N O T A T Beregnede byrdefordelingsmæssige konsekvenser af refusionsomlægningen 1. december 2010 J.nr. 2010-0015025 HMA/CSO/PKA Beregningen af de byrdefordelingsmæssige konsekvenser består dels af beregninger af konsekvenserne af de ændrede refusionsprocenter på forsørgelsesudgifterne, dels af indførelsen af et fælles driftsloft for udgifterne til aktivering og dels af den forventede besparelse på driftsudgifterne til aktivering. Langt den største konsekvens følger af de ændrede refusionssatser for forsørgelse. 1. De byrdefordelingsmæssige konsekvenser af ændrede refusionsprocenter Beregningerne vedr. den ændrede refusion er delt i to hovedområder: - Kontant- og starthjælp, sygedagpenge, ledighedsydelse og revalidering - Forsikrede ledige Kontanthjælp, sygedagpenge, ledigheds- og revalideringsydelse De byrdefordelingsmæssige beregninger er baseret på fordelingen af de samlede forsørgelsesudgifter i 2010 på aktive (redskabsfordelt) og passive perioder. Beregningerne er foretaget på baggrund af kommunefordelte oplysninger fra januar til og med september 2010. Udgifterne for januar til og med september 2010 er opregnet til 2011 på grundlag af Beskæftigelsesministeriets skøn over udgifterne i 2011 i forbindelse med indbudgettering af politiske ændringsforslag på finansloven for 2011. Kommunernes udgifter til kontant- og starthjælp, ledighedsydelse, revalidering og forrevalidering på kontanthjælp er fordelt på aktive og passive perioder på baggrund af kommunernes registreringer af udgifter med henholdsvis 65 og 35 pct. refusion. Kommunernes udgifter til sygedagpenge er opgjort på baggrund af kommunernes refusionsanmeldelser af udgifter med 35 og 65 pct. refusion. Udgifterne i forbindelse med forsørgelse under aktivering (hvor der er registreret 65 pct. refusion) er efterfølgende opdelt efter redskab på baggrund af oplysningerne om redskabsfordeling i Jobindsats. For de kommuner, hvor der ikke forelå oplysninger om redskabsfordelingen for konkrete ydelser, men alligevel var forsørgelse under aktivering er anvendt den gennemsnitlige redskabsfordeling i hele landet for den konkrete ydelse. På sygedagpengeområdet er der endvidere taget højde for kommunefordelte udgifter vedr. delvise raskmeldinger. På baggrund af tal for januar-september for delvise raskmeldte på jobindsats.dk vedrører 9,8 pct. af sygedagpengeudgifterne delvise raskmeldte.
Oplysninger om løntilskud stammer fra de kommunale regnskaber i Danmarks Statistik for 2009 og er opregnet til 2011 på grundlag af Beskæftigelsesministeriets skøn over udgifterne i 2011 i forbindelse med indbudgettering af politiske ændringsforslag på finansloven for 2011. Der findes pt. ikke nyere tal end 2009-tal. Derefter er der foretaget en beregning af, hvad kommunernes nettoudgifter ville have været hvis refusionen var på 50 pct. under virksomhedspraktik, løntilskud, ordinær uddannelse og delvis raskmelding (kun på sygedagpengeområdet) og på 30 pct. under aktivering i øvrige redskaber og i passive perioder. For revalidering er der fortsat 65 pct. refusion under virksomhedsrevalidering. De beregnede nettoudgifter ud fra det nye refusionsregime fratrækkes de oprindelige nettoudgifter med eksisterende refusionsprocenter og giver dermed input til de byrdefordelingsmæssige beregninger i Indenrigs- og Sundhedsministeriet. Samlet reduceres den direkte refusion af kommunernes forsørgelsesudgifter til kontanthjælp, sygedagpenge mv. med knap 3,6 mia. kr. Kommunerne kompenseres under ét fuldt ud for dette via en tilsvarende forøgelse af bloktilskuddet (ved DUT få så vidt angår sygedagpenge og budgetgarantien vedrørende øvrige grupper), jf. tabel 1. Tabel 1 Ændringer i de kommunale nettoudgifter vedr. modtagere af kontanthjælp, sygedagpenge, ledighedsydelse og revalideringsydelse som følge af refusionsomlægningen. Mio. kr. i PL 2011. Udgifter eksisterende Udgifter nye reg- Ændring regler ler Kontanthjælp 8.127,2 10.295,2 2.168,0 Ledighedsydelse 1.652,0 1.879,5 227,5 Revalidering og forrevalidering 928,5 1.326,3 397,8 Sygedagpenge 5.067,7 5.817,1 749,4 Løntilskud (tidl. komm. målgrupper) 79,4 114,2 34,3 I alt 15.854,8 19.432,3 3.577,0 Kilde: Ændringsforslag til FL2011, Jobindsats.dk, KMD-aktiv, KMD s sygedagpengedata mv., Danmarks Statistik og egne beregninger Forsikrede ledige Tabel 2 viser ændringerne i kommunernes nettoudgifter til arbejdsløshedsdagpenge og aktivering mv. af forsikrede ledige som følge af refusionsomlægningen. Disse ændringer indgår i beregningerne af de byrdefordelingsmæssige konsekvenser for kommunerne af refusionsomlægningen. Ændringen i udgifterne for den enkelte kommune er baseret på kommunefordelte opgørelser af udgifterne til dagpenge i aktive perioder med henholdsvis 50 og 30 pct. refusion og til passive dagpenge med 30 pct. refusion i perioden januar til og med august 2010. Udgifterne er opregnet til 2011 på grundlag af Beskæftigelsesministeriets skøn over udgifterne i 2011 i forbindelse med indbudgettering af politiske ændringsforslag på finansloven for 2011. Udgifterne til løntilskud er baseret på kommunefordelte opgørelser af antallet af aktiverede forsikrede ledige i perioden januar til og med oktober 2010. På dette 2
grundlag er de skønnede udgifter i 2011 ifølge de politiske ændringsforslag til finansloven for 2011 fordelt på kommunerne. Tabel 2 Ændringer i de kommunale nettoudgifter vedr. forsikrede ledige omfattet af beskæftigelsestilskuddet som følge af refusionsomlægningen. Mio. kr. i PL 2011. Udgifter før Udgifter efter Ændring Passive dagpenge efter 12 uger 7.581,2 10.777,3 3.196,1 Aktive dagpenge 913,2 2.103,8 1.190,6 Dagpenge i alt 8.494,4 12.881,1 4.386,7 Befordringsgodtgørelse 46,7 46,7 0 Uddannelsesydelse 0 222,0 222,0 Hjælpemidler 11,3 11,3 0 Løntilskud 749,0 1.498,0 749,0 Personlig assistance handicappede 141,9 141,9 0 I alt 9.443,3 14.800,9 5.357,6 Grundtilskud 5.340,1 8.436,9 3.096,8 Merudgiftsbehov 4.067,6 6.364,0 2.296,4 Beskæftigelsestilskud i alt 9.443,3 14.800,9 5.357,6 Kilde: Ændringsforslag til finansloven for 2011, Jobindsats.dk, mv. og egne beregninger Der er foretaget en ny beregning af grundtilskuddet til de enkelte kommuner med de nye refusionsprocenter. Grundtilskuddet er på denne baggrund forhøjet med ca. 3,1 mia. kr. Merudgiftsbehovet er forøget med ca. 2,3 mia. kr., som er fordelt på landsdele på grundlag af udviklingen i bruttoledigheden fra 2009 til 2010 og på kommuner inden for landsdelen på grundlag af bruttoledigheden i 2009. For 2010 er anvendt bruttoledigheden i perioden fra januar til august 2010 fordelt på kommuner opregnet til Beskæftigelsesministeriets skøn for året 2010 i forbindelse med rammeredegørelse II for 2010. Kommunerne skal fremover medfinansiere udgifterne til uddannelsesydelse efter karensperioden med 70 pct. Kommunerne kompenseres for merudgiften, som under hensyntagen til en karensperiode på 12 uger skønnes til ca. 222 mio. i 2011, via beskæftigelsestilskuddet. Uddannelsesydelse indgår i beregningerne af de byrdefordelingsmæssige konsekvenser. Kompensationen er foretaget gennem en regulering af grundtilskuddet på grundlag af en kommunefordelt opgørelse af udgifterne til uddannelsesydelse i det seneste år, dvs. fra 4. kvartal 2009 3. kvartal 2010. Som følge heraf er der ikke byrdefordelingsmæssige konsekvenser af kommunernes medfinansiering af udgifter til uddannelsesydelse. Refusionsomlægningen af udgifterne til dagpenge, uddannelsesydelse og løntilskud betyder samlet en reduktion af den direkte refusion forsørgelse vedrørende forsikrede ledige (teknisk set primært en forøgelse af kommunernes medfinansiering) på ca. 5,4 mia. kr. Kommunerne kompenseres under ét fuldt ud for dette via en tilsvarende forøgelse af beskæftigelsestilskuddet, jf. tabel 2. Driftsudgifterne ved aktivering af forsikrede ledige indgår fremover i det fælles driftsloft, jf. nedenfor, og vil som følge heraf ikke være omfattet af beskæftigelsestilskuddet, men af den kommunale budgetgaranti. Det indgår i beregningerne af de fordelingsmæssige konsekvenser vedr. de ændrede refusionsprocenter, at driftsudgifterne til aktivering af forsikrede ledige (ca. 0,8 mia. kr.) flyttes ud af beskæfti- 3
gelsestilskuddet (både af grundtilskuddet og af merudgiftsbehovet) og ind under budgetgarantien. 2. De byrdefordelingsmæssige konsekvenser af et fælles rådighedsloft Der indføres ét fælles driftsloft på 13.700 kr. pr. helårsperson for driftsudgifter til aktivering af følgende målgrupper: Forsikrede ledige, Deltagere i 6 ugers selvvalgt uddannelse Revalidender samt kontant- og starthjælpsmodtagere, Sygedagpenge- samt ledighedsydelsesmodtagere, Som konsekvens af det fælles driftsloft slås budgetteringen af driftsudgifterne for målgrupperne sammen på finansloven på en ny hovedkonto 17.46.02, mens budgetteringen og konteringen af driftsudgifterne for de enkelte målgrupper opretholdes i det kommunale budget- og regnskabssystem. Dermed vil det fortsat være muligt at følge udviklingen i driftsudgifterne (brutto) til den aktive indsats for de enkelte målgrupper. Som konsekvens af etableringen af det fælles driftsloft lægges kommunernes driftsudgifter til aktivering af forsikrede ledige samt udgifterne til seks ugers selvvalgt uddannelse og til aktivering af sygedagpengemodtagere ind under budgetgarantien. Kommunernes driftsudgifter til aktivering af forsikrede ledige udgår således af det særlige beskæftigelsestilskud. Det fælles driftsloft træder i kraft 1. januar 2011. Af tabel 3 fremgår hvordan de enkelte ordninger ville være blevet budgetteret på politisk ændringsforslag til finansloven for 2011 såfremt, det ikke var besluttet at indføre et fælles driftsloft. Det vil sige de forventede bruttoudgiftsniveauer m.v. efter indarbejdelsen af omlægningerne af refusionssystemet. Budgetteringen fremgår opdelt på hhv. kommunale og statslige udgifter samt de i den forbindelse forudsatte målgruppestørrelser (brutto, det vil sige både aktive og passive). Det er nedenstående opgørelse, der ligger til grund for udarbejdelsen af de økonomiskadministrative bemærkninger til forslaget om et fælles driftsloft i lovforslaget. Tabel 3 Bruttoudgiftsniveauer efter omlægning af refusionssystemet. Mio. kr. i PL 2011. Udgifter i mio. kr. Forsikrede 6 ugers selvvalg Kontanthjælp/reva Sygedagpenge Ledighedsydelse Helårspersoner (brutto) 142.400 2.600 151.000 87.900 11.800 395.700 Offentlige udgifter i alt 1.663,3 362,8 4.014,0 69,6 174,4 6.273,6 - heraf statsrefusion 831,7 362,8 1.392,9 34,8 87,2 2.704,1 - heraf kommunale nettoudgifter 831,7-2.261,1 34,8 87,2 3.569,5 I alt Driftsloftet er på denne baggrund fastsat til 13.700 kr. pr. helårsperson. 2 * 2.704,1 mio. kr. / 395.700 helårspersoner = 13.667 kr. / helårsperson 4
Grundlag for vurdering af de byrdefordelingsmæssige konsekvenser Vurderingen af de byrdefordelingsmæssige konsekvenser af, at driftsudgifterne ved aktivering af forsikrede ledige flyttes ud af det særlige beskæftigelsestilskud for i stedet at blive omfattet af budgetgarantien, indgår som nævnt ovenfor i den samlede beregning af de ændrede kommunale nettoudgifter som følge af refusionsomlægningen. Her ses således alene på de forventede forskydninger indenfor budgetgarantien som følge af indførelsen af det fælles driftsloft, efter at overflytningen har fundet sted. Beregningerne tager udgangspunkt i de ovenstående forventede brutto- og nettoudgiftsskøn for 2011 på de enkelte ordninger. Med dette udgangspunkt er et skøn for de kommunefordelte nettoudgifter på hver ordning med de nugældende regler beregnet. Beregningen og fordelingen på kommuneniveau er sket på følgende måde: Driftsudgifter ved aktivering af forsikrede ledige: Den forudsatte refusionssats er på baggrund af den kommunale restafregning for 2009 fastsat til 50 pct. for samtlige kommuner. Udgiftskønnet på 1.663,3 mio. kr. er fordelt på kommunerne på baggrund af deres andel af den samlede aktivitet i vejledning og opkvalificering i de første 8 måneder af 2010 (på baggrund af data trukket fra jobindsats.dk). Driftsudgifter til seks ugers selvvalgt uddannelse Udgiftsskønnet er kommunefordelt på baggrund af en opgørelse af aktiviteten i seks ugers selvvalgt uddannelse i det rullende år 4. kvartal 2009 til 3. kvartal 2010. Aktivitetsopgørelsen er baseret på en samkøring af eindkomstregistrets oplysninger om udbetaling af uddannelsesydelse og cpr-registrets oplysninger om kommunetilhørsforhold på ugebasis. Denne opgørelse lægges til grund for fordelingen af driftsudgiftsskønnet, da den kommunale restafregning for 2009 kun omfattede de sidste fem måneder af året og da refusionsanmodningerne for 2010 endnu kun er foreløbige. Den statslige refusion af disse udgifter har hidtil været 100 pct. og vil fremadrettet være 50 pct. inden for det fælles rådighedsloft. Driftsudgifter ved aktivering af kontant- og starthjælpsmodtagere samt revalidender: Udgiftsskønnet er fordelt på kommuner og i den enkelte kommune opdelt på brutto- og nettoudgifter på baggrund af den faktiske fordeling heraf ved kommunernes endelige restafregning af driftsudgifter ved aktivering af ikkeforsikrede ledige i 2009. Den enkelte kommune indgår således i beregningsgrundlaget med sin egen senest kendte effektive refusionsprocent. Driftsudgifter ved aktivering af sygedagpengemodtagere Udgiftsskønnet er kommunefordelt på baggrund af en opgørelse af aktiveringen (i helårspersoner) af sygedagpengemodtagere i det rullende år 4. kvartal 2009 til 3. kvartal 2010 som opgjort på jobindsats.dk. Den statslige refusion er 50 pct. 5
Driftsudgifter ved aktivering af ledighedsydelsesmodtagere Udgiftsskønnet er kommunefordelt på baggrund af en opgørelse af aktiveringen (i helårspersoner) af ledighedsydelsesmodtagere i det rullende år 4. kvartal 2009 til 3. kvartal 2010 som opgjort på jobindsats.dk. Den statslige refusion er 50 pct. Denne beregning af de samlede kommunale brutto- og nettoudgifter efter de eksisterende regler sammenholdes herefter med en beregning af hvad kommunerne kan forventes at hjemtage i refusion (af de samme skønnede bruttoudgifter) under de nye regler om et fælles driftsloft. I den beregning er fordelingen af den forudsatte samlede målgruppe på ca. 395.700 helårspersoner sket på baggrund af oplysninger om bruttoledigheden for hver målgruppe fra jobindsats.dk for det rullende år fra 4. kvartal 2009 til 3. kvartal 2010. Beregningerne giver anledning til en forventning om et marginalt refusionstab på ca. 48 mio. kr. på landsplan, som herefter indgår i de byrdefordelingsmæssige konsekvensberegninger. Med henblik på at beregningerne af de byrdefordelingsmæssige konsekvenser er i overensstemmelse med de økonomiske konsekvenser af lovforslagene, er der foretaget en teknisk korrektion af det beregnede refusionstab i form af en tilsvarende nedsættelse af de samlede driftsudgifter til aktivering. 3. Besparelse på driftsudgifter til aktivering Som følge af den ændrede refusionsmodel for forsørgelsesudgifter forventes det, at kommunerne dels vil aktivere i mindre omfang og dels vil reducere andelen af aktivering med øvrig vejledning og opkvalificering og i stedet anvende virksomhedspraktik og ordinær uddannelse. Det skønnes, at besparelsen på driftsudgifterne til aktivering vil udgøre ca. 302 mio. kr. for kommunerne i 2011. Besparelsen fordeler sig med ca. 247 mio. kr. vedr. kontanthjælp og revalidering, ca. 5 mio. kr. vedr. ledighedsydelse og ca. 51 mio. kr. for de forsikrede ledige inkl. korrektion på 35,5 mio. kr. vedr. administrative udgifter til andre aktører, som ikke længere teknisk trækkes fra i beskæftigelsestilskuddet. Dertil kommer den ovenfor nævnte tekniske korrektion i forbindelse med det fælles driftsloft, dvs. i alt ca. 350 mio. kr. I forbindelse med forhandlingerne om kommunernes økonomi for 2011 blev der foretaget en positiv regulering af udgifterne til aktive tilbud til sygedagpengemodtagere. Der blev taget udgangspunkt i det på daværende tidspunkt skønnede udgiftsniveau på 244,3 mio. kr. for kommunerne. De kommunale driftsudgifter til aktive tilbud til sygedagpengemodtagere er i forbindelse med de fælles driftsloft indregnet med en kommunal udgift på 34,8 mio. kr. Kommunerne er dermed blevet kompenseret med 209,5 mio. kr. for meget, som bloktilskuddet reduceres med fra 2011. Reduktionen af bloktilskuddet er fordelt efter folketallet, hvorfor den ikke har byrdefordelingsmæssige konsekvenser. 4. Samlede konsekvenser I alt medfører lovforslagene om refusionsomlægning inkl. sygedagpenge merudgifter for kommunerne på ca. 8,4 mia. kr., som kommunerne kompenseres for via budgetgarantien, det særlige beskæftigelsestilskud og DUT. De 8,4 mia. kr. indgår i 6
beregningerne af de byrdefordelingsmæssige konsekvenser. De ca. 8,4 mia. kr. fordeler sig på følgende forsørgelsesordninger mv., jf. tabel 4. Tabel 4 Omfordeling fra refusion til bloktilskud/beskæftigelsestilskud som følge af forslag om ændrede refusionsprocenter og etablering af ét fælles driftsloft, mio. kr. i PL 2011. Kontant- og starthjælp inkl. særlig støtte 2.168 Ledighedsydelse 228 Revalideringsydelse 398 Sygedagpenge 749 Løntilskud (tidl. kommunale målgrupper) 34 A-dagpenge 4.387 Løntilskud forsikrede ledige 749 Uddannelsesydelse 222 Driftsudgifter til aktivering inkl. fælles driftsloft -302 Regulering vedr. sygedagpenge -210 I alt 8.432 Anm.: I alt er inkl. 9 mio. kr. til tilpasning af IT-systemer. 7