September 2015 Innovationsbarometeret Stigende politisk og strategisk fokus på innovation i kommunerne. Delrapport september 2015.
INNOVATIONSBAROMETERET Stigende politisk og strategisk fokus på innovation i kommunerne. Delrapport, september 2015. Publikationen kan frit refereres med tydelig kildeangivelse COI Center for Offentlig Innovation Købmagergade 22 1150 København K 61 83 31 10 coi@coi.dk Udgivet af Center for Offentlig Innovation Se mere på www.coi.dk/innovationsbarometer Design BGRAPHIC
Innovationsbarometeret Stigende politisk og strategisk fokus på innovation i kommunerne
INDHOLD 1 Indledning og sammenfatning 6 2 Stigende politisk og strategisk fokus på innovation i kommunerne 7 Flertallet af kommunerne har vedtaget skriftlige innovationsstrategier 8 Stadigt flere kommuner opretter innovationsenheder 10 De kommunale innovationsenheders budget og personale 12 Fire ud af ti kommuner har en innovationspulje 13 5 Innovationsbarometeret
1 INDLEDNING OG SAMMENFATNING De seneste fem år er antallet af kommuner med en innovationsstrategi omtrent firedoblet, så halvdelen af kommunerne nu har vedtaget en innovationsstrategi for hele kommunen. Det er samtidig en klar trend, at de politiske beslutningstagere er trådt ind i det strategiske innovationsarbejde. To ud af tre kommunale innovationsstrategier er nu politisk vedtagne. Med det stigende politiske og strategiske fokus er også fulgt en større professionalisering af understøttelsen af innovationsarbejdet. 57 procent af kommunerne har nu (mindst) en innovationsenhed, dvs. en organisatorisk enhed, som har som sin primære opgave at arbejde med innovation i samarbejde med øvrige dele af dele af kommunen. Enhederne er hyppigt delvist finansieret af midlertidige bevillinger, der er tiltrukket via konkrete projekter med støtte fra fx private fonde, nationale puljer og/eller EU programmer. Medregnet både projektbevillinger og kommunale bevillinger har innovationsenhederne i gennemsnit et årligt budget på ca. 6 mio. kr. Knapt halvdelen af enhederne har dog budgetter på mindre end 2 mio. kr. Den typiske enhed (medianen) har 5 ansatte. 41 procent af kommunerne har en innovationspulje, dvs. en finansieringskilde, som udmøntes til innovationsindsatser. Puljerne varierer en del i størrelse, men er typisk på 3 mio. kr. (medianen). I lighed med de overordnede strategier, træffer politikerne også konkrete beslutninger i forhold til et klart flertal af puljerne. Det stigende fokus på innovation kan skyldes, at innovationer når de lykkes og bliver taget i brug kan skabe værdi i form af bedre kvalitet, effektivitet, borgerinddragelse og medarbejdertilfredshed. At opnå disse effekter kræver dog ofte en systematisk og vedholdende indsats, hvilket kan være blandt grundene til, at kommunerne etablerer innovationsenheder og udvikler strategier, der går på tværs af hele kommunen. Sideløbende med undersøgelsen af kommunernes overordnede strategiske fokus på innovation er der med et andet spørgeskema spurgt ind til innovationen ude på den enkelte kommunale arbejdsplads så som folkeskoler, plejehjem, dagsinstitutioner mv. Resultaterne herfra kan ses på www.coi.dk/innovationsbarometer, hvor en lang række cases og en video om kommunal innovation også kan ses. Det skal herfra dog kort nævnes, at tre ud af fire innovationer er helt eller delvist genbrug af andres innovationer. Samt at innovationerne i otte ud af ti tilfælde sker i samarbejde med eksterne uden for arbejdspladsen, fx andre offentlige arbejdspladser, borgere, frivillige, virksomheder eller vidensinstitutioner. 6 Innovationsbarometeret
2 STIGENDE POLITISK OG STRATEGISK FOKUS PÅ INNOVATION I KOMMUNERNE Tidligere var innovation på offentlige arbejdspladser ofte aktiviteter, der blev udført af ildsjæle under radaren, men i de senere år er der sket en markant bevægelse, så innovation er kommet højere op på beslutningstagernes dagsorden. Dét var en af konklusionerne i Center for Offentlig Innovations kvalitative interviewundersøgelse: Ud på kanten, ind til kernen, over til naboen, 2014, blandt 23 innovationsaktive offentligt ansatte medarbejdere og ledere fordelt på alle dele af den offentlige sektor over hele landet. Her så de interviewede det som noget positivt, at den administrative topledelse sætter innovation på dagsordenen og arbejder for at skabe gode rammer og incitamentsstrukturer og en innovativ kultur. Tilsvarende var der en entydig vurdering af, at det fremmer innovationsarbejdet at de folkevalgte sætter politisk retning. Større innovationer kan kun ske, hvor politikerne efterspørger og bakker aktivt op. Samtidig er det de offentlige innovatørers erfaring, at ingen er mere effektive til at tale behovet for forandringer op, som politikerne er det. Disse kvalitative resultater er det nu muligt at kvantitativ at dokumentere omfanget af. I Innovationsbarometeret verdens første statistik om offentlig innovation - er der nemlig sideløbende med undersøgelsen henvendt til de enkelte offentlige arbejdspladser om deres konkrete arbejde med innovation (med 1.255 svar) sendt et andet, særskilt spørgeskema til kommunaldirektører, regionsdirektører og departementschefer. Det supplerende spørgeskema kortlægger de strategiske rammer for innovation blandt kommuner, regioner og ministerier (i alt 123 organisationer). I fokus for undersøgelsen rettet mod de offentlige topchefer står, om der er vedtaget en samlet innovationsstrategi for hele organisationen, om der er etableret innovationsenheder, og om der er puljer til finansiering af innovationsprojekter. Endeligt er det også belyst i hvilken udstrækning de politiske beslutningstagere er konkret involveret i kommunens innovation. De generelle resultater for hele den offentlige sektor findes på www.coi.dk/innovationsbarometer I det følgende fokuseres alene på svarene fra kommunerne (kommunaldirektørerne) 1, af hvilke der er 68. Det svarer til en svarprocent på 69 procent, hvilket er meget højt i en frivillig undersøgelse. Særkørslen for kommunerne er gennemført af Center for Offentlig Innovation på baggrund af en henvendelse fra KL s analysebrev Momentum. I spørgeskemaet er en innovation defineret som en ny eller væsentligt ændret måde at forbedre organisationens aktiviteter og resultater på. Innovationer kan konkret være nye eller væsentligt ændrede serviceydelser og produkter, arbejdsprocesser, måder at organisere arbejdet på og måder at kommunikere med omverdenen på. 1 Spørgeskemaet er af Danmarks Statistik sendt til kommunaldirektørens egen, individuelle mailadresse. Kommunaldirektørerne har dog haft mulighed for at vælge videresende mailen (der indeholder et link til det elektroniske spørgeskema) til en udvalgt medarbejder for besvarelse på kommunens vegne. 7 Innovationsbarometeret
Pct. af kommunerne Flertallet af kommunerne har vedtaget skriftlige innovationsstrategier Figur 1.1 Andel af kommuner med en skriftlig innovationsstrategi. Pct. Spørgsmål: Har kommunen vedtaget en skriftlig innovationsstrategi, der omfatter hele kommunen? 35% 30% 31% 20% 15% 18% 10% 5% 12% 9% 0% Politisk vedtaget strategi Administrativt vedtaget strategi Ingen samlet strategi, men strategi i underliggende enhed Ingen strategi, men under underudvikling Spørgsmål: Har kommunen vedtaget en skriftlig innovationsstrategi, der omfatter hele kommunen?. Svarkategorierne Ja, politisk vedtaget strategi og Ja, administrativ vedtaget strategi er gensidigt udelukkende. N = 68. Hver anden kommune (49 pct.) har i 2014 en skriftlig innovationsstrategi, der omfatter hele kommunen. Blandt disse er næsten to ud af tre politisk vedtagne. Dermed er der politisk vedtagne innovationsstrategier i hver tredje kommune 2. Da kommunerne samtidigt har oplyst, hvornår en strategi første gang er vedtaget, er det muligt at konstruere en udvikling over tid. Se figur 13.2. 2 Der kan naturligvis meget vel være politisk fokus på innovation i kommunen uden, at der er vedtaget en skriftlig innovationsstrategi. Derfor er det sandsynligt, at innovation er på den politiske dagsorden i mere end hver tredje kommune. Den skriftlige innovationsstrategi er her valgt som en markør for det strategiske fokus på innovation, som det er muligt forholdsvis enkelt og neutralt at afgive svar om i spørgeskemaet. 8 Innovationsbarometeret
Pct. af kommunerne Figur 1.2 Udviklingen i 2010-2014 i andelen af kommuner med innovationsstrategier 50% 47% 45% 40% 35% 34% 30% 20% 19% 15% 12% 10% 5% 0% 2010 2011 2012 2014 Egne beregninger ved at kombinere med oplysningen om, hvornår en strategi første gang er vedtaget med de data, der ligger til grund for figur 1.1. Under 5 organisationer vedtager for første gang en innovationsstrategi i 2014. Derfor er udviklingen for årene 2012-14 angivet som en 2-årig udvikling af diskretionshensyn. N=68. En enkelt kommune har ikke angivet, hvilket år strategien er blevet indført, hvorfor der er en marginal afvigelse i procentopgørelserne mellem figur 1.1 og 1.2. Som det fremgår af figur 1.2, er det strategiske fokus på innovation i kommunerne af nyere dato. For 10 år siden (ikke vist i figuren) havde stort set ingen (af de svarende) kommuner vedtaget skriftlige innovationsstrategier, men i løbet af de seneste blot fire år er andelen firedoblet. Det er herudover en klar tendens, at en stigende andel af strategierne er politisk vedtaget (ikke vist i figuren). Sagt kort: Det politiske og strategiske fokus på innovation i kommunerne er øget meget markant de seneste fem år. 9 Innovationsbarometeret
Pct. af kommunerne Stadigt flere kommuner opretter innovationsenheder Som det fremgår af figur 1.3 nedenfor har 57 procent af kommunerne mindst én innovationsenhed, dvs. en organisatorisk enhed, hvis primære opgave er at løse innovationsopgaver, enten alene eller (som oftest) i samarbejde med andre dele af organisationen. Fire ud af ti kommuner har en central innovationsenhed, der kan arbejde for/med alle dele af kommunen. Hertil kommer, at hver fjerde kommune har en eller flere decentral(e) innovationsenhed(er), der alene arbejder for/med nogle dele af kommunen. Det kan for eksempel være en innovationsenhed i en fagforvaltning. Begreberne centrale og decentrale innovationsenheder er alene anvendt for at det i spørgeskemaet er let at skelne mellem enheder, der har mandat til har gå på tværs af hele kommunen, henholdsvis kun en del af kommunen. En central innovationsenhed er således ikke ensbetydende med en stabsenhed på Rådhuset. Enheden kan udmærket rent organisatorisk høre under fx Fritids- og Kulturforvaltningen eller være samlokaliseret med en lokal uddannelsesinstitution eller erhvervspark. Når blot den centrale innovationsenhed kan gå på tværs af hele kommunen. Figur 1.3 Andel kommuner med innovationsenheder. Pct. 70% 60% 50% 57% 40% 30% 41% 20% 26% 10% 0% Central innovationsenhed Decentral innovationsenhed Central og/eller decentral innovationsenhed Figuren viser procentandelen af kommuner, som har svaret (i 1. søjle): Ja, vi har en central innovationsenhed, der kan arbejde for/med alle dele af hele kommunen eller (i 2. søjle): Ja, vi har en eller flere decentral(e) innovationsenhed(er), der alene arbejder for/med nogle dele af kommunen samt (i 3. søjle) ja til mindst ét af de to spørgsmål. Også når det gælder de centrale innovationsenheder er organisationerne spurgt om første etablering. Det muliggør konstruktionen af den udvikling, der er vist i figur 1.4. 10 Innovationsbarometeret
Andel af kommuner med centrale innovationsenheder Figur 1.4 Udvikling 2009-14 i andel af kommuner med centrale innovationsenheder 45% 40% 35% 30% 20% 15% 10% 5% 0% 41% 32% 21% 7% 2009 2011 2012 2014 Egne beregninger ved at kombinere med oplysningen om, hvornår en central innovationsenhed første gang blev etableret med de data, der ligger til grund for figur 1.3. N=68. I de år, hvor mindre end 5 kommuner etablerer en central innovationsenhed, er årets udvikling af diskretionshensyn slået sammen med det følgende år og angivet samlet som en 2-årig udvikling. Også når det gælder andelen af innovationsenheder er der de seneste fem år sket en meget kraftig vækst. Det hænger givetvis tæt sammen med det øgede strategiske fokus, at der samtidigt prioriteres at etablere centrale innovationsenheder, der kan understøtte innovationen på tværs af hele kommunen. Udviklingen dokumenteret i figur 1.4 stemmer overens med konklusionerne i den tidligere nævnte undersøgelse fra Center for Offentlig Innovation: Ud på kanten, ind til kernen, over til naboen, 2014, der samtidig giver nogle substantielle indsigter i udviklingen. Innovation i kommunerne er en ung disciplin, der meget hurtigt har nået en større modenhed. Stort set overalt er indsatserne oprindeligt etableret som projekter med midlertidige bevillinger, gerne hvor interne kilder er suppleret med eksterne midler. Projektorganisering og -finansiering er fortsat meget udbredt, og fundraising er blevet en særskilt disciplin, som innovationsenhederne ofte trækker på eller selv har. Det kan fx være innovationsprojekter, der er eksternt medfinansieret af private fonde, nationale puljer og/eller EU programmer. Eksterne midler kræver dog typisk både egen medfinansiering og gode og målrettede ansøgninger. Det kan være én af årsagerne til, at trenden klart er, at de eksterne midler og de midlertidige kommunale bevillinger suppleres med egentlige innovationsenheder med fast ansvar for og bevilling til at drive eller understøtte innovationen på tværs af hele kommunen. De ældste af disse enheder er dog blot 5-7 år gamle ifølge 2014-undersøgelsen, hvilket synes i god overensstemmelse med figur 1.4. De kommunale bevillinger til de centrale innovationsenheder ses flere steder at være etableret helt eller delvist ved at samle eksisterende, mere decentrale midler anvendt til udvikling eller andre formål. Eller sagt mere direkte: Ved kompenserende besparelser andetsteds. Konklusionen er dog den samme: Der er truffet valg om at dedikere flere ressourcer til at professionalisere understøttelsen af innovationsarbejdet ved at oprette innovationsenheder. I det følgende belyser vi enhedernes økonomi og personaleressourcer. 11 Innovationsbarometeret
Pct. af kommunale centrale innovationsenheder De kommunale innovationsenheders budget og personale De centrale innovationsenheder i kommunerne varierer en del med hensyn til størrelsen på de samlede budgetter. Det er vigtigt her at være opmærksom på, at det samlede budget rummer samtlige midler, dvs. også både eksterne projektmidler og kommunale midlertidige bevillinger. Den eksterne/midlertidige finansiering kan udgøre en betydelig del af det samlede budget. Opgørelsen i figur 1.5 nedenfor fokuserer med andre ord på omfanget af den økonomiske aktivitet; ikke på bevillingsgiver. Opgørelsen er forbundet med større usikkerhed end i de tidligere figurer, da ikke alle kommuner med innovationsenheder har oplyst budgettets størrelse. De største samlede budgetter ligger i niveauet ca. 20 mio. kr., mens gennemsnittet er ca. 6 mio. kr. Knapt halvdelen af de centrale innovationsenheder har dog budgetter på mindre end 2 mio. kr. i 2014. Størrelserne på innovationsenhedernes budgetter skal bl.a. ses i forhold til, at en gennemsnitlig kommune typisk har et samlet driftsbudget i omegnen af 2,5 milliarder kr. 3 Figur 1.5 Centrale innovationsenheder fordelt efter samlet* budgetstørrelse (2014). 50% 45% 40% 44% 35% 30% 28% 28% 20% 15% 10% 5% 0% 0,1 til 1,9 mio. kr 2 til 5,9 mio. kr. 6 til 25 mio. kr. * Bemærk at opgørelsen af det samlede budget rummer samtlige midler, dvs. også både eksterne projektmidler og kommunale midlertidige bevillinger. Den eksterne/midlertidige finansiering kan udgøre en betydelig del af det samlede budget. N: 18. Det samlede budget for de 18 angivne er på 105 mio. kr. (2014). 3 I aftalen om kommunernes økonomi for 2014 blev de kommunale driftsbudgetter (forstået som summen af de kommunale netto-serviceudgifter og den aktivitetsbestemte medfinansiering) opgjort til 250 mia. kr. Fordelt på 98 kommuner svarer det til 2,55 mia. kr. per kommune i gennemsnit. 12 Innovationsbarometeret
Pct. af kommunale centrale innovationsenheder Figur 1.6 Centrale innovationsenheder fordelt efter antal ansatte (2014) 30% 29% 29% 20% 15% 18% 10% 5% 0% 1 2 til 3 4 til 5 6+ N= 28. Variationerne i de centrale innovationsenheders budgetter afspejles ikke overraskende i variationer i antal ansatte, se figur 1.6. I gennemsnit er der knapt 5 ansatte i de centrale innovationsenheder. Dette omfatter, parallelt med budgetterne, også midlertidigt ansatte samt ansatte finansieret af eksterne midler. I regi af innovationsbarometeret er der ikke spurgt ind til hvilke uddannelsesbaggrunde, de ansatte har. Vi har derfor ikke et systematisk overblik over uddannelsessammensætningen blandt medarbejderne i innovationsenhederne. Baseret på Center for Offentlig Innovations løbende dialog med mange forskellige innovationsaktive over hele landet er det dog vores oplevelse, at enhederne er bemandet med ansatte med meget forskellige uddannelser og jobhistorik fra både den offentlige og den private sektor. Blandt nogle få af disse kan nævnes designere, antropologer, ingeniører samt fagprofessionelle med efteruddannelse indenfor innovation. Fire ud af ti kommuner har en innovationspulje Kommunerne er afslutningsvist spurgt, om de har de har en innovationspulje, om der i givet fald udmøntes midler fra puljen efter politisk beslutning samt om størrelsen af puljen. Med innovationspulje forstås en central finansieringskilde, som udmøntes til innovationsindsatser. Det kan typisk være efter ansøgning/forslag fra decentrale enheder i kommunen. Resultaterne er vist i figur 1.7 og 1.8. Samlet har 41 procent af kommunerne en innovationspulje, der typisk er på 3 mio. kr. (medianen). Det bemærkes i figur 1.7, at i lighed med de overordnede strategier, træffer politikerne også konkrete beslutninger i forhold til et klart flertal af puljerne. 13 Innovationsbarometeret
Pct. af kommuner med innovationspuljer Pct. af kommunerne Figur 1.7 Andele af kommuner med innovationspulje opdelt på politisk og administrativ udmøntning (2014). Pct. 30% 20% 15% 16% 10% 5% 0% Ja, vi har en innovationspulje hvorfra der udmøntes midler efter konkret politisk beslutning Ja, vi har en innovationspulje hvorfra der udmøntes midler efter administrativ beslutning alene N=68. I alt har 41 pct. en central innovationspulje. 59 pct. har svaret enten "Nej" eller "Ved ikke" (ikke vist i figuren). Figur 1.8 Kommunale innovationspuljer fordelt efter budgetstørrelse (2014) Mio. Kr. 35% 30% 20% 29% 29% 15% 17% 10% 5% 0% 0,1 til 1 mio. kr. 1,1 til 3 mio. kr. 4 til 9 mio. kr. 10+ mio. kr. N=24. I alt angiver 28 kommuner, at de har en innovationspulje. Heraf har fire dog ikke angivet, hvor stor puljen er. Median = 3 mio. kr. 14 Innovationsbarometeret
www.coi.dk