Indholdsfortegnelse. Læsevejledning... 4 Indledning... 6 Problemfelt... 7 Problemformulering... 9 Arbejdsspørgsmål... 9

Transkript

1

2 Indholdsfortegnelse Læsevejledning... 4 Indledning... 6 Problemfelt... 7 Problemformulering... 9 Arbejdsspørgsmål... 9 Afgrænsning Begrebsafklaring Metode Metodevalget Et videnskabsteoretisk perspektiv og en hermeneutisk tilgang Den hermeneutiske cirkel Kritisk hermeneutik Logisk positivisme Karl Popper og kritisk rationalisme Projektet i et kritisk rationalistisk perspektiv Abduktiv tilgang Projektdesign Den kvalitative metodiske tilgang Interview Formål og præsentation Metodiske overvejelser i udformning af interviewet Etiske overvejelser Praktiske forhold Transskribering og analyse Verificering: Reliabilitet og validitet Teori Embedsmandsrollens arkæologiske lag Embedsmandsrollen overfor ministerrollen Magtens forskydning i netværk Embedsmandens rolle i Erhvervs- og Vækstministeriet Analyse Teoretisk Analyse Et nyt samfund stiller nye krav Embedsmandsrollen i Erhvervs- og Vækstministeriet Empirisk Analyse...39 Udbud og efterspørgsel følges ad Rammen

3 Forventninger til faget Socialisering - at passe ind i institutionen En rusten styringskæde Diskussion Den demokratiske legitimitet Den samlede effekt er sk(r)æmmende Konklusion Perspektivering Forvaltning i kommunen Litteraturliste Artikler Bøger TV

4 Læsevejledning Projektet indledes med en præsentation af problemstillingen og dennes kontekst igennem indledning og problemfeltet, der skal give læseren en baggrundsforståelse som udgangspunkt for den videre læsning. Efterfølgende trækkes de metodiske rammer for projektet op i et afsnit, der begrunder projektets afgrænsning, og et decideret metodeafsnit, der beskriver, hvilke overvejelser, vi har gjort os, om den konkrete fremgangsmåde, og hvilke formål, der dermed ligger til grund for projektets udformning. I det samme afsnit kommer vi omkring den videnskabsteoretiske tilgang, der har været styrende for projektets bearbejdning af problemstillingen og produktionen af projektets empiriske materiale. Projektet tager afsæt i et teoretisk fundament, der fremlægges som det næste. De store linier i teorierne tegnes op, ligesom parallellerne til projektets sigte. Det skal give læseren de fornødne forudsætninger for at forstå den efterfølgende analyse. Analysen er delt i to. En del, der tager udgangspunkt i den præsenterede teori for at beskrive udviklingen i det politisk administrative system, og en anden del, der inddrager projektets empiriske materiale i analysen af socialiseringen af nyuddannede embedsmænd, der ansættes i centraladministrationen. Den forståelse, som læseren erhverver sig i den første analysedel, er en forudsætning for at følge den næste analysedel, hvor der også trækkes teoretiske perspektiver. Analysens konklusioner sættes i et demokratisk perspektiv i projektets diskussion, hvor projektets delementer forholdes til en større sammenhæng. Her trækker vi på hele læserens forforståelse og udfordrer vores egen i diskussionen af de demokratiske konsekvenser af udviklingen i embedsværket den sideløbende socialisering af nyuddannede embedsmænd. I konklusionen samler vi op på projektet i henhold til projektets problemformulering. Læser vil således her få en afrundende forståelse for de sammenhænge, vi har belyst igennem projektet. 4

5 Projektet afsluttes med en perspektivering, der ser ud over projektets ramme. Dermed udfordrer vi endnu en gang vores forståelse for sammenhængene mellem systemets og embedsmændenes udvikling, når vi ser nærmere på et andet perspektiv og andre elementer, vi også kunne have taget i betragtning. 5

6 Indledning Embedsmandsrollen er i Danmark en fast forankret del af forvaltningen af demokratiet. Men efter en løbende udvikling i embedsværket gennem de seneste årtier er idéen om den neutrale embedsmand, der sætter idealer som lydighed, lovpligtighed og ikke mindst neutralitet forud for alt andet, udfordret. Embedsværket er i disse tider under pres fra skandalesager, der alle rejser spørgsmålet om, hvorvidt embedsmandssystemet i Danmark lever op til de idealer, der traditionelt har kendetegnet forvaltning. Der er klare indikationer på, at kravene til den departementale embedsmand bliver flere og ændrer karakter. Jobopslag fra ministerierne lægger ikke skjul på, at det er en fordel, faktisk snarere et krav, at de nye embedsmænd besidder politisk tække. Det vidner om, at den funktion, som embedsmændene tjener i dag, er en anden end for bare få årtier siden. Dette afspejles i den departementale medarbejdersammensætning, der har ændret sig over tid. Skiftet ses ved at forvaltningen tidligere var domineret af jurister, hvorefter ministerierne for en tid var præget af en stor andel af økonomer, til i dag at være hovedsageligt at være repræsenteret af embedsmænd med en politologisk baggrund. Med tanke på de mange skandalesager, kan man undre sig over, hvad den udvikling har af konsekvenser, og hvor den har rod. Mest nærliggende er måske spørgsmålene, i hvilken retning udviklingen vil gå fremadrettet og hvad den vil føre med sig for det demokratiske system. Ét er sikkert: det afhænger af den tilgang, de nye embedsmænds har til deres opgaver, når de i forlængelse af ministrene skal forvalte magten i Danmark. 6

7 Problemfelt Det er ikke nok at lave egentligt teknisk godt arbejde, det skal også være politisk rigtigt, og det skal være pakket ind på den rigtige måde og tænkt på den rigtige måde. Du kan ikke skille tingene ad længere (Boye Koch & Knudsen 2014: 26) Citatet kommer fra en artikel i Politiken, hvor daværende departementschef for Skatteministeriet, Peter Loft, beskriver kriteriet for god embedsmandsrådgivning. Umiddelbart en uskyldig kommentar set udefra. Men sammenholder man Peter Lofts citat med den klassiske embedsmandsdyd: partipolitisk neutralitet, forstået på den måde, at det er forventet, at embedsmanden trækker en klar linje mellem det politiske liv, som ligger i ministerens jobbeskrivelse, for på den måde at dedikere sig til forvaltningens interne arbejder, hvor ministeren ikke blander sig (Poulsen 2005: 90), opstår der her et misforhold. Lektor ved Roskilde Universitet, Pernille Boye Koch, og lektor ved Københavns Universitet, Tim Knudsen, inddrager dette citat i deres fælles bog fra 2014, som de har valgt at kalde noget så fængende som Ansvaret der Forsvandt. Heri stiller de skarpt på en række eksempler, hvori embedsværket er endt i knapt så flatterende sager. Men hvad er det for et ansvar, der forsvandt? Hvorfor forsvandt det? Og hvad har erstattet ansvaret? Alle tre er relevante spørgsmål, hvis man køber præmissen som bogens titel giver. Empirisk er der belæg for at give de to lektorer og forfattere ret. I flæng kan nævnes en række sager, for eksempel Skattesagen, hvor nuværende statsminister, Helle Thorning-Schmidt, og i særdeleshed hendes mands skatteforhold kom i søgelyset. Boye Koch og Knudsen forklarer sagen således: En sag, som der behandles hundredvis af hvert år hos de danske skattemyndigheder. Og så alligevel ikke. For sagen handler ikke om hvem som helst, men om ægtemanden til den senere socialdemokratiske statsminister Helle Thorning-Schmidt. Og omstændighederne i sagen rejser alvorlig mistanke om, at daværende skatteminister Troels Lund Poulsen og folkene omkring ham ulovligt forsøgte at påvirke sagens udfald (Boye Koch & Knudsen 2014: 107). De folk omkring Troels Lund Poulsen, som ovenstående citat henviser til, er netop Peter Loft, fra hvem det indledende citat stammer. Et andet eksempel på en sag, som forfatterne kan bruge som belæg for titlen på deres bog, er Christianiasagen med den famøse nødløgn, hvor embedsværket og ministeren i justitsministeriet bevidst fortalte en usandhed til Folketinget. Det er i direkte 7

8 modstrid med en anden klassisk embedsmandsdyd, nemlig lovlighedskravet. I lovlighedskravet ligger, at en embedsmand til enhver tid, har pligt til at modsætte sig sin minister, hvis denne giver en ulovlig ordre (Knudsen 2000: 132). Altså endnu et eksempel på et sammenstød mellem dyderne og den måde, forvaltningen i dag er indrettet på. De to sager her er blot få i en lang række af sager, som udstiller fejl i det danske embedsværk, hvis man holder det op mod de fire klassiske forpligtelser for embedsmænd: neutralitet, lovlighed, lydighed, loyalitet og værdighed. Alle sagerne har det tilfælles, at tiden, hvor man kunne forvente en neutralitet blandt landets embedsmænd, er en saga blot. Eller hvad? Birgitte Poulsen, der er lektor ved Roskilde Universitet, skriver i indledningen til sin bog Nye tider, Nye Roller, at vi befinder os i en brydningstid, hvor embedsværket er stillet over for en ny måde at tænke styring på (Poulsen 2005: 1-2). Birgitte Poulsen bringer et eksempel på en jobannonce til en stilling i et ministerium, hvori der skrives, at den rette ansøger skal synes [at, red.] ministerbetjening er en spændende mulighed for at komme tæt på, samt præge den politiske dagsorden (Ibid.). Jobannoncen bekræfter netop fordommen om, at den måde, hvorpå man tidligere har set embedsmandsrollen på, er om ikke forældet så i al fald for smal. Det vidner om, at der efterspørges nye kompetencer hos de grønne embedsmænd, så de passer ind i systemet. De nyuddannet embedsmand må trække på de akademiske kompetencer, de har erhvervet sig igennem deres uddannelse, men spørgsmålet er, om disse passer med de krav, der stilles til embedsmænd i centraladministrationen? Noget kunne tyde på, at det ikke er tilfældet. Fagforeningen Djøf gør et stort nummer ud af efteruddannelse af embedsmænd, målrettet nyuddannede, og flere ministerier har introduceret intro-forløb ved ansættelse i ministerierne (Bøgelund: 2014). En del af uddannelsen - man kunne også sige oplæringen - af nyuddannede embedsmænd er altså målrettet forholdene i ministerierne. I og for sig, er der umiddelbart ikke noget galt med det. Spørgsmålene melder sig dog alligevel, når gentagne skandalesager efterlader et indtryk at et administrativt system, der overskrider sine grænser. 8

9 Herved bliver påvirkningen af nyuddannede embedsmænd problematisk. Langt hen ad vejen er der nemlig ikke kun tale om tilpasning af faglige færdigheder, men også om en socialiserende formning, der øger de nye embedsmænds forståelse, indsigt og - måske vigtigst - skaber en accept af processer, rutiner og sammenhænge i det politiske system, som de er en del af. Vel at mærke et system, der ikke altid holder sig indenfor sine rammer. Det fører os til endnu et spørgsmål i og med, at embedsværket er en del af det demokratiske politiske system: Hvad betyder denne formning - socialiseringsproces - for udviklingen, dels i embedsværket som demokratisk aktør og dels i det politiske system, når embedsværket er en central del af regeringens forvaltning af magten? På den baggrund og med en livlig debat, der har trukket overskrifter i mediebilledet om et embedsværk i forandring in mente, ender vi med en problemformulering, der lyder: Problemformulering Hvordan spiller udviklingen i den politiske forvaltning sammen med socialiseringsprocessen af nyuddannede embedsmænd, der ansættes i centraladministrationen, og hvilken betydning har forholdet for det politiske systems demokratiske legitimitet? Arbejdsspørgsmål Hvordan har det politiske system udviklet sig i de seneste år? Hvori består socialiseringen af nye embedsmænd? 9

10 Afgrænsning Embedsmandsrollen: Fokus i dette projekt ligger på embedsmandsrollen i Danmark. Helt specifikt har vi, af hensyn til pladsmangel, valgt at fokusere på ikke blot rollen i centraladministrationen, men helt specifikt på rollen i et konkret ministerium. Valget faldt på Erhvervs- og Vækstministeriet, da vi i henhold til Birgitte Poulsens teoretiske bog Nye tider, nye roller? havde en forforståelse for dette ministerium, som værende mindre traditionelt end andre ministerier. Denne fordom kommer af et citat fra Birgitte Poulsens teori, hvori hun skriver: Spørgsmålet som dette kapitel [om Erhvervs- og Vækstministeriet, red.] skal belyse er på den baggrund hvilken betydning det har for konstruktionen af embedsmandsrollen som rolletilbud, at vi har at gøre med en organisation, der bevidst forsøger at formulere et alternativ ti det klassiske bureaukrati og den klassiske bureaukratirolle. (Poulsen 2005: 237). Embedsmandsrollen i kommunalforvaltningen strejfer vi kort i vores perspektivering. Fuldmægtigniveau: Vi har valgt at se på embedsmænd på fuldmægtigniveau, da det er disse som sidder med politikudviklingen og dermed har réel indflydelse i dansk politik. Desuden er det oftest på dette niveau at den første grad socialisering sker. Derudover er det bl.a. dette niveau af embedsmænd der har været indblandet i de skandalesager vores projekt og forforståelse udspringer fra. Hovedfokus: En anden afvejning vi måtte lave, var hvor vores hovedfokus skulle ligge. Vi har en klar fordom om, at der eksisterer en dysfunktionalitet i systemet, der kan afføde en debat om embedsværkets legitimitet. Vi har dog valgt, at gribe fat om det problem, der opstår når nyuddannede embedsmænd tager vejen fra skolebænken ind i ministeriet. De to ovenfor beskrevne problemstillinger, er i henhold til vores forforståelse en kausal effekt, hvor dysfunktionaliteten i systemet, afføder forventninger til den nyuddannede embedsmand, som derefter (og efter grundig indoktrinering) reproducerer disse tendenser i systemet. Man kunne forfatte et projekt der tog hånd om hele problemstillingen, men vi har valgt at lægge fokus på den fordom vi har om, at der sker en klar indoktrinering i socialiseringsprocessen fra embedsmanden 10

11 bliver ansat til han/hun bliver en fastforankret del af ministeriet. Begrebsafklaring Socialisering: Begrebet socialisering rummer den tilpasning, der sker af den enkelte embedsmand, når han integreres i det politisk administrative system. Dette sker ud fra de nye krav, der er opstået, eksempelvis til embedsmanden som politisk aktør. Dette afspejles i den fordom, vi har, om, at den enkelte embedsmand socialiseres til de krav og normer, der er til ham eller hende i det nye arbejde. Metaguvernør: Begrebet metaguvernør skal forstås som en reference til den rolle, som embedsmanden efter vores forforståelse i dag indtager. Begrebet kommer af en beskrivelse, som Birgitte Poulsen i sin bog Nye tider, nye roller? bruger. Birgitte Poulsen forklarer selv begrebet således: Begrebet metaguvernør tager netop udgangspunkt i en form for selvstyring, der handler om styring af selvstyring eller metastyring (Poulsen 2005: 108). Flad produktionskultur: Den flade produktionskultur er karakteristisk for Erhvervs- og Vækstministeriet. Med dette forstås, at strukturen i dette ministerium ikke er den klassiske hierarkiske opdeling. I stedet oplever man her, at arbejdet bliver foretaget i mindre projektgrupper, hvor hver embedsmand kan få tid og plads til at fordybe sig i en given og specifik sag (Poulsen 2005: 240). Policy-maker/idéuudvikler: En person, som er ansvarlig for eller involveret i at formulere politik og politiske forslag. Politisk tæft: Et udtryk for at kunne begå sig fordelagtigt og kunne træffe de rigtige beslutninger inden for politik. 11

12 Nye embedsmænd: Nyansatte embedsmænd der efter endt uddannelse for nyligt, dvs. inden for et par år, er blevet ansat i centraladministrationen. Metode Metodevalget De metodiske tilgange og overvejelser, som projektet bygger på, er relaterede, hvis ikke nærmere afledte af projektets og problemformuleringens afgrænsning. Metodevalget for projektet er således styret af problemstillingen og ikke omvendt, som det bør tilsigtes ifølge Andersen og Larsen (1995: 37). Den metodemæssige fremgangsmåde, eksempelvis i forbindelse med indsamling af relevante data, er altså foregået i forlængelse af vores valg af fagområde at arbejde ud fra, overvejelser om hvad vi ønsker at undersøge samt om, hvordan undersøgelsen skal bidrage til at belyse problemstillingen. Den refleksion er vigtig i forståelse af projektets opbygning, da vi dermed anerkender, at en given metode kan være brugbar i visse sammenhænge men utilstrækkelig i andre. De to danske sociologer John Andersen og Jørgen Elm Larsen illustrerer den pointe gennem byggeriet af et hus, hvor valget af værktøj og materialer afhænger af hvilken slags hus, man skal bygge og hvilke funktioner, det skal have (Andersen & Larsen 1995: 37-38). Overført til projektarbejde betyder det, at metoder og eventuelle datatyper skal bestemmes efter, at man har klargjort sig problemstillingens kontekst (Ibid.). I dette projekt indebærer det overvejelser om den samfundsmæssige baggrund i et tværvidenskabeligt teoretisk udgangspunkt. Et videnskabsteoretisk perspektiv og en hermeneutisk tilgang Projektet tager udgangspunkt i en problemformulering, der er skabt på baggrund af en forforståelse om forholdene for de nye embedsmænd i deres uddannelses- og ansættelsesforløb. Hermeneutikken bygger på en forståelse af, at viden er fortolkning. (Juul 2012:108) Samfundet bygger ikke på et sikkert grundlag, ligesom lovmæssigheder ikke findes i samfundet. Det skyldes, at mennesker konstant reagerer på deres verden og gør sig erfaringer for derefter at producere og 12

13 reproducere deres forståelse af verden. De følger ikke bare naturens og omgivelsernes regler. (Juul 2012:109). Når vi i problemfeltet ser på embedsmandsskandaler, står det klart, at politik og i særdeleshed styring i centraladministrationen er langt fra værdifri, kontekstuafhængig og objektiv. Vi har derfor valgt at have en hermeneutisk tilgang til vores projekt, da vi ikke vil kunne komme frem til et entydigt facit, men i stedet vil stræbe efter at få en ny forståelse og dermed få udvidet vores forforståelse af embedsmandsrollen og uddannelsen. Desuden vil vi ud fra vores indsamlede empiri diskutere, hvorvidt embedsmandsrollen og måden, hvorpå socialiseringen af nyansatte i forvaltningen foregår, stemmer overens med kravene til embedsmænd. Den hermeneutiske cirkel Den hermeneutiske cirkel er et epistemologisk princip, som bliver omtalt i metodehermeneutikken. Den omhandler måden, hvorpå en forsker hele tiden vil møde ny tekst eller handling med en subjektiv helhedsopfattelse, som derefter bliver en delforståelse, da forskeren gennem det nye materiale får en ny forståelse af sammenhængen. (Juul 2012:111) Den beskriver altså den konstante vekselvirkning mellem forforståelse, ny forståelse og del- og helhedsopfattelse. I den filosofiske hermeneutik er den hermeneutiske cirkel en ontologi for menneskets væren i verden. Her beskriver den hermeneutiske cirkel ikke længere kun forholdet mellem del og helhedsforståelse i tekst og tale, men måden hvorpå mennesket færdes i verden med konstant udvikling og udvidelse af sin forståelse, og hvordan denne er bestemmende for dets muligheder. (Juul 2012:111) I Gadamers filosofiske teori beskriver han, hvordan et menneske aldrig kan gå fordomsfri ind i en observation eller en fortolkningsproces. Dette er dog ikke en ulempe, da Gadamer ser disse fordomme som forskerens forståelseshorisont, og at denne uden disse fordomme ville være fortabt og ude af stand til at stille de relevante spørgsmål. (Juul 2012:122) Kritisk hermeneutik Vi lægger os op ad en kritisk hermeneutisk forståelse, da vi ikke ser det som vores eneste opgave at udvide vores helhedsforståelse. Man må nemlig samtidig være kritisk over for ny viden og overleveringer. Man har dermed på den ene side sin tidslighed og historicitet at relatere til og på 13

14 den anden side en mulighed for kritisk undersøgelse og udvikling af traditioner, institutioner og tænkemåder (Juul 2012:141). Dette har været en vigtig pointe gennem vores projektarbejde, da centraladministrationen (især i denne tid, hvor bevågenheden omkring systemet er stor) er omgærdet af mange modsatrettede interesser for, at systemet og dets aktører fremstilles på den ene eller den anden måde. Det er naturligt og forudsigeligt, fordi embedsmændene er centrale i kampen om politisk magt og indflydelse i Danmark, og det er selvsagt nødvendigt at holde sig for øje. Den kritiske hermeneutiske tilgang adskiller sig fra en del andre videnskabsteoretiske retninger, idet forskeren møder feltet med en normativ forståelse i modsætning til for eksempel positivismen. Forskeren afprøver sin normative forståelse gennem et kritisk perspektiv, som først skal ekspliciteres og begrundes for at kunne korrigeres ved ny forståelse og nye erfaringer. (Juul 2012:143) Kritisk hermeneutik bygger derudover på en forståelse af, at der eksisterer et normativt ideal inden for samfundet og dets institutioner, et ideal, som ikke er kontekstuafhængigt, men som reflekterer de problemer, mennesker erfarer i en social og historisk kontekst (Juul 2012: 144). Oversat til vores projekt kan det beskrives således, at vores normative ideal er, at embedsværket holder sig inden for forvaltningens grænser,og institutionerne skal ses som de rammer, aktørerne opererer inden for, altså ministerierne. Vores forforståelse stammer i første omgang fra den diskussion om embedsmændenes funktion og embedsvaretagelse, der har fyldt i avisernes spalter og debatternes emnelinier. Den er siden blevet påvirket, tilpasset og ændret i takt med, at vores helhedsforståelse er blevet større gennem teoretisk bearbejdning af problemstillingen, og at vi gennem interviews har gjort os både erfaringer og erkendelser. Vores mål har gennem projektet været at udvikle og udvide vores normative forståelse. Der er altså tale om fortolkninger, der løbende har formet en ny (for)forståelse, som har båret projektet videre. Med det mål har vi taget et valg, og er dermed gået uden om andre videnskabsteoretiske metoder. Dette er dog ikke udtryk for, at vores hermeneutiske tilgang er den eneste rigtige. Derfor vil vi i det følgende kort berøre en andre videnskabsteoretiske facetter. Logisk positivisme Den logiske positivisme havde sin oprindelse i Wien og bliver derfor ofte henvist til som Wienerkredsen. Positivismen var den dominerende retning inden for moderne videnskabsfilosofi 14

15 fra 1920 rne til 1960 erne. I positivismen mener man, at alle videnskabelige teorier skal kunne testes empirisk. Samfundsvidenskaberne retter sig altså i samme grad som naturvidenskaberne efter nogle universelle love. Positivisterne mente derfor, at alle videnskaber benytter den samme forskningsmetode, som blev omtalt som den hypotetisk deduktive metode (Niels Gilje, 2012: 27). Positivisterne mente desuden, at fysikken skulle udgøre et ideal for andre videnskabsretninger, da denne var en objektiv videnskab, som var fri for subjektive opfattelser og forestillinger hos aktørerne (Ibid). Karl Popper og kritisk rationalisme Karl Popper bryder med en del af den logiske positivismes grundantagelser. Han mener, at alle hypoteser skal kunne falsificeres. Der skal altså være en mulighed for at falsificere en hypotese, før den er gældende. Her bruges som eksempel Demokrits atomteori, som Popper ikke mener er gældende, da der ikke er nogen mulighed for at falsificere den (Niels Gilje, 2012: 52). For at man skal kunne teste en hypotese, må man udsætte den for så skrappe tests som muligt, og man stræber i kritisk rationalisme efter at gendrive hypoteser og argumenter (Ibid). Popper benytter begrebet forventningshorisont til at beskrive den række antagelser, som ligger til grund for vores fortolkninger og observationer. Han beskriver her, hvordan enhver empirisk iagttagelse dermed er teori-imprægneret. Popper mener desuden, at samfundsvidenskaberne skal basere sig på metodologisk individualisme. Med dette begreb beskriver han, hvordan man altid bliver nødt til at tage udgangspunkt i enkeltindivider, når sociale fænomener skal forklares (Niels Gilje, 2012: 56). Hvis en forsker er metodologisk individualist, arbejder han/hun ud fra en antagelse om, at individets holdninger, motiver, intentioner og valg er relevante, når et socialt fænomen skal forklares. Her arbejder man med en forståelse af, at slutninger skal drages fra egenskaber ved individer til egenskaber ved sociale fænomener (Niels Gilje, 2012: 56). Andre forskere som Karl Marx, Émile Durkheim og Pierre Bourdieu mener derimod, at det går den anden vej, altså at slutninger skal drages fra egenskaber ved sociale fænomener til egenskaber ved enkeltindivider og deres handlinger (Ibid). 15

16 Projektet i et kritisk rationalistisk perspektiv Hvis vi i vores projekt var gået ud fra et kritisk rationalistisk perspektiv, havde vi stadig haft fat i vores fordomme som udgangspunkt. Dog ville disse betegnes som vores forventningshorisont i stedet. Vores fordom er, at der eksisterer en dysfunktionalitet i systemet, som gør at vores embedsmænd bliver socialiseret til at agere på en bestemt måde, som ikke er hensigtsmæssig i forhold til grundtanken omkring systemet. Havde vi arbejdet ud fra den kritiske rationalisme, havde vi arbejdet ud fra et mål om enten at beeller afkræfte vores fordomme. Dette er i strid med den hermeneutiske tankegang, hvor man ikke har til måls at kunne fastslå, om fordommene stemmer overens. I stedet er målet at opnå viden gennem delelementer og derved få en større helheldsforståelse. Havde vi valgt at arbejde med den kritiske rationalisme, havde vi stadigvæk kunne arbejde med de kvalitative interviews. Dog havde vi udformet spørgsmålene således, at vi gennem informanterne havde søgt at få be- eller afkræftet vores fordomme. Et spørgsmål kunne have lydt: Ser du denne dysfunktionalisme i systemet?. På denne måde havde vi i højere grad fået vores informanter til at tage stilling til vores fordomme. I stedet har vi arbejdet ud fra en idé om, at informanterne skulle bidrage til delelementer i vores helhedsforståelse. Popper mener, at samfundsvidenskaberne ikke kan forklares med naturlove på samme måde som teoretisk fysik kan; det samme gælder inden for hermeneutikken. Samfundet er opbygget af mennesker, som reagerer på verden og producerer og reproducerer nye fortolkninger af deres forståelse, og der er derfor ikke en naturlov, som gælder for sociale fænomener. I kritisk rationalisme arbejder man med en påstand, som man forsøger enten at få verificeret eller i højere grad falsificeret. Positivister mener derimod, at man kan gå meget tæt på en sandhed, mens hermeneutikken mener, at det handler om fortolkninger. Abduktiv tilgang Den abduktive tilgang er den, der kommer tættest på den metodiske fremgangsmåde, vi anvender i projektet. Den abduktive tilgang lægger sig op ad den induktive tilgang men adskiller sig ved, at projektet også forsøger at gå bag om den helhed, der beskrives og sige noget om de underliggende dele, der forårsager det observerede (Pedersen 2011: 152). 16

17 Det kan beskrives ved hjælp af Pedersens svane-eksempel: Hvis man observerer en række på hundrede hvide svaner, kan man induktivt udlede reglen, at svaner er hvide. Går man abduktivt til værks, vil man også gætte på, hvorfor de er hvide. (Pedersen 2011: ). Med den abduktive tilgang går man altså bag om fænomenerne. I forlængelse af vores hermeneutiske fremgangsmåde kan man sige, at vi ser på delelementerne af helheden - rækken af hvide svaner. Hvis vi bliver i konteksten af eksemplet, søger vi altså at forstå hvilke ting, der spiller ind, når vi oplever og på den baggrund konstaterer, at svaner er hvide. Man kunne for eksempel søge en genetisk forklaring i biologien: Det er de hvide gener, der gennem evolutionen har vundet indpas, fordi de hvide svaner har overlevet og formeret sig. Det bunder i, at livsbetingelserne har været bedre for hvide svaner, og her kunne man gå videre endnu og undersøge, hvad der ligger til grund for det faktum. Det handler altså om at forstå hele konteksten for en given sag og se helheden gennem dens delelementer. I forhold til vores projekt kan man føre svaneeksemplet over på de tendenser, der spores i embedsværket. Hvorfor ser det ud som det gør? Kunne man eksempelvis forestille sig, at der i embedsmandssystemet foregår en strukturmæssig afart af den darwinistiske naturlige selektion a la en strukturel selektering, der bevirker, at visse embedsmænd bevæger sig op gennem systemet, mens andre bliver sorteret fra? Det kunne for eksempel give sig udslag i, at de embedsmænd, som ikke har den fornødne politiske tæft, simpelthen ikke bliver ansat. Næste lag i undersøgelsen er endnu dybere. Det handler nemlig om forståelsen af, hvilke forhold der er afgørende for, at nogle embedsmænd fungerer i embedsværket, og andre ikke gør. Selvom ovenstående kun er et tænkt, smalt eksempel, passer det ind i konteksten for dette projekt. Vi går nemlig bag om systemet ved at se nærmere på selve socialiseringen af nye embedsmænd, og tillige ser vi på, hvordan den påvirkes af det politiske system og spiller sammen med uddannelserne. Projektdesign Projektet har sit udspring i den aktuelle debat om ansvaret for embedsmænd ansat i centraladministrationen og søger altså at afdække socialiseringsprocessen af nyansatte 17

18 embedsmænd og de konsekvenser, som denne medfører for det demokratiske politiske system i Danmark. Problemstillingen og dennes kontekst er beskrevet i det foregående kapitel for at give læseren en god forståelse for de sammenhænge og rammer, som projektet arbejder ud fra og inden for. Det er projektets udgangspunkt, og i dette kapitel præsenteres den metodiske fremgangsmåde, der skal lede projektet frem til en endelig konklusion. Konklusionen er et resultat af en analyse af socialiseringsprocessen, som nyuddannede embedsmænd der ansættes i centraladministrationen indgår i, samt af en diskussion, der betragter de fremhævede delelementer i analysen i et samfundsmæssigt og demokratisk perspektiv. Analysen tager afsæt i et solidt teoretisk grundlag samt to kvalitative forskningsinterviews, og på den måde skal projektets respektive afsnit ses i forlængelse af hinanden. De teoretiske og empiriske elementer inddrages i både analyse og den efterfølgende diskussion og understøtter og supplerer således hinanden i besvarelsen af projektets problemformulering. Slutteligt ser vi i perspektiveringen på, hvorledes man kunne udarbejde et projekt i forlængelse af vores eget, hvor man i stedet inddrog de kommunale embedsmænd over for embedsmænd i centraladministrationen. Den kvalitative metodiske tilgang Projektets problemstilling belyses ved hjælp af teori og empiri gennem en kvalitativ metodisk tilgang. Konkret ønsker vi at undersøge og forstå, hvordan og i hvilken kontekst nyuddannede embedsmænd socialiseres og formes ved deres ministerielle ansættelse, samt hvilke konsekvenser udviklingen har for systemet. Det gør vi med udgangspunkt i den aktuelle debat om embedsværket og gennem interviews med en ekspert og en central aktør, der har specifik indsigt i forholdene som ansat i centraladministrationen og forholdene i embedsværket. De kvalitative overvejelser og refleksioner, vi har gjort os i den forbindelse, har afsæt i en kvalitativ metodisk tilgang formuleret af de to danske professorer, Svend Brinkmann og Lene Tanggaard: Når forskning er kvalitativt, betyder det almindeligvis, at man interesserer sig for, hvordan noget gøres, siges, opleves, fremtræder eller udvikles (Brinkmann & Tanggaard 2010: 17). 18

19 I dette tilfælde er vi særligt optagede af, hvordan nye embedsmænd udvikler sig, og det tager vi stilling til på baggrund af interviewene, hvor vi får indsigt i embedsmændenes socialisering gennem vores interviewpersons erfaringer og oplevelser. Af den grund er vi også her opmærksomme på, hvordan de interviewede gør ting, siger ting og fremstiller ting. På den baggrund kan vi nemlig udlede hvilke elementer, der er afgørende for processen og udviklingen fra færdiguddannet embedsmand til ansat embedsmænd, og sætte dem i kontekst af rammerne for det centralpolitisk administrative system. Interviews er kun en kvalitativ metodisk tilgang ud af mange, der overordnet set søger at undersøge dele af de områder, der knytter sig til menneskelig adfærd og at identificere de her internt betydningsfulde forhold (Ibid.). Vi er altså interesserede i intentionaliteten i og bag menneskelig adfærd (Karpatschof 2010: 418), og derfor har vi in mente, at vi bare ud fra vores undersøgelser og repræsentanter ikke kan udlede nogen decideret endegyldig sandhed. Projektet bygger altså på en kvalitativ tilgang, der står i kontrast til det, der benævnes den kvantitative tilgang. Den kvantitative metodiske tilgang benyttes, når man har at gøre med empiri, der kan måles og vejes, og er i langt højere grad optaget af at undersøge, hvor meget der findes af noget, hvor man som oftest vil tilskrive forskellige egenskaber en bestemt talværdi (Brinkmann & Tanggaard 2010: 17). Empirien indsamles eksempelvis gennem spørgeskemaer, hvor kilden i stigende grad ses som et objekt, hvorfra man har mulighed for at uddrage konkrete facts og data for derefter at kunne tolke og generalisere dem. (Pedersen 2013: 152) Vi har fravalgt at benytte kvantitative metoder, fordi den kvalitative tilgang efter vores overbevisning giver os flere muligheder for at få et mere nuanceret billede af embedsmændenes oplevelser og erfaringer, end den kvantitative gør. Som sagt sker det dog ikke med det sigte at komme frem til en endegyldig sandhed. Vi kan med vores projekt påpege nogle forhold og deres sammenhænge, og i en mere af- og bekræftende undersøgelse af dem kunne man med fordel anvende kvantitative metoder. 19

20 Interview Formål og præsentation For at få indsigt i og øge vores forståelse for socialiseringsprocessen, som nyansatte embedsmænd indgår i ved ansættelse i centraladministrationen, har vi foretaget ekspertinterview med to forskellige informanter. Interviewenes funktion i projektet skal forstås i forlængelse af formålet med det kvalitative forskningsinterview, der af de to danske psykologer Steinar Kvale og Svend Brinkman beskrives som [...] at forstå temaer i den oplevede dagligverden ud fra interviewpersonens egne perspektiver. (Kvale & Brinkman 2009: 41). Dermed skal interviewene give os indsigt i de forskellige aktørers meninger om, synspunkter på og subjektive holdninger til de opstillede spørgsmål forud for projektets diskussion (Ibid.). De to informanter i dette projekt er henholdsvis lektor i statskundskab, ved Københavns Universitet, Tim Knudsen og fuldmægtig, Peter Ahrenfeldt Schrøder, der har været ansat i Erhvervs- og Vækstministeriet i halvandet år. Metodiske overvejelser i udformning af interviewet Ifølge Steinar Kvale og Svend Brinkmanns definition har vi primært foretaget interview med personer, der tilhører eliten: Eliteinterview er med personer, der leder eller er eksperter og som sædvanligvis beklæder magtfulde stillinger (Kvale & Brinkmann 2009: 167). På den baggrund kan man opstille en række kriterier, som er essentielle at tage højde for i udformningen af interviewspørgsmål. Blandt andet fastslår Brinkmann og Kvale, at personer, som tilhører eliten, ofte er vant til at blive stillet spørgsmål og på den måde har opnået en evne til at overtage og dreje interviewet i deres ønskede retning. En anden ting, som der bør tages højde for i disse situationer, er, at der kan opstå en vis asymmetri i forholdet mellem interviewer og interviewperson, hvis ikke intervieweren har sat sig godt ind i det stof, som han/hun ønsker at få belyst gennem ekspert-/eliteinterviewet (Kvale & Brinkmann 2009: 167). 20

21 Med ovenstående in mente opbyggede vi forud for interviewene med Tim Knudsen og Peter Ahrenfelt Schrøder interviewguides med nogle ret åbne spørgsmål, som forsøger at tage højde for det scenarium, at interviewpersonerne vil forsøge at overtage interviewet, da disse let kan suppleret af skarpe spørgsmål med et specifikt sigte. Interviewguides er vedlagt som bilag (Se bilag 2). Da hensigten med interviewene er, at de skal indgå i en analyse, hvor interviewpersonernes svar dels sammenholdes og dels relateres til teoretiske elementer, har vi gjort os en række refleksioner i forhold til spørgsmålenes opbygning. Vi har fokuseret på målene for de forskellige interview; hvad vi ønskede at få ud af dem hver især. Derfor har interviewene også indeholdt forskelligartede spørgsmål, der tilgodeser de enkelte interviewpersoners ekspertiseområder. Samtidig har det overordnede omdrejningspunkt og fokus for interviewene naturligvis været det samme. Da ønsket har været at få både åbne og ærlige samt præcise og brugbare svar i interviewene, har disse fulgt en semistruktureret form, hvilket vil sige, at den metodiske fremgangsmåde i interviewene følger en præcis struktur, der stadig giver plads til afvigelser (Kvale & Brinkmann 2009: 19-23). I henhold til det semistrukturerede interview beskrevet af Kvale og Brinkmann (2009:19) har det været afgørende at tage stilling til hvilke spørgsmål og temaer, vi ønskede at afdække, opnå indsigt i og forstå, før vi tog stilling til præcis hvordan, disse svar kunne opnås (Tanggaard & Brinkmann 2010: 37). Af denne grund bygger interviewspørgsmålene på antagelser, som vi gennem vores afdækning af projektets teoretiske ramme er nået frem til. Den væsentligste heraf er, at embedsmændenes funktion gennem en længere årrække har ændret sig fra primært at vedrøre juridisk bistand til i høj grad også at vedrøre decideret politikudvikling. Den antagelse m.fl. har således været udgangspunktet for opbygningen af spørgsmålsrækken og røber også, hvad vi egentlig ønsker at få ud af interviewene som helhed, nemlig et svar på spørgsmålet om, hvorvidt den stigende politisering af embedsmandsrollen har ændret hvad man kan kalde jobbeskrivelsen for ansatte i centraladministrationen. Vi har dog holdt os de enkelte aktørers interesser for øje, og spørgsmålene har af den grund eksempelvis været differentieret ud fra de enkelte interviewpersoners karakter. Interviewene er bevidst bygget op af meget åbne spørgsmål, der efterfølgende og afhængigt af interviewpersonernes svar er blevet fulgt op af skarpere og mere lukkede spørgsmål til uddybning af svarene. Tanken bag denne struktur er også indledningsvis at give interviewpersonerne en følelse af overskud og frihed med udslag i afslappede og ærlige svar. 21

22 Etiske overvejelser De etiske spørgsmål i forbindelse med planlægning og udførelse af interviewene har vægtet tungt i processen. Etiske overvejelser bør gennemsyre alle faser af et forskningsinterview (Kvale & Brinkmann 2009:80), og vi har derfor holdt os vores eget moralske ansvar skarpt for øje i arbejdet og været opmærksomme på positionerne for vores interviewpersoner. Kontakten er i begge tilfælde blevet indledt med en præsentation af projektets omdrejningspunkt og temaet for interviewet, så interviewpersonerne vidste, hvad de gik ind til. De etiske hensyn er også taget specifikt i interviewsituationen, hvor projektets ramme og interviewets formål igen forklares for de enkelte interviewpersoner fra starten af. I den forbindelse har interviewpersonerne ligeledes kunnet afslå eller acceptere optagelse af interviewet, og retningslinjerne for citatgennemsyn efter interviewet er blevet aftalt. Praktiske forhold Begge interviews er blevet foretaget ansigt til ansigt. Ansigt-til-ansigt-formen skabte først og fremmest en anden stemning under interviewet; en mere direkte accept og anerkendelse, og det gav os mulighed for også at aflæse interviewpersonernes kropssprog under interviewet. I denne forbindelse er det en fordel med en rollefordeling blandt projektgruppens medlemmer forud for interviewene. For også at udnytte interviewene som en læreproces lod vi rollefordelingen være relativt flexibel, dog inden for en fast ramme. Interviewene er således blevet gennemført med deltagelse af 2-3 gruppemedlemmer. Én stod for den primære dialog og styrede interviewets retning med udgangspunkt i interviewpersonens svar, den anden eller de andre tog noter, observerede og kom med enkelte opfølgende spørgsmål. Transskribering og analyse Anvendelse af interviewmaterialet i analyse af projektets problemstilling kræver en systematisering og organisering af vores data. Denne proces har vi koblet sammen med transskriberingen - udskrivningen af interviewene (Kvale & Brinkmann 2009: 119). 22

23 De centrale og anvendte dele af interviewene er transskriberede, og disse udskrifter er vedlagt som bilag. I udskriften er interviewenes bidder gengivet med udeladelse af øhm er, host, latter og beskrivelse af baggrundsstøj, da det interessante i denne sammenhæng er interviewpersonens udtalelser. Tegnsætningen i udskrifterne er i overensstemmelse med de naturlige pauser og bidrager til tilgængeligheden af det til tider komplekse talesprog. Netop dette talesprog er et vigtigt forbehold ved interviewene, der under transskribtionen kan føre til misforståelser (Kvale & Brinkmann 2009: ). Det samme gælder citaterne, der i talesprog tages ud af en kontekst og indsættes i en anden sammenhæng i et akademisk skriftsprog. Der er altid en risiko for, at man ved brug af elementer fra et interview i en analyse kan komme til at placere disse sådan, at interviewpersonens oprindelige mening med udtalelsen forsvinder (Olsen & Pedersen 2013: 144). Dette er et faktum, vi har haft in mente under både transskribtionen af interviewene og anvendelsen af dem i projektets analyse. Vi har blandt andet i den forbindelse lagt vægt på systematiseringen og organiseringen af de data, vi har produceret gennem interviewene. Dette har også hjulpet os til at få et bedre overblik over indholdet og udbyttet af interviewene. Systematiseringen har bestået i groft at kategorisere interviewpersonernes udtalelser under en række temaer med henblik på den konkrete anvendelse i analysen. Denne kvantificerende fremgangsmåde bygger på den meningskodning og -kondensering, der i henhold til Kvale og Brinkman (2009:223) ligger i interviewene, og som også træder frem i udskriften af interviewene. Verificering: Reliabilitet og validitet Det afgørende for brugbarheden af de data, der er produceret gennem interviewene, er konsistensen og troværdigheden af udkommet, altså pålideligheden af udtalelserne samt selve validiteten af de slutninger, der drages heraf i forhold til projektets sigte. Formålet med de udførte interview har som tidligere nævnt været at få indblik i de udvalgte interviewpersoners oplevelse af kravene til embedsmænd ansat i centraladministrationen. Af den grund tager vurderingen af interviewenes reliabilitet og validitet ikke hensyn til, hvorvidt de er generaliserbare, da hensigten i dette projekt er at påpege uoverensstemmelser i det reelle og ideelle politiske system og ikke at dokumentere omfanget af disse. 23

24 Vi anser valideringen for at være en kontinuerlig proces, der er indbygget i alle interviewudførelsen og -behandlingens faser (Kvale & Brinkmann 2009: 276). Den håndværksmæssige kvalitet af resultaterne er således sikret gennem en opfølgende diskussion af processens sigte og resultaternes troværdighed, plausibilitet og pålidelighed. Vi er således opmærksomme på en række metodiske faldgruber ved interview som metodisk fremgangsmåde. Kvalitative interview vanskeliggøres også, da undersøgelser, repræsentation og forståelsen af menneskelig adfærd vil være formet og afhænger af undersøgerens subjektive tilgang (Brinkmann & Tanggaard 2010: 19). Denne subjektivitet kræver en videnskabelig refleksion og fremlæggelse, men kan i forlængelse heraf også ses som et positivt supplement, da subjektiviteten kan anvendes som en yderligere ressource til at opkvalificere forskningsprocessen ved at kunne forklare undersøgelsens tilblivelse og de eventuelle bagvedliggende perspektiver. (Karpatschof 2010: 419) I forlængelse heraf har det også været en fordel at være flere mennesker inde over interviewene, da vi hver bidrager med en særlig subjektiv tilgang. 24

25 Teori I dette afsnit præsenteres projektets teoretiske fundament. Formålet med den teoretiske dimension er at sikre en forståelse og referenceramme for de problematikker, som projektet fremhæver ved embedsværket. Det gør vi ved først at betragte embedsmandsinstitutionen i et bredt, historisk perspektiv, hvorefter vi zoomer ind på selve den praktiske forvaltning. Da denne varierer fra ministerium til ministerium, afsluttes afsnittet ved at dykke ned i de specifikke forhold i Erhvervs- og Vækstministeriet. Vi betragter de valgte teorier som separate delelementer, der tilsammen skal give os en grundlæggende forståelse for embedsværket forud for vores analyse. I analysen skal de sammen med vores empiriske materiale virke i bearbejdningen af embedsværkets problemstillinger. Til slut i kapitlet vil vi opsummere de beskrevne teorier og derfra bygge en bro til analyse, som følger i næste kapitel. Embedsmandsrollens arkæologiske lag For at forstå rammerne for den departementale embedsmandsrolle i dag, behøver vi en historisk kontekst, og derfor vil vi se på de roller, embedsværket har haft i Danmark gennem tiden. Dog vil vi ikke gå for meget i dybden, men blot ridse enkelte, vigtige begivenheder op for at sikre en tilstrækkelig forståelse og et helstøbt perspektiv. Dette gør vi med udgangspunkt i lektor ved Roskilde Universitet Birgitte Poulsens Ph.d.-afhandling Nye tider, nye roller?. Siden 1848, hvor ministerialreformen træder i kraft, er vi overordnet set gået fra en retsstat med en reel kongemagt, over en velfærdsstat med økonomistyring og forhandlingsnetværk til en konkurrencestat med rammestyring (Poulsen 2007: 471). I samme tidsperiode har embedsmandsrollen udviklet sig fra at være en politisk embedsmand i 1848, over bureaukrat eller neutral embedsmand, hvis overordnede opgave bedst beskrives som værende sagsbehandler, til i dag at ligge et sted mellem teknokrat og metaguvernør eller noget, der kan sammenlignes med en reel spindoktor (Ibid.). 25

26 Denne udvikling skal nødvendigvis ikke ses som en universel, kronologisk udvikling, men i stedet som værende en overgang mellem de arkæologiske lag i den departementale embedsmandsrolle, hvor betydningen af hvert lag, skal ses i sammenhæng med de omkringliggende omstændigheder, såsom den gældende statsform (Poulsen 2007: 470). Politik og forvaltning Embedsmændene er en del af det politiske system i Danmark som et administrativt led i forvaltningen af magten. Politologen John P. Olsen skildrer gennem den parlamentariske styringskæde, hvorledes en repræsentativ demokratimodel er opbygget (Christensen, Christiansen & Ibsen 2011: 31). Borgerne afgiver deres mandat til en repræsentant af Folketinget, som derfra vælger en regering (Ibid.). Medlemmer af Folketinget (både de, der måtte sidde i regeringen og dem der sidder i oppositionen), kan fremlægge lovforslag, som regeringen, ifald der er flertal for det, vedtager. Det er efter denne forestilling, at domstolene kan dømme, og regeringen kan udøve magt (Zahle 2014: 140). Det repræsentative demokrati i Danmark bygger ligeledes på idealforestillingen om et mangfoldigt partisystem, som opfordrer til pragmatiske kompromiser til fordel for befolkningen. Det er netop her, at den departementale embedsmandsrolle kommer til udtryk. For at sikre en objektiv og faglig ekspertise er regeringens udøvende magt bistået af et neutralt embedsværk, som sikrer, at de vedtagne love har hjemmel i lov (Christensen, Christiansen & Ibsen 2011: 31). Selve hjemmelprincippet er en essentiel faktor i lovarbejdet, og her er embedsværket en vigtig kontrolinstans, da love der strider mod grundloven, skal afvises (Zahle 2014: 155). Et vigtigt krav til embedsværket er ikke blot retten, men pligten til at sige fra, når en minister bevidst eller ubevidst begår en ulovlig handling. Hvis ikke embedsmanden lever op til dette krav, kan han eller hun retsligt straffes (Christensen, Christiansen & Ibsen 2011:68). Embedsmandsrollen overfor ministerrollen Før man kan forklare kravene til embedsmandsrollen, bør man i virkeligheden kort nævne, at der eksisterer et klart skel mellem politik og forvaltning. Her vil vi kort inddrage den tyske sociolog Max Weber og hans bureaukratiteori, som forudsætter en klar adskillelse af de to begreber (Christensen, Christiansen & Ibsen 2011: 34). Helt basalt består forskellen i, at politikerne tager sig 26

27 af politikken, mens embedsværket står for forvaltningen. Når politikerne skal arbejde på det organisatoriske plan, kan der teoretisk set opstå fire begrænsninger (Christensen, Christiansen & Ibsen 2011: 13): 1. Delegationens nødvendighed og begrænsninger. 2. Politik eller forvaltning. 3. Forvaltningen er bundet af loven. 4. Der er begrænsede ressourcer til rådighed. I denne sammenhæng vil vi nøjes med blot at fokusere på punkt to. Forvaltningen er underlagt en politisk ledelse, som igen er underlagt loven. [ ] Men den politiske ledelse træffer ikke bare beslutninger i henhold til gældende ret. Den forbereder også ny politik, ligesom den formulerer de overordnede rammer for de konkrete dispositioner, som ledelsen er nødt til at delegere til forvaltningens embedsmænd. (Ibid.). Heraf fremgår en klar grænse mellem forvaltning og politikudvikling. I den forbindelse vil en forvaltning, der laver politik, blive anset for værende illegitim (Christensen, Christiansen & Ibsen 2011: 34). En overtrædelse af skillelinjen mellem politik og forvaltning kan medføre, at grænsen mellem politik og administration kan blive udvisket. Men som nævnt i det foregående afsnit skal embedsmandsrollen i dag ses som en politisk rådgivende aktør, hvilket hænger sammen med, at arbejdsopgaverne i dag i højere grad vedrører politikudvikling. Det beskrives af Christensen, Christiansen & Ibsen (2011: 66): Den politiske ledelse kan i nutidens forvaltning ikke fungere uden rådgivning og bistand, dertil er opgaverne i både centraladministrationen og kommunerne for omfattende. Denne udvikling får den departementale embedsmandsrolle i dag til at balancere på kanten af, hvad der betegnes som forvaltningsledelse, og hvad der betegnes partipolitisk ledelse. For nok må embedsmanden bistå politikeren i rådgivningen om politikudvikling i henhold til et givent mål samt, hvilke midler, der er til rådighed. Omhandler rådgivningen derimod, hvorledes politikeren præciserer dette mål, således at det passer ind i partiprogrammet, må dette anses for værende 27