rolle, hvilket der stadigvæk kan lade sig gøre indenfor rammerne af definitionen. I det følgende afsnit vil der blive sat yderligere fokus på, hvordan intern kontraktstyring fungerer og anvendes på det kommunale niveau og hvilke aspekter dialog bidrager med til den interne kontraktstyring. 2.1.2. Intern kontraktstyring på det kommunale niveau Det har flere gange været omtalt i dette projekt, at kommunerne anvender intern kontraktstyring på forskellige måder, men selvom der findes flere variationer af kontraktstyring går nogen af de mere i overordnede linier i intern kontraktstyring igen på det kommunale niveau. Formålet med intern kontraktstyring i kommunerne er at skabe en styrkelse af styringen af dels økonomien og dels kvaliteten af ydelserne. Kontrakterne indgås af to kommunale parter, f.eks. den kommunale forvaltning og en kommunal institution. Varigheden af kontrakterne kan varierer, men det varierer - 14 -
kun indenfor en begrænset årrække. Kontrakterne er ikke juridisk bindende og derfor kan de ændres til enhver tid (KL 1999 s. 6-7). Der er både fordele og ulemper ved at anvende intern kontraktstyring i kommunerne og indførelsen af intern kontraktstyring skaber mere eller mindre utilsigtede konsekvenser og forandringer, som både kan være positive og negative. En af de klare fordele ved intern kontraktstyring er at ansvaret mellem institutionen og den kommunale forvaltning og politikerne bliver klart defineret og i kraft af dialogen bliver informationsniveauet forbedret mellem de enkelte institutioner og politikerne (Dahl 2004 s. 21). Den øgede dialog er ligeledes med til at skabe øget fælles forståelse af de forskellige problemstillinger, som henholdsvis institutionsledere og politikere arbejder med. Ofte er kommunerne gået fra detailstyring, hvor politikerne skulle tage stilling alle mulige enkle sager og ofte skulle de forsvare sig selv. Med intern kontraktstyring skal politikerne i højere grad lytte de til institutionslederne og have mere fokus på hvorfor og hvad, frem for at have fokus på hvordan institutionslederne håndterer den daglige drift (Tetzschner 2003 s. 136). Overordnet set er den bedre dialog og fælles ansvarsfølelse nogle er de mere utilsigtede og positive konsekvenser, som intern kontraktstyring har medført i kommunerne. Det er meget centralt at der er tillid fra begge parter til hinanden for, at intern kontraktstyring skal fungere optimalt og det skyldes hovedsageligt at kontrakterne ikke er juridisk bindende og dermed kan ændres til enhver tid. Er der ikke tillid og fleksibilitet mellem parterne kan intern kontraktstyring medfører at systemet bliver fastlåst og at kontrakterne bliver stopklodser for hensigtsmæssige ændringer og forandringer (Dahl 2004 s. 23). Det kan ligeledes være en meget svær balancegang at få udarbejdet kontrakter, hvor detaljeniveauet er veldefineret og tilpasset. Er detaljeniveauet for højt er der en stor fare for, at kontraktstyringen ender med at blive ren og skær regelstyringen. Modsat må kontrakterne heller ikke blive for upræcise og med for lavt et detaljeniveau, fordi det medfører at det bliver for svært at måle ydelserne og det medfører at det kommer til at minde for meget om ramme styring. Det er derfor en helt central udfordring at få udarbejdet kontrakterne med det rette detaljeniveau (Dahl 2004 s. 23). - 15 -
Hensigten med dette afsnit var at give et indblik, hvilke rammer og præmisser der for kontraktstyringen i kommunerne og ligeledes har det givet et indblik i nogle af de udfordringer, kontraktstyring skaber for de involverede parter. 2.2. Dialogprocessen I dette afsnit er der fokus på det teoretiske grundlag bag dialogen i forbindelse med intern kontraktstyring. Der findes ikke nogen decideret teori, som forklarer dialogprocessen i intern kontraktstyring og derfor skal det teoretiske grundlag hentes fra forskellige andre teoriretninger. Helge Tetzschner har forsøgt at indramme det teoretiske grundlag for dialogprocessen i artiklen; Dialogbaseret ledelse i et teoretisk perspektiv fra 2003, hvor han med udgangspunkt i Varde Kommune forsøger forklare de teoretiske perspektiver, som gør sig gældende for dialogen i intern kontraktstyring og denne artikel skal danne udgangspunkt for dette teoriafsnit. Tetzschner sætter fokus på kommunikativ ledelse og strategisk ledelse i artiklen, som de teorier, der er centrale i dialogbaseret kontraktstyring. Udgangspunktet for Tetzschners anvendelse af begreberne kommunikativ ledelse og strategisk ledelse er hentet fra Erik Oddvar Eriksen teorier om selv samme begreber og derfor vil hans teorier ligeledes blive inddraget i dette afsnit. Hensigten med at anvende Eriksens teorier om de to ledelsesformer kommunikativ ledelse og strategisk ledelse er at de kan bruges til at identificere og beskrive forskellige ledelsesbegreber, der kan have betydning for dialogprocessen. I det videre forløb i analysen skal de forskellige ledelsesbegreber inddrages i undersøgelsen og der skal sættes fokus på om de spille en rolle i dialogprocessen og når kontrakterne skal udarbejdes 2.2.1. Dialogbaseret kontraktstyring som ledelsesform Udgangspunktet for tilgangen til dialogbaseret kontraktstyring skal findes indenfor ledelsesteorien og det skyldes, at dialogbaseret kontraktstyring i høj grad handler om ledelse. Ledelse handler grundlæggende om relationerne mellem aktører, der er afhængige af hinanden og at man hver især passer sit område (Eriksen 1999 s. 136). Ledelse kan udføres og udformes på flere forskellige måder. Magtelementet spiller en stor rolle i ledelse og derfor vil det helt naturligt opstår en hierarkisk ledelsesstruktur, hvor en aktør i kraft af sit magtovertag i forhold til andre aktører vil søge at påvirke dem til at udføre bestemte handlinger, denne tilgang til magt bygger på Dahls teorier fra 1957 (Eriksen 1999 s.136). Men det er ikke i alle tilfælde, hvor magt er det afgørende parameter i forbindelse med udførelsen af ledelse. Ledelse kan ligeledes bygge på at motivere andre - 16 -
aktører til at udføre bestemte handlinger og motivationen kan både være i form af belønninger eller trusler om sanktioner. Det gode eller overbevisende argument kan ligeledes anvendes som ledelsesform i forhold til andre aktører (Eriksen 1999 s. 136). Hvor kommer dialogbaseret kontraktstyring ind i denne præsentation af ledelsesformer? Svaret skal findes i, at dialogbaseret kontraktstyring drejer sig om ledelse og tilgangen til dialogbaseret kontraktstyring bygger på flere af de ledelseselementer, som kort er blevet præsenteret. Dialogbaseret kontraktstyring befinder sig i spændingsfeltet mellem de magtorienteret og hierarkiske ledelsesformer på den ene side og de ledelsesformer som lægger mere vægt op argumenter og motivation. For at præcisere og definere, hvor dialogbaseret kontraktstyring placerer sig mellem de forskellige ledelsesformer, vil der i det følgende afsnit blive sat fokus på kommunikativ og strategisk ledelse, som befinder sig i hver deres halvdel af det ledelsesmæssige spændingsfelt, som dialogbaseret kontraktstyring opererer indenfor. 2.2.2. Kommunikativ og strategisk ledelse Erik Oddvar Eriksen har i sin bog kommunikativ ledelse fra 1999 beskæftiget sig med forholdet mellem kommunikativ ledelse og strategisk ledelse. Der bliver sat fokus på de to ledelsesformer og deres rolle eller bidrag for dialogbaseret kontraktstyring og for at få den vinkel med bliver Tetzschners analyser inddraget. Det helt centrale element i Tetzschners analyse er at de to ledelsesformer ikke skal betragtes, som direkte modpoler set i forhold til dialogbaseret kontraktstyring, men begge ledelsesformer bidrager med elementer til, der kan anvendes som byggesten til dialogbaseret kontraktstyring (Tetzschner 2003 s. 143). I den følgende tabel 2 bliver grundelementerne i de to ledelsesformer defineret og samtidigt bliver forskellene også præciseret. Tabel 2: Kommunikativ og strategisk ledelse Ledelsesform Succeskriterier Koordineringsmekanismer Strategisk Resultatopnåelse Magt/ Kommunikativ Kilde: Eriksen 1999 s. 140 Måldannelse og målrealisering Rationalitetsformer Kognitivt/ instrumentel ressourcer Argumenter Moralsk praktisk Værdier Effektivitet Legitimitet - 17 -
Den strategiske ledelsesform lægger vægt på mere klassiske ledelsesmæssige dyder, hvor der er fokus på resultatopnåelse og effektivitet og det er i høj grad magt, som er det styrende og koordinerende redskab (Eriksen 1999 s. 138). Den strategiske ledelses er en klassisk og hierarkisk ledelsesform og det er en ledelsesform, som i høj grad anvendes indenfor den private sektor og som har været forsøgt anvendt i den offentlige sektor. De decentrale enheder i en organisation får mere ansvar til blandt andet at styre økonomien og egne ressourcer i forhold til at opnå målsætninger for organisationen. En af hoved ideerne bag strategisk ledelse er at der skal opstilles klare og præcise målsætninger, det betyder at det bliver lettere at opstille evalueringskrav til de enkelte decentrale enheder (Eriksen 1999: s. 138-139). Den offentlige sektor er meget kompleks og derfor kan det være svært at opstille meget klare målsætninger for de enkelte institutioner. Det medfører at det er svært at anvende strategiske ledelse i den offentlige sektor, blandt andet fordi man i høj grad anvender sanktioner frem for argumenter i den strategiske ledelsesform og når der arbejdes med komplekse problemstillinger kan det i høj grad medfører at samarbejdet mellem ledelsen og de decentrale institutioner bliver overfladiske og ustabile. Denne situation kan opstå, fordi samarbejdet mellem ledelsen og de decentrale institutioner ikke bygger på tillid og gensidig respekt (Eriksen 1999 s. 139). Men selvom det er svært at overføre strategiske ledelse til den offentlige sektor, så der elementer i strategiske ledelse, som går igen i dialogbaseret kontraktstyring og det gør sig gældende i forholdene omkring målfastsættelsen og den hierarkiske struktur. Politikerne i kommunen har altid det sidste ord og det overordnede ansvar, så derfor kan de til enhver tid overtrumfe beslutninger, der er truffet i fællesskab. Den kommunale struktur er en hierarkisk struktur og alene på den baggrund vil der altid være et element af strategisk ledelse, hvilket der ligeledes vil berører den dialogbaserede kontraktstyring. Kommunikativ ledelse handler om relationer mellem forskellige aktører og i forhold til strategisk ledelse er der ikke bare fokus på at ledelsen skal opnå nogle bestemte målsætninger. Et centralt element i den kommunikative ledelse er at målopfyldelse skal bygge på konsensus og enighed mellem de involverede aktører (Eriksen 1999 s. 134). Kommunikativ ledelse er mere end bare at anvende sproglige redskaber til at gennemføre og opnå målsætninger, disse redskaber bliver ligeledes anvendt, som en del af den strategiske ledelsesform, men til forskel fra den strategiske ledelse har den kommunikative ledelse fokus på andet end målopfyldelse (Eriksen 1999 s. 134). I den kommunikative ledelse er der i høj grad fokus på hvordan målene bliver opfyldt og med hvilke - 18 -
midler. Det er vigtige at alle aktører bliver inddraget i beslutning for at skabe legitimitet omkring de beslutninger, der bliver truffet. For at skabe legitimitet er det nødvendigt at der er åbenhed fra ledelsens side, hvilket der er med til at skabe tillid mellem aktørerne (Eriksen 1999 s. 134 og 148). Den kommunikative ledelses bidrag til dialogbaseret kontraktstyring virker umiddelbart mere åbenlyse end ved den strategiske ledelse, men der kan ikke sættes direkte lighedstegn mellem kommunikativ ledelse og den ledelsesform, som gør sig gældende i forbindelse med dialogbaseret kontraktstyring. Det skyldes at de politiske krav om resultatopfyldelse og krav til økonomien spiller en stor rolle (Tetzschner 2003 s. 143). Men den kommunikative ledelse bidrager med mange elementer og ledelsesmæssige begreber, som spiller en rolle i den dialogbaserede kontraktstyring. Centrale begreber i den kommunikative ledelse er åben kommunikation og dialog, mellem de involverede parter, som skal danne grundlaget for måldannelsen og målfastsættelsen. Anvendelsen af åben kommunikation og dialog i udarbejdelsesprocessen af kontrakterne er med til skabe tillid mellem de involverede parter, fordi der skabes en fælles aftale, som parterne kan holde hinanden op på og dermed er tillid et vigtigt begreb i både kommunikativ ledelse og dialogbaseret kontraktstyring. Det sidste begreb den kommunikative ledelse er legitimitet og legitimitet skal ses i en sammenhæng med de øvrige kommunikative begreber, fordi det er den åbne kommunikation og dialog, der skaber tillid mellem de involverede parter og det bevirker i sidste ende at der skabes mere legitimitet bag kontrakterne. På nogle områder kan det være svært at skelne mellem kommunikativ ledelse og strategisk ledelse og det gælder især forholdet omkring strategisk og kommunikativ handling. Hvordan kan der skelnes mellem om aktørerne handler eller argumenterer for at opfylde egne interesser eller om aktørerne handler eller argumenterer for at skabe enighed mellem flere aktører? (Eriksen 1999 s. 54). Det er et meget relevant spørgsmål at stille i denne sammenhæng. I udgangspunktet skelner Eriksen om der er tale om en proces eller et forum, hvor der skal træffes beslutninger eller ikke skal træffes beslutninger. Skal der træffes beslutninger er det en forhandlingssituation og det betyder at aktørerne vil handle i forhold til at opnå egne interesser. I denne situation agerer aktørerne strategisk, blandt ved at tilbageholde oplysninger og anvender informationer taktisk (Eriksen 1999 s. 54). Kan den kommunikative ledelse så kun eksistere i processer når der ikke skal træffes beslutninger? Svaret er ifølge Eriksen et både og, fordi der er beslutningsprocesser, hvor aktørerne skal komme frem til en fælles beslutning, som alle involverede aktører er enig om, det ses blandt - 19 -
andet i forbindelse med de kollektive overenskomstforhandlinger. Grunden til at det ikke at det ikke er en rendyrket kommunikativ handling skyldes, at der er nogle regler, som træder i kraft, hvis der opstår en konflikt og der bliver tvunget en beslutning igennem, selvom aktørerne ikke er enige (Eriksen 1999 s. 54-55). Den form for enighed bliver betegnet provisorisk enighed, hvor parterne blive enige om en foreløbig overenskomst (Eriksen 1999 s. 58) Forskellene på strategisk og kommunikativ handling skal findes i, hvad der ligger til grund for den opnåede beslutning eller enighed. For den strategiske handlings vedkommende, bliver resultaterne kvalificeret af aktører, som har ulige argumenter og hvor den kommunikative handling kvalificerer resultaterne af idealistiske grunde. (Eriksen 1999 s. 56). Det centrale er altså baggrunden for handlingerne og hvordan resultaterne bliver opnået, som er det centrale skel mellem kommunikativ og strategisk handling. For de strategiske handlingers vedkommende tager de deres udgangspunkt i interesser og de kommunikative handlinger deres udgangspunkt i værdier (Eriksen 1999 s. 56). I forhold dialogbaseret kontraktstyring er betragtningerne omkring strategisk og kommunikativ handling interessante, fordi de præciserer og kan sige noget om, hvordan forskellige aktører agerer i en situation, hvor to eller flere forskellige aktører mødes og drøfter forskellige emner og problemstillinger. Denne situation opstår ved dialogmøderne, når politikerne, den kommunale forvaltning og institutionslederne skal drøfte indholdet i de kommende kontrakterne og i den situation kan de forskellige aktørgrupper både handle strategisk eller kommunikativt. Opsummeret så har kommunikativ ledelse og strategisk ledelse, hver deres elementer eller begreber, der kendetegner lige præcis deres ledelsesform og de er vidt forskellige på nogle område og på andre områder kan de være svære at skelne fra hinanden. På den baggrund kan der let skabes et billede eller et indtryk af at kommunikativ ledelse og strategiske ledelse kommer til at virke som modpoler til hinanden, fordi de har meget forskellige tilgange til ledelse. Men kommunikativ ledelse og strategisk ledelse kommer til at virke understøttende i dialogbaseret kontraktstyring og i sammenhæng skaber de to ledelsesformer den helhed, som dialogbaseret kontraktstyring består af, fordi begge ledelsesformer er nødvendige at inddrage under de præmisser, hvor dialogbaseret kontraktstyring skal anvendes (Tetzschner 2003 s. 143). - 20 -
2.3. Opsummering af de centrale teoretiske begreber Hensigten med dette afsnit er at skabe en oversigt over de begreber, der er centrale i de anvendte teorier og som dermed skal anvendes i den videre undersøgelse og skal operationaliseres med henblik på anvendelsen i analysen. Dette afsnit skal på den baggrund betragtes, som er oplæg til operationaliseringen. I den følgende tabel 3, bliver de centrale teoretiske begreber præsenteret. Tabel 3: Centrale teoretiske begreber Intern kontraktstyring Kommunikativ ledelse Strategisk ledelse Lav detaljeringsgrad Åben kommunikation Hierarki Høj grad af tillid Dialog Effektivitet Dialog Tillid Resultatopnåelse Politisk indflydelse Legitimitet Forhandling Kontrakterne er ikke juridisk bindende Argumenter Magt Teoriafsnittet er delt op i to hoved afsnit, hvor det første afsnit omhandler intern kontraktstyring. I dette afsnit er der i høj grad fokus på de formelle processer der foregår i forbindelse med udarbejdelsen af kontrakterne og de formelle krav der stilles til kontrakterne. Der er altså i høj grad tale om et praktisk og faktuelt perspektiv. I det andet teoriafsnit er der fokus på hvordan dialogen og dialogprocessen kan betragtes, som en del af intern kontraktstyring og dermed fokuserer det andet teoriafsnit på en central del af intern kontraktstyring. Det teoretiske grundlag for dialogprocessen kommer fra teorierne om kommunikativ ledelse og strategisk ledelse og disse teorier har fokus på ledelse og centrale ledelsesmæssige begreber. Det medfører at det bliver centralt at identificere de ledelsesbegreber, som henholdsvis kommunikativ ledelse og strategisk ledelse fremhæver, i den videre undersøgelse og om de har en betydning for anvendelsen af kontraktstyring i Rebild Kommune. - 21 -
3. Operationalisering Hensigten med operationaliseringen er at får sat fokus på og fremhævet de centrale teoretiske begreber og får præciseret hvorfor disse begreber er vigtige at inddrage i den videre undersøgelse. I operationaliseringen skal, der gøres rede for, hvordan den videre undersøgelse bevæger sig fra de teoretiske perspektiver og over i undersøgelsens analyse. Det sidste afsnit i teorien præciserede de centrale teoretiske begreber og operationaliseringen bygger så at sige videre på dette afsnit ved at finde ud af, hvordan begreberne skal identificeres i den videre undersøgelse og hvilke sondringer eller vinkler det er med til at skabe for undersøgelsen. Teoriafsnittet er opdelt i to dele, men det er ikke to uafhængige dele, der skaber en todelt undersøgelse. Den første del har det brede perspektiv på, hvilke betingelser der gør sig gældende for intern kontraktstyring, hvor der er fokus på de formelle elementer og betingelser i forbindelse med kontrakten og udarbejdelsen af kontrakten. Den anden del går mere i dybden med en del af intern kontraktstyring og det er dialogen og dialogprocessen. Denne del har fokus på de uformelle elementer der gør sig gældende i forbindelse med dialogprocessen, der skal fører til kontrakterne. Overordnet set er der fokus på både de formelle og uformelle processer der gør sig gældende i kontraktstyringsprocessen og denne proces kan deles op i tre faser. Den første fase er centreret omkring dagsordensfastsættelsen i kontrakten og hvordan de involverede parter skaber indholdet i kontrakterne og hvem der træffer beslutningerne. Den næste fase har fokus på selve kontrakten og udarbejdelse af kontrakten. Den sidste fase er implementeringen og denne fase har Rebild Kommune ikke været igennem endnu og derfor den mindre prioritet i denne undersøgelse, fordi den ikke i samme omfang, som de to øvrige faser er indfanget af undersøgelsens problemstilling. Denne sondring mellem de tre faser i kontraktstyringsprocessen er central for den øvrige del af operationaliseringen, hvor der bliver sat fokus på, hvordan de forskellige teoretiske begreber kan identificeres i de enkelte faser. Derudover er fokus på, hvilke typer af data der skal anvendes til at identificere de teoretiske begreber i kontraktstyringsprocessen. I den første fase af kontraktstyringsprocessen, er det i høj grad de formelle forhold og betingelser i forbindelse med udarbejdelsen af kontrakten, der er det styrende element. Det er de formelle rammer der er det styrende element og de formelle rammer for kontraktstyring dækker dels om de principper for intern kontraktstyring, som bliver præsenteret i den første teoridel. Den drejebog, - 22 -
som Rebild Kommune har udarbejdet for kontraktstyring, er et centralt dokument i den denne fase, fordi den præciserer, hvilke rammer der er gældende for kontraktstyringen på det lokale niveau i Rebild Kommune. Drejebogen er ikke den eneste dataform, som kan beskrive de formelle rammer og derfor vil der ligeledes blive anvendt data fra interviews med centrale personer i Rebild Kommune, interviewene kan bidrage med viden og uddybende beskrivelser af de rammer der er gældende for kontraktstyringen i Rebild Kommune. Denne del af undersøgelsen er en altså en beskrivelse og gennemgang af de processer, der gør sig gældende i forbindelse med udarbejdelsen af kontrakten og teorien bidrager med en viden om, hvilke rammer der gør sig gældende for intern kontraktstyring Teorien fremhæver, hvad en kontrakt og kontraktstyring er og samtidigt bliver udfordringerne i forbindelse intern kontraktstyring på det kommunale niveau præsenteret. Det som teorierne siger, er at dialogbaseret kontraktstyring ligger indenfor feltet af rationelle kontrakter. De begreber eller principper, som er centrale, er at kontrakterne har en lav detaljeringsgrad, kontrakterne er redskab til dialog, der er en høj grad af tillid mellem de involverede parter, kontrakterne er integreret i politik og der er proceskontrol. Begreberne eller principperne blev ligeledes præsenteret i tabel 3 (se afsnit 2.3 Opsummering af de centrale teoretiske begreber s.21) og ved at anvende de nævnte tyder af data skal det beskrives, hvilke rammer der danner grundlaget for kontraktstyringsprocessen i Rebild Kommune. I forhold til fase to, der har fokus på selve kontrakten, er det centralt at konstatere, at kontrakten er et resultat af en adfærd. Det er involverede parters adfærd, som er afgørende for hvilket indhold der kommer til at blive i selve kontrakten og kontrakten er et resultat af den formelle proces, som den første fase udgjorde. I denne del af undersøgelsen bliver fokusset drejet over imod del af teorien, der har fokus på dialogprocessen og dermed kommer ledelsesbegreberne i centrum. Det er de kommunikativ og strategiske ledelsesbegreber, som bliver præsenteret i tabel 3 (se afsnit 2.3 Opsummering af de centrale teoretiske begreber s.21), der skal identificeres i dialogprocessen. Hovedbudskabet i teorien er for at skabe de optimale rammer for dialogbaseret kontraktstyring er det nødvendigt at de ledelsesmæssige rammer er i orden. Det helt centrale budskab er at både kommunikativ ledelse og strategisk ledelse i sammenhæng danner grundlaget for dialogbaseret kontraktstyring. På den ene side skal der skabes være nogle rammer, som gør det muligt at fremme dialogen og på det punkt bidrager den kommunikative ledelse med begreber, som åben kommunikation og tillid mellem de involverede aktører, hvilket der er med til at skabe mere - 23 -
legitime kontrakter og dermed er legitimitet også et meget vigtigt begreb. Derudover skal den strategiske ledelsesteori anvendes, som forklaringselement, fordi Rebild Kommune er en hierarkisk opbygget organisation og i den forbindelse kan den strategiske ledelsesteori, forklare de processer og faktorer der gør sig gældende i hierarkisk opbygget organisation i forhold til dialogen i kontraktstyring. De forskellige ledelsesmæssige begreber skal undersøges ved at anvende forskellige tyder af data og det drejer sig dels om en standart skabelon for kontrakter, som Rebild Kommune har udarbejdet og sammen med skabelonen har undersøgelsen en udgave af en kontrakt fra en konkret børnehave i Rebild Kommune til rådighed. Børnehavens kontrakt giver et helt konkret resultat af aktørernes adfærd og det giver et indblik i indholdet kontrakten og hvem der har været den styrende part. Udover dokumenterne kan interviewene være med til at beskrive styringsprocessen og styringsrelationerne mellem de involverede parter og undersøge om de teoretiske ledelsesbegreber har en betydning og hvilke der er dominerende. Denne undersøgelse bliver en deskriptiv analyse, hvor der er fokus på del at beskrive de rammer og præmisser, der er opstillet for kontraktstyring i Rebild Kommune. Derudover er der ligeledes fokus på at beskrive og undersøge, hvordan dialogprocessen fungerer og hvordan dialogen anvendes i spændingsfeltet mellem kommunikativ ledelse og strategisk ledelse. Det betyder at denne del er koncentreret om at undersøge, hvilke styringsrelationer der gør sig gældende mellem de forskellige ledelsesniveauer og dermed får denne analyse et mere ledelsesorienteret perspektiv. - 24 -
4. Design og metode De følgende design og metode afsnit bygger videre på den indledende case beskrivelse (Se afsnit 1.3 Valg af case Rebild Kommune s.9), hvor der bliver argumenteret for, hvorfor det lige præcis er Rebild Kommune, som skal være case i projektets undersøgelse. Det helt centrale i dette afsnit er få overvejet og drøftet, hvilke designmæssige og metodiske muligheder der kan være relevante at anvende set i forhold til projektets problemstilling og operationaliseringen af de teoretiske aspekter. 4.1. Design Ved at vælge Rebild Kommune, som undersøgelsesobjekt er der flere af de designmæssige overvejelser, som er givet på forhånd, fordi det betyder, at projektet bliver bygget op omkring et case design. Det er et singel case design, hvor det kun er Rebild Kommune, som anvendes case og valget af casen er taget med udgangspunkt i følgende kriterier. For det første skulle det være en kommune, som anvender kontraktstyring. For det andet skulle det være en ny kommune der er blevet dannet i forbindelse med kommunalreformen, fordi det har tvunget kommunen til at tænke i nye ledelsesformer og styringsrelationer. For det tredje er det relevant at anvende Rebild Kommune, fordi der er tale om et best case og dermed en kommune, som har mange og gode erfaringer med at anvende dialogbaseret kontraktstyring. Der er ikke to kommuner der er ens og derfor vil der altid være variationer i kommunernes styreformer, hvilket der gør sig gældende med kontraktstyring. På den baggrund kunne det umiddelbart antages at undersøgelsens resultater ikke er generaliserbar i forhold til andre kommuner og det er ikke muligt at sammenligne flere kommuner. Men det er ikke helt konkret, fordi selvom der er variationer mellem kommunerne og på den måde de anvender kontraktstyring, så er mange af udfordringerne de samme og det gælder især indenfor ledelses- og styringsrelationerne, hvor rammerne og strukturerne for ledelsesrelationer er ens i mange kommuner Derudover kan det fremhæves, at kommunerne bliver inspireret af hinanden og i høj grad også af KL i mange sammenhænge, hvilket der også gør sig gældende for kontraktstyring. På baggrund er det i et vist omfang muligt at generalisere resultater fra Rebild Kommune til hele det kommunale niveau. Undersøgelser er yderligere blevet afgrænset til kun at have fokus på dagsinstitutionsområdet og i forhold til designet betyder det at det ikke kun er et singel case design set i forhold det kommunale - 25 -