NOTAT Temaer i nye regler for økonomistyring 11. juni 2019 Center for Økonomi, Personale og Politisk betjening (CØPP) har udarbejdet et forslag til nye regler for økonomistyring. Kommunens økonomiske politik og Kasseog regnskabsregulativet er begge senest ændret i 2012 praksis har på flere område udviklet sig siden da, og på andre områder er der behov for at genoverveje den økonomiske styring. Forslaget til de nye regler er på den baggrund ændret på en række områder, og i dette notat præsenteres et overblik over nogle gennemgående temaer i ændringerne. Overordnet set er der tale om følgende temaer: Ændringer i forbindelse med opbygning og ajourføring Formidlingsmæssige forbedringer Justeringer ift. gældende praksis Forslag til nye bestemmelser I de følgende afsnit bliver de væsentligste ændringer i forslaget til nye regler for økonomistyring gennemgået mere konkret med udgangspunkt i de fire temaer. Ændringer i forbindelse med opbygning og ajourføring Ét samlet dokument I 2012 blev kommunens Kasse- og regnskabsregulativ suppleret med en økonomisk politik, som satte mere fokus på overordnede spilleregler for budgetlægning samt forholdet mellem administration og politikere. Regelsættene fra disse to dokumenter er ikke indbyrdes modstridende, men der er delvise overlap, og emnerne har hidtil ikke har været beskrevet i sammenhæng For ikke længere at have to sideordnede politisk vedtagne sæt økonomiske styringsregler foreslås det med de nye regler at samle dem i ét dokument med den enkle titel: Regler om økonomistyring. Ajourføring Det nuværende Kasse- og regnskabsregulativ giver chefen for det daværende Center for Økonomi og Styring ret til at foretage rent redaktionelle ændringer, men der er ikke nogen regler om, hvor ofte dokumentet skal fremlægges til politisk behandling. Det foreslås, at der indføres en ny bestemmelse om, at Regler om økonomistyring skal fremlægges mindst én gang i hver valgperiode. 1 af 6
Godkendelse af bilag Ifølge det nuværende Kasse- og regnskabsregulativ er det kun selve regulativet, der skal godkendes i KB, medens chefen for det daværende Center for Økonomi og Styring kan ændre i bilagene. Erfaringsmæssigt er der imidlertid i høj grad politisk bevågenhed også for de emner, som er beskrevet i bilagene, f.eks. regler om kontroller og tilsyn. Det foreslås derfor, at bilagene fremover skal godkendes i ØU, medens de overordnede regler skal godkendes i KB ligesom i dag. Formidlingsmæssige forbedringer Mere udførlige beskrivelser Af hensyn til læsevenligheden er der flere steder i forslaget gjort mere ud af at beskrive reglerne og deres baggrund mere udførligt. Det kan være helt konkret, som f.eks. at begreber som afstemning er forklaret i teksten, eller overordnede forhold, som at bevillingsniveauer og reglerne for uddelegering af budgetansvar er forklaret mere grundigt. Forholdet til andre regelsæt Der er i forslaget til nye regler gjort en del ud af at beskrive forholdet til andre regelsæt. Det gælder både i forhold til lovgivning og i forhold til kommunens egne styringsdokumenter. Ensartet opbygning Formidlingen af økonomiske styringsregler kan være en udfordring, da de forskellige emner i vidt omfang hænger sammen indbyrdes. Med forslaget til nye regler søges udfordringen løst gennem en ensartet opbygning. Afsnittene er som udgangspunkt bygget op, så man går fra det generelle (de overordnede regler) til det specifikke (konkrete forhold i Glostrup Kommune). Herudover kommer afsnittene om budget, budgetopfølgning og regnskab i nævnte rækkefølge, så man kronologisk kan følge årshjulet i økonomistyringen. Justeringer ift. gældende praksis Tydeliggørelse af ansvar I det nuværende Kasse- og regnskabsregulativ er administrationen tillagt en række opgaver, men begrebet bliver ikke præciseret nærmere. Er det f.eks. direktionen, centercheferne, den centrale økonomifunktion eller de budgetansvarlige ledere, som har ansvar for at handle i en given situation? I det nye forslag til regler bliver 2 af 6
rollerne generelt tydeliggjort i forhold til kommunens nye organisation blandt andet i forhold til udarbejdelse af budget, bevillingsansøgninger osv. Kontroller og ledelsestilsyn I slutningen af 2016 vedtog Økonomiudvalget en række tiltag med henblik på at styrke kommunens kontrolmiljø. I den forbindelse blev der blandt andet indført et nyt koncept for ledelsestilsyn, og en ny kontrolprocedure for oprettelse af alle nye leverandører. I det nye forslag til Regler om økonomistyring lægges der op til, at kontrollerne bliver omtalt i selve hoveddokumentet. Sikring af handlefrihed Af den nuværende økonomiske politik fremgår et afsnit om måltal for budgetlægningen under overskriften Sikring af handlefrihed. Bestemmelserne er præciseret i forslaget til nye regler, således at måltallene vedrørende driftsoverskud og kassebeholdning skal beregnes i forhold til kommunens nettodriftsudgifter, som kan aflæses direkte af budgetforslaget. I forlængelse af den vedtagne handleplan mod de økonomiske udfordringer foreslås det endvidere, at der konsekvensrettes, således at der sigtes mod et større overskud på den ordinære drift, så der bliver et øget råderum til anlæg. I stedet for 3 pct. af nettodriftsudgifterne forslås det, at niveauet hæves til 4 pct., der er mere på højde med niveauet i handleplanen. Endelig foreslås det at måltallet for kassebeholdningen ikke længere angives som et interval på 6-9 pct. af nettodriftsudgifterne, men i stedet blot som en nedre grænse på 6 pct. Budgetreserve til servicerammeoverholdelse Det fremgår af den nuværende økonomiske politik, at der skal afsættes en reserve på 1 pct. af serviceudgifterne i budgettet, som kan bringes i anvendelse ved uforudsigelige udgifter for at sikre overholdelse af det samlede budget. Den samlede serviceramme for alle landets kommuner har imidlertid ikke været under pres i de senere år, og derfor har risikoen for eventuelle sanktioner været tilsvarende lav. Derfor har der ikke været budgetteret med reserven. Det foreslås, at bestemmelsen ikke videreføres i de nye regler om økonomistyring, men at reglerne tilpasses den nu gældende praksis. Optagelse af lån Af den nuværende økonomiske politik fremgår det, at det indgår i overvejelserne om optagelse af lån, hvorvidt kassebeholdningen alternativt falder til under 7 pct. af bruttoudgifterne. I praksis optages lån dog i sjældent ud fra hensyntagen til en konkret beløbsgrænse, men i stedet ud fra et langsigtet hensyn til den fremtidige 3 af 6
kassebeholdnings størrelse i forhold til forventede fremtidige investeringer. I forslaget til nye regler om økonomistyring er dette ændret. Indkøbspolitik I 2017 fik Glostrup Kommune en ny indkøbspolitik. I forslaget til nye regler om økonomistyring er det præciseret, at de budgetansvarlige har ansvar for at have kendskab til, og efterleve, indkøbspolitikken. Forslag til nye bestemmelser Eksternt finansierede projekter Kommunens nuværende økonomiske styringsregler indeholder ikke nogen bestemmelser om, hvordan der træffes beslutning om ekstern finansiering af projekter fra puljer, fonde mv. eller hvordan sådanne projekter skal administreres. Det foreslås, at der indføres nye regler om dette, som blandt andet skal sikre, at alle eksternt finansierede projekter bliver fremlagt til politisk behandling. Overførsler Driftsbevillinger og rådighedsbeløb til anlæg er som udgangspunkt ét-årige ifølge de regler, som kommunerne er underlagt. For at fremme de rette incitamenter hos de budgetansvarlige har man dog indført mulighed for at overføre budgetbeløb til det efterfølgende år indenfor visse rammer. Gennem overførselsadgangen mindskes incitamentet til benzinafbrænding i slutningen af året, og da et merforbrug i udgangspunktet skal finansieres af enhedens eget budget det følgende år, giver det samtidig incitament til budgetoverholdelse. I forbindelse med overførselssagen fra 2018 til 2019 blev der dog politisk stillet spørgsmål til en række af de beløb, der blev søgt overført. I Glostrup Kommune skelnes mellem tre områder, som har forskellige overførselsadgange: Mål- og rammestyrede enheder, hvor der kan overføres +/- 3 pct. af det oprindelige budgetbeløb Udvalgenes overførselsadgang, hvor der ikke er begrænsninger for uforbrugte budgetmidler, men hvor der kan lånes maks. 10 pct. af næste års budget. Fuldt takstfinansierede mål- og rammestyrede enheder, hvor økonomien skal balancere over tid, og der derfor er fuld overførselsadgang. I reglerne er det imidlertid ikke nærmere beskrevet hvilke principper der er for, hvornår der gives overførselsadgang til udvalgene. I forslaget til nye regler for økonomistyring er udarbejdet et forslag til nye regler for overførselsadgang med udgangspunkt i følgende overvejelser: 4 af 6
Opsparing for enheder, som er udenfor reglerne om aftalestyring Denne type overførselsadgange er blandt de ældste, som er blevet indført i Glostrup Kommune. Flere af udvalgene har således i dag overførselsadgang for alle uddannelses- og inventarkonti på udvalgsområdet. Overførselsadgangen er indført for at sikre at enhederne har samme styringsvilkår som de aftalestyrede enheder, der har overførselsadgangen via reglerne om mål- og rammestyring. Overenskomstmæssigt aftalte puljer Denne type overførsler daterer sig også en række år tilbage i tiden. Adgangen er indført for at sikre, at de midler, som via overenskomstaftaler afsættes til for eksempel ny løn, forbedring af arbejdsmiljø og uddannelse ikke bliver tabt, fordi man ikke når at udmønte dem i de år, hvor beløbene er afsat. Særlige projekter og puljer Nogle budgetposter afsættes til formål, som er tidsafgrænsede, men hvor man endnu ikke kan være sikker på, hvordan udgifterne vil fordele sig hen over årene. I den situation vil det være relevant at afsætte midlerne som en slags pulje med overførselsadgang, men hvor overførselsadgangen er tidsbegrænset. Det kan være i forbindelse med større renoveringsarbejder, for eksempel midler til asfaltbelægninger. Særligt politisk prioriterede indsatser I Glostrup Kommune har der i de senere år været praksis for at søge automatisk overførselsadgang til de initiativer, som vedtages i forbindelse med budgetaftalen. Nye indsatser skal først startes op, og dette kan tage længere tid end umiddelbart forventet. For at de afsatte midler dermed ikke skal gå tilbage i kommunekassen, vil de så kunne overføres til året efter. Det foreslås dog i de nye regler, at der gives overførselsadgang i 3 år svarende til en almindelig budgetperiode, så der ikke hen over årene kommer overførselsadgang på stadigt flere områder. Projekter med ekstern finansiering Hvis der skal aflægges særskilt regnskab for et flerårigt projekt, er det praktisk, hvis der er overførselsadgang, således at et mer- eller mindreforbrug kan afregnes, uden at der skal laves en bevillingsansøgning til kommunalbestyrelsen. Derfor har man i mange kommuner indført en automatisk overførselsadgang til eksternt finansierede projekter, og det foreslås, at dette også indføres i Glostrup Kommune. 5 af 6
Anlæg I de fleste kommuner tager man som i Glostrup Kommune stilling til behovet for at overføre anlægsbeløb fra projekt til projekt. Som regel er der forholdsvis stor adgang til at overføre uforbrugte beløb, men kravene til beskrivelse og dokumentation varierer. Spørgsmålet om overførselsadgang på anlægsområdet kan blive mere aktuelt såfremt kommunerne samlet set fortsætter med at have vanskeligt ved at overholde anlægsrammen. For at begrænse overførselsbeløbene for anlæg foreslås det, at der fremover kun kan overføres beløb for aktive anlæg, og at overførselsansøgningen endvidere skal ledsages af en begrundelse for hvert enkelt anlæg. 6 af 6