Analyse af Uddannelsesaktivering

Transkript

1 Analyse af Uddannelsesaktivering 19. februar 2008

2 Arbejdspapir 19. februar 2008 Sekretariatet Analyse af uddannelsesaktivering Dette notat beskriver uddannelsesaktiveringsindsatsen for forsikrede ledige og præsenterer resultaterne af en effektanalyse af indsatsen. Omfanget af uddannelsesaktivering Ledige, som aktiveres, tilbydes ofte uddannelsesaktivering. Figur 1a viser, at knap hvert andet påbegyndte aktiveringsforløb er uddannelse. Uddannelsesaktivering dækker over meget forskellige tilbud. Det kan være ordinære uddannelsestilbud i form af korte arbejdsmarkedsuddannelser (AMU) eller dele af korte og mellemlange uddannelser indenfor fx social og sundhedsområdet. Andre af tilbuddene afholdes af jobcentret eller af private udbydere. Der er derfor også stor forskel på varigheden af uddannelsesforløbene. Figur 1b viser, at godt halvdelen af forløbene er afsluttet inden 6 uger. Knap 14 pct. af forløbene har været over et halvt år. Figur 1a Antal påbegyndte aktiveringsforløb, 2007 Figur 1b Gennemsnitlig varighed af afsluttede uddannelsesforløb, 2007 Pct. Pct. Uddannelse Offentligt løntilskud Privat løntilskud Voksenlærlinge fra ledighed Virksomhedspraktik Vejledning og afklaring til 6 7 til til til 104 over 104 Procent Kilde: Jobindsats og særudtræk fra Jobindsats Anm. Uddannelse dækker også en mindre række særligt tilrettelagte uddannelsesforløb, herunder sprogundervisning Omregnes uddannelsesindsatsen til helårspersoner udgør den knap halvdelen den samlede aktiveringsindsats, jf. figur 2a. I 2007 blev der brugt godt 6,2 mia. kr. på den aktive beskæftigelsesindsats, jf. figur 2b. Knap 60 pct. af de samlede aktiveringsudgifter og 75 pct. af driftsudgifterne kan henføres til vejledning og opkvalificering. Den store andel skyldes, at uddannelse er det eneste redskab, hvor der udover forsørgelsesudgifter er udgifter forbundet med at afholde aktiveringsforløbet.

3 Side 3 af 10 Figur 2a Aktiveringsindsatsen fordelt på redskaber, 2007 Voksenlærlinge fra ledighed, 3 pct. Privat løntilskud, 9 pct. Virksomhedspraktik, 11pct. Vejledning og afklaring, 7 pct. Offentlig løntilskud, 24 pct. Figur 2b Udgifter til aktiveringsindsatsen, 2007 Mio. kr. Mio. kr Uddannelse, 46 pct Drift Forsørgelse Vejledning og opkvalificering Andet Kilde: Jobindsats og Finansloven og egne beregninger Målretning efter målgrupper og situationen på arbejdsmarkedet Udannelsesaktivering har udgjort en relativ konstant og høj andel af den samlede aktiveringsindsats de sidste godt 10 år. Figur 3a viser, at uddannelse har udgjort over 45 pct. af indsatsen, både når ledigheden har været relativt høj, og når det har været lav. Figur 3b viser, at uddannelsesaktivering udgør omkring 52 pct. for kvinder mod kun godt 43 pct. for mænd. Ledige over 30 år deltager derudover en smule mere i uddannelsesaktivering end yngre ledige, hvilket formentlig hænger samme med den særlige ungeindsats og at unge ledige tilskyndes til at tage deres uddannelse i det ordinære uddannelsessystem på SU. Uddannelsesaktivering udgør også en relativ stor andel af aktiveringen blandt ledige med indvandrerbaggrund, hvilket formentlig overvejende skyldes sprogundervisning. Uddannelse udgør en næsten lige så stor del af aktiveringsindsatsen af ledige med kompetencegivende uddannelse som for ledige uden kompetencegivende uddannelse. Uddannelsesaktivering udgør 51 pct. af aktiveringsomfanget for ledige uden uddannelse mod 48 pct. for ledige med uddannelse.

4 Side 4 af 10 Figur 3a Andel aktiverede og ledige I dagpengesystemet, Pct. 0 Uddannelsesaktivering Ledige (h. akse) personer Figur 3b Uddannelsesaktivering som andel af samlet aktiveringsomfang 1), fordelt på grupper af ledige, 2006 Pct Under 30 Over 30 Uden komp Med komp Dansk Vestlig Ikke-vestlig Kvinde Mand Pct Anm. 1) Eksklusiv voksenlærlingen fra ledighed. Kilde: Bestandsstatistik, særudtræk på AMFORA og egne beregninger. Målretningen af den ordinære uddannelsesindsats for ledige dagpengemodtagere Der offentliggøres ikke systematisk statistik over, hvilke uddannelsestilbud som ledige visiteres til. Den følgende analyse baserer sig på en samkøring af en række administrative registre for Ud af de påbegyndte forløb i har det været muligt at identificere typen af uddannelsestilbud for omkring forløb. Når det ikke er muligt, at identificere alle uddannelsesforløb skyldes det, at Danmarks Statistik kun indsamler oplysninger for godkendte voksen- og efteruddannelser, det vil sige formelle eksterne uddannelsesforløb, som er finansieret, styret og tilrettelagt af en offentlig udbyder og finder sted uden for arbejdspladsen. Det er derfor kun muligt at identificere ordinære uddannelsesforløb. Den resterende del af uddannelsesforløbene dækker formentlig over deltagelse i privat udbudte kurser eller uddannelsesforløb, som jobcenteret selv tilrettelægger. Figur 4a og 4b viser ti hovedgrupper af uddannelsestilbud. En beskrivelse af uddannelsesgrupperne findes i boks 1.

5 Side 5 af 10 Figur 4a Ordinære uddannelsestilbud til ledige, mænd, 2006 Pct AMU, handel, adm. og off. AMU, transport AMU, industri, byggeri og Almen voksen udd. Service og restauration, Handel og kontor samt HF Pædagogisk Sundhedsudd Tekniske udd Videregående udd., Andet Pct Figur 4b Orinære uddannelsestilbud til ledige, kvinder, 2006 Pct AMU, handel, adm. og off. AMU, transport AMU, industri, byggeri og Almen voksen udd. Service og restauration, Handel og kontor samt HF Pædagogisk Sundhedsudd Tekniske udd Videregående udd., Andet Pct Kilde: Egne beregninger på baggrund af særudtræk på AMFORA og Danmarks Statistisk kursistregister Mænd deltager ofte i almen voksenuddannelse og kurser inden for arbejdsmarkedsuddannelserne (AMU) for transport samt industri og byggeri. Figur 4a viser, at næsten hver femte uddannelsestilbud blandt de tilbud, som det har været muligt at identificere, vedrører AMU-transport. For kvinder er sundhedsuddannelse de mest benyttede tilbud. Omkring hver fjerde uddannelsesforløb blandt ledige kvinder er indenfor sundhedsområdet. De pædagogiske uddannelser omfatter omkring 17 pct. og almene voksenuddannelser ca. 15 pct. I forhold til mænd tilbydes ledige kvinder relativt sjældent AMU-kurser. Boks 1 Beskrivelse af uddannelseskategorier (ordinær uddannelse) 1: AMU handel, administration og offentlig forvaltning Indeholder blandt andet kurser inden for markedskommunikation, telefonservice og varebestilling og offentlig forvaltning og sagsbehandling. 2: AMU transport Fx Truckcertifikat, taxichauffør mm. 3: AMU industri byggeri og anlæg Kurser inden for industrien, herunder fx svejsning, isolering mm. 4: Almen voksenuddannelse. Enkeltfagsundervisning på grundniveau herunder fag på produktionsskole. 5: Service og restauration, herunder AMU Indeholder AMU kurser inden for fx rengøring og restauration (fx hygiejnekurser) samt længer ernæring og diætist uddannelser (fx levnedsmiddelvidenskab, humanernæring, klinisk ernæring, slagter og tjener ) 6: Handel og kontor samt HF Enkelt fag indenfor fx HF, Hhx, Htx 7: Pædagogisk Folkeskolelærer (prof. bach.), pædagogisk grunduddannelse, pædagogik (efteruddannelse), voksenvejleder, voksenunderviser

6 Side 6 af 10 8: Sundhed Fx social- og sundhedshjælper, social- og sundhedsassistent, sygeplejerske (prof. bach.), tandklinikassistent, hjemmehjælper og sygehjælper. 9:Tekniske uddannelse. Fx maskintekniker, installatør (fx el), bygningskonstruktør, civilingeniør 10: Samfundsfaglig og humanistisk uddannelse Socialforvaltning, merkonom, datanom, humanistiske fag (religion, litteraturvidenskab osv.) Der er forskel på, hvilke tilbud ledige under og over 30 år tilbydes, jf. figur 5a og 5b. Almene voksenuddannelser benyttes mere blandt ledige under 30 end blandt ledige over 30 år, hvilket gælder både for mænd og kvinder. Det samme gælder udannelse inden for handel, kontor og HF. Ledig over 30 år tilbydes til gengæld oftere udannelsestilbud indenfor det pædagogiske og sundhedsfaglige område. Ledige mænd under 30 år tilbydes relativt ofte kurser inden for AMU-transport. Figur 5a Uddannelsestilbud til ledige fordelt efter alder, mænd, 2006 Pct Under 30 AMU, handel, adm. og off. AMU, transport AMU, industri, byggeri og Almen voksen udd. Service og restauration, Handel og kontor samt HF Over 30 Pædagogisk Sundhedsudd Tekniske udd Videregående udd., Andet Pct Figur 5b Uddannelsestilbud til ledige fordelt efter alder, kvinder, 2006 Pct AMU, handel, adm. og off. AMU, transport Under 30 AMU, industri, byggeri og Almen voksen udd. Service og restauration, Handel og kontor samt HF Pædagogisk Over 30 Sundhedsudd Tekniske udd Videregående udd., Andet Pct Kilde: Egne beregninger på baggrund af særudtræk på AMFORA og Danmarks Statistisk kursistregister Ledige uden kompetencegivende uddannelse påbegynder oftere almen voksenuddannelse end ledige med uddannelse, jf. figur 6a og 6b. Ledige, som allerede har en kompetencegivende udannelse, tilbydes til gengæld i højere grad uddannelser inden for det pædagogiske område. Mænd uden kompetencegivende udannelse tilbydes oftere AMU-kurser inden for transport end mænd med kompetencegivende udannelse.

7 Side 7 af 10 Figur 6a Uddannelsestilbud til ledige fordelt efter uddannelsesbaggrund, mænd, 2006 Pct AMU, handel, adm. og off. AMU, transport Uden komp. udd. AMU, industri, byggeri og Almen voksen udd. Service og restauration, Handel og kontor samt HF Med komp. udd. Pædagogisk Sundhedsudd Tekniske udd Videregående udd., Andet Pct Figur 6b Uddannelsestilbud til ledige fordelt efter uddannelsesbaggrund, kvinder, 2006 Pct AMU, handel, adm. og off. AMU, transport Uden komp. Med komp. AMU, industri, byggeri og Almen voksen udd. Service og restauration, Handel og kontor samt HF Pædagogisk Sundhedsudd Tekniske udd Videregående udd., Andet Pct Kilde: Egne beregninger på baggrund af særudtræk på AMFORA og Danmarks Statistisk kursistregister Indvandrere og efterkommere fra ikke-vestlige lande modtager overvejende tilbud i form af almen voksenuddannelse, hvoraf en stor del formentlig er sprogundervisning. Mandlige indvandrere fra ikke-vestlige lande aktiveres derudover også i nogen grad i forskellige former for AMU-kurser og inden for service og restauration, mens kvinderne også tilbydes udannelsesaktivering inden for sundhedsområdet. Figur 7a Uddannelsestilbud til ledige fordelt efter etnicitet, mænd, 2006 Pct Mere udviklede lande Danskere AMU, handel, adm. og off. AMU, transport Mindre udviklede lande AMU, industri, byggeri og Almen voksen udd. Service og restauration, Handel og kontor samt HF Pædagogisk Sundhedsudd Tekniske udd Videregående udd., Andet Pct Figur 7b Uddannelsestilbud til ledige fordelt efter etnicitet, kvinder, 2006 Pct AMU, handel, adm. og off. Mere udviklede lande AMU, transport Mindre udviklede lande AMU, industri, byggeri og Almen voksen udd. Service og restauration, Handel og kontor samt HF Danskere Pædagogisk Sundhedsudd Tekniske udd Videregående udd., Andet Pct Kilde: Egne beregninger på baggrund af særudtræk på AMFORA og Danmarks Statistisk kursistregister Effekter af uddannelsestilbud Arbejdsmarkedskommissionen har foretaget en analyse af, hvordan en række forskellige udannelsestilbud påvirker de lediges chance for at komme i beskæftigelse. Derudover undersøges, hvordan uddannelsestilbuddene virker på forskellige grupper af ledige. Analysen er lavet på baggrund af en statistisk metode kaldet varighedsanalyse. Metoden gør det muligt at beregne, hvor meget uddannelsesaktivering i gennemsnit forlænger eller forkorter ledighedsforløbet for ledige, som deltager i aktivering, i forhold til andre ledige. Metoden gør det endvidere muligt at adskille aktiverin-

8 Side 8 af 10 gens effekt på ledighedsforløbet henholdsvis under (fastholdelseseffekt) og efter aktiveringsforløbet (opkvalificeringseffekt). Da formålet med analysen er at belyse effekten af uddannelsesaktivering for ledige i forskellige uddannelsesaktiveringsforløb, er motivationseffekten af aktivering ikke undersøgt. Metoden gør det ikke muligt at vurdere, om den ledige efter uddannelsestilbuddet beholder det erhvervede job i længere tid og får en mere stabil tilknytning til arbejdsmarkedet. Analysen tager udgangspunkt i dagpengemodtagere over 30 år, som har startet et ledighedsforløb i løbet af perioden 2004 til Analysen giver mulighed for at følge de ledige i op til 4 år efter, de har afsluttet deres aktiveringsforløb. Til analysen er udvalgt en række uddannelser, som ofte benyttes i indsatsen. Blandt de analyserede og mest benyttede uddannelsestilbud er det kun korte AMU-kurser inden for transport, som i gennemsnit hjælper mandlige ledige hurtigere i arbejde. Deltagerne i disse kurser forlader i gennemsnit ledighed omkring 1½ uge hurtigere end sammenlignelige ledige, som ikke er aktiverede, jf. figur 8a. AMU-kurser inden for industri og byggeri samt service og restauration, som også ofte tilbydes mandlige ledige, hverken forkorter eller forlænger i gennemsnit ledighedsforløbene. Mandlige ledige, som har deltaget i uddannelsesaktivering inden for det pædagogiske område, kommer i gennemsnit i arbejde knap 2 uger hurtigere end andre ledige, efter de har afsluttet deres uddannelsesforløb. Denne effekt er imidlertid ikke tilstrækkelig til, at opveje fastholdelseseffekten på over 14 uger, mens de deltager i forløbet. Det samlede resultat er derfor, at uddannelsesforløb på det pædagogiske område i gennemsnit forlænger ledighedsforløbet for mænd med næste 12 uger. Uddannelsestilbud inden for det sundhedsfaglige område virker også forlængende på ledighedsforløbene for mandlige ledige, men benyttes kun i mindre grad til mandlige ledige. Kun uddannelsestilbud inden for service og restauration får umiddelbart ledige kvinder hurtigere i arbejde. I gennemsnit forkorter disse tilbud kvinders ledighed med ca. 1½ uge. Kvindelige ledige tilbydes ofte uddannelse inden for sundhedsområdet. Analysen finder imidlertid, at disse tilbud har en kraftig fastholdelseseffekt, og at deltagerne efter uddannelsesforløbet faktisk ikke kommer hurtigere i arbejde. Samlet set forlænger tilbuddene deltagernes ledighedsforløb med godt 3 måneder i gennemsnit.

9 Side 9 af 10 Figur 8a Udvalgte uddannelsesforløbs gennemsnitlige påvirkning af ledighedsforløbet (under, efter og samlet), mænd, Uger Amu handel, adm og offentlig forvaltning AMU transport AMU industro og byggeri Almen voksenuddannelse Service og restauration Handel og kontor og HF Pædagogisk Sundhed Teksniske uddannelser Videregående indenfor samf og hum Figur 8b Uddannelsesforløbs påvirkning af ledighedsforløbet (under, efter og samlet), kvinder, Uger Amu handel, adm og offentlig forvaltning AMU transport AMU industro og byggeri Almen voksenuddannelse Service og restauration Handel og kontor og HF Pædagogisk Sundhed Teksniske uddannelser Videregående indenfor samf og hum Andet Under Efter Samlet Andet Under Efter Samlet Anm.: Resultater fra en varighedsmodel. I analysen er der taget højde for en lang række baggrundskarakteristika, herunder arbejdsmarkedshistorik, alder, forsørgerpligt mm. Derudover er der korrigeret for at valg af uddannelsesaktivering ikke er tilfældig for den enkelte ledige. Udfyldte søjler markerer signifikante resultater på 5 pct. signifikansniveau. Kilde: Egne beregninger på Finansministeriets Lovmodel. I figur 9a og 9b er resultaterne opdelt på forskellige grupper af ledige. Der er en tendens til uddannelsesaktivering generelt virker bedre for de årige end for de årige ledige. AMU-transportkurser forkorter ledighedsforløbene for de årige mænd med knap en måned, mod godt 1½ uge for den samlede mandlige ledighedsgruppe. Samtidig forkorter kurser inden for service og restauration tiden i ledighed for mandlige ledige over 45 år, hvilket ikke var tilfældet, når hele gruppen af mandlige ledige betragtes. Aktiveringen virker derudover mindre forlængende på ledighedsforløbene indenfor det pædagogiske område for den årige end for de yngre ledige. For kvinder er det ligeledes blandt de årige ledige, at uddannelsesaktiveringen virker bedst. Fx forkorter service og restauration ledighedsforløbene for de årige kvinder med knap en måned mere end for gennemsnittet af kvinderne. Kurser indenfor industri og byggeri har specielt gode effekter på mandlige indvandrere, idet ledighedsforløbene for denne gruppe forkortes med godt en måned, mens der ikke en signifikant effekt for mandlige ledige generelt. Effekterne for indvandrerkvinder er generelt dårligere end ledige kvinder generelt. Hverken for mænd eller kvinder tyder analysen på, at uddannelsesaktivering til ledige uden kompetencegivende uddannelse virker bedre end til ledige med uddannelse.

10 Side 10 af 10 Figur 9a Uddannelsesforløbs påvirkning af ledighedsforløbet (under, efter og samlet), mænd, AMU transport AMU industri og byggeri Almen voksenuddannelse Service og restauration Uger Figur 9b Uddannelsesforløbs påvirkning af ledighedsforløbet (under, efter og samlet), kvinder, Amu handel, adm og offentlig forvaltning Almen voksenuddannelse Service og restauration Handel og kontor og HF Uger Pædagogisk Pædagogisk Sundhed Sundhed Uden udd. Indvandrere år år Alle Uden udd. Indvandrere år år Alle Anm.: Resultater fra en varighedsmodel. I analysen er der taget højde for en lang række baggrundskarakteristika, herunder arbejdsmarkedshistorik, alder, forsørgerpligt mm. Derudover er der korrigeret for at valg af uddannelsesaktivering ikke er tilfældig for den enkelte ledige. Udfyldte søjler markerer signifikante resultater på 5 pct. signifikansniveau. Kilde: Egne beregninger på Finansministeriets Lovmodel.

11 2. maj 2007 L:\TEKST\FORLAG\HC\Forbruget af uddannet arbejdskraft\rapport uddannet arbejdskraft.doc/jp Forbruget af uddannet arbejdskraft i kommuner og regioner i lyset af vidensamfund og kommunalreform af Henrik Christoffersen Jie Zhang Bjarne Madsen AKF Forlaget Maj

12 2

13 Forord Et vigtigt perspektiv i kommunalreformen er, at de større kommuner skal kunne tjene som en organisatorisk ramme for en styrket faglig bæredygtighed. Reformen bliver altså i høj grad båret af en vision om, at det vil være muligt at øge kvaliteten eller værdien af den kommunale serviceproduktion ved at udvirke, at der lægges stærkere viden eller kompetencer ind i produktionen af denne service. Denne fokusering på viden og kompetencer er ganske i tråd med de forestillinger om et vidensamfund, som i det hele taget vokser frem i disse år. I dette lys er det relevant at tilvejebringe en nærmere viden om kommunernes og amternes anvendelse af uddannet arbejdskraft og herunder at undersøge, hvorledes kommunesammenlægningerne og regionsdannelserne kan tænkes at påvirke denne anvendelse. Dette er derfor formålet med denne publikation. Arbejdet med publikationen er finansieret af Det kommunale Momsfond. Henrik Christoffersen Maj

14 Indhold 1 Sammenfatning Problemstillingen Vidensamfundet som perspektiv Kommunalreformen og arbejdsmarkedsperspektivet Den regionale arbejdsmarkedsproblematik Undersøgelsens tilrettelæggelse Forbruget af uddannet arbejdskraft i kommuner og amter Den offentlige arbejdskraftefterspørgsel og den samlede beskæftigelse Kommunestruktur og kommunal anvendelse af uddannelseskvalifikationer Kommunal strukturreform og kommunal kvalifikationsefterspørgsel Fremskrivning Fremskrivningsmodellen Efterspørgslen efter arbejdskraft i et regionalt perspektiv Balancen på arbejdsmarkedet i et uddannelsesperspektiv. 54 4

15 Bilag 1 Beregningsmetode for uddannelsesniveau Litteratur English Summary

16 6

17 1 Sammenfatning Der foregår i disse år et skifte i forståelsen af vilkårene for produktion af offentlig velfærdsservice. Det har traditionelt været en fast konvention i beskrivelsen af teknologien i produktionen af velfærdsservice, at output eller nytten eller værdien af produktionen bestemmes af, hvor meget arbejdskraft som anvendes til at producere de pågældende ydelser: Hvis der skal leveres mere eller bedre ældreservice eller skoleundervisning, så må der nødvendigvis ansættes flere hjemmehjælpere eller skolelærere. Det, som toner frem, er en forestilling om, at det også kan være en vej at øge nytten og værdien i forhold til de medgåede udgifter at styrke medarbejdernes uddannelsesniveau og kvalifikationer. Dette skred i forståelse har uden tvivl været med til at bane vejen for den kommunale strukturreform. I Strukturkommissionens betænkning lægges stor vægt på, at en strukturreform kan skabe de organisatoriske rammer for en styrket faglig bæredygtighed. Her peges både på, at store kommuner vil stå stærkere, hvad angår rekruttering af uddannet arbejdskraft, og på, at store kommuner vil have særlige muligheder for gennem specialisering mv. at organisere arbejdet, så der udvikles stærke kompetencer inden for de enkelte opgaveområder. På den baggrund tegnes i denne rapport et billede af udviklingslinjer i anvendelsen af uddannet arbejdskraft i kommuner og amter i de senere år, og der præsenteres en fremskrivning af anvendelsen af uddannet arbejdskraft baseret på de senere års udviklingstendenser samt på udviklingen i de faktorer, som betinger kommuners og regioners arbejdskraftefterspørgsel. Der lægges i rapportens analyser særlig vægt på det forhold, at der mellem kommunerne og mellem amterne findes forskelle i medarbejdernes uddan- 7

18 nelsesniveau. Disse forskelle er til dels regionalt betingede, således at der gennemgående findes et højere uddannelsesniveau blandt medarbejderne i de kommuner og amter, som er lokaliseret i landets centerområder, mens medarbejdernes uddannelsesniveau er lavere i landets udkantområder. Dels gælder også (i det mindste uden for hovedstadsområdet), at de små kommuner gennemgående har et lavere uddannelsesniveau blandt deres medarbejdere end de større kommuner, som gennemgående kommer til at danne centre i de nye sammenlagte kommuner. Det sidstnævnte forhold forskellen i medarbejdernes uddannelsesniveau i små og større kommuner er særlig relevant i et kommunesammenlægningsperspektiv. En stor del af de kommunesammenlægninger, som foretages, omfatter kommuner af vidt forskellig størrelse, hvor en centerkommune mange steder sammenlægges med omliggende mindre kommuner. I forhold til sådanne sammenlægninger kan det meget vel tænkes, at der hvad uddannelsesniveau blandt medarbejderne, og dermed hvad angår personalemæssig professionalisme, vil komme til at gælde en højeste fællesnævner oven på sammenlægningen således at forstå, at de nye kommuner vil sigte på at videreføre uddannelsesniveauet hos den uddannelsesmæssigt stærkest bemandede kommune. Er det tilfældet, vil der på kortere sigt opstå et behov for et uddannelsesmæssigt løft hos det sammenførte personale, og på længere sigt vil der via nyrekrutteringen blive tilstræbt et løft i uddannelsesniveau. I rapporten præsenteres også beregninger, som belyser omfanget af den uddannelsesmæssige udfordring, som på denne måde ligger i kommunesammenlægningerne. Ud af de 68 nye kommuner, som dannes ved sammenlægning af to eller flere kommuner, påvises, at 54 er kendetegnet ved, at centerkommunen er bemandet med højere uddannede medarbejdere end de omliggende kommuner i sammenlægningen. Rapportens talmæssige beskrivelse af anvendelsen af uddannet arbejdskraft i kommuner og amter omfatter perioden fra 1996 til Denne periode er interessant, fordi den rummer en vending i udviklingen i antallet af beskæftigede på det danske arbejdsmarked. Frem til 2001 øgedes antallet af beskæftigede, hvorefter vendingen indtraf. Siden er der med et meget stærkt efterspørgselsniveau igen indtruffet en periode med øgning i antallet af beskæftigede, samtidig med at ledighedsniveauet er blevet reduceret, men den demografiske udvikling indebærer, at langtidstendensen, for 8

19 så vidt angår antallet af beskæftigede på arbejdsmarkedet, vil være vigende. Den samlede beskæftigelse på det danske arbejdsmarked er for perioden fra 1996 til 2003 som helhed øget med personer svarende til en tilvækst på 2,0%. Samtidig med denne vækst i antallet af beskæftigede på arbejdsmarkedet er der løbende foregået en hævning af de beskæftigedes uddannelsesniveau. Det er primært foregået ved generationsudskiftningen, hvor de nye generationer, som rykker ind på arbejdsmarkedet, gennemgående har en længere uddannelse end de generationer, som glider ud ved dødsfald eller overgang til forsørgelse ved en form for indkomsterstattende ydelse. Det bidrager yderligere til hævning af uddannelsesniveauet, at personer, som allerede er i beskæftigelse, afslutter en højere uddannelse. I rapporten konstrueres et mål for uddannelsesniveau, som opgøres som den gennemsnitlige længde af de beskæftigedes senest afsluttede uddannelse. Beregningerne er baseret på registerstatistiske oplysninger om de beskæftigedes seneste afsluttede uddannelse, hvor uddannelseslængden sættes til at være den normere uddannelsestid. Analysen af uddannelsesniveau viser, at den offentlige sektors medarbejdere gennemgående er kendetegnet ved et højere uddannelsesniveau end den private sektors medarbejdere. Fra 1996 til 2003 har løftet i uddannelsesniveau ydermere været stærkere i den offentlige sektor end i den private sektor. Et vigtigt moment her er, at hovedparten af de beskæftigede uden nogen kompetencegivende uddannelse er at finde i den private sektor, og at denne tendens er blevet forstærket. I den offentlige sektor beskæftiger stat og amter medarbejdere, som gennemgående har et højere uddannelsesniveau end det kommunale personale. Løftet i uddannelsesniveau i de senere år har været stærkest i staten, hvad der hænger sammen med personalereduktion ved automatisering af mange driftsfunktioner samt med afvikling af opgaver ved privatisering eller ad anden vej. Ud fra betragtningen, at uddannelse i vidensamfundet kan betragtes som en produktionsfaktor på linje med arbejdskraft (opgjort som det simple antal beskæftigede) og kapitaludstyr, er der så beregnet den mængde af uddannelseskapital, som indgår i produktionen i den danske økonomi. Der er tale om en meget enkel beregning, hvor mængden af uddannelseskapital 9

20 simpelthen udtrykkes ved det antal uddannelsesår, som i alt rummes i de beskæftigede på arbejdsmarkedet. Opgjort på denne måde er antallet af uddannelsesår på arbejdsmarkedet øget med 5,1% fra 1996 til Ud over en forøgelse af antallet af beskæftigede personer på de 2,0% svarer det til, at de beskæftigedes gennemsnitlige antal uddannelsesår er øget med 3,1% i perioden. Vendingen i udviklingen i antallet af beskæftigede har haft som konsekvens, at tilvæksten i antal uddannelsesår indsat i produktionen i den danske økonomi er stoppet efter 2000 og afløst af en svag tilbagegang i de følgende år. Hvor beskæftigelsen i den offentlige sektor er fortsat med at stige, så er den private beskæftigelse vendt til en tilbagegang efter Da den offentlige sektor endvidere har hævet uddannelsesniveauet hos medarbejderne langt stærkere end den private sektor, er der herved fremkommet en situation, hvor den stadige hævning af uddannelsesniveauet blandt de beskæftigede på det danske arbejdsmarked efter 2000 ses at omsætte sig i, at den offentlige sektor anvender fortsat flere uddannelsesår i produktionen af offentlige ydelser, mens den private sektor efter 2000 og i det mindste frem til 2003 har bevæget sig ind i en situation, hvor den anvender stadig færre uddannelsesår i produktionen af private markedsbaserede produkter. Den stadige hævning af uddannelsesniveauet blandt de beskæftigede er ganske i overensstemmelse med grundlæggende målsætninger for dansk uddannelsespolitik, jf. eksempelvis anbefalingerne fra det arbejde, som blev afsluttet af Globaliseringsrådet i foråret Når sådan en målsætning har fået en så fremtrædende plads, sker det i høj grad ud fra samfundsøkonomiske perspektiviske overvejelser, hvad også netop Gobaliseringsrådets fokusering på uddannelsernes betydning understreger. En hævning af uddannelsesniveauet er imidlertid ikke i sig selv garant for en styrket samfundsøkonomi og en højere grad af samfundsøkonomisk balance. Her er en omsætning af uddannelsesinvesteringerne til en hævning af produktiviteten i produktionen og en balanceret fordeling af uddannelsesinvesteringerne mellem produktionssektorerne afgørende. 10

21 2 Problemstillingen 2.1 Vidensamfundet som perspektiv Med den kommunalreform, som i 1970 skabte et kommunesystem med 275 kommuner og 14 amter foruden København og Frederiksberg med særlig status, fremstod et rationale for den decentrale offentlige forvaltning, hvor det blev den afgørende opgave for den folkevalgte politiske ledelse af kommunerne at tage sig af opgaven at foretage prioriteringerne af velfærdsopgaverne. Det indgik også i forståelsen, at det nydannede kommunesystem i sig selv med en professionel administration og en stærk lokal demokratisk forankring ville tilsikre en høj grad af omkostningsmæssig effektivitet i produktionen af ydelserne. Til dette rationale var også implicit, men også til en vis grad eksplicit knyttet bestemte forestillinger, hvad angår den teknologi, som indgår i produktionen af velfærdsydelser. Når den overordnede (politiske) ledelsesopgave samlede sig om opgaveprioriteringen, beroede det dybest set på, at forestillingen om teknologien var meget simpel, hvor produktionen blev anset at være bestemt af indsatsen af arbejdskraft. Med sådan en simpel teknologi bestod ikke noget særligt ledelsesproblem omkring organiseringen af produktionen. Hvis der ønskedes en bedre service på et givet område, så forelå i det væsentlige alene en enkelt indsatsmulighed, nemlig indsættelse af mere arbejdskraft på området. I den velfærdsøkonomiske litteratur om kommunal serviceproduktion, som fremkom i tiden efter kommunalreformen, er det en gennemgående konvention, at denne betragtningsmåde i teoretisk henseende konkretiseres i form af en produktionsfunktion, hvor der kun indgår produktionsfaktoren arbejdskraft, eller hvor en yderligere produkti- 11

22 onsfaktor, som udtrykker indsats af kapitaludstyr, gøres bestemt af arbejdskraftforbruget i et fast faktorforhold (Christoffersen og Larsen 2006). En velfærdssektor, som betjener sig af en sådan fastfaktorteknologi, er i princippet låst fast til, at der kun findes et enkelt greb, såfremt mængden eller kvaliteten af serviceproduktionen på et givet område ønskes løftet, nemlig øgning af antallet af medarbejdere på området. Inden for den markedsorganiserede produktion har med betydelig styrke udviklet sig en forståelse i retning af, at der kan opnås et styrket produktionsresultat ved ændring af sammensætningen af produktionsfaktorer, hvor indsatsen af viden eller humankapital som produktionsfaktor intensiveres. En sådan forestilling om vidensamfundet er nok ikke i samme grad udviklet i forhold til velfærdssektoren. På den anden side ses med tiltagende styrke udtryk for, at vidensamfundets forestillinger om produktionsteknologi også er på vej til at blive gjort gældende på velfærdsområdet, jf. Christoffersen (2006b). Mere konkret ligger der også heri en forestilling om, at kvaliteten eller værdien for brugerne af offentlige serviceydelser kan øges gennem anvendelse af bedre uddannede medarbejdere eller gennem omorganisering, så medarbejdernes spidskompetencer udnyttes bedre. På folkeskoleområdet er Folketinget eksempelvis optaget af, hvorledes skolen kan forbedres ved styrkelse af uddannelsen af lærere, ved organisatoriske reformer, som leder til, at undervisningen i højere grad bedrives af lærerkræfter, som har erhvervet linjefagskompetence i de fag, der undervises i etc. I det omfang der indses et potentiale for effektivisering af velfærdsproduktionen ved intensivering af videnindsatsen, ændres kravene til de organisatoriske rammer omkring velfærdsproduktionen. Indsats af stærkere kompetencer i produktionen leder nærliggende til et behov for øget arbejdsdeling og specialisering, og det trækker igen i retning af, at større organisatoriske enheder bliver hensigtsmæssige. På folkeskoleområdet forbindes reformering af læreruddannelsen eksempelvis med øget specialisering, hvor der uddybes kompetencer i undervisning af henholdsvis større og mindre børn. En fokusering af lærernes undervisning på de fag, hvor der besiddes linjefagskompetence, er ligeledes udtryk for en øget specialisering. Sådanne udviklingstræk peger i retning af, at større organisatoriske enheder er påkrævet, og på skoleområdet ses da også tendens til, at små 12

23 skoler nedlægges eller sammenlægges. Det er igen en udvikling, som lettere lader sig håndtere i større kommunale enheder. Vidensamfundet og en tiltagende opmærksomhed omkring perspektivet i professionalisering og intensivering af de videnmæssige kompetencer hos personalet i velfærdsproduktionen kan hermed nærliggende ses som grundlæggende anledning til, at en ny kommunal strukturreform har været påkrævet. Ud fra en sådan betragtning, hvor udvikling af en mere videnintensiv serviceproduktion ses som et afgørende perspektiv i kommunalreformen, kan det også forventes, at der i årene efter gennemførelsen af kommunalreformen vil være en bevægelse i kommunerne i retning af opkvalificering af medarbejderstaben. 2.2 Kommunalreformen og arbejdsmarkedsperspektivet Med kommunalreformen skabes større enheder både på kommunalt og regionalt niveau. Samtidig foregår en opgaveomplacering, som resulterer i en udvidelse af opgaveporteføljen i kommunerne og en indskrænkning i regionerne set i forhold til opgaverne i amterne. I Strukturkommissionens betænkning behandles spørgsmålet om perspektiverne i de større enhedsstørrelser ud fra flere indfaldsvinkler (Strukturkommissionen 2004). Der peges på to hoveddimensioner. De kommunale organisatoriske enheder skal for det første have en størrelse, som sikrer, at økonomiske stordriftsfordele kan udnyttes. For det andet skal størrelsen give plads for, at en tilstrækkelig faglig bæredygtighed kan udvikles i medarbejdergrupperne på de forskellige opgaveområder. Den faglige bæredygtighed defineres her som evnen til personalemæssigt, teknologisk, organisatorisk og ledelsesmæssigt at løse opgaverne med en høj grad af målopfyldelse. Hvad angår den faglige bæredygtighed, så understreges usikkerheden i vurderinger. Det er dog strukturkommissionens samlede vurdering, at mindre kommuner har visse problemer med at sikre en tilstrækkelig faglig bæredygtighed i forhold til de mere specialiserede opgaveområder. Specielt finder kommissionen anledning til at antage, at der på det administrative 13

24 område i kommunerne findes problemer i forhold til den faglige bæredygtighed i de mindre kommuner. På de store kommunale serviceområder, dvs. områder med mange brugere og relativt mange ensartede sager/opgaver, vurderes det, at der generelt ikke er væsentlige problemer i forhold til den faglige bæredygtighed. Strukturkommissionens vurderinger af kommunernes faglige bæredygtighed og hermed også af perspektiverne i og behovet for opkvalificering af det kommunale personale er baseret på sektoranalyser for de store serviceopgaver udarbejdet for kommissionen af sektorministerierne og koordineret af Finansministeriet. Disse analyser betoner ikke særligt langsigtede perspektiver og potentialer, ligesom Strukturkommissionen og embedsmandsarbejdet i forbindelse med kommissionsarbejdet i det hele taget ikke særligt har betonet hverken effektiviseringspotentiale og dermed besparelsespotentiale eller medfølgende potentielle nye udgiftsbehov. Behovet for sammenlægning af kommuner og etablering af større kommunale enheder er i Strukturkommissionens analyse ikke mindst begrundet i ønsket om at samle opgaver i kommunerne, hvor tilførsel af nye opgaver ses at stille særlige krav til kommunestørrelsen. Med en sådan fokusering har det ikke været påkrævet for en fundering af en sammenlægningsreform at udfolde perspektiverne i vidensamfundet. Under alle omstændigheder er det faglige niveau udtrykt ved omfanget af højt uddannet arbejdskraft og graden af specialisering i opgaveløsningerne varierende i betydelig grad mellem kommunerne. Når kommuner, der således er kendetegnet ved forskelligt fagligt niveau, bringes sammen ved kommunesammenlægningerne, kan det i sig selv rumme en dynamik. Det er måske nærliggende, at der i de nydannede organisationer vil være en drift i retning af, at det faglige niveau, som har kendetegnet kommunen blandt de sammenlagte kommuner, som havde det højeste faglige niveau, også skal realiseres i hele den nydannede kommune. I det omfang sådan en dynamik kommer til at fungere, vil kommunesammenlægningerne i sig selv trække i retning af, at kommunernes arbejdskraftefterspørgsel drejes i retning af arbejdskraft med et højere uddannelsesniveau. Det kan eventuelt også virke i denne retning, at sammenlægningerne på chefniveau indebærer et udskilningsløb, hvor kompetenceniveauet gennemgående vil blive løftet. 14

25 2.3 Den regionale arbejdsmarkedsproblematik Mønsteret for lokalisering af bosteder og arbejdspladser undergår til stadig forandring, jf. Christoffersen (2004). Helt overordnet gælder der en tendens til samling omkring to centerområder i Danmark: Et østdansk center omkring hovedstadsområdet og et vestdansk center omkring Århus og de østjyske fjordkøbstæder. På et mellemniveau er den gennemgående tendens uden for de overordnede centerområder, at der foregår en samling omkring de største provinsbyer. Tendenserne til lokaliseringsmæssig koncentration kan ses i sammenhæng med en omorganisering af produktionen samtidig med, at anvendelsen af uddannelsesmæssige kvalifikationer intensiveres, jf. Christoffersen og Andersen (2002). Der er indikation for, at der gennem en længere årrække er foregået en uddybning af de regionale forskelle i uddannelsesniveau, således at afstanden mellem uddannelsesniveauet hos arbejdsstyrken i landets centerområder og uddannelsesniveauet hos arbejdsstyrken lokaliseret uden for centerområderne er blevet stadig større. Der kan være flere årsager til denne uddybning af en regional uddannelseskløft. Det forekommer, at højt uddannet arbejdskraft og virksomheder baseret på denne arbejdskraft fungerer bedst på store lokale arbejdsmarkeder. Hertil kommer, at en væsentlig del af kapaciteten i ungdomsuddannelserne findes lokaliseret i landets centerområder samtidig med, at ungdommens søgning efter uddannelsespladser samler sig om uddannelsesinstitutionerne i centerområderne i en sådan grad, at der særligt for de mellemlange og lange videregående uddannelsers vedkommende alligevel nærmest foregår en tvangsspredning. Den offentlige forskningskapacitet findes lokaliseret sammen med de videregående uddannelsesinstitutioner, og hermed indebærer lokaliseringsmønsteret, at der udbygges tætte relationer mellem de videnintensive virksomheder, de videregående uddannelsesinstitutioner samt de videnproducerende forskningsinstitutioner i centrene. Det er i dette skæringsfelt, at innovation og nye job i den private sektor fremkaldes. Centerområdernes vækst foregår også i den geografiske rumlige dimension. Der ligger flere faktorer bag en sådan udvikling. I økonomisk henseende virker der en jordrentemekanisme, hvor den øgede efterspørgsel efter centerlokalisering uundgåeligt omsættes i stigende jordpriser, fordi udbuddet af jord med centerlokalisering er fast og uforanderligt. Følgelig 15

26 bliver centerlokalisering stadig dyrere og dermed lokalisering uden for centrene stadig mere konkurrencedygtig set i forhold til transportomkostningerne målt i transportudgifter og brug af tid. Hertil kommer, at transportmulighederne til stadighed forbedres ved udbygning af motorveje og kollektiv trafik samt i kraft af en udvidelse af bilbestanden. Som en konsekvens af disse udviklingstendenser foregår der til stadighed en forøgelse af bolig-arbejdssted-pendlingen målt i afstand. Eller udtrykt på en anden måde: De lokale arbejdskraftoplande, eller pendlingsoplande, som fremkommer i kraft af, at der er en naturlig grænse for, hvor stor afstanden mellem bolig og arbejdsplads kan blive, bliver til stadighed større, og der bliver dermed færre af sådanne geografisk afgrænsede oplande på det danske arbejdsmarked. Morten Marott Larsen (2006) har undersøgt pendlingsmønstrene for beskæftigede med forskellig uddannelsesmæssig baggrund. Larsens undersøgelse omfatter alene Østdanmark. Undersøgelsen supplerer den eksisterende litteratur om pendlingsoplande i Danmark derved, at den belyser forskellige uddannelseskategoriers forskellige pendlingsmønstre. Det er et hovedresultat, at der gennemgående består en positiv sammenhæng mellem uddannelseslængde og bopæl-arbejdssteds-afstand. Personer med en længere uddannelse opererer altså inden for større pendlingsoplande end personer med en mere begrænset uddannelsesbaggrund. I Østdanmark er pendlingsoplandet for personer med en lang videregående uddannelse nu udstrakt til at omfatte hele Sjælland. Til en vis grad kan dette forhold forklares i en økonomisk betragtning, idet personer med en højere uddannelse også gennemgående oplever en større afstand mellem den optimale aflønningsmulighed på et stort arbejdsmarked og alternativet i form af understøttelse eller aflønningsmuligheden på den nærmeste arbejdsplads. Trods Larsens resultater er det en realitet, at det danske arbejdsmarked er struktureret i regionale pendlingsoplande, og at disse pendlingsoplande er kendetegnet ved forskelligt uddannelsesniveau hos den bosiddende befolkning, som er aktive på arbejdsmarkedet. Den private virksomhedssektor indretter sig i forhold til dette mønster ved at differentiere produktionsfunktionerne i geografisk henseende. Inden for de enkelte virksomheder og brancher foregår der en organisatorisk strukturudvikling, hvor de produkti- 16

27 onsfunktioner, som baserer sig på højt uddannet arbejdskraft, i stigende grad lokaliseres i landets centerområder, mens de produktionsfunktioner, som anvender mindre højt uddannet arbejdskraft, søger mod udkantområderne eller outsources til lande med et lavere løn- og omkostningsniveau. Den offentlige sektor for produktion af velfærdsservice har ikke mulighed for at gennemføre en tilsvarende strukturudvikling. Velfærdsservice er i høj grad stedbunden af natur. Langt hen ad vejen er produktionen og forbruget af velfærdsydelser både i tid og sted bundet uløseligt sammen. Det indebærer, at velfærdsservice må produceres på regionale arbejdsmarkeder kendetegnet ved forskelle i arbejdsudbud udtrykt ved arbejdskraftens uddannelseskvalifikationer. På den anden side kan der i flere henseender gælder faktorer, som eventuelt vil ændre den regionale dimension af arbejdsmarkedet for kommunalt personale. Pendlingsoplandene bliver i det hele taget stadig større, og det kan muliggøre, at også nogle kommuner, som er præget af en befolkning med et relativt lavt uddannelsesniveau, kan få mulighed for at tiltrække højere uddannet arbejdskraft. Hertil kommer, at bevægelsen i retning af, at kommunerne i det hele taget til stadighed løfter uddannelsesniveauet blandt medarbejderne, kan bidrage til at flytte kommunernes arbejdskraftefterspørgsel derhen, hvor arbejdskraften er mere mobil. Det er også muligt, at den igangværende udvikling af det kommunale lønsystem i stadig mere fleksibel retning kommer til at indebære, at kommuner med et relativt lavt uddannelsesniveau hos den lokale arbejdskraft får nye redskaber til at rekruttere højere uddannet arbejdskraft. 2.4 Undersøgelsens tilrettelæggelse De analyser af forbruget af uddannet arbejdskraft, som præsenteres i denne rapport, falder i to dele. Begge dele er forholdsvis kortfattede, hvad der er udtryk for, at der alene er fokuseret på de grundlæggende hovedtræk, mens mere detaljerede studier af arbejdsmarkedsanvendelsen af enkeltstående konkrete uddannelser falder uden for undersøgelsens rammer. De to delanalyser er i øvrigt ikke forbundne, men kan begge tjene til at beskrive aspekter af problematikken. 17

28 Den første del, som der er redegjort for i kapitlerne 3 til 6, er historisk og deskriptiv. Her gennemføres med udgangspunkt i registerdata i Danmarks Statistik en kortlægning for årene 1996 til 2003 af alle beskæftigede, som karakteriseres ved deres højeste afsluttede uddannelse. Der fokuseres specielt på de beskæftigede i kommuner og amter, men beskæftigelsen her ses også i forhold til den samlede beskæftigelse inden for alle erhvervssektorer. Som et sammenfattende mål for uddannelsesintensiteten hos de beskæftigede konstrueres et mål for gennemsnitlig uddannelseslængde, hvor de beskæftigedes højeste afsluttede uddannelse indvejes ved deres uddannelses normerede studietid. Beskæftigelsen er i analysen opgjort ved antal personer i overensstemmelse med Danmarks Statistiks definition af beskæftigede personer. Der er således ikke søgt foretaget korrektioner for det forhold, at en del af de beskæftigede er deltidsbeskæftigede, hvad der principielt kunne korrigeres for ved omregning til antal fuldtidsbeskæftigede. Når det er valgt ikke at foretage en sådan korrektion, beror det på, at der ønskes tegnet et billede af mængden af de uddannelser, som samfundets uddannelsesinstitutioner producerer. I en mere omfattende analyse end den, som ligger inden for dette studiums rammer, kunne det være relevant at uddybe beskrivelsen af anvendelsessiden ved også at inddrage en korrektion for deltidsbeskæftigelse. Med analyserne tilvejebringes et oversigtligt billede af, i hvilket omfang kommuner og amter præges af vidensamfundet, hvor produktion kommer til at foregå med en stadig mere intensiv indsats af uddannelse hos arbejdskraften. I forlængelse af kortlægningen af mønstrene og udviklingstendenserne i uddannelsesanvendelsen gøres overvejelser om kommunesammenlægningerne ved indgangen til 2007, hvad angår konsekvenser for kommunernes efterspørgsel efter uddannelseskvalifikationer. I den forbindelse undersøges efterspørgselskonsekvenserne af, at det kan vise sig at blive en ambition i de nydannede kommuner at etablere et uddannelsesniveau i medarbejderstaben svarende til uddannelsesniveauet i den af kommunerne i sammenlægningen, som på forhånd har det højeste uddannelsesniveau hos medarbejderne. Endelig søges for det tredje i disse analyser efter, i hvilket omfang de regionale forskelle i arbejdskraftens uddannelsesmæssige baggrund slår 18

29 igennem i regionale forskelle i kommunernes anvendelse af uddannet arbejdskraft. Den anden del af rapporten rummer en fremskrivning af erhvervssektorernes forbrug af uddannet arbejdskraft. Her er udgangspunktet den makroøkonomiske model, LINE, hvor perspektiverne i en videreførelse af de aktuelle trends, hvad angår erhvervenes vækst og løbende ændringer i anvendelse af uddannelser, anskueliggøres. Også her er datagrundlaget registerdata i Danmarks Statistik. 19

30 3 Forbruget af uddannet arbejdskraft i kommuner og amter Det samlede antal medarbejdere i den kommunale sektor udgjorde i , opgjort som antal personer i overensstemmelse med Danmarks Statistiks definition af personer i beskæftigelse og sektortilhørsforhold. I amterne var medarbejderantallet Beregnet over den forudgående syvårsperiode har der været en samlet vækst i antallet af medarbejdere i kommuner og amter på Det svarer til en vækst i antallet af medarbejdere i kommuner og amter på 5% over periodens syv år. Væksten har procentvis været nogenlunde lige stærk i kommunesektoren og i amtssektoren. Kommunernes og amternes beskæftigelse i perioden efter uddannelse er beskrevet i tabel

31 Tabel 3.1 Antallet af beskæftigede i kommuner og amter 1996 og 2003 efter uddannelse Uddannelsesgrupper amter kommuner Antal beskæftigede Ændring i procent amter kommuner amter kommuner amter og kommuner 1. Ufaglært, student mv. Ufaglært/Uoplyst Student, hf, hhx, htx Ufaglært, alle Faglærte / EFU Handel & kontor Bygge & anlæg Jern & metal Social- & sundhedsassistenter Andre Faglærte, alle Kort videregående uddannelse KVU KVU, alle Mellemlang videregående uddannelse MVU Pædagogiske Folkeskolelærere Samfundsfaglig Teknisk mv Sundhed Bachelor, alle MVU, alle Lang videregående uddannelse LVU Humanistiske Naturvidenskabelig Samfundsvidenskabelig Sundhed Andre LVU Forskere og ph.d.-uddannelse LVU, alle Alle uddannelser De beskæftigede i kommuner og amter er i tabel 3.1 opdelt efter deres højeste afsluttede uddannelse. For kommunernes vedkommende er 27% af medarbejderne ufaglærte i 2003, hvor det tilsvarende tal i amterne er 19%. 33% af kommunernes ansatte har en faglig uddannelse, hvor andelen i amterne er 25%. Der er 2% af medarbejdergruppen i kommunerne, som har en kort videregående uddannelse, hvor andelen i amterne er 3%. Andelen af det kommunale personale, som har en mellemlang videregående uddannelse, udgør 34%, mens tallet i amterne er 39%. Endelig er det 21

32 4% af de kommunalt ansatte, som har en lang videregående uddannelse, mens det tilsvarende tal i amterne er 14%. Hvor medarbejderstaben i den kommunale sektor således i forhold til amtssektoren relativt set er stærkere domineret af ufaglærte og faglærte, så er den amtslige medarbejderstab stærkere præget af langvarigt uddannede. I særdeleshed er den amtslige medarbejderstab kendetegnet ved en høj andel af ansatte med en lang videregående uddannelse. Væksten i medarbejderstaben i syvårsperioden fra 1996 til 2003 er udelukkende foregået som en øget beskæftigelse af medarbejdere med en kompetencegivende uddannelse. Der var beskæftiget personer uden nogen kompetencegivende uddannelse i kommuner og amter i 1996, men dette antal var faldet med til i Til gengæld er antallet af medarbejdere med en kompetencegivende uddannelse øget med I den kommunale sektor er det specielt to uddannelseskategorier, som er kendetegnet ved stærk beskæftigelsesvækst i perioden målt i antal medarbejdere. Det drejer sig om social- og sundhedsassistenter samt om pædagoger. På begge disse to områder kan væksten i høj grad forklares ved et kvalifikationsmæssigt løft i kommunernes medarbejderstab, hvor ufaglært arbejdskraft inden for ældresektoren mv. er blevet erstattet med arbejdskraft med en faglig uddannelse, og hvor ufaglært arbejdskraft i daginstitutioner mv. er blevet erstattet med arbejdskraft med en mellemlang videregående uddannelse. Én uddannelseskategori, som antalsmæssigt har spillet en mindre rolle i kommunerne, har udvist en særdeles høj procentvis beskæftigelsesvækst i perioden. Her er tale om samfundsvidenskabelige kandidater med en lang videregående uddannelse. I 1996 var der beskæftiget af disse kandidater i den kommunale sektor, men i amterne. I 2003 var beskæftigelsen i kommunerne næsten fordoblet til 6.200, hvor beskæftigelsen i amterne kun var øget med 300, således at kommuner og amter i 2003 beskæftigede nogenlunde lige mange af disse kandidater. Det er udtryk for, at der i kommunerne i perioden er foregået en betydelig professionalisering af forvaltningen, således at den akademiske forvaltningsform, som ellers stort set kun var udviklet i amterne, nu også vandt indtog i kommunerne (Christoffersen et al. 2006). 22

33 4 Den offentlige arbejdskraftefterspørgsel og den samlede beskæftigelse Den offentlige beskæftigelse opdelt på kommunernes, amternes og statens beskæftigelse er i tabellerne 4.1 og 4.2 sat i forhold til den samlede beskæftigelse på arbejdsmarkedet for henholdsvis årene 1996 og Den samlede beskæftigelse er i perioden fra 1996 til 2003 øget med personer svarende til en øgning med 2%. Opgangen i beskæftigelse ophørte imidlertid i 2001, således at der i de to følgende år indtraf en mindre tilbagegang. 23

34 Tabel 4.1 Den samlede beskæftigelse 1996 efter uddannelse og fordelt på erhvervssektorer Uddannelsesgrupper Alle beskæftigede Andel i procent Privat Stat Amt Kommune Andre 1. Ufaglært, student mv. Ufaglært/Uoplyst ,4 4,8 4,0 14,4 3,3 Studenter, hf, hhx, htx ,5 9,9 6,0 16,6 4,0 Ufaglært, alle ,4 5,9 4,4 14,9 3,5 2. Faglærte / EFU Handel & kontor ,9 7,1 4,2 15,1 3,6 Bygge & anlæg ,9 5,3 1,9 5,7 3,1 Jern & metal ,4 8,2 1,5 4,4 4,4 Social- & sundhedsassistenter ,9 1,6 24,1 57,8 0,6 Andre ,1 5,5 3,3 11,6 2,6 Faglærte, alle ,3 6,3 4,7 14,3 3,3 3. Kort videregående uddannelse KVU KVU, alle ,1 17,6 5,7 8,6 3,0 4. Mellemlang videregående uddannelse MVU Pædagogiske ,4 2,6 17,3 73,5 0,2 Folkeskolelærere ,7 12,6 6,9 73,5 0,4 Samfundsfaglig ,4 11,2 6,0 24,3 4,1 Teknisk mv ,7 10,5 2,3 7,1 6,3 Sundhed ,4 2,1 60,2 25,2 0,1 Bachelor, alle ,0 13,4 3,1 7,7 3,8 MVU, alle ,9 8,0 18,7 40,3 2,1 5. Lang videregående uddannelse LVU Humanistisk ,8 28,2 7,3 9,6 2,9 Naturvidenskabelig ,5 19,9 10,5 7,3 3,8 Samfundsvidenskabelig ,9 36,2 25,6 14,3 2,0 Sundhed ,3 6,5 39,7 6,3 0,2 Andre LVU ,5 36,1 1,3 3,8 2,2 Forskere og ph.d.-uddannelse ,0 54,7 8,6 2,8 1,9 LVU, alle ,0 25,3 16,7 8,6 2,4 Alle uddannelser ,8 7,7 7,0 17,3 3,2 24

35 Tabel 4.2 Den samlede beskæftigelse 2003 efter uddannelse og fordelt på erhvervssektorer Uddannelsesgrupper Alle beskæftigede Andel i procent Privat Stat Amt Kommune Andre 1. Ufaglært, studenter mv. Ufaglært/Uoplyst ,2 4,0 3,4 12,8 2,6 Studenter, hf, hhx, htx ,3 7,6 5,0 15,4 3,8 Ufaglært, alle ,0 4,9 3,8 13,4 2,9 2. Faglærte/EFU Handel & kontor ,1 6,3 4,7 15,1 2,8 Bygge & anlæg ,2 4,0 1,7 5,1 2,0 Jern & metal ,4 5,7 1,5 4,5 3,8 Social- & sundhedsassistenter ,0 1,5 18,4 61,7 0,5 Andre ,8 4,8 3,4 12,8 2,2 Faglærte, alle ,8 5,1 4,8 15,8 2,5 3. Kort videregående uddannelse KVU KVU, alle ,4 14,5 4,4 7,4 2,4 4. Mellemlang videregående uddannelse MVU Pædagogiske ,2 2,8 17,7 71,1 0,2 Folkeskolelærere ,6 12,3 6,5 72,1 0,5 Samfundsfaglig ,1 9,2 6,4 26,6 3,7 Teknisk mv ,2 9,1 2,5 7,0 4,1 Sundhed ,0 2,1 58,9 23,9 0,2 Bachelor, alle ,9 13,8 3,8 10,4 3,1 MVU, alle ,8 7,4 18,3 39,9 1,6 5. Lang videregående uddannelse LVU Humanistisk ,0 23,5 6,9 10,0 2,6 Naturvidenskabelig ,8 15,6 9,8 8,0 2,9 Samfundsvidenskabelig ,4 30,8 18,1 17,7 2,0 Sundhed ,2 5,1 41,3 6,3 0,1 Andre LVU ,7 34,5 2,1 5,0 1,7 Forskere og ph.d.-uddannelse ,4 45,4 13,9 3,0 1,2 LVU, alle ,1 22,4 14,7 9,8 2,1 Alle uddannelser ,6 7,0 7,1 17,8 2,5 Forøgelsen af antallet af personer i beskæftigelse i den beskrevne periode har været beskeden og antalsmæssigt nogenlunde ligeligt fordelt mellem den offentlige og den private sektor. Beskæftigelsen inden for den offentlige sektor er inden for den næsten uforandrede ramme undergået en mere markant omstrukturering. Antallet af ansatte i den statslige del af den offentlige sektor er blevet reduceret. Til gengæld er der foregået en lille forøgelse af antallet af ansatte i amterne og en større forøgelse af antallet af ansatte i kommunerne. 25

36 Hvad angår uddannelsesmæssig baggrund, så er der blandt de beskæftigede på arbejdsmarkedet foregået en forskydning. Antallet af ufaglærte er faldet betydeligt. I 1996 udgjorde det samlede antal af ufaglærte i beskæftigelse personer. Dette tal faldt med eller 13% frem til Modsvarende er antallet af beskæftigede med en kompetencegivende uddannelse øget. Det gælder for alle hovedtyper af uddannelse. For de faglærtes vedkommende er antallet øget med 4%. Der er blevet 32% flere med en kort videregående uddannelse. Antallet af beskæftigede med en mellemlang videregående uddannelse er øget med 24%, og antallet af beskæftigede med en lang videregående uddannelse er gået op med 38%. Forskydningerne i uddannelsessammensætning blandt de beskæftigede på arbejdsmarkedet er udtryk for en gennemgående tendens til hævning af uddannelsesniveauet. I figurerne 4.1 og 4.2 sammenfattes et mål for denne hævning. Den registerstatistik, som danner grundlag for tabellerne 4.1 og 4.2, rummer information om alle beskæftigedes seneste afsluttede uddannelse men ingen oplysninger om, hvor mange år de pågældende personer faktisk har anvendt på uddannelse. Herunder indgår heller ikke oplysninger om efteruddannelse og kurser etc. Det mål for uddannelsesniveau, som konstrueres, udtrykker på disse præmisser alene den senest afsluttede uddannelses karakter, sådan som den kan defineres ved uddannelsens normerede studietid. Dette mål er i metodisk henseende i overensstemmelse med Det økonomiske Råd (1995). Sammenvejningen af uddannelserne til en gennemsnitlig uddannelseslængde målt i antal år er foretaget på grundlag af klassificeringen af uddannelser i Dansk Uddannelses Nomenklatur. Der er nærmere redegjort for beregningen af uddannelsesniveau i bilag 1. Målet kan i sagens natur kritiseres for at være meget enkelt og overse forskelle i uddannelsers intensitet samt kvalifikationstilegnelse uden for uddannelserne i nomenklaturen. Der knytter sig ikke mindst et problem til fastlæggelse af uddannelseslængden hos personer, som ikke har erhvervet en gymnasial uddannelse eller en kompetencegivende uddannelse i øvrigt. Alderen ved afgang fra folkeskolen er hævet over tiden, så enhver fastlæggelse af en fast beregningsregel vil i det hele taget repræsentere en forenkling. I denne analyse er anvendt den beregningsregel, at personer uden gymnasial ud- 26

37 dannelse eller kompetencegivende uddannelse antages at have erhvervet 10 års uddannelse. Særligt for den ældre del af de beskæftigedes vedkommende vil dette mål nok overvurdere den faktiske uddannelseslængde, men heller ikke de yngre personer uden anden afsluttet uddannelse end folkeskolen har gennemgående 10 års skolegang bag sig. På den anden side findes i denne gruppe en del personer, som har gennemført en del af et videre uddannelsesforløb uden at have afsluttet dette med en endelig eksamen. Figur 4.1 Beregnet uddannelsesniveau for de beskæftigede i erhvervssektorerne, ,00 14,50 gns. uddannelsesniveau, år 14,00 13,50 13,00 12,50 12,00 11,50 11,00 10, Privat Staten Amter Kommuner 27

38 Figur 4.2 Udviklingen i beregnet uddannelsesniveau for de beskæftigede i erhvervssektorerne, Indeks: 1996 = 100 1,05 1,04 1,03 Index (1996=1) 1,02 1,01 1,00 0,99 0, Privat Staten Amter Kommuner Det løft i uddannelsesniveau, som i tabellerne 4.1 og 4.2 ikke mindst kom til udtryk i forskydningen blandt de beskæftigede fra personer uden kompetencegivende uddannelse til personer med kompetencegivende uddannelse, ses i figur 4.1 som et stadigt stigende gennemsnitligt uddannelsesniveau. Uddannelsesniveauet har været stadigt stigende gennem den beskrevne periode såvel i de private arbejdspladser som i arbejdspladserne i stat, kommuner og amter. Der ses i øvrigt betydelige forskelle i uddannelsesniveau mellem de beskæftigede inden for de forskellige erhvervssektorer. Uddannelsesniveauet blandt de privat ansatte er således markant lavere som gennemsnit end uddannelsesniveauet blandt de offentligt ansatte. En vigtig forklaring er, at hovedparten, nemlig mere end 70%, af de ufaglærte job findes i den private sektor. Inden for den offentlige sektor findes det højeste gennemsnitlige uddannelsesniveau i amterne, hvor sygehusene med mange læger og sygeplejersker beskæftiger mange med mellemlang eller lang videregående uddannelse, og hvor tillige gymnasierne beskæftiger mange med en lang vi- 28

39 deregående uddannelse. Uddannelsesniveauet i staten er ikke så højt, men dog højere end uddannelsesniveauet blandt de beskæftigede i kommunerne, hvor andelen af de beskæftigede, som har en lang videregående uddannelse, er langt lavere end i den øvrige del af den offentlige sektor. De forskydninger, som er foregået i uddannelsesniveau hos de beskæftigede i erhvervssektorerne, er tydeliggjort i figur 4.2. Det løft i uddannelsesniveau, som er foregået gennem perioden, har langt fra haft samme styrke overalt. Først og fremmest træder det tydeligt frem, at løftet i særlig grad er sket i den offentlige sektor. Uddannelsesniveauet i den private sektor, som jf. figur 4.1 er relativt lavt, er øget langt svagere end uddannelsesniveauet i den offentlige sektor. I den offentlige sektor er uddannelsesniveauet i særlig grad løftet blandt det statslige personale. Her er den samlede beskæftigelse blevet reduceret i den beskrevne periode, og reduktionen er i høj grad foregået som en nedbringelse af antallet af ansatte uden kompetencegivende uddannelse. Bag denne udvikling ligger bl.a. rationalisering og privatisering af forskellig driftsorienteret statslig virksomhed. Som det også er påpeget i det indledende kapitel 2, samler analysen sig om at belyse uddannelse som en beholdning eller stock. Dette gøres ved anvendelse af en simpel opgørelsesmetode, hvor uddannelse måles lineært i tid, hvor der ikke inddrages priser, som kunne hentes fra opnåede indkomster, og hvor der heller ikke antages at være begrundelse for afskrivninger. Når det anses for relevant at foretage en sådan belysning af uddannelsesstocken i kommunerne og i den samlede danske økonomi, sker det ud fra tankegangen, at formel uddannelse ud fra en produktionsbetragtning kan anskues som en indikator for en produktionsfaktor human kapital der indgår som input ved produktion af offentlige ydelser i sammenhæng med indsatsen af arbejdskraft og kapital i forskellige former (Christensen, 2003). Sammenhængen mellem økonomiens præstationer eksempelvis udtrykt ved nationalprodukt eller udvikling i produktivitet på den ene side og arbejdskraftens uddannelsesniveau målt ved længden af den formelle uddannelse på den anden side er særdeles kompliceret. Hanucheck (2002) giver en oversigt over litteraturen. Som en gennemgående indsigt peger han på, at det ikke har været muligt at estimere produktionsfunktioner, hvori indgår uddannelse eller human kapital som produktionsfaktor med sådan 29

40 en sikkerhed, at det gøres muligt at forklare forskelle mellem lande, hvad angår nationalprodukt eller udvikling i produktivitet med nogen rimelig grad af sikkerhed. Her skal det blot noteres, at det ganske meget kendetegner disse års overvejelser om uddannelsespolitik og erhvervspolitik, at intensiveret uddannelse hos arbejdsstyrken anses at være en vej til styrkelse af produktionskapacitet i økonomien. Med dette udgangspunkt er der i tabel 4.3 opstillet et regnskab for indsættelsen af uddannelsesår i produktionen i den danske økonomi. Tabel 4.3 De beskæftigede i erhvervssektorerne 1996 og 2003 anskuet som uddannelseskapital. Tilvæksten i uddannelseskapital fra 1996 til 2003 dekomponeret som persontilvækst og tilvækst i uddannelsesniveau Antal Antal Ændring Heraf ved Heraf ved uddannelsesår uddannelsesår i 1996 i 2003 % øget beskæftigelse hævet uddannelsesniveau Kommuner ,54 4,72 3,82 Amter ,07 4,36 3,71 Staten ,10-7,40 4,30 Privat ,96 3,26 2,71 Øvrige ,64-19,54 1,90 I alt ,11 2,04 3, Antal Antal Ændring Heraf ved Heraf ved uddannelsesår uddannelsesår i 1996 i 2000 % øget beskæftigede hævet uddannelsesniveau Kommuner ,81 3,07 1,74 Amter ,36 2,76 1,60 Staten ,78-6,38 2,60 Privat ,24 5,99 1,24 Øvrige ,93-7,96 0,03 I alt ,18 3,87 1,31 30

41 Antal Antal Ændring Heraf ved Heraf ved uddannelsesår uddannelsesår i 2000 i 2003 % øget beskæftigelse hævet uddannelsesniveau Kommuner ,56 1,60 1,96 Amter ,55 1,56 1,99 Staten ,71-1,10 1,80 Privat ,19-2,58 1,40 Øvrige ,54-12,58 2,04 I alt ,07-1,76 1,69 Note: Dekomponeringen følger følgende udtryk: U2003 = U U1996( G2003 G1996) + U1996( Q2003 Q1996) hvor U 1996 er antal uddannelsesår i 1996, U 2003 er antal uddannelsesår i 2003, G 1996 er gennemsnitligt antal uddannelsesår i 1996, G 2003 er gennemsnitligt antal uddannelsesår i 2003, Q 1996 er antal beskæftigede i 1996 og Q 2003 er antal beskæftigede i Regnskabet over uddannelsesstocken i den danske økonomi er udarbejdet for årene 1996, 2000 og Det tidsspænd, som disse år rækker over, er kendetegnet ved, at antallet af beskæftigede personer voksede i den første del af perioden frem til 2000, hvorefter antallet af beskæftigede personer i de følgende år gik svagt tilbage. Regnskabet over uddannelsesstocken er udformet, så målestokken er det samlede antal uddannelsesår, som de beskæftigede repræsenterer. Dette samlede antal år fremkommer som antallet af beskæftigede multipliceret med de beskæftigedes gennemsnitlige uddannelseslængde. I regnskabet fokuseres i øvrigt på ændringen over tid i uddannelsesstock gennem den beskrevne periode. Her foretages en dekomponering, således at de samlede ændringer i antallet af uddannelsesår hos de beskæftigede dekomponeres i et bidrag fra ændring i antallet af beskæftigede og et andet bidrag fra ændring i de beskæftigedes gennemsnitlige uddannelseslængde. Et helt afgørende udviklingstræk, som træder frem i tabel 4.3, er, at der stabilt over den beskrevne periode er foregået en hævning i de beskæftigedes uddannelsesniveau svarende til beskrivelsen i figur 4.1. Denne tendens har gjort sig gældende såvel inden for kommuner, amter og statslig sektor som inden for den private virksomhedssektor. Som udgangspunkt er de beskæftigedes uddannelsesniveau højere i den offentlige sektor end i den private sektor, og ydermere er bidraget til øgning af uddannelsesstock- 31

42 en hidrørende fra en øgning af uddannelsesniveauet klart stærkere i den offentlige sektor end i den private sektor. Vendingen i udviklingen i antallet af beskæftigede har haft som konsekvens, at tilvæksten i uddannelsesstock opgjort som antal uddannelsesår indsat i produktionen i den danske økonomi er stoppet efter 2000 og afløst af en svag tilbagegang i de følgende år. Hvor beskæftigelsen i den offentlige sektor er fortsat med at stige, så er den private beskæftigelse vendt til en tilbagegang efter Da den offentlige sektor endvidere har hævet uddannelsesniveauet hos medarbejderne langt stærkere end den private sektor, er der herved fremkommet en situation, hvor den stadige hævning af uddannelsesniveauet blandt de beskæftigede på det danske arbejdsmarked efter 2000 ses at omsætte sig i, at den offentlige sektor anvender fortsat flere uddannelsesår i produktionen af offentlige ydelser, mens den private sektor efter 2000 og i det mindste frem til 2003 har bevæget sig ind i en situation, hvor den anvender stadig færre uddannelsesår i produktionen af private markedsbaserede produkter. Den stadige hævning af uddannelsesniveauet blandt de beskæftigede er ganske i overensstemmelse med grundlæggende målsætninger for dansk uddannelsespolitik, jf. eksempelvis anbefalingerne fra det arbejde, som blev afsluttet af Globaliseringsrådet i foråret Når sådan en målsætning har fået en så fremtrædende plads, sker det i høj grad ud fra samfundsøkonomiske perspektiviske overvejelser, hvad også netop Globaliseringsrådets fokusering på uddannelsernes betydning understreger. Som det er påpeget ovenfor, kan uddannelse nok anses at være en faktor af afgørende betydning for produktion og værdiskabelse, uden at der gives nogen fast og robust sammenhæng mellem uddannelsesniveau hos arbejdsstyrken og økonomiens resultater. Til problematikken vedrørende indsats af uddannelseskompetencer og produktivitet i den offentlige sektor knytter sig derfor nærliggende spørgsmålene om styring og dokumentation. Det offentlige ressourceforbrug opgøres primært i medgåede udgifter og i antal medarbejdere. Derimod indgår uddannelse som en ressource ikke direkte. Såfremt den samfundsmæssige værdi af uddannelse sætter sig fuldt igennem i løndannelsen i den offentlige sektor, vil uddannelse også indgå i mål for offentlige udgifter. Der er imidlertid ikke grund til at antage, at den offentlige løndannelse således også afspejler værdien af uddannelse som 32

43 produktionsfaktor. Herved er der en nærliggende mulighed for, at de samfundsmæssige investeringer i den stadige hævning af uddannelsesniveauet blandt medarbejderne i den offentlige sektor ikke inddrages eller inddrages ufuldstændigt i vurderingen af udviklingen i den offentlige produktivitet, og at der dermed ikke fokuseres på spørgsmålet om, hvad der kommer ud af disse uddannelsesinvesteringer. Inden for den offentlige sektor er intensiveringen af anvendelse af uddannelse i produktionen af serviceydelser foregået ganske forskelligt i stat, amter og kommuner. I staten er antallet af ansatte til stadighed fra 1996 til 2003 gået ned. Frem til 2000 var nedgangen meget stærk, og samtidig foregik der i denne periode et stærkt løft i medarbejderstabens gennemsnitlige uddannelsesniveau. Antallet af statslige ansatte er reduceret i svagere takt fra 2000 til 2003, og modsvarende er det gennemsnitlige uddannelsesniveau løftet i langsommere tempo. I amterne er antallet af medarbejdere til stadighed blevet forøget, men i en aftagende takt gennem perioden fra 1996 til 2003 med i alt 8% over den syvårige periode. Amterne er herved kommet til at beskæftige en stadig større andel af alle beskæftigede. Gennem hele perioden er uddannelsesniveauet blandt de amtslige ansatte løftet stærkere end for samtlige beskæftigede under et, og takten, hvori løftet er foregået, er taget til. Kommunerne har i hovedsagen fulgt det samme mønster som amterne, hvad angår beskæftigelse af uddannet arbejdskraft. 33

44 5 Kommunestruktur og kommunal anvendelse af uddannelseskvalifikationer Der består betydelige forskelle kommunerne imellem, hvad angår uddannelsesniveauet hos de kommunalt ansatte. Der ligger flere forskellige faktorer bag disse forskelle. I nogle sammenhænge beror forskellene på, at kommunerne har valgt forskellige løsninger, hvad angår de ydelser, som de stiller til rådighed for borgerne. Det er eksempelvis tilfældet på børneområdet, hvor nogle kommuner er orienteret mod at tilbyde dagpasning med ufaglært personale eller personale, hvortil der ikke stilles bestemte uddannelseskrav, mens andre kommuner har valgt at udbygge daginstitutioner, hvor der indgår pædagoguddannet personale med betydelig vægt. I andre sammenhænge beror forskellene nærmere på, at kommunerne i mere eller mindre sammenlignelige funktioner har ansat personale med forskellige uddannelsesmæssige kvalifikationer. På forvaltningsområdet er nogle kommuner eksempelvis stærkere præget af en juridisk akademisk forvaltningstradition end andre, som nærmere beror på kommunalt uddannet personale. Kommunernes produktion har en særlig karakter sammenlignet med det meste anden produktion i økonomien derved, at den kommunale produktion er stedbunden, og derved, at der i sagens natur bedrives kommunal produktion under alle de forskellige geografiske vilkår, som gives i landet. Det indebærer blandt andet, at der bedrives kommunal produktion på lokale arbejdsmarkeder kendetegnet ved vidt forskellige arbejdsmarkedsvilkår. I princippet kan forskellene i uddannelsesniveau hos kommunernes personale bero både på momenter på de lokale arbejdsmarkeders udbudsside og på forskelle, hvad angår kommunernes præferencer eller efterspørgsels- 34

45 mønster. I praksis er det særdeles vanskeligt at adskille sådanne forklaringskomponenter fra hinanden. Det beror også på den betydelige spredning blandt kommunerne, hvor det i statistiske undersøgelser kun er muligt at finde delvise forklaringsbidrag. Der kan dog umiddelbart tegnes et mønster, hvor uddannelsesniveauet blandt de kommunalt beskæftigede til en vis grad lader sig forklare af omgivne faktorer. I figurerne 5.1 og 5.2 er indtegnet markeringer af uddannelsesniveauet i de enkelte kommuner i henholdsvis 1996 og Figur 5.1 Medarbejdernes uddannelsesniveau udtrykt ved gennemsnitlig uddannelseslængde i kommunerne i hovedstadsområdet i 1996 og Efter kommunestørrelse 13,6 13,4 Uddannelsesniveau 13, ,8 12,6 12, Kommunestørrelse Lineær (1996) Lineær (2002) Note: 1. Gennemsnitligt uddannelsesniveau i hovedstadsområdet er 12,7 i 1996 og 13,1 i Københavns Kommune er ikke med i figuren. 3. Københavns Kommunes indbyggertal er i 2002, og uddannelsesniveauet ligger på henholdsvis 12,5 og 12,9 i 1996 og

46 Figur 5.2 Medarbejdernes uddannelsesniveau udtrykt ved gennemsnitlig uddannelseslængde i kommunerne uden for hovedstadsområdet i 1996 og Efter kommunestørrelse 13,6 13,4 Uddannelsesniveau 13, ,8 12,6 12,4 12, , Kommunestørrelse Lineær (1996) Lineær (2002) Note: 1. Gennemsnitligt uddannelsesniveau i øvrige kommuner er 12,5 i 1996 og 12,8 i Århus, Aalborg og Odense Kommuner er ikke med i figuren. 3. Århus Kommunes indbyggertal er i 2002, og uddannelsesniveauet ligger på 12,7 og 13,0 i 1996 og Aalborg Kommunes indbyggertal er i 2002, og uddannelsesniveauet ligger på 12,6 og 13,0 i 1996 og Odense Kommunes indbyggertal er i 2002, og uddannelsesniveauet ligger på 12,5 og 12,8 i 1996 og Figurerne illustrerer for det første den betydelige spredning, som gør sig gældende. For det andet efterprøves i figurerne en tese om, at der trods den øjensynlige spredning dog består en vis sammenhæng mellem uddannelsesniveau hos det kommunale personale og kommunens størrelse. En sådan tese kan begrundes med en bagvedliggende antagelse om, at de større kommuner også vil være kendetegnet ved et højere niveau af professionalisering i opgaveløsningerne, bl.a. fordi den større skala muliggør en højere grad af specialisering. Højt uddannede specialister lader sig i overensstemmelse med sådan en tese lettere udnytte effektivt inden for store organisatoriske 36

47 rammer. Herved retter tesen sig i hovedsagen mod efterspørgselssiden som afgørende. Det ses i figur 5.1 og 5.2, at der faktisk består en sammenhæng mellem uddannelsesniveau hos det kommunale personale og kommunens størrelse målt ved indbyggertal. På den anden side giver kommunestørrelse med R 2 -værdier på 0,05 og 0,06 kun et begrænset bidrag til at forklare variationen i uddannelsesniveau. Og hvad mere er: Sammenhængen mellem kommunestørrelse og uddannelsesniveau har forskelligt fortegn blandt hovedstadsområdets kommuner og blandt kommunerne uden for hovedstadsområdet. Dette sidste forhold lader sig ikke endeligt forklare ud fra det foreliggende materiale. Christoffersen og Larsen (2000) undersøgte kommunernes evne til at håndtere de krav til opgaveudførelse, som stilles i kraft af de statslige forskrifter til kommunerne. De fandt, at de små kommuner i hovedstadsområdet tydeligere end de små kommuner uden for hovedstadsområdet opfattede sig i konkurrence med de omliggende kommuner som del af et sammenhængende storbyområde, hvorfor de små hovedstadskommuner også oplevede et særligt pres for professionel opgaveløsning set i forhold til kommunens kapacitet. Tillige har hovedstadsområdets små kommuner til en vis grad karakter af at være enklaver af særligt velstående, som fastholder selvstændighed i forhold til de nære omgivelser. I det omfang dette resultat er af relevans i forhold til at forstå mønsteret i figur 5.1, er der specielt i hovedstadsområdet tale om en forklaring fra efterspørgselssiden, men understøttende en anden tese end den indledningsvis opstillede tese om særlige specialiserings- og professionaliseringsmuligheder i større kommunale enheder. Som det blev påvist i Christoffersen og Andersen (2002), består der betydelige forskelle i befolkningens uddannelsesniveau mellem de forskellige dele af landet. Hermed er arbejdsudbudet på de forskellige lokale arbejdsmarkeder eksempelvis afgrænset ved pendlingsoplande også kendetegnet ved forskelligt uddannelsesniveau. Danmarkskortet i figur 5.3 beskriver de beskæftigedes uddannelsesniveau i kommunerne opgjort efter bopæl. Herved tegner kortet et sammenfattet billede af de regionale forskelle i udbud af uddannelseskvalifikationer. De regionale forskelle i uddannelsesniveau som vist i figur 5.3 kan hænge sammen med forskellige bagvedliggende omstændigheder som forskelle i aldersstruktur, erhvervs- 37

48 frekvens og uddannelsesretninger. Sådanne sammenhænge er ikke søgt udredt her, og kortet angiver således alene et overordnet udtryk for de samlede regionale bestande af uddannelser. Det fremgår, at de beskæftigede bosat i de største centerkommuner gennemgående er kendetegnet ved det højeste gennemsnitlige uddannelsesniveau. Figur 5.3 Det gennemsnitlige uddannelsesniveau i kommunerne blandt alle beskæftigede med bopæl i kommunen,

49 I hovedsagen findes det geografiske mønster i arbejdspladsernes anvendelse af uddannelseskvalifikationer at falde sammen med uddannelseskvalifikationernes placering efter bopæl. Danmarkskortet i figur 5.4 viser uddannelsesniveauet i arbejdspladserne i de enkelte kommuner. Kortets mønster er i hovedtræk sammenfaldende med mønsteret i kortet i figur 5.3. Dog ses attraktive bopælskommuner for højtuddannet arbejdskraft uden arbejdspladser til denne arbejdskraft som nabokommuner til centerkommuner med høj intensitet af arbejdspladser for højtuddannede. Kerteminde udgør et sådant eksempel. Ligeledes ses eksempler på kommuner uden for de regionale centerområder, hvor det er lykkedes at få etableret arbejdspladser, som gennemgående er baseret på højt uddannet arbejdskraft. Her kan peges på Kalundborg som et eksempel. Figur 5.4 Det gennemsnitlige uddannelsesniveau i kommunerne blandt alle beskæftigede med arbejdsplads i kommunen,

50 Det udbudsmønster, som træder frem på Danmarkskortet i figur 5.3, er alene karakteriseret ved et samlet mål for den gennemsnitlige længde af samtlige uddannelser. Målet udtrykker dermed ikke nødvendigvis et fuldgyldigt billede af rekrutteringsgrundlaget specifikt for de kommunale arbejdspladser. På trods af dette moment slår det regionale udbudsmønster for uddannet arbejdskraft i figur 5.3 igennem med en ret betydelig styrke i mønsteret for kommunernes anvendelse af uddannelseskvalifikationer. Sammenhængen mellem det gennemsnitlige uddannelsesniveau blandt alle i beskæftigelse bosiddende i en kommune og det gennemsnitlige uddannelsesniveau blandt de ansatte i den pågældende kommune er undersøgt ved en simpel regression i figur 5.5. Figur 5.5 Sammenhængen mellem gennemsnitligt uddannelsesniveau blandt de bosiddende i en kommune og gennemsnitligt uddannelsesniveau blandt kommunens ansatte, 2002 Gennemsnitligt uddannelsesniveau blandt alle ansatte i kommunen 13,6 13,4 13, ,8 12,6 12,4 12,2 y = 0,2769x + 9,5911 (R 2 = 0,3091) 11,4 11,8 12,2 12,6 13,0 13,4 13,8 Uddannelsesniveau blandt alle beskæftigede efter bopælskommune 40

51 Med en R 2 på 0,30 giver den beskrevne sammenhæng et pænt bidrag til at forklare forskellene i uddannelsesniveauer mellem de ansatte i de forskellige kommuner. Herved kommer også et Danmarkskort, som illustrerer uddannelsesniveauer hos personalet i kommunerne, til at følge mønsteret i Danmarkskortet i figur 5.3. Det fremgår af figur 5.6. Figur 5.6 Det gennemsnitlige uddannelsesniveau i kommunerne blandt det kommunale personale,

52 Ligeledes kommer der til at bestå en sammenhæng mellem gennemsnitligt uddannelsesniveau blandt alle beskæftigede i en kommune og uddannelsesniveauet blandt kommunens eget personale. Denne sammenhæng er vist i figur 5.7. Uddannelsesniveauet blandt de privat ansatte i arbejdspladserne i kommunen giver dog ikke så stærk en forklaring af uddannelsesniveauet hos det kommunale personale som uddannelsesniveauet hos de bosiddende beskæftigede i kommunen, jf. en R 2 i figur 5.7 på 0,25. Figur 5.7 Sammenhængen mellem gennemsnitligt uddannelsesniveau blandt de beskæftigede med arbejdsplads i en kommune og blandt kommunens ansatte, 2002 Gennemsnitligt uddannelsesniveau blandt ansatte i kommunen 13,6 13,4 13,2 13,0 12,8 12,6 12,4 y = 0,3236x + 9,0487 (R 2 = 0,2537) 12,2 11,0 11,5 12,0 12,5 13,0 13,5 Uddannelsesniveau blandt alle beskæftigede efter arbejdsstedskommune Når sammenhængen i figur 5.7 ikke i statistisk henseende er så sikker som sammenhængen i figur 5.5, kan det blandt andet hænge sammen med, at uddannelsesniveauet hos det kommunale personale i kommuner uden for landets centerområder, hvor der er lokaliseret private arbejdspladser med høj uddannelsesintensitet, ser ud til at følge uddannelsesniveauet hos nabokommunernes personale nærmere end uddannelsesniveauet hos de lokale uddannelsesintensive private arbejdspladser. Det er eksempelvis tilfældet i Kalundborg, hvor bl.a. Novo har lokaliseret priva- 42

53 te uddannelsesintensive arbejdspladser, således at uddannelsesniveauet i de private job i kommunen er højt. Her ses uddannelsesniveauet hos Kalundborg kommunes personale at være relativt lavt, delvist svarende til, at de beskæftigede med bopæl i Kalundborg gennemgående har et ret lavt uddannelsesniveau, som det i øvrigt er tilfældet med kommuner med tilsvarende beliggenhed. Kommuner uden for centerområderne ser ud til i mindre grad end avancerede private virksomheder uden for centerområderne at tiltrække højt uddannet arbejdskraft. 43

54 6 Kommunal strukturreform og kommunal kvalifikationsefterspørgsel Med kommunesammenlægningerne, som træder i kraft ved indgangen til 2007, reduceres antallet af kommuner fra 271 til 98. Heraf dannes de 67 nye kommuner ved sammenlægning af mellem to og syv kommuner, mens 31 kommuner videreføres uden grænseændringer. Sammenlægningerne er blevet til i en proces, som inden for et sæt af centralt opstillede præmisser er foregået ved aftaler, hvor kommunerne selv har fundet sammenlægningspartnere. Denne proces har af flere årsager ledt til, at der er en vis grad af sammenfald i karakteristika mellem kommunerne i en sammenlægning, selv om sammenlægningerne for de flestes vedkommende også har været kendetegnet ved, at en større centerkommune er gået sammen med omliggende mindre kommuner. For det første har sammenlægningerne i sagens natur været begrænset til at kunne foregå mellem nabokommuner, som i alle tilfælde vil befinde sig inden for samme arbejdsmarkedsopland. For det andet har det vist sig, at det især er kommuner med fælles træk, hvad angår kommunaløkonomi og lokal samfundsøkonomi, som har kunnet blive enige om sammenlægning, jf. Christoffersen og Ravn-Jonsen (2005). Trods disse momenter kan strukturreformen tænkes at få konsekvenser for kommunernes efterspørgsel efter uddannelseskvalifikationer hos medarbejderne i flere henseender. I det lange perspektiv kan strukturreformen anskues som en tilvejebringelse af organisatoriske forudsætninger for videre udvikling af produktionen af kommunal service i retning af vidensamfundets præmisser, jf. afsnit 2.1. Den faglige bæredygtighed kan nærliggende blive styrket, og specialisering kan blive uddybet, når der kommer til at fungere en større skala. 44

55 Selve mødet mellem kommuner med forskellige forudsætninger og tilgange kan også rumme en egen dynamik i sig selv. Når kommuner kendetegnet ved forskellig grad af professionalisering i opgaveløsninger bringes sammen, tilsiger en hensyntagen til de økonomiske rammer måske, at der findes en form for middelværdi, men faglige ambitioner peger nærmere i retning af, at det højeste faglige niveau udbredes til at gælde opgaveløsningen i hele den nye kommune, således at dette niveau måske vil blive realiseret i den takt kommunernes budgetrestriktion tillader det. I dette kapitel forfølges det sidstnævnte tema, idet det vil blive belyst, i hvilket omfang kommunesammenlægningerne rent faktisk indebærer, at forskellige kvalifikationsniveauer udtrykt ved personalets uddannelsesniveau skal integreres. Tabel 6.1 giver en oversigt over kommunesammenlægningerne i landets fem nye regioner. 45

56 Tabel 6.1 Kommunesammenlægningerne i landets fem nye regioner og spændet i gennemsnitligt uddannelsesniveau i 2002 mellem de gamle kommuner inden for de nye kommunegrænser Region Sammenlægning med Antal nye kommuner Antal gamle kommuner Gennemsnitlig afstand mellem højeste og laveste Nyt gennemsnitligt uddannelsesniveau Hovedstaden Bliver (1) , , , ,290 I alt Sjælland Bliver (1) , , , , , ,425 I alt Syddanmark Bliver (1) , , , , , ,338 I alt Midtjylland Bliver (1) , , , , ,151 I alt Nordjylland Bliver (1) , , ,242 I alt Danmark i alt

57 Set i forhold til, at der på landsbasis består en forskel i gennemsnitligt uddannelsesniveau på mere end 1,0 uddannelsesår mellem kommunerne med højest og lavest gennemsnitligt uddannelsesniveau i medarbejderstaben, forekommer forskellene i gennemsnitligt uddannelsesniveau mellem kommunerne inden for de nye kommunegrænser at være mere beskedne. Der dannes dog ikke mindst i Region Midtjylland og Region Syddanmark en del kommuner, som vil være præget af tydelig forskel i personalets gennemsnitlige uddannelsesniveau mellem kommunerne i de pågældende sammenlægninger. Ikke overraskende er spændet i gennemsnitligt uddannelsesniveau mellem kommunerne i sammenlægningerne gennemgående større, jo flere kommuner som indgår i sammenlægningerne. I øvrigt viser tabel 6.1, at de regionale forskelle i uddannelsesniveau hos det kommunale personale er beskedne målt ved det her anvendte mål. De sammenvejede gennemsnit for landets fem nye regioner viser således kun beskedne variationer. En væsentlig del af kommunesammenlægningerne er formet, så en større centerkommune og en eller flere mindre omliggende oplandskommuner går sammen i den nye større kommune. Det er allerede påvist i figur 5.2, at der uden for hovedstadsområdet, hvor hovedparten af kommunesammenlægningerne forekommer, gælder en positiv sammenhæng mellem kommunestørrelse målt ved indbyggertal og det gennemsnitlige uddannelsesniveau hos det kommunale personale. Dette forhold leder nærliggende til tesen, at kommunesammenlægningerne gennemgående vil være præget af, at en større centerkommune med et relativt højt uddannelsesniveau hos personalet går sammen med mindre omliggende kommuner kendetegnet ved et relativt lavere gennemsnitligt uddannelsesniveau hos personalet. Denne tese er efterprøvet i figur

58 Figur 6.1 Kløften mellem gennemsnitligt uddannelsesniveau i 2002 hos personalet i kommunesammenlægningernes centerkommune og øvrige kommuner 0,8 Forskellen i uddannelsesniveau 0,6 0,4 0,2 0-0,2-0, Centerkommunens størrelse Note: Aalborg indgår ikke i figuren. Indbyggertal øges fra til Afstand mellem højeste og laveste uddannelsesniveau er 0,17%. I figuren er der vist en indikation for hver af de nye kommuner, som dannes ved sammenlægning af flere gamle kommuner (idet Aalborg dog er udeladt af fremstillingsmæssige årsager). Indikationerne angiver forskellen i gennemsnitligt uddannelsesniveau mellem det kommunale personale i den største kommune i sammenlægningen og det kommunale personale i samtlige øvrige kommuner i den pågældende sammenlægning. Det fremgår af figuren, at de beregnede forskelsværdier for 53 nye kommuners vedkommende er positive som udtryk for, at centerkommunens personale har et højere gennemsnitligt uddannelsesniveau, end hvad der gennemgående findes blandt det øvrige kommunale personale i sammenlægningen. Kun i 14 nye kommuner er det modsatte tilfældet. Der ses imidlertid ingen tendens til, at centerkommunens egen størrelse kan forklare størrelsen af den personalemæssige uddannelseskløft i kommunesammenlægningerne. 48

59 7 Fremskrivning 7.1 Fremskrivningsmodellen For at vurdere udviklingen i regionalt udbud og efterspørgsel efter arbejdskraft med forskellig uddannelse er der foretaget en fremskrivning med LINE. LINE er en lokaløkonomisk model for økonomiens udvikling i kommuner, herunder udviklingen på arbejdsmarkedet. LINE er dokumenteret i Madsen et al. (2002). Fremskrivningen bygger videre på Madsen og Lundtorp (2006). I LINE beregnes på den ene side udviklingen i befolkningen og arbejdsstyrke som udtryk for udbudssiden på arbejdsmarkedet. På den anden side beregnes udviklingen i efterspørgsel og produktion i økonomien og herfra afledes et udtryk for efterspørgselssiden på arbejdsmarkedet i form af antal arbejdspladser og beskæftigelse. Forskellen mellem arbejdsstyrke og beskæftigelse er arbejdsløsheden. En fremskrivning er, som navnet siger, en fremregning af økonomien under konkret specificerede forudsætninger. Der er altså ikke tale om en forudsigelse af fremtiden, men alene en beregning af udviklingen på arbejdsmarkedet under bestemte forudsætninger, som illustrerer, hvorledes udviklingen kan gå. Et grundlæggende element i LINE er befolkningsfremskrivningen. Et andet er fremskrivningen af arbejdspladser og beskæftigelse. Ved fremskrivningen af arbejdsstyrken er taget udgangspunkt i Danmarks Statistiks befolkningsfremskrivning og ADAM s vurdering af udviklingen i erhvervsdeltagelsen. ADAM er en model for Danmarks økonomi, som er udviklet af Danmarks Statistik, og som anvendes til analyser af dansk økonomi (Dam 1995). Fremskrivningen tager dermed højde for 49

60 aldringsprocessen, herunder hvorledes aldringen påvirker erhvervsdeltagelsen regionalt. Ved fremskrivningen af beskæftigelsen er anvendt nationale beregninger med ADAM for udviklingen i eksport, offentligt forbrug og investeringer, produktivitet mv., som herefter er benyttet ved fremregning af arbejdspladser. Yderligere er det forudsat, at udviklingen i pendlingen, hvor befolkningen bor stadigt længere fra arbejdspladsen, fortsætter. Her er anvendt data for 1996 og 2003, således at det er udviklingsmønstrene over denne periode, som danner grundlag for fremskrivningen. Ideelt er det muligt at foretage en lang række forskellige fremskrivninger med LINE for at vurdere, hvor robust resultatet er i forhold til ændringer i forudsætningerne for fremskrivningen. Selv om fremskrivningen er stærkt afhængig af de gjorte forudsætninger, er nogle af resultaterne meget robuste: Fremskrivningen udsiger derfor næsten afhængig af fremskrivningsforudsætninger med rimelig stor sikkerhed, at der bliver mangel på lærere og læger i fremtiden, ligesom behovet for ufaglært arbejdskraft helt sikkert bliver aftagende. Det er en konsekvens af, at der bliver flere ældre (mangel på læger), at visse faggrupper har en skæv aldersfordeling (lærerne), og at den teknologiske udvikling reducerer beskæftigelse af arbejdskraft med begrænsede eller ingen kvalifikationer (ufaglærte). I fremskrivningen fremkommer sådanne resultater som et mål for beregnet arbejdsløshed. Da udbudsside og efterspørgselsside beregnes uafhængigt af hinanden, indgår der ikke i beregningen nogen afstemning som følge af ubalance mellem udbudssiden og efterspørgselssiden. Det således beregnede mål for arbejdsløshed kan derved såvel have positivt som negativt fortegn. Målet kan eksempelvis have relevans i forhold til at vurdere fremtidige flaskehalse, dvs. tilstedeværelse af arbejdsløshed på nogle områder, mens der er mangel på arbejdskraft på andre. Flaskehalse og arbejdsløshed skal i fremskrivningen forstås i sin bredeste betydning, dvs. både geografiske og uddannelses-, alders- og kønsmæssige flaskehalse og arbejdsløshed. Hvad angår fremskrivningen af befolkningen, er Danmarks Statistiks befolkningsprognose anvendt. Det er valgt for at tydeliggøre den modsætning, som er mellem en ren demografisk fremskrivning af befolkning og arbejdsstyrke, som Danmarks Statistiks befolkningsmodel repræsenterer, 50

61 og den fremskrivning af arbejdspladser og beskæftigelse, som en regionaløkonomisk fremskrivning repræsenterer. Der er således ikke valgt at»pynte«på fremskrivningen ved at lade LINE justere arbejdsstyrke og beskæftigelse for at opnå en balance på de regionale arbejdsmarkeder, som man ved vil etableres i en fremtidig økonomisk ligevægt. Karakteristisk for resultaterne er, at befolkningsfremskrivningen er konservativ, dvs. viderefører historiske mønstre i demografiske faktorer såsom fødsler og dødsfald og flytninger. Fremskrivningen viser en vækst i befolkningen omkring hovedstadsområdet med en vis vækst i Københavns og Frederiksberg Kommuner og de ydre pendlingsregioner og en befolkningsstagnation og -tilbagegang i de nære pendlingsoplande. Der forventes samtidig befolkningstilbagegang i udkantsregioner som Bornholm, Vestlolland mv. I den regionaløkonomiske fremskrivning tages højde for, at befolkningen er villig til at bo stadigt længere fra deres arbejde. Beskæftigelsen viser derfor markant fremgang i de ydre pendlingsregioner, ligesom visse udkantsområder fx Bornholm inddrages i den stærke vækst, som fremskrivningen viser for hovedstadsområdet. 7.2 Efterspørgslen efter arbejdskraft i et regionalt perspektiv Sådan som fremskrivningsmodellen fungerer, kan der umiddelbart med udgangspunkt i mønstrene fra perioden fra 1996 til 2003 foretages en fremskrivning af antallet af arbejdspladser. I tabel 7.1 er en sådan fremskrivning foretaget til år Den helt afgørende tendens er, at der kommer til at foregå en videre koncentration af arbejdspladserne. Der beregnes en samlet tilvækst i antallet af arbejdspladser på 2,6%. I hovedstadsområdet og i Århus er tilvæksten imidlertid beregnet til at blive væsentligt stærkere, mens den vil være svagere uden for disse to centre. 51

62 Tabel 7.1 Fremskrivning af antallet af arbejdspladser i de danske arbejdskraftoplande Antal Ændring Antal Procent København & Frederiksberg ,9 Ydre København ,4 Ydre Nordsjælland ,8 Sydvestegnen ,2 Øst- og Midtsjælland ,5 Hovedstadsområdet ,8 Odsherred ,6 Holbæk ,3 Kalundborg ,3 Slagelse ,9 Næstved ,1 Lolland-Falster ,5 Bornholm ,9 Fyn ,5 Syd- og Vestjylland ,6 Vestlige Midtjylland ,9 Sydlige Midtjylland ,0 Nordlige Midtjylland ,8 Århus ,4 Region Hovedstaden ,9 Region Sjælland ,1 Region Syddanmark ,9 Region Midtjylland ,0 Region Nordjylland ,7 Uden for kommunerne ,3 Sjælland & Øerne ,4 Fyn & Jylland ,9 Uden for kommunerne ,3 Hele landet ,6 Fremskrivningen af antallet af arbejdspladser er i tabellerne 7.2 og 7.3 nedbrudt på erhverv og sektorer. Det er en hovedtendens, at den offentlige sektor under et vil komme til at beskæftige en større andel af det samlede antal beskæftigede og den private sektor en mindre andel. Når den offentlige beskæftigelsesfremgang er så stærk i fremskrivningen, at den leder til en øgning i det offentliges andel af den samlede beskæftigelse, 52

63 beror det på en stærk øgning af beskæftigelsen på det amtslige område inden for sundhedssektoren. Beskæftigelsesudviklingen inden for de øvrige offentlige servicesektorer, undervisning samt sociale institutioner mv., er beregnet til at blive svagere end udviklingen i den samlede beskæftigelse. Hvad angår beskæftigelsesudviklingen inden for offentlig administration, så tegner der sig i fremskrivningen en fortsat tilvækst, men med en tilvæksttakt, som ligger under den samlede tilvækst i beskæftigelsen og også under tilvæksten i beskæftigelse inden for undervisning og sociale institutioner. Tabel 7.2 Fremskrivning af antallet af arbejdspladser i erhvervene Antal Ændring Antal Procent Landbrug, fiskeri og råstofudvikling ,3 Nærings- og nydelsesmiddelindustri ,1 Mineralolie-, kemisk- og plastindustri ,7 Jern- og metalindustri mv ,3 Andet industri, energi- og vandforsyning ,3 Bygge- og anlægsvirksomhed ,0 Handel, hotel- og restaurationsvirksomhed mv. 5,4 Transportvirksomhed, post- og telekommunikation ,6 Finansieringsvirksomhed mv., forretningsservice ,3 Offentlig administration mv ,0 Undervisning ,2 Sundhedsvæsen mv ,2 Sociale institutioner mv ,1 Renovation, foreninger og forlystelser mv ,9 Boligbenyttelse ,9 Alle erhverv ,6 53

64 Tabel 7.3 Fremskrivning af antallet af arbejdspladser i stat, amter/regioner, kommuner og den private sektor Antal Ændring Antal Procent Staten ,0 Amt/Regionen ,2 Kommuner ,6 Private ,4 Øvrige ,8 Alle ,6 7.3 Balancen på arbejdsmarkedet i et uddannelsesperspektiv Fremskrivningen af beskæftigelsen i tabellerne er i tabel 7.4 nedbrudt på uddannelseskategorier. Tabel 7.4 Beregnet udvikling fra 2005 til 2015 i antallet af arbejdspladser og arbejdsløshed efter uddannelsesniveau Beskæftigelse. Ændring i procent Arbejdsstyrke. Ændring i procent Arbejdsløshed. Ændring i procentpoint Ufaglært/Uoplyst -33,3-11,6 22,5 Studenter, hf, hhx, htx 3,2 14,8 9,7 EFU: Handel & kontor 5,3-6,1-11,7 EFU: Bygge & anlæg 7,5-6,0-14,5 EFU: Jern & metal 15,7-5,7-22,3 EFU: Social- & sundhedsassistenter 20,2 0,3-19,6 EFU: Andre 17,3 3,6-12,5 KVU: Alle 31,8 18,6-10,7 MVU: Pædagogiske 20,0 10,8-8,3 MVU: Folkeskolelærere 4,7-13,5-21,8 MVU: Samfundsfaglig 51,3 9,4-37,7 MVU: Teknisk mv. 19,5 6,5-11,6 MVU: Sundhed 14,4 1,3-13,0 MVU: Bachelor, alle 49,7 67,3 9,8 LVU: Humanistiske 34,3 33,0-0,9 LVU: Naturvidenskabelig 20,4 18,1-1,8 LVU: Samfundsvidenskabelig 35,3 18,1-14,2 LVU: Sundhed 5,9-9,3-17,3 LVU: Andre 20,6 7,2-12,1 54

65 Beskæftigelse. Ændring i procent Arbejdsstyrke. Ændring i procent Arbejdsløshed. Ændring i procentpoint Forskere og ph.d.-uddannelse 55,2 45,0-7,0 Alle uddannelser 2,6 0,5-2,0 Ufaglært, studenter mv. -24,1-5,2 18,5 Faglærte/EFU 11,2-3,5-14,8 Kort vid.g. uddannelse KVU 31,8 18,6-10,7 Mellemlang vid.g. uddannelse MVU 22,8 9,6-11,8 Lang vid.g. uddannelse LVU 27,7 20,3-6,0 Den helt afgørende iagttagelse i tabel 7.4 er, at antallet af arbejdspladser for arbejdskraft uden nogen kompetencegivende uddannelse vil blive reduceret voldsomt i de kommende år. Modsvarende beregnes en stærk forøgelse af beskæftigelsen af personer med en mellemlang og specielt en lang videregående uddannelse. For så vidt angår mellemlange og lange videregående uddannelser, tegner der sig en forskellig styrke i væksten på udbudsside og på efterspørgsselsside, hvad der resulterer i en beregnet negativ arbejdsløshedsprocent. Specielt ses, at der inden for de mellemlange videregående uddannelser beregnes en meget svag vækst på udbudssiden og dermed i tilvæksten af nyuddannede set i forhold til den løbende afgang. Det resulterer i en særlig stærk ubalance for denne uddannelseskategori, som jo i høj grad er orienteret imod kommunal og regional beskæftigelse. 55

66 Tabel 7.5 Beregnet udvikling fra 2005 til 2015 i antallet af arbejdspladser og arbejdsløshed i de danske arbejdskraftoplande Beskæftigelse. Ændring i procent Arbejdsstyrke. Ændring i procent Arbejdsløshed. Ændring i procentpoint København & Frederiksberg 8,9 4,0-4,5 Ydre København -3,3-1,2 2,1 Ydre Nordsjælland 5,1 0,5-4,6 Sydvestegnen -1,5-3,6-2,2 Øst- og Midtsjælland -0,9 2,5 3,2 Hovedstadsområdet 2,0 0,7-1,2 Odsherred 6,0-1,3-7,1 Holbæk 4,3 4,4 0,1 Kalundborg 0,3 2,7 2,2 Slagelse 11,2 3,5-7,0 Næstved 9,1 3,0-5,8 Lolland-Falster 6,0-5,2-11,5 Bornholm 0,7-8,6-9,8 Fyn 3,8 1,2-2,3 Syd- og Vestjylland 2,4-1,0-3,2 Vestlige Midtjylland -1,0-1,5-0,5 Sydlige Midtjylland 6,3 5,0-1,2 Nordlige Midtjylland 2,1 1,2-0,8 Århus -0,3 5,0 4,8 Region Hovedstaden 2,4 0,3-2,1 Region Sjælland 4,6 1,7-2,7 Region Syddanmark 2,9-0,1-2,9 Region Midtjylland 1,3 2,2 0,8 Region Nordjylland 2,6-2,5-4,9 Sjælland & Øerne 3,1 0,7-2,2 Fyn & Jylland 2,2 0,4-1,8 Hele landet 2,6 0,5-2,0 Presset på de regionale arbejdsmarkeder vil i øvrigt udvikle sig forskelligt, såfremt de kendte mønstre fra de seneste år lægges til grund for en fremskrivning, som det er belyst i tabel 7.5. I tabellen er beregnet en arbejdsløshedsprocent, der som beskrevet i afsnit 7.1 kan tages som udtryk for det tilpasningsbehov, som vil fremkomme. Det indebærer, at store arbejdsløshedsprocenter såvel positive som negative må antages at give 56

67 anledning til yderligere tilpasningsprocesser i forhold til de mønstre, som har gjort sig gældende hidtil. Ved vurdering af mulighederne for, at sådanne tilpasningsprocesser kommer til at forløbe, er det en væsentlig faktor, at højt uddannet arbejdskraft gennemgående udviser større tilpasningsevne i regional henseende end arbejdskraft med et lavere uddannelsesniveau, jf. Larsen (2006). En af forklaringerne på dette forhold kan være, at de højtuddannede grupper har mulighed for større økonomisk gevinst i form af højere indkomst ved at udvise geografisk fleksibilitet. I Østdanmark viser fremskrivningen, at det specielt vil være i det indre hovedstadsområde og ydre Nordsjælland, at der vil udvikle sig et stærkt efterspørgselspres på arbejdsmarkedet. Især i selve København beror det på en særdeles stærk vækst i antallet af arbejdspladser, som på trods af en også stor øgning af arbejdsstyrken ikke umiddelbart vil blive modsvaret af øget arbejdsudbud. Derimod vil der specielt i hovedstadsområdets rand Vestegnen og ydre København udvikle sig en underefterspørgsel efter arbejdskraft. Det beror i høj grad på en markant tilbagegang i antallet af arbejdspladser. I Vestdanmark viser fremskrivningen også en betydelig øgning i arbejdsudbudet i centerområdet Århus, men her modsvares udbudsforøgelsen ikke som i København af en stærk øgning af efterspørgslen efter arbejdskraft og dermed beskæftigelsen. Der tegner sig dog en betydelig øgning af arbejdskraftefterspørgslen i det øvrige Midtjylland, således at der alt i alt i Region Midtjylland beregnes en minimal arbejdsløshedsprocent. Hvis Region Nordjylland og Region Syddanmark forsimplet karakteriseres som det vestdanske udkantområde, så er situationen her, at der tegner sig en tilbagegang i arbejdsudbud og arbejdsstyrke, og at der på den baggrund kan forventes et vist efterspørgselspres på arbejdsmarkedet udtrykt i fremskrivningen ved negative arbejdsløshedsprocenter. Den beregnede arbejdsløshedsprocent i 2015 er i tabel 7.6 vist for forskellige uddannelsesgrupper. Tabellen beregner endvidere arbejdsløshedsprocenten for hver af de 5 regioner, som dannes i Sådan som fremskrivningen er udformet med en videreførelse af trenden i pendlingsudviklingen, tegner der sig et fremtidsbillede, hvor der i flere henseender fremkommer de største tilpasningsudfordringer uden for ho- 57

68 vedstadsområdet. Den beregnede positive arbejdsløshedsprocent for personer uden en kompetencegivende uddannelse er således lavest i hovedstadsområdet. I øvrigt fremhæver tabel 7.6, at de forskellige uddannelser vil blive konfronteret med en fleksibilitetsudfordring. Der viser sig eksempelvis en væsentlig negativ arbejdsløshed for folkeskolelærere og en væsentlig positiv arbejdsløshed for akademiske humanister, hvor organisationsinteresser og arbejdsmarkedets funktion vil være afgørende for, i hvilken grad fleksibilitet vil udligne ubalancen. Tabel 7.6 Arbejdsløshedsprocenten i 2015 i regionerne for forskellige uddannelsesgrupper Studenter, hf, hhx, htx Region Hovedstaden Region Sjælland Region Syddanmark Region Midtjylland Region Nordjylland Hele landet Ufaglært/Uoplyst Studenter, hf, hhx, htx EFU: Handel & kontor EFU: Bygge & anlæg EFU: Jern & metal EFU: Social- & sundhedsassistenter EFU: Andre KVU: Alle MVU: Pædagogiske MVU: Folkeskolelærere MVU: Samfundsfaglig MVU: Teknisk mv MVU: Sundhed MVU: Bachelor, alle LVU: Humanistiske LVU: Naturvidenskabelig LVU: Samfundsvidenskabelig LVU: Sundhed LVU: Andre Forskere og ph.d.-uddannelse Alle uddannelser Ufaglært, studenter mv Faglærte / EFU Kort vid.g. uddannelse - KVU Mellemlang vid.g. uddannelse - MVU Lang vid.g. uddannelse - LVU Note: Trendberegningen for erhvervenes anvendelse af personale fordelt efter uddannelse, køn og alder, og efter ejerskab kan for enkelte celler give vanskeligt fortolkelige resultater. Det vurderes, at disse resultater har begrænsede konsekvenser for analysens aggregerede resultater. 58

69 I tabel 7.7a-7.7e fokuseres på beskæftigelsen i de forskellige sektorer af arbejdskraft med forskellige uddannelser. En ubalance mellem udbud og efterspørgsel af uddannet arbejdskraft kan i sagens natur ikke henføres til enkelte sektorer, og arbejdsløshedsprocenter er følgelig ikke beregnet. 7.7a-7.7e fremskrivning af beskæftigelsen af arbejdskraft med forskelligt uddannelsesniveau i erhvervssektorerne og i regionerne. Absolut beskæftigelsesændring Tabel 7.7a Staten Ændring i antal beskæftigede Region Hovedstaden Region Sjælland Region Syddanmark Region Midtjylland Region Nordjylland Hele landet Ufaglært/Uoplyst Studenter, hf, hhx, htx EFU: Handel & kontor EFU: Bygge & anlæg EFU: Jern & metal EFU: Social- & sundhedsassistenter EFU: Andre KVU: Alle MVU: Pædagogiske MVU: Folkeskolelærere MVU: Samfundsfaglig MVU: Teknisk mv MVU: Sundhed MVU: Bachelor, alle LVU: Humanistiske LVU: Naturvidenskabelig LVU: Samfundsvidenskabelig LVU: Sundhed LVU: Andre Forskere og ph.d.-uddannelse Alle uddannelser Ufaglært, studenter mv Faglærte / EFU Kort vid.g. uddannelse - KVU Mellemlang vid.g. uddannelse MVU Lang vid.g. uddannelse - LVU

70 Tabel 7.7b Kommuner Ændring i antal beskæftigede Region Hovedstaden Region Sjælland Region Syddanmark Region Midtjylland Region Nordjylland Hele landet Ufaglært/Uoplyst Studenter, hf, hhx, htx EFU: Handel & kontor EFU: Bygge & anlæg EFU: Jern & metal EFU: Social- & sundhedsassistenter EFU: Andre KVU: Alle MVU: Pædagogiske MVU: Folkeskolelærere MVU: Samfundsfaglig MVU: Teknisk mv MVU: Sundhed MVU: Bachelor, alle LVU: Humanistiske LVU: Naturvidenskabelig LVU: Samfundsvidenskabelig LVU: Sundhed LVU: Andre Forskere og ph.d.-uddannelse Alle uddannelser Ufaglært, studenter mv Faglærte / EFU Kort vid.g. uddannelse - KVU Mellemlang vid.g. uddannelse MVU Lang vid.g. uddannelse - LVU

71 Tabel 7.7c Amter/Regioner Ændring i antal beskæftigede Region Hovedstaden Region Sjælland Region Syddanmark Region Midtjylland Region Nordjylland Hele landet Ufaglært/Uoplyst Studenter, hf, hhx, htx EFU: Handel & kontor EFU: Bygge & anlæg EFU: Jern & metal EFU: Social- & sundhedsassistenter EFU: Andre KVU: Alle MVU: Pædagogiske MVU: Folkeskolelærere MVU: Samfundsfaglig MVU: Teknisk mv MVU: Sundhed MVU: Bachelor, alle LVU: Humanistiske LVU: Naturvidenskabelig LVU: Samfundsvidenskabelig LVU: Sundhed LVU: Andre Forskere og ph.d.-uddannelse Alle uddannelser Ufaglært, studenter mv Faglærte / EFU Kort vid.g. uddannelse - KVU Mellemlang vid.g. uddannelse MVU Lang vid.g. uddannelse - LVU

72 Tabel 7.7d Private sektor Ændring i antal beskæftigede Region Hovedstaden Region Sjælland Region Syddanmark Region Midtjylland Region Nordjylland Hele landet Ufaglært/Uoplyst Studenter, hf, hhx, htx EFU: Handel & kontor EFU: Bygge & anlæg EFU: Jern & metal EFU: Social- & sundhedsassistenter EFU: Andre KVU: Alle MVU: Pædagogiske MVU: Folkeskolelærere MVU: Samfundsfaglig MVU: Teknisk mv MVU: Sundhed MVU: Bachelor, alle LVU: Humanistiske LVU: Naturvidenskabelig LVU: Samfundsvidenskabelig LVU: Sundhed LVU: Andre Forskere og ph.d.-uddannelse Alle uddannelser Ufaglært, studenter mv Faglærte / EFU Kort vid.g. uddannelse - KVU Mellemlang vid.g. uddannelse MVU Lang vid.g. uddannelse - LVU

73 Tabel 7.7e Alle sektorer Ændring i antal beskæftigede Region Hovedstaden Region Sjælland Region Syddanmark Region Midtjylland Region Nordjylland Hele landet Ufaglært/Uoplyst Studenter, hf, hhx, htx EFU: Handel & kontor EFU: Bygge & anlæg EFU: Jern & metal EFU: Social- & sundhedsassistenter EFU: Andre KVU: Alle MVU: Pædagogiske MVU: Folkeskolelærere MVU: Samfundsfaglig MVU: Teknisk mv MVU: Sundhed MVU: Bachelor, alle LVU: Humanistiske LVU: Naturvidenskabelig LVU: Samfundsvidenskabelig LVU: Sundhed LVU: Andre Forskere og ph.d.-uddannelse Alle uddannelser Ufaglært, studenter mv Faglærte / EFU Kort vid.g. uddannelse - KVU Mellemlang vid.g. uddannelse MVU Lang vid.g. uddannelse - LVU Note: Et lille antal beskæftigede uden registreret kommunetilhørsforhold er ikke medtaget. For statens vedkommende vil beskæftigelsen relativt set blive forskudt fra provinsen til hovedstadsregionen. Ydermere vil der i hovedstadsregionen foregå et langt mere markant løft i det statslige personales uddannelsesniveau, end tilfældet vil være i provinsen. For en stor del af reduktionen i statslig beskæftigelse af arbejdskraft uden kompetencegivende uddannelse vil således falde i hovedstadsregionen, hvor til gengæld to tredjedele af merbeskæftigelsen af akademisk uddannet arbejdskraft vil blive placeret. I kommunerne viser fremskrivningen i tabel 7.7b en stærkere samlet beskæftigelsesudvikling end i staten. Der tegner sig et billede af udsigten til et betydeligt videre løft i uddannelsesniveau, og der beregnes ydermere forskellige udviklingsmønstre i de forskellige regioner. Det overordnede indtryk i fremskrivningen er en 63

74 tendens til, at der i de kommende år sker en vis udjævning af forskellen mellem hovedstadsområdet og det øvrige land, hvad angår det kommunale personales uddannelsesniveau. Udfasningen af personale uden kompetencegivende uddannelse beregnes således at foregå mindre markant i hovedstadsområdet. Modsvarende beregnes opbygningen af en akademisk medarbejdergruppe at foregå hurtigst uden for hovedstadsområdet. For så vidt angår regionerne, er fremskrivningen baseret på de seneste års udvikling i amternes beskæftigelse af uddannet arbejdskraft, idet fremskrivningsmodellen fordeler de 14 amter samt København og Frederiksberg på de fem nye regioner uden at korrigere for ændringer i opgaver med deraf følgende personalemæssige konsekvenser. Her eksponerer fremskrivningen en tendens, som i hovedtræk er parallel med den beregnede udvikling på det kommunale område. Fremskrivningen af beskæftigelsen i den private sektor i tabel 7.7d beregner, at mere end halvdelen af tilvæksten på arbejdspladser falder i hovedstadsregionen. Denne samling omkring hovedstadsregionen er specielt markant for akademisk arbejdskraft. Det er også klart mere end halvdelen af den private sektors nettotilgang af akademisk arbejdskraft, som beregnes at blive placeret i hovedstadsområdet. 64

75 Bilag 1 Beregningsmetode for uddannelsesniveau Definition af uddannelsesgennemsnit Uddannelsesgennemsnittet er beregnet efter den metode, som findes anvendt i Det økonomiske Råd (1995), side 95 ff. Målet opgøres for samtlige beskæftigede. Uddannelse er opdelt i fem kategorier: Ingen Faglig Kort videregående Mellemlang videregående Lang videregående Til hver af disse er knyttet det antal år, som de respektive uddannelser tager at gennemføre på normeret tid. (Dvs. 10, 12, 14, 16 og 18 år). På baggrund af disse værdier er beregnet et gennemsnitsmål for uddannelsesniveau ved sammenvejning af antallet af beskæftigede, som tilhører de forskellige uddannelseskategorier i den enkelte branche. Det skal bemærkes, at ikke alle, som har forladt uddannelsessystemet uden nogen kompetencegivende uddannelse, rent faktisk har 10 års uddannelse bag sig. Det anvendte mål kan således tendere til at overvurdere uddannelsesniveauet hos dem, som er kategoriseret som havende ingen uddannelse. På den anden side findes i denne gruppe en del personer, som har gennemført en del af et videre uddannelsesforløb uden at have afsluttet dette med en endelig eksamen. På den baggrund er valget af 10-års-reglen for 65

76 personer uden anden afsluttet uddannelse valgt ud fra den betragtning, at der givet udsikkerhed ønskes undgået en overvurdering af regionale uddannelseskløfter. 66

77 Litteratur Christensen, Peter Holdt (2003): Knowledge management perspectives and pitfalls. Copenhagen Business School Press. Christoffersen, Henrik; Morten Marott Larsen, Bjarne Madsen og Olaf Rieper (2006): Anvendelsen af uddannet arbejdskraft i dansk offentlig forvaltning. AKF Forlaget. Christoffersen, Henrik (2006a): Local government structural reform and the efficiency potential in larger organizational units. Paper to Annual meeting in European Public Choice Society, Turku, april Christoffersen, Henrik (2006b): Kommuner integreret i et vidensamfund en undersøgelse af konsekvenser af øget anvendelse af viden og capital i produktionen af velfærdsydelser. Afhandling til indlevering ved Institut for Statskundskab, Syddansk Universitet. Christoffersen, Henrik og Karsten Bo Larsen (2006): Economies of scale in Danish municipalities. Expenditure effects versus quality effects. Local Government Studies (Forthcomming). Christoffersen, Henrik; Kurt Klaudi Klausen og Svend Lundtorp (2005): Kommunesammenlægning Professionalisering af politik og administration. En undersøgelse i Bornholms Regionskommune. AKF Forlaget. Christoffersen, Henrik og Lars Ravn-Jonsen (2005): Det nye Danmarkskort. AKF Forlaget. 67

78 Christoffersen, Henrik (2004): Det danske bymønster og landdistrikterne. AKF Forlaget. Christoffersen, Henrik og Anne Kaag Andersen (2002): Arbejdskraftkvalifikationer og regional industriudvikling. AKF Forlaget. Christoffersen, Henrik og Karsten Bo Larsen (2000): Kommunerne som modtagere af statslige forskrifter en kvalitativ analyse i otte kommuner. AKF Forlaget. Dam, P.U. (ed) (1995): ADAM En model af dansk økonomi. Danmarks Statistik. København. Det økonomiske Råd (1995): Dansk økonomi, forår Specialanalyse om uddannelser. Hanucheck, Eric A. (2002): Publicly Provided Education. I: A. Auerbach og M. Feldstein (red.): Handbook of Public Economics, Vol. 4., s Elsevier Science B.V. Larsen, Morten Marott (2006): Pendlingsoplande i Østdanmark. Akf Working Paper. Madsen, Bjarne og Svend Lundtorp (2006): Arbejdsmarkedet på Sjælland og øerne i AKF Forlaget. Madsen, B. og C. Jensen-Butler (2004): Theoretical and operational issues in su-regional modelling, illustrated the development and application of the LINE. Economic Modelling, Volume 21, issue 3, p Madsen, Bjarne; Chris Jensen-Butler og Poul Uffe Dam (2002): The Linemodel. AKF Forlaget. Strukturkommissionen (2004): Strukturkommissionens betænkning. Betænkning nr

79 Summary Consumption of educated workers in local authorities and regions in the light of the knowledge society and local government reform Issued May 2007 by Henrik Christoffersen, Jie Zhang and Bjarne Madsen Recent years have seen a shift in the understanding of the conditions for the production of public welfare services. Traditionally, the standard practice in describing the technology in the production of welfare services has been for output or benefit or the value of the production to be decided by how much labour is utilised in producing the services in question: In order to produce more or better services for the elderly or teaching at schools, it is necessary to hire more home care professionals or teachers. What we see now is an adherence to the theory that strengthening the level of education and qualifications of employees may also be a way to increase the benefit and value in relation to expenses. This shift in understanding has undoubtedly contributed to paving the way for the local government structural reform. The Local Government Restructuring Commission s report strongly emphasises that the structural reform can create the organisational framework for improved professional sustainability. It points out that large local authorities will have a stronger standing when it comes to recruiting educated workers and that large local authorities will have special opportunities, through specialisation and the 69

80 like, to organise the work so that strong competencies are developed within the individual task areas. In this context, the present report provides a picture of trends in the utilisation of educated workers in Danish local authorities and counties in recent years. It also presents a projection of the utilisation of educated workers based on recent trends and on developments in the factors that determine the local and regional demand for labour. The report s analyses place special emphasis on the fact that differences exist between local authorities and between counties in the level of education of their employees. These differences are, in part, regionally conditioned in that there is generally a higher level of education among employees in local authorities and counties situated in the central areas of Denmark while the level of education is lower among employees in the fringe areas of the country. It is also, in part, due to the fact that the small local authorities (at least outside the Greater Copenhagen Area) generally have a lower level of education among their workers than the large local authorities, which will generally become the centres of the new amalgamated local authorities. The latter aspect differences in the level of education among workers in small and large local authorities is particularly relevant from the perspective of local government amalgamation. A large share of the local government amalgamations that are being implemented involve local authorities of differing sizes, where a central local authority in many instances is amalgamated with surrounding smaller local authorities. For such amalgamations, it is possible to imagine that, when it comes to the level of education among employees and, thus, to staff professionalism, a highest common denominator will apply after the amalgamation process such that the new local authorities will seek to continue the level of education of the local authority with the highest educated employees. If this is the case, a need will arise in the short term for an educational boost of the amalgamated staff, and in the long term an effort will be made when recruiting to increase the level of education. This report also presents calculations that reveal the scope of the educational challenges that are a consequence of the local government amalgamation process. Of the 68 new local authorities created by the amalgamation of two or more local authorities, the findings show that 54 are characterised by the central local authority 70

81 employing people with higher levels of education than the surrounding local authorities involved in the amalgamation. The reports numerical description of the utilisation of educated workers in local authorities and counties covers the period from 1996 to This period is interesting because it contains a shift in the number of employed persons in the Danish labour market. The number of employed persons increased up to 2001, after which the trend reversed. Since then, due to a very high level of demand, a new increase in the number of employed persons has taken place, while the unemployment rate has, at the same time, been reduced. However, this demographic trend means that the long-term trend as regards the number of employed persons in the labour market will be declining. The total number of employed persons in the Danish labour market for the period as a whole increased by 54,000 people, corresponding to a growth rate of 2.0%. This growth in the number of employed persons in the labour market has been accompanied by an increase in the level of education of the employed persons. This has primarily taken place through generational change, in that the new generations that enter the labour market have generally had a higher level of education than the generations leaving the labour market through deaths or transition to some form of incomereplacing remuneration. The fact that the people who are already in employment obtain a higher education further contributes to raising the level of education. The report sets a measurement for the level of education which is calculated as the average length of the employed person s most recently completed study programme. The calculations are based on data from registry statistics on the most recently completed study programmes of employed persons, where the length of education is taken as the standard amount of time it takes to complete a study programme. The analysis of the level of education shows that employees in the public sector are generally characterised by having a higher level of education than employees in the private sector. From 1996 to 2003, the boost in level of education has been even stronger in the public sector than in the private sector. A key aspect is that the majority of the employed persons without a qualifying education are found in the private sector, and this 71

82 trend continues to increase. In the public sector, the state and counties employ people who generally have a higher level of education than employees in the local authorities. The boost in level of education in recent years has been strongest at state level, which is closely related to staff reductions in connection with the automation of many functions as well as the phasing out of tasks in connection with e.g. privatisation. Since education in the knowledge society can be seen as a production factor along the lines of labour (calculated simply as the number of employed persons) and capital equipment, the amount of education capital that goes into production in the Danish economy has been calculated. This is a very straightforward calculation, where the amount of education capital is simply expressed as the total number education years possessed by the employed persons in the labour market. Calculated in this way, the number of education years in the labour market increased by 5.1% from 1996 to In addition to the 2.0% increase in the number of employed persons, this represents an increase in the average number of education years of 3.1% in that period. One consequence of this shift in the trend in the number of employed persons is that the increase in the number of education years put into production in the Danish economy stopped in 2000 and was replaced by a modest decline in subsequent years. Whereas employment in the public sector has continued to increase, employment in the private sector has decreased after Moreover, since the public sector has raised the level of education of its employees much more than the private sector, a situation has developed where the steady increase in the level of education among employed persons in the Danish labour market after 2000 is characterised by the public sector continuing to utilise more education years in the production of public services. In contrast, the private sector after 2000 and at least up to 2003 was in a situation where it utilised fewer education years in the production of private market-based products. The steady increase in the level of education among employed persons is quite in agreement with the basic targets for Danish educational policy, see for instance the recommendations drawn up by the Globalisation Council in spring That these targets can have such a prominent position is largely due to socio-economic considerations, which is exactly 72

83 what the Globalisation Council s focus on the significance of education emphasises. However, an increase in the level of education does not in itself guarantee a stronger economy or a higher degree of socio-economic balance. In this context, it is crucial that educational investments are turned into an increase in productivity and a balanced distribution of educational investments among the production sectors. 73

84 Beskæftigelsesregion Syddanmark Hurtige svar til usikre medarbejdere Produktionschef på stålvirksomheden Schmolz+Bickenbach er meget tilfreds med, at Jobcenter Aalborg stod klar med hurtig hjælp til virksomhedens afskedigede medarbejdere. En fyreseddel fører næsten uundgåeligt usikkerhed om fremtiden med sig. Sådan var det også for mange af de 19 medarbejdere på stålvirksomheden Schmolz+Bickenback i Nørresundby, som blev opsagt på grund af faldende afsætning i maj I den situation var det positivt, at der med det samme var hjælp at hente. Det siger virksomhedens produktionschef Søren Rødkjær. Jeg blev positivt overrasket over den hjælp, Jobcenter Aalborg kunne tilbyde samt den hurtige respons. Allerede et par dage efter, at jeg kontaktede jobcentret, sad jeg i jobcentret sammen med to medarbejderrepræsentanter. Her arrangerede vi de tiltag, som passede til vores virksomhed, siger han. Resultatet blev et informationsmøde, hvor jobcentret orienterede om medarbejdernes muligheder. Et møde kan selvfølgelig ikke erstatte et job, men de mange tanker og frustrationer, som de enkelte medarbejdere havde siden vi varslede afskedigelserne, blev med ét afmystificeret. Der var stor spørgelyst og medarbejderne fik en saglig gennemgang af de muligheder, jobcentret kan tilbyde, og de pligter man har som ledig, siger Søren Rødkjær. Han var glad for, at der også var repræsentanter fra a-kasser og fagforeninger til stede: Det sikrede et link mellem aktiviteter og økonomi, siger produktionschefen. Efterfølgende arrangerede jobcentret individuelle samtaler med hver medarbejder med henblik på personlig planlægning. Ifølge Jobcenterchef Peter Thomsen handler det blandt andet om at motivere medarbejderne til at orientere sig bredt på arbejdsmarkedet. Vi betragter det som vores fornemste pligt at hjælpe de afskedigede medarbejdere tilbage til job så hurtigt som muligt, og gerne før de bliver ledige. Selv om ledigheden er stigende, er der stadig en række områder, hvor der efterspørges arbejdskraft. Derfor vil vi gerne motivere de afskedigede til med det samme at tilmelde sig jobnet og være aktivt arbejdssøgende på det nordjyske arbejdsmarked, siger Peter Thomsen. Erfaringer Hurtig respons og godt samarbejde mellem jobcenter og virksomhed sikrede, at de afskedigede med det samme fik hjælp til at komme videre på arbejdsmarkedet. Samarbejdspartnere Ledelse og medarbejdere hos Schmolz+Bickenbach A/S, Jobcenter Aalborg og Beskæftigelsesregion Nordjylland.

85 Beskæftigelsesregion Syddanmark Kontakt Erhvervsleder Gitte Jakob Kristensen, Jobcenter Aalborg.Telefon: Mail:

86 Beskæftigelsesregion Syddanmark Omskoling i arbejdstiden Der var blev fundet tid til opkvalificering af de afskedigede medarbejdere på trykkeriet i Hvidovre, til trods for at produktionen fortsatte på fuldt tryk. Når alle parter er fleksible, så er det muligt både at fortsætte produktionen til sidste arbejdstime og samtidig finde tid til omskoling af medarbejderne. Det er læren fra en stor afskedigelsesrunde hos Trykkompagniet i Hvidovre. Her havde medarbejdere, virksomhed, jobcenter og AMU et tæt samarbejde, da virksomheden i december 2008 besluttede at afskedige 180 ud af 219 medarbejdere i trykkeriet på Avedøre Holme. Der bliver færre job i den grafiske branche, og mange af de afskedigede havde været på arbejdspladsen i over ti år. Derfor stod alle parter over for en udfordring. Virksomhedskonsulent Jan Mikkelsen fra Jobcenter Hvidovre siger: Opsigelsesperioden faldt på et uheldigt tidspunkt hen over julen, hvor mange uddannelsessteder har lukket. Det var afgørende, at vi hurtigt kunne præsentere de afskedigede for tilbud om kurser og jobsøgningsforløb, da en del kun havde otte ugers opsigelse. Første skridt var derfor at orientere medarbejderne om jobmulighederne i andre brancher. Det skete på to orienteringsmøder, hvor Jobcenter Hvidovre deltog. Her blev medarbejderne også orienteret om ledige pladser på AMU-uddannelserne. Mange af medarbejderne var indstillede på at skifte branche og kvalificere sig til et nyt job. For eksempel inden for digitalt tryk og medicobranchen, hvor der er gode jobmuligheder, og inden for transport. Vi undersøgte mulighederne hos AMU på alle Sjællands erhvervsskoler, siger Jan Mikkelsen. Virksomheden samarbejdede om denne proces ved at frigøre en medarbejder til at hjælpe med at koordinere indsatsen og informere om kursus- og jobmuligheder på medarbejdernes hjemmeside. Her blev listen over flaskehalsområder og voksenlærlingelisten lagt på. Ligesom top 20 fra Arbejdsmarkedsbalancen over områder med gode og dårlige beskæftigelsesmuligheder blev lagt på, siger Jan Mikkelsen. Medarbejderne planlagde arbejdstiden

87 Beskæftigelsesregion Syddanmark Jobcenter Hvidovre aftalte med ledelsen i trykkeriet, at de afskedigede kunne opkvalificere sig i opsigelsesperioden: Ledelsens krav var, at produktionen skulle køre uændret. Medarbejderne planlagde derfor selvstændigt vagtplaner og ferier, så kollegaerne kunne gennemføre deres kurser, siger Jan Mikkelsen. Virksomheden fik til gengæld dækket en del af sine lønudgifter via VEU-godtgørelse for de perioder, hvor medarbejderne deltog på AMU-kurser. Alle medarbejdere fik tilbudt hjælp til straks at udarbejde CV og lægge det på jobnet.dk og alle fik tilbudt et AMU-godkendt afklarings- og jobsøgningsforløb, som jobcentret etablerede sammen med AOF Job og Uddannelse i Hvidovre. Der blev gennemført forløb for 70 medarbejdere. Virksomheden tilknyttede desuden en ekstern konsulent til Trykkompagniet, så de medarbejdere, der havde brug for det, kunne få en personlig samtale, siger Jan Mikkelsen. Erfaringer En hurtig og koordineret indsats for opkvalificering og jobsøgningsforløb med fokus på brancheskift og efteruddannelse for de afskedigede. Der blev brugt afklarings- og jobsøgningsforløb samt kurser på AMU. Vagtplaner for medarbejderne blev i opsigelsesperioden tilrettelagt, så de kunne passe kurserne samtidig med, at produktionen blev opretholdt. Det forventes, at en del af de afskedigede hurtigt kommer i arbejde i nye arbejdsfunktioner eller inden for andre brancher. Der følges op på, hvor mange der er kommet i arbejde via et spørgeskema til de afskedigede Samarbejdspartnere Ledelse og medarbejdere hos Trykkompagniet A/S, AMU, AOF Job og Uddannelse, Jobcenter Hvidovre og Beskæftigelsesregion Hovedstaden. Kontakt Virksomhedskonsulent Jan Mikkelsen, Jobcenter Hvidovre. Telefon: / Mail: JML@hvidovre.dk.

88 Beskæftigelsesregion Syddanmark

89 Eigil Boll Hansen og Christophe Kolodziejczyk Nydanskeres vurdering af introduktionsprogrammet og deres integration

90 Publikationen Nydanskeres vurdering af introduktionsprogrammet og deres integration Flygtninge og indvandrere med opholdstilladelse 1. marts december 2004 kan downloades fra hjemmesiden AKF, Anvendt KommunalForskning Nyropsgade København V Telefon: Fax: akf@akf.dk 2009 AKF og forfatterne Mindre uddrag, herunder figurer, tabeller og citater er tilladt med tydelig kildeangivelse. Skrifter, der omtaler, anmelder, citerer eller henviser til nærværende, bedes sendt til AKF. Omslag: Phonowerk, Lars Degnbol Forlag: AKF ISBN: i:\08 sekretariat\forlaget\ebh\ introduktionsprogrammet\2853_nydanskeres_vurdering.docx November 2009 AKF, Anvendt KommunalForskning AKF s formål er at levere ny viden om væsentlige samfundsforhold. Hovedvægten ligger på forskning i velfærds- og myndighedsopgaver i kommuner og regioner. Det overordnede mål er at kvalificere beslutninger og praksis i det offentlige.

91 Eigil Boll Hansen og Christophe Kolodziejczyk Nydanskeres vurdering af introduktionsprogrammet og deres integration Flygtninge og indvandrere med opholdstilladelse 1. marts december 2004 AKF, Anvendt KommunalForskning 2009

92 Forord Formålet med denne brugerundersøgelse har været at gennemføre en dataindsamling, der følger op på integrationslovens bredere målsætninger om nyankomne udlændinges deltagelse i det danske samfund. Undersøgelsen måler endvidere nydanskernes deltagelse i introduktionsprogrammet, som skal bidrage til deres integration, samt deres erfaringer og tilfredshed med programmet. Undersøgelsen er en opfølgning på en undersøgelse fra Der er dog kommet nye emner med i denne undersøgelse, og nogle spørgsmål er blevet ændret, men på flere felter er det muligt at sammenligne med Undersøgelsen er gennemført efter opdrag fra Ministeriet for Flygtninge, Indvandrere og Integration, som også har finansieret undersøgelsen. Danmarks Statistik, som har gennemført dataindsamlingen til undersøgelsen, takkes for et godt samarbejde. Endvidere takkes Næstved Sprog- og Integrationscenter, fordi centret stillede sig til rådighed for afprøvning af spørgsmål til spørgeskemaet. Analyserne er gennemført af docent Eigil Boll Hansen og forsker Christophe Kolodziejczyk, AKF, som også har udarbejdet denne rapport. Eigil Boll Hansen Oktober 2009

93 Indhold 1 Sammenfatning Integrationsniveauet Tilfredshed med og udbytte af introduktionsprogrammet Deltagelse i introduktionsprogrammet Forståelse for grundlæggende rettigheder Opsamling og anbefalinger Introduktion Undersøgelsens data og metode Spørgeskemaundersøgelsen Registerdata Analyserne Centrale indikatorer Indikatorer på integrationsniveauet Danskkundskaber Arbejde Uddannelse Sociale relationer Interesse for det danske samfund Samlet vurdering af livet i Danmark Integration på flere områder Tilfredshed med og udbytte af introduktionsprogrammet Sagsbehandlingen Danskundervisning Praktik på arbejdsplads Deltagelse i introduktionsprogrammet... 71

94 8 Forståelse for grundlæggende rettigheder Litteratur English Summary Appendiks Bilag

95 1 Sammenfatning Det er kommunens ansvar at tilbyde nyankomne udlændinge et treårigt introduktionsprogram, og formålet med denne brugerundersøgelse har været at gennemføre en kortlægning af nydanskeres erfaringer og tilfredshed med introduktionsprogrammet. Undersøgelsen har skullet afdække nydanskernes integrationsniveau, deltagelse i introduktionsprogrammet samt tilfredshed med og udbytte af forskellige elementer i programmet. Undersøgelsen skal således være med til at kvalificere tilrettelæggelsen af integrationsindsatsen, herunder introduktionsprogrammet. Undersøgelsen har efter opdrag fra Integrationsministeriet fokuseret på følgende overordnede punkter: 1 Effekterne af introduktionsprogrammet i form af integrationsniveauet blandt nydanskere, der har afsluttet det treårige forløb. 2 Nydanskernes tilfredshed med og udbytte af introduktionsprogrammet. 3 Nydanskernes deltagelse i introduktionsprogrammet. 4 Nydanskernes forståelse for grundlæggende rettigheder i det danske samfund. Undersøgelsens resultater i form af nydanskernes integrationsniveau kan dog ikke fortolkes som direkte effekter af introduktionsprogrammet, idet også andre forhold har haft betydning for integrationen. Undersøgelsen omfatter personer som har fået opholdstilladelse i perioden 1. marts 2004 til 31. december Hvor det er muligt sammenholdes resultaterne fra denne undersøgelse med resultaterne fra en tilsvarende undersøgelse fra Populationen Populationen for denne undersøgelse er personer på 18 år eller derover, der har fået opholdstilladelse i perioden 1. marts december 2004, og som har været omfattet af integrationslo- 7

96 ven. Integrationsloven omfatter flygtninge (og visse udlændinge med andre asylrelaterede opholdsgrundlag) samt udlændinge, der opnår familiesammenføring efter udlændingelovens regler. Derimod er hverken arbejdskraftindvandrere og deres medfølgende familiemedlemmer eller udlændinge, som erhverver opholdsret i medfør af EU-reglerne, omfattet af integrationslovens personkreds. Bulgarien og Rumænien er i dag EU-lande, men blev først medlem af EU i Borgere herfra, som har fået opholdstilladelse i 2004, har således været omfattet af introduktionsprogrammet i en længere periode. De er derfor inkluderet i undersøgelsen. Der har til undersøgelsen været gennemført en spørgeskemaundersøgelse i begyndelsen af 2009, og der blev udvalgt en stikprøve på i alt 561 personer. Der er endvidere suppleret med registeroplysninger. Blandt alle ca , som fik opholdstilladelse i de sidste 10 måneder af 2004, og som var omfattet af Integrationsloven, kom næsten halvdelen fra et land i Asien, mens en fjerdedel kom fra et europæisk, ikke-vestligt land uden for EU 1. Opholdsgrundlaget for mere end halvdelen var familiesammenføring med andre end flygtninge. Der var en overvægt af kvinder og årige. Langt hovedparten er gift, og lidt mindre end halvdelen har en dansk partner. I det følgende sammenfattes hovedresultaterne fra denne undersøgelse opgjort på en række centrale indikatorer. Ydermere sammenholdes resultaterne fra denne brugerundersøgelse med resultater fra en tilsvarende undersøgelse fra I tabel 1.1 og figur 1.1 er givet en oversigt over hovedresultaterne. Der har i denne brugerundersøgelse indgået spørgsmål, som er nye i forhold til undersøgelsen fra 2007, fx spørgsmål til at afdække for- 1 Europæiske, ikke-vestlige lande uden for EU omfatter: Albanien, Serbien, Montenegro, Jugoslavien, Sovjetunionen, Tyrkiet, Rusland, Ukraine, Hviderusland, Armenien, Aserbajdsjan, Moldova, Usbekistan, Kasakhstan, Turkmenistan, Kirgisistan, Tadsjikistan, Georgien, Kroatien, Bosnien-Hercegovina, Makedonien og Kosovo. 8

97 ståelse for grundlæggende rettigheder i det danske samfund, og der er spørgsmål, der efter en nærmere vurdering er blevet omformuleret, og disse kan således ikke sammenholdes med Der er endvidere det forbehold ved sammenligningen, at undersøgelsen i 2007 blev gennemført 3-4 år efter, at nydanskerne fik opholdstilladelse. Ved denne undersøgelse er der gået 4-5 år. 1.1 Integrationsniveauet Der er belyst fem overordnede indikatorer for nydanskernes integrationsniveau. De skal belyse, i hvilken udstrækning integrationslovens målsætninger om nydanskeres integration i det danske samfund er opfyldt. Danskkundskaber En indikator for integrationsniveauet er bl.a. beherskelse af det danske sprog, og 57% vurderer selv, at de er så gode til dansk, at de i høj grad eller i meget høj grad kan klare sig på en dansk arbejdsplads, mens andelen, der vurderer, at de er så gode til dansk, at de i høj grad kan klare sig på en dansk uddannelse, er lavere. Det er ligeledes en lavere andel, der sjældent eller aldrig oplever problemer med at tale dansk i dagligdagen. I forhold til 2007 er der tale om, at en større andel vurderer, at de har gode danskkundskaber. Yngre vurderer i højrere grad end ældre, at de har gode danskkundskaber. Derudover vurderer især nydanskere med en uddannelse efter grundskole eller gymnasium, at de har gode danskkundskaber. Det samme gælder dem, der ved udgangen af 2006 havde bestået en danskprøve. Arbejde og uddannelse I alt 77% af nydanskerne omfattet af undersøgelsen havde et arbejde eller var i uddannelse i begyndelsen af 2009, mens ca. 1/3 har været helt selvforsørget i de første tre år efter opholdstilladel- 9

98 sen. Disse tal kan ikke helt sammenlignes med 2007-undersøgelsen, hvor der blev spurgt til ustøttet beskæftigelse, mens vi i 2009 ikke sondrede mellem støttet og ustøttet beskæftigelse. Med dette forbehold er en større andel nydanskere i arbejde eller under uddannelse i 2009 sammenlignet med Som ved sprogbeherskelse spiller alderen en rolle, så en større andel yngre end ældre har et arbejde i begyndelsen af Danskkompetencer spiller ligeledes en rolle, idet nydanskere, som har gået på Danskuddannelse 3, hyppigere har et arbejde end nydanskere på Danskuddannelse 1 og 2. Nydanskere, der er blevet familiesammenførte til flygtninge, har ikke så ofte et arbejde som nydanskere med et andet opholdsgrundlag. Sociale relationer Næsten 2/3 af nydanskerne har kontakt med danske venner eller bekendte en eller flere gange om ugen, mens en mindre andel deltager i aktiviteter, hvor der også kommer danskere. Her gør alderen sig ligeledes gældende, idet yngre oftere end ældre mødes med venner eller bekendte, som er danskere. Ikke overraskende har nydanskere med en dansk partner oftere kontakt med danskere end nydanskerne, der ikke har en dansk partner. Godt 1/3 kommer regelmæssigt til aktiviteter, hvor der også kommer danskere. En meget stor andel af nydanskernes børn har danske venner, og det er på niveau med 2007-undersøgelsen. Interesse for det danske samfund I alt 2/3 af nydanskerne følger med i danske nyheder hver dag. I 2007 angav 83%, at de læser danske aviser, men altså ikke nødvendigvis hver dag. Lidt mindre end 2/3 interesserer sig i nogen grad, i høj grad eller i meget høj grad for dansk politik, og dette er på niveau med 2007-undersøgelsen. Især nydanskere på Danskuddannelse 3 udviser en stor interesse for det danske samfund. 10

99 Hvordan klarer nydanskerne sig, og hvordan er de integreret? Samlet vurdering Langt de fleste har oplevet en integrationsmæssig fremgang, mens de har opholdt sig i Danmark, idet mere end 90% føler, at de klarer sig bedre i dag (2009), end dengang de fik opholdstilladelse. Det skyldes først og fremmest, at de er blevet bedre til det danske sprog, har fået arbejde, har fået flere venner eller forstår det danske samfund bedre. Det er således få, som synes, at de ikke klarer sig bedre, og hovedforklaringerne er: at mangle et arbejde, ikke at være blevet bedre til dansk, at være syg eller mangle venner at være sammen med. Kun en beskeden andel, nemlig 8%, synes, at danskeres holdning til indvandrere er mest negativ, mens de fleste (knap 60%) har en nuanceret oplevelse af danskernes holdning, idet de angiver, at nogle er positive andre negative. Vi har konstrueret et mål for, hvorvidt nydanskerne har en høj grad af deltagelse på fire områder: arbejde og uddannelse, kontakt med venner og bekendte, som er danskere, interesse for danske nyheder og interesse for dansk politik. Godt 1/3 af nydanskerne har en høj grad af deltagelse på alle fire indikatorer, mens 65% har en høj grad af deltagelse på mindst tre områder. Yngre har en høj grad af deltagelse på flere områder end ældre, ligesom mænd har en høj grad af deltagelse på flere områder end kvinder. Endvidere har nydanskere på Danskuddannelse 3 en høj grad af deltagelse på flere områder end nydanskere på Danskuddannelse 1 eller 2, og dem, der har afsluttet danskundervisningen med en bestået prøve, har en høj grad af deltagelse på flere områder end dem, der ikke har. Nydanskere fra et vestligt land har en høj grad af deltagelse på færre områder end nydanskere fra ikke-vestlige lande. Det er overaskende, da man kunne forvente, at nydanskere fra et vestligt land ville have lettere ved at blive integreret i det danske samfund, da deres kulturbaggrund må antages ikke at adskille sig så meget fra den danske. 11

100 1.2 Tilfredshed med og udbytte af introduktionsprogrammet Blandt dem, der har deltaget i et introduktionsprogram, er der er en gennemgående tilfredshed med danskundervisning og praktik, og andelen, der er tilfredse eller meget tilfredse, er større end i 2007-undersøgelsen. Ligeledes er en stor andel tilfredse eller meget tilfredse med udbyttet af danskundervisningen og praktikken. Andelen, der vurderer, at de har haft et udbytte, er større end i 2007-undersøgelsen. Det er 60%, som er tilfredse eller meget tilfredse med det, sagsbehandleren i kommunen har gjort for dem, og det er på niveau med Dem, der ved udgangen af 2006 havde afsluttet danskundervisningen med en bestået prøve, er ikke så tilfredse med det, sagsbehandleren i kommunen har gjort for dem. 1.3 Deltagelse i introduktionsprogrammet Næsten alle har gået til danskundervisning, og en meget stor andel af dem har deltaget i mere end 70% af de tilbudte undervisningstimer i de to første år efter opholdstilladelsen. Fremmødet har været større blandt ældre end yngre, ligesom kvinder har haft et større fremmøde end mænd, og nydanskere uden børn har haft et større fremmøde end nydanskere med børn. Mindre end halvdelen har deltaget i et beskæftigelsesrettet tilbud inden for de første to år efter opholdstilladelsen. Som forventet har helt eller delvist offentligt forsørgede hyppigere deltaget end selvforsørgede, henholdsvis 56% og 8%, idet kommunerne alene har pligt til at tilbyde beskæftigelsesrettede tilbud til nydanskere, som ikke er selvforsørgede. Flygtninge og familiesammenførte til flygtninge har deltaget hyppigere i et beskæftigelsesrettet tilbud end andre familiesammenførte, mens nydanskere med en dansk partner har deltaget mindre hyppigt. Deltagelse i beskæftigelsesrettede tilbud kan ikke sammenlignes med 2007-undersøgelsen, idet der i denne undersøgelse er tale om registeroplys- 12

101 ninger, mens der i 2007 blev anvendt selvrapporteret deltagelse i praktik eller ansættelse med løntilskud. Der var 39%, der i 2007 angav, at de havde været i praktik eller ansat med løntilskud, og på trods af den forskellige metode er niveauet det samme i 2007 og Forståelse for grundlæggende rettigheder I alt 60% af nydanskerne besvarer mindst 11 ud af 13 spørgsmål om grundlæggende rettigheder i det danske samfund korrekt og viser dermed stor forståelse for grundlæggende rettigheder i det danske samfund. Dette gør sig især gældende for nydanskere, der har gået på Danskuddannelse 3, mens andre karakteristika (arbejdsmarkedstilknytning mv.) ikke giver sig udslag. Det kunne tyde på, at indholdet i danskundervisningen spiller en rolle, men kan også hænge sammen med nydanskernes forudgående forudsætninger. 13

102 Tabel 1.1 Emne Integrationsniveauet Oversigt over centrale indikatorer Indikator Danskkundskaber 57% af brugerne vurderer, at de er så gode til dansk, at de i høj grad eller meget høj grad kan klare sig på en dansk arbejdsplads 40% vurderer, at de er så gode til dansk, at de i høj grad eller meget høj grad kan klare sig på en dansk uddannelse 42% oplever sjældent eller aldrig problemer med at tale det danske sprog i dagligdagen Arbejde og uddannelse 77% har et arbejde eller er under uddannelse i begyndelsen af % har ikke været offentlig forsørget inden for de første tre år efter opholdstilladelsen 28% har ikke været offentlig forsørget efter de første tre år og til udgangen af 2008 Sociale relationer 64% taler med venner eller bekendte, som er danskere, en eller flere gange om ugen 37% kommer i klub, forening eller til andre aktiviteter for indvandrere og danskere mindst en gang om måneden 22% kommer i klub eller forening for indvandrere mindst en gang om måneden 93% af nydanskernes børn, der går i daginstitution eller skole, har danske venner Interesse for det danske samfund 64% interesserer sig i nogen grad, i høj grad eller i meget høj grad for dansk politik 67% følger med i danske nyheder hver dag Samlet vurdering 91% føler, at de klarer sig bedre i dag i Danmark sammenlignet med dengang, de fik opholdstilladelse 8% synes, at danskernes holdninger over for indvandrere er mest negativ 35% har en høj grad af integration på fire indikatorer (arbejdsmarked eller uddannelse, taler med 14

103 Emne Tilfredshed med og udbytte af introduktionsprogrammet Deltagelse i introduktionsprogrammet Forståelse for grundlæggende rettigheder Indikator danske venner eller bekendte, følger med i danske nyheder, interesse for dansk politik) 82% er tilfredse eller meget tilfredse med danskundervisningen 86% vurderer, at de mindst i nogen grad kan bruge oplysninger om dansk kultur, historie mv. 60% er tilfredse eller meget tilfredse med kommunens sagsbehandler 79% er tilfredse eller meget tilfredse med praktikken 60% vurderer, at praktikken i høj grad eller i meget høj grad har lært dem, hvordan en dansk arbejdsplads fungerer 68% af dem, der har været i praktik, vurderer, at praktik og danskundervisning i høj grad eller i meget høj grad har forberedt dem til at få et arbejde 83% af dem, som har gået til danskundervisning, har deltaget i mere end 70% af de tilbudte timer til danskundervisning i de første to år efter opholdstilladelsen. 41% har deltaget i et beskæftigelsesrettet tilbud inden for to år efter opholdstilladelsen 60% svarer rigtigt på mindst 11 ud af 13 udsagn om grundlæggende rettigheder i det danske samfund 15

104 Figur 1.1 Sammenligning af brugerundersøgelserne i 2007 og 2009 Integrationsniveau Danskkundskaber Andel, som vurderer, at de er så gode til dansk, at de i høj grad eller meget høj grad kan klare sig på en dansk arbejdsplads 57% 50% Andel, som vurderer, at de er så gode til dansk, at de i høj grad eller meget høj grad kan klare sig på en dansk uddannelse 40% 31% Arbejde og uddannelse Andel som har et arbejde eller er under uddannelse 60% 77% Sociale relationer Andel af børn med danske venner 93% 86% Interesse for det danske samfund Andel, som i nogen grad, i høj grad eller i meget høj grad interesserer sig for dansk politik 64% 65% 16

105 Tilfredshed med og udbytte af introduktionsprogrammet Andel som er tilfredse med sagsbehandler 60% 63% Andel som er tilfredse eller meget tilfredse med danskundervisningen 82% 78% Andel som vurderer, at de mindst i nogen grad kan bruge oplysninger om dansk kultur, historie mv. 86% 85% Andel som er tilfreds eller meget tilfreds med praktikken Andel som vurderer, at praktikken i høj grad eller i meget høj grad har lært dem, hvordan en dansk arbejdsplads fungerer 79% 72% 60% 50% Andel af dem, der har været i praktik, som vurderer, at praktik og danskundervisning i høj grad eller i meget høj grad har forberedt dem til at få et arbejde 49% 68% 17

106 1.5 Opsamling og anbefalinger Det er gennemgående i denne undersøgelse, at hvor der har kunnet sammenlignes med 2007-undersøgelsen, er der tale om et uændret eller et forbedret niveau. Når det drejer sig om integrationsniveauet, så er der sket en forbedring med hensyn til nydanskernes vurdering af deres danskkundskaber og andelen, der er i arbejde eller uddannelse. I det sidste tilfælde er der ikke spurgt på samme måde, og en sammenligning af andelene i 2007 og 2009 overvurderer således forskellen, fordi arbejde var snævrere defineret i Interessen for dansk politik har ikke ændret sig siden Det må vurderes som positivt, at en meget betydelig andel af nydanskerne vurderer, at de klarer sig bedre ca. fire år efter deres opholdstilladelse, primært fordi de er blevet bedre til dansk, har fået arbejde, har fået flere venner eller forstår det danske samfund bedre. Målt på fire udvalgte indikatorer (arbejdsmarked eller uddannelse, taler med danske venner eller bekendte, følger med i danske nyheder, interesse for dansk politik) har godt 1/3 et samlet højt integrationsniveau. Det kan således siges, at selv om en stor andel fx har et arbejde, så har det ikke samtidig ført til en høj grad af integration på flere andre felter. Der er to gennemgående karakteristika, som synes at spille en rolle for nydanskeres integrationsniveau. Den ene er alder, hvor yngre har en højere grad af deltagelse end ældre. Den anden er danskkundskaber, hvor nydanskere på Danskuddannelse 3 har en højere grad af deltagelse end nydanskere på Danskuddannelse 1 og Danskuddannelse 2. Når der er taget højde for en række karakteristika ved nydanskerne, så finder undersøgelsen ingen sammenhæng mellem integrationsniveauet og hvilken verdensdel, nydanskerne kommer fra. Der er kun en enkelt undtagelse. Nydanskere fra et vestligt land har en høj grad af deltagelse på færre områder end nydanskere fra ikke-vestlige lande. Undersøgelsen giver ingen forklaring på dette. 18

107 Tilfredsheden med og udbyttet af de forskellige dele af introduktionsprogrammet er enten på niveau med eller højere end i 2007-undersøgelsen. Andelen, der er tilfreds med danskundervisningen, og andelen, der vurderer, at de kan bruge oplysninger om dansk kultur, historie mv., er på niveau med Tilfredsheden med sagsbehandleren i nydanskernes kommune er ligeledes på niveau med Derimod er andelen, der er tilfreds med, og andelen, der vurderer, at praktik har lært dem, hvordan en dansk arbejdsplads fungerer, højere end i Det samme gælder andelen, som vurderer, at praktik og danskundervisning har forberedt dem på at få et arbejde. Det kunne tyde på, enten at kvaliteten af de beskæftigelsesrettede tilbud er blevet forbedret, eller at man i højere grad rammer den relevante målgruppe med tilbuddene. Der er dog stadig rum for forbedringer, idet mere end 10% angiver, at de kun i ringe grad har brugt det danske sprog under praktikken. Deltagelse i danskundervisning og beskæftigelsesrettede tilbud kan ikke helt sammenlignes med 2007, da opgørelsesmetoden i denne undersøgelse er anderledes. Fremmødet til danskundervisning er ganske højt, og det er interessant, at vi ikke kan konstatere, at den offentlige forsørgelsesgrad har sammenhæng med fremmødet, selv om der kan være sanktioner forbundet med manglende fremmøde blandt nydanskere, der modtager introduktionsydelse samtidig med danskundervisningen. Det er vanskeligt at afgøre, om andelen, der har deltaget i et beskæftigelsesrettet tilbud, er høj eller lav. Det afhænger jo af det mulige udbytte af tilbuddet, og vi kan ikke ud fra denne undersøgelse sige, om beskæftigelsesrettede tilbud netop har omfattet dem, som kunne forventes at have udbytte heraf. Nydanskeres forståelse for grundlæggende rettigheder i det danske samfund i 2009 kan ikke sammenlignes med 2007, hvor dette emne ikke indgik. Vi kan altså ikke sige, om en større eller mindre andel har en forståelse for sådanne grundlæggende rettigheder. En ganske stor andel har forståelse for en række grundlæggende rettigheder. De største mangler i kendskabet synes at knytte 19

108 sig til magtdelingen i det danske samfund fx domstolenes uafhængighed og på et noget lavere niveau kendskabet til borgerlige rettigheder og den enkeltes ret til at bestemme over sin egen person. Der kan ikke af denne undersøgelse udledes en direkte effekt af introduktionsprogrammet eller dele heraf. Deltagelse i danskundervisning og i beskæftigelsesrettede tilbud har indgået i analyserne af, hvilke faktorer der viser sammenhæng med bl.a. integrationsindikatorerne, men analyserne har ikke kunnet tilrettelægges, så en eventuel effekt af deltagelsen har kunnet isoleres. Det er gennemgående, at alderen spiller en rolle for integrationsniveauet, og at integrationsniveauet er højere for yngre end for ældre. Det peger på, at der kan være behov for at differentiere integrationsindsatsen i forhold til alder, og at der er et behov for, at integrationsindsatsen intensiveres i forhold til de lidt ældre nydanskere. Der synes endvidere et behov for at intensivere indsatsen i forhold til nydanskere med de dårligste forudsætninger for at blive integreret i det danske samfund fx på grund af manglende netværk i Danmark eller lavt uddannelsesniveau. Det gælder fx nydanskere med de dårligste forudsætninger for at lære dansk samt flygtninge og familiesammenførte til flygtninge, som ikke har de samme muligheder for at støtte sig til en person med kendskab til det danske samfund, som dem, der er blevet familiesammenført til personer, der ikke er flygtninge. Selv om 60% af nydanskerne udviser stor forståelse for grundlæggende rettigheder i det danske samfund, giver undersøgelsen et vist grundlag for at pege på et behov for gennem fx danskundervisningen at styrke kendskabet til bl.a. samfundets institutioner og opbygning samt borgernes rettigheder og individets ret til at bestemme over sin egen person. 20

109 2 Introduktion Formålet med denne brugerundersøgelse har været at gennemføre en dataindsamling, som måler nydanskernes erfaringer og tilfredshed med introduktionsprogrammet. Den har skullet afdække, hvordan personerne omfattet af integrationsloven oplever lovgivningens redskaber og effekter. Der er således tale om en kortlægning af nydanskernes integrationsniveau, deltagelse i introduktionsprogrammet og tilfredshed med og udbytte af elementer i programmet. Undersøgelsen skal således være med til at kvalificere tilrettelæggelsen af integrationsindsatsen, herunder introduktionsprogrammet. I 2007 udarbejdede Integrationsministeriet den første brugerundersøgelse (Integrationsministeriet 2007) til at måle og indsamle data om nydanskernes erfaringer og oplevelser med introduktionsprogrammet i den første tid i Danmark. Resultaterne fra den første undersøgelse i 2007 fungerer som en baseline for denne og fremtidige brugerundersøgelser. Undersøgelsen har efter opdrag fra Integrationsministeriet fokuseret på følgende overordnede punkter: 1 Effekterne af introduktionsprogrammet i form af integrationsniveauet blandt de nydanskere, der har afsluttet det treårige forløb. 2 Nydanskernes tilfredshed med og udbytte af introduktionsprogrammet. 3 Nydanskernes deltagelse i introduktionsprogrammet. 4 Nydanskernes forståelse for grundlæggende rettigheder i det danske samfund. Populationen for undersøgelsen er afgrænset til personer på 18 år eller derover, der er omfattet af integrationsloven (jf. 2 i Lov om integration af udlændinge i Danmark), og som har fået opholdstilladelse i perioden 1. marts december Integrationsloven omfatter flygtninge (og visse udlændinge med andre 21

110 asylrelaterede opholdsgrundlag) samt udlændinge, der opnår familiesammenføring efter udlændingelovens regler. Derimod er hverken arbejdskraftindvandrere og deres medfølgende familiemedlemmer eller udlændinge, som erhverver opholdsret i medfør af EU-reglerne, omfattet af integrationslovens personkreds. Da Bulgarien og Rumænien først blev medlem af EU i 2007, har borgere herfra, og som har fået opholdstilladelse i 2004, været omfattet af introduktionsprogrammet i en længere periode. De er derfor inkluderet i undersøgelsen. Kort om introduktionsprogrammet Det er kommunens ansvar at tilbyde nyankomne udlændinge et introduktionsprogram på op til tre år. Det består af danskuddannelse og beskæftigelsesrettede tilbud, og udlændinge, som er omfattet af introduktionsprogrammet, har pligt til aktivt at deltage heri. Hvis en udlænding, der modtager introduktionsydelse, udebliver uden rimelig grund fra en eller flere dele af programmet eller uden rimelig grund afviser at deltage, kan den pågældende blive mødt med sanktioner, fx at introduktionsydelsen nedsættes eller ophører. Danskuddannelse består af tre danskuddannelser. Danskuddannelse 1 er for nydanskere, som ikke kan læse og skrive på deres modersmål eller ikke behersker et europæisk skriftsystem, mens danskuddannelse 2 er for nydanskere, der har en kort skole- eller uddannelsesbaggrund fra hjemlandet. Endelig er danskuddannelse 3 for nydanskere med en mellemlang eller lang uddannelsesmæssig baggrund. Hver danskuddannelse består af seks moduler, og en test skal bestås for at rykke op på det næste modul. Danskuddannelsen afsluttes med en prøve. Det er ikke almindeligt at skifte mellem de tre danskuddannelser, men det kan forekomme. Undervisning i danske samfundsforhold er integreret i danskundervisningen. 22

111 Beskæftigelsesrettede tilbud har form af vejledning og opkvalificering, virksomhedspraktik eller ansættelse med løntilskud. Formålet med at give dette tilbud er, at udlændingen hurtigst muligt opnår varig beskæftigelse. Tilbuddene kan kombineres i individuelle forløb og kan således kombineres i forløb, der består af flere tilbud af samme type eller af flere tilbud af forskellig karakter. De enkelte tilbud kan endvidere kombineres med danskuddannelse. Kommunerne har alene pligt til at give beskæftigelsesrettede tilbud til udlændinge, der modtager introduktionsydelse, men kommunen kan give tilbud til udlændinge, der ikke modtager ydelsen. 23

112 3 Undersøgelsens data og metode Undersøgelsens målgruppe er personer, som har fået opholdstilladelse i perioden 1. marts december 2004, og som har været omfattet af introduktionsprogrammet. Eftersom introduktionsprogrammet kan vare op til tre år, skulle alle således have gennemført introduktionsprogrammet på undersøgelsestidspunktet. Populationen blev udtrukket af AKF fra et anonymiseret datasæt. Afgrænsningen af populationen er foretaget ved dels at betinge på variablen "integration", som oplyser, om en person er omfattet af integrationsloven (variablen er lavet af Udlændingeservice), dels at betinge på, at personerne har fået opholdstilladelser i den afgrænsede periode, samt at personerne er 18 år eller ældre ved udgangen af det år, hvor opholdstilladelsen er tildelt. Udtrækspopulationen blev leveret til Danmarks Statistik, som påførte identifikationsoplysninger. Data til undersøgelsen har bestået i dels en spørgeskemaundersøgelse gennemført af Danmarks Statistik blandt en stikprøve af populationen dels registeroplysninger. Der blev til spørgeskemaet så vidt muligt anvendt spørgsmål, som var anvendt og dermed afprøvet i tidligere undersøgelser, enten 2007-undersøgelsen eller andre undersøgelser. Spørgeskemaet blev endvidere afprøvet i en pilottest inden den endelige dataindsamling. 3.1 Spørgeskemaundersøgelsen Dataindsamlingen blev tilrettelagt efter, at der ved en svarprocent på mindst 65 ville blive opnået besvarelser fra 500 personer. Der blev således udtaget en bruttostikprøve på 797 personer. Den 2. februar 2009 udsendtes breve til personerne i bruttostikprøven. De havde herefter mulighed for at indberette på internettet frem til undersøgelsens afslutning den 3. marts Den 24

113 9. februar 2009 startede telefoninterview med den del af personerene i stikprøven, der endnu ikke havde indberettet på internettet. Ca. 45% af interviewene blev gennemført via internettet, mens resten er gennemført ved telefoninterview. Der var på internettet mulighed for at vælge mellem et spørgeskema på dansk og engelsk. Der var 17%, som besvarede det engelsksprogede spørgeskema. Der var 19 interviewere tilknyttet undersøgelsen. De har interviewet i varierende grad og har tilsammen dækket følgende sprog: Tyrkisk Fransk Engelsk Arabisk Libanesisk Urdu Farsi Somali Serbisk/bosnisk/kroatisk Tysk Resultatet af dataindsamlingen fremgår af tabel

114 Tabel 3.1 Resultat af dataindsamling Interviewresultat Metode Total Telefon Web Ikke svar Svar Ikke truffet Nægter at svare Øvrigt bortfald Sprogvanskeligheder Ikke relevant Ikke kontaktet Total Der er opnået svar fra i alt 561 ud af bruttostikprøven på 797 personer. Det svarer til en svarprocent på 70,2, hvilket anses for meget tilfredsstillende. Den relativt høje svarprocent kan forklares med, at emnet har været relevant for mange af deltagerne. Introduktionsbrevet, som blev udsendt til stikprøven, var imidlertid også medvirkende til at øge svarprocenten. Stikprøven blev inddelt i sproggrupper afhængig af nationalitet. De forskellige sproggrupper fik herefter brevet tilsendt på både dansk samt det relevante sprog (farsi, arabisk, bosnisk eller engelsk). På internettet var der mulighed for at svare på engelsk, og interviewernes sprogkundskaber medvirkede til, at mange fik mulighed for at afgive et svar. I bilaget er gennemført en analyse, hvor de interviewede nydanskere er sammenlignet med alle nydanskere, der fik opholdstilladelse i perioden marts-december Det fremgår, at der er mindre forskelle mellem sammensætningen af den samlede population og interviewpopulationen. For at undersøge, om der er en statistisk signifikant forskel mellem interviewpopulationen og den samlede population, har vi gennemført en regressionsanalyse af sandsynligheden for at være blevet interviewet. Resultatet af denne analyse er vist i bilagstabel 3.1. Analysen viser, at der ikke er 26

115 nogen væsentlig signifikant forskel mellem interviewpopulationen og den samlede population. Den eneste signifikante forskel er, at der i interviewpopulationen er en større andel end i hele populationen, som var bosat i Region Nordjylland ved udgangen af Dette betragtes som uvæsentligt for analyserne. 3.2 Registerdata Data fra spørgeskemaundersøgelsen er kombineret med data fra flere registre. Der har været anvendt følgende registerdata: Data fra Integrationsministeriets danskundervisningsdatabase Data fra DREAM-databasen vedr. perioder med en offentlig ydelse Data fra AMFORA vedr. deltagelse i beskæftigelsesrettede tilbud Demografiske data og data vedrørende højeste fuldførte og igangværende uddannelse ved udgangen af Analyserne Analyserne i de efterfølgende afsnit er generelt bygget op på den måde, at der først gives en overordnet beskrivelse af svarfordelingen i hele stikprøven på de enkelte spørgsmål i undersøgelsen. I de tilfælde, hvor det er muligt, sammenlignes med brugerundersøgelsen fra 2007 (Integrationsministeriet 2007) og i nogle få tilfælde med andre undersøgelser. Efterfølgende gennemføres en uddybende analyse af, i hvilken udstrækning der er individuelle karakteristika ved nydanskerne, som viser sammenhæng med det svar, der er givet. Vi analyserer altså, om individuelle karakteristika viser sammenhæng med forskellige indikatorer på integrationsniveauet, tilfredshed med og udbytte af introduktionsprogrammet, deltagelse i introduktions- 27

116 programmet samt forståelse for grundlæggende rettigheder i det danske samfund. Der er inddraget individuelle karakteristika, som antages at afspejle forskellige forudsætninger for at blive integreret i det danske samfund. Det drejer sig fx om demografiske variabler som køn og alder, og om man har en dansk partner, som kan bidrage til integrationen. Det drejer sig endvidere om de forudsætninger, som nydanskerne er kommet til landet med, fx uddannelse i hjemlandet, men også hvilken del af verden, man kommer fra, idet det kan være et spørgsmål om, hvor meget danske forhold og sprog adskiller sig fra oprindelseslandet. Vi antager også, at opholdsgrundlaget kan spille en rolle, idet forudsætningerne fx for flygtninge, der ikke har kontakter i Danmark på forhånd, adskiller sig fra familiesammenførte, som kommer til at bo sammen med personer, der har et større eller mindre kendskab til det danske samfund. Vi inddrager endvidere en variabel for danskkundskaber og deltagelse i danskundervisning, da vi anser danskkundskaber som centrale for integrationsniveauet. Graden af selvforsørgelse er inddraget, da den har betydning for kommunerne forpligtelser over for nydanskerne. Endelig inddrager vi bopælsregionen som en variabel for at afdække, om der er regionale forskelle i de centrale indikatorer. 28

117 4 Centrale indikatorer Ifølge integrationsloven skal kommunerne igangsætte et introduktionsprogram for en udlænding senest en måned efter, at den pågældende har opnået opholdstilladelse, og ansvaret for den pågældende overdrages til kommunen (Integrationsloven 16). I det følgende opstilles en række indikatorer på effekter, tilfredshed med og deltagelse i introduktionsprogrammet. Disse indikatorer er nogle centrale og kvantitative mål for, hvad der kommer ud af introduktionsprogrammet. Tanken er, at både Integrationsministeriet og kommunerne kan følge udviklingen i effekten af programmet over tid ved hjælp af disse indikatorer. Det overordnede formål med introduktionsprogrammet er at hjælpe udlændinge til at blive integreret i Danmark. De første fem indikatorer søger derfor at måle, i hvilken udstrækning denne integrationsmålsætning realiseres, og de måler således integrationsniveauet. Det må naturligvis tages med forbehold, at indikatorerne på integration udelukkende er en effekt af introduktionsprogrammet. Andre forhold kan have gjort sig gældende, da vi ikke kan påvise en årsagssammenhæng mellem deltagelse i introduktionsprogrammet og integrationsniveauet. Den anden gruppe af indikatorer omhandler nydanskernes tilfredshed med og udbytte af introduktionsprogrammet. Dette aspekt skal ses som kilde til at afdække, hvor der er muligheder for at forbedre selve programmet og dets gennemførelse. Den tredje gruppe af indikatorer vedrører deltagelsen i introduktionsprogrammet og afdækker, i hvilket omfang nydanskerne har deltaget i programmets forskellige elementer. Deltagelsesgraden kan således forventes at spille en rolle for, hvor velfungerende introduktionsprogrammet er. En fjerde gruppe af indikatorer måler nydanskernes forståelse for nogle grundlæggende rettigheder: borgernes frihedsrettigheder (religions-, ytrings-, forenings- og forsamlingsfrihed), medbestemmelse på grundlæggende beslutninger om eget liv, menneskers lige rettigheder og rettigheder i velfærdsstaten. 29

118 Nedenfor er en oversigt over de centrale indikatorer i analysen. Indikatorer, som er markeret med *, blev også brugt i Emne Integrationsniveauet Indikator Danskkundskaber Danskkundskaber til at klare sig på en arbejdsplads* Danskkundskaber til at klare sig på en dansk uddannelse* Problemer med dansk i dagligdagen Arbejde og uddannelse Arbejde og uddannelse på interviewtidspunktet* Graden af selvforsørgelse i de første tre år efter opholdstilladelsen Graden af selvforsørgelse i 2008 Sociale relationer Kontakt med etniske danskere Deltagelse i klub eller forening for indvandrere Deltagelse i klubber og arrangementer med etniske 1 danskere Børns venskab med danske børn* Interesse for det danske samfund Interesse for dansk politik* Interesse for danske nyheder Samlet vurdering Hvordan klarer man sig i dag i forhold til tidspunktet for opholdstilladelsen? Oplevelse af danskeres holdninger over for indvandrere Andel med høj integration på fire udvalgte indikatorer Tilfredshed med og udbytte af introduktionsprogrammet Deltagelse i Tilfredshed med danskundervisning* Brugbarhed af oplysninger om dansk kultur mv.* Tilfredshed med sagsbehandler* Andel uden integrationskontrakt Tilfredshed med praktik* Udbytte af praktik* Udbytte af danskundervisning og praktik* Fremmøde til danskundervisning inden for tre år ef- 30

119 Emne introduktionsprogrammet Forståelse for grundlæggende rettigheder Indikator ter opholdstilladelse Deltagelse i aktive tilbud inden for to år efter opholdstilladelse Antal rigtige besvarelser om grundlæggende rettigheder i det danske samfund 1 Denne indikator er placeret under social integration, da indikatoren udtrykker deltagelse i en form for social aktivitet med danskere. I 2007-undersøgelsen var medlemskab af foreninger eller klubber rubriceret som en indikator for interesse for det danske samfund. Denne udtrykker imidlertid heller ikke deltagelse i konkrete aktiviteter. 31

120 5 Indikatorer på integrationsniveauet I dette kapitel belyses, i hvilken udstrækning integrationslovens målsætninger om nydanskeres integration i det danske samfund er opfyldt. Det vil sige nydanskeres integrationsniveau i forhold til samfundets politiske, økonomiske, arbejdsmæssige, sociale og kulturelle liv. Der er set bort fra deltagelse i religiøse aktiviteter, da det dels vurderes, at der i Danmark ikke er forhindringer i forhold til at praktisere sin religion, for dem, der ønsker det, dels vurderes, at deltagelse i religiøse aktiviteter ikke er en velegnet indikator på integration. Ved deltagelse i det økonomiske liv forstås graden af beskæftigelse, og dette betragtes på linje med integrationslovens målsætning om at bidrage til, at nyankomne udlændinge hurtigst muligt bliver selvforsørgende gennem beskæftigelse. Der er i kapitlet fokus på integrationsniveauet i forhold til danskkundskaber, beskæftigelse, gennemført eller igangværende uddannelse, deltagelse i det sociale liv og interesse for det danske samfund. Derudover belyses som afslutning, nydanskernes samlede vurdering af deres situation. 5.1 Danskkundskaber En vigtig forudsætning for nydanskeres integration i det danske samfund er, at de har danskkundskaber, der muliggør tilknytning til arbejdsmarkedet, brug af uddannelsessystemet og deltagelse i hverdagslivet. Alle nydanskere under integrationsprogrammet får derfor tilbudt danskundervisning, og 95% af nydanskerne havde i perioden fra opholdstilladelse til udgangen af 2006 deltaget i danskundervisning. Yngre har hyppigere end ældre deltaget i danskundervisning og kvinder hyppigere end mænd (tabel A.6 i Appendiks). Nydanskere bliver ud fra deres uddannelsesmæssige forudsætninger indplaceret i Danskuddannelse 1, Danskuddannel- 32

121 se 2 eller Danskuddannelse 3, hvor Danskuddannelse 3 er for nydanskere med de bedste forudsætninger. I tabel 5.1 er vist, hvilken danskuddannelse nydanskerne er indplaceret på. Tabel 5.1 Nydanskere fordelt efter oprindelsesland og procentvis efter indplacering på danskundervisning Dansk 1 Dansk 2 Dansk 3 Ingen dansk I alt Antal N Vestligt land Europæisk ikkevestligt 1 land Land i Afrika Land i Syd- eller Mellemamerika Land i Asien Land i Oceanien (-) (14) (71) (14) (99) 7 Statsløs/ land uoplyst (25) (50) (25) (-) (100) 4 Alle Anm.: Parenteserne i tabellen indikerer, at antal observationer er for lille til at beregne procentfordeling. 1 Se afgrænsning i fodnote 1 side 8. Godt halvdelen er blevet indplaceret på Danskuddannelse 3, mens 1/10 er indplaceret på Danskuddannelse 1. Langt den største andel fra et vestligt land og fra et land i Syd- eller Mellemamerika er placeret på Danskuddannelse 3. Nydanskere fra et land i Afrika eller Asien er hyppigere end nydanskere fra et andet land placeret på Danskuddannelse 1. 26% af nydanskerne er stadig i gang med danskundervisning ved udgangen af 2006, mens 47% har afsluttet danskundervisningen. Det er ud fra registeroplysningerne uklart, om de sidste 26% har afbrudt danskundervisningen. I alt 32% af nydanskerne har 33

122 gået til den afsluttende prøve i dansk senest ved udgangen af 2006, og i tabel 5.2 er i forhold til oprindelsesland vist, hvor stor en andel der har aflagt prøve. Tabel 5.2 Nydanskere fordelt efter oprindelsesland og opgjort efter procentandel der har aflagt danskprøve ved udgangen af 2006 Procentandel med aflagt prøve Procentgrundlag N Vestligt land Europæisk ikke-vestligt land Land i Afrika Land i Asien Øvrige lande Alle I alt har godt 1/3 aflagt prøve i Danskuddannelse 1, 2 eller 3 ved udgangen af I den periode har ca. halvdelen af nydanskerne fra et vestligt land aflagt prøve i dansk, mens kun omkring 1/4 af nydanskerne fra et land i Asien har aflagt prøve i dansk. Stort set alle, der har aflagt prøven, har bestået prøven (98%). Nydanskere med mere end fire års uddannelse efter grundskole eller gymnasium, nydanskere uden børn og nydanskere, der boede i Region Midtjylland, har ved udgangen af 2006 hyppigst afsluttet danskuddannelsen med en prøve (tabel A.11 i Appendiks). Derimod er danskuddannelsen ikke så hyppigt afsluttet med en prøve blandt nydanskere på Danskuddannelse 1 og 2 som blandt nydanskere på Danskuddannelse 3. I det følgende ser vi på, hvilket udbytte nydanskerne har haft af danskundervisningen. I figur 5.1 er vist, hvordan nydanskerne selv vurderer deres danskkundskaber i forhold til at klare sig på en dansk arbejdsplads. 34

123 Figur 5.1 Nydanskere fordelt efter, i hvilken grad de vurderer, at de er så gode til dansk, at de kan klare sig på en dansk arbejdsplads % I meget høj grad I høj grad I nogen grad I ringe grad Slet ikke Ved ikke N=557 Mere end halvdelen af nydanskerne vurderer i begyndelsen af 2009, at de i meget høj grad eller i høj grad er så gode til dansk, at de kan klare sig på en dansk arbejdsplads. Modsat er det en beskeden andel (godt 10%), der vurderer, at det kan de kun i ringe grad eller slet ikke. Sammenlignet med undersøgelsen i 2007 (Integrationsministeriet 2007) er det en lidt større andel, der vurderer, at de i meget høj grad eller i høj grad kan klare sig. Der er ingen forskel i andelen, der vurderer i ringe grad eller slet ikke. I tabel A.1 i Appendiks er vist resultatet af en analyse af sammenhængen mellem vurderede danskkundskaber til at klare sig på en dansk arbejdsplads og en række karakteristika ved nydanskerne. Det fremgår af denne analyse, at yngre vurderer deres danskkundskaber til at klare sig på en arbejdsplads som bedre en ældre. Der er altså en tendens til en lavere vurdering af danskkundskaber med alderen. Nydanskere, der i hjemlandet har gået på en uddan- 35

124 nelse i mindst to år efter grundskole eller gymnasium, vurderer deres danskkundskaber som bedre end nydanskere, der ikke har gået på en uddannelse efter grundskole eller gymnasium. Endelig spiller danskundervisningen en rolle. Nydanskere, som har gået på Danskuddannelse 1, vurderer ikke deres danskkundskaber så højt som nydanskere på Danskuddannelse 3, og de, der har aflagt en danskprøve, vurderer deres danskkundskaber som bedre end nydanskerne, der ikke har. Nydanskerne er ligeledes blevet bedt om at vurdere, om deres danskkundskaber er tilstrækkelige til, at de kan klare sig på en dansk uddannelse. Resultatet er vist i tabel 5.3. Tabel 5.3 Nydanskere fordelt efter, i hvilken grad de vurderer, at de er så gode til dansk, at de kan klare sig på en dansk uddannelse Procent I meget høj grad 11 I høj grad 29 I nogen grad 33 I ringe grad 12 Slet ikke 11 Ved ikke 4 I alt 100 Antal, N 557 I alt 40% vurderer, at de i meget høj grad eller i høj grad er så gode til dansk, at de kan klare sig på en dansk uddannelse. Til gengæld er det knap en fjerdedel, der vurderer, at det kan de kun i ringe grad eller slet ikke. Sammenlignet med 2007-undersøgelsen er det en lidt mindre andel, der vurderer, at de kan klare sig i ringe grad eller slet ikke (30% i 2007). Også i dette tilfælde har vi analyseret sammenhængen mellem vurderede danskkundskaber på en dansk uddannelse og en række karakteristika ved nydanskerne (tabel A.1 i Appendiks). Vi finder 36

125 her, at de samme karakteristika som ved vurdering af danskkundskaber til at klare sig på en arbejdsplads gør sig gældende. Jo yngre nydanskerne er, des bedre vurderer de deres egne sprogfærdigheder til at være. Desuden har uddannelse i hjemlandet ud over grundskole og gymnasium positiv betydning, ligesom det har positiv betydning at have en dansk partner. Endelig har deltagelse i og gennemførelse af danskundervisning positiv betydning. Nydanskerne er blevet spurgt, hvor ofte de oplever problemer med at tale det danske sprog i hverdagen. Herved forstås nydanskernes oplevelse af at kunne gøre sig forståelig, hvilket vil sige at kunne udtrykke sig, så andre forstår, hvad han eller hun mener. Svarene fremgår af tabel 5.4. Tabel 5.4 Nydanskere procentvis fordelt efter, hvor ofte de oplever problemer med at tale det danske sprog i hverdagen Procent Aldrig 11 Sjældent 32 Af og til 36 Ofte 15 Altid 5 Ved ikke 1 I alt 100 Antal, N 557 Det er en beskeden andel, der aldrig oplever problemer med at tale det danske sprog i hverdagen, men tilsammen godt 40% oplever det sjældent eller aldrig. Til gengæld er der 20%, der ofte eller altid oplever problemer med at tale det danske sprog i hverdagen. Samlet set er det imidlertid langt hovedparten, der højst af og til oplever problemer med at tale det danske sprog i hverdagen. I Tænketankens undersøgelse (Tænketanken 2007a), som omfatter indvandrere fra ti udvalgte lande og efterkommere, angiver i alt 37

126 65% af de etniske grupper i undersøgelsen, at de sjældent eller aldrig har problemer med det danske sprog som talesprog i dagligdagen. Da en del i denne gruppe kan have opholdt sig flere år i Danmark, er gruppen ikke helt sammenlignelig med de nydanskere, som indgår i denne undersøgelse. I tabel A.1 i Appendiks er vist, hvilke karakteristika der viser sammenhæng med, hvor ofte nydanskerne har problemer med at tale det danske sprog i dagligdagen. Problemer med at tale dansk i hverdagen synes oplevet sjældnere, jo ældre nydanskeren er. Desuden oplever især nydanskere fra Asien og nydanskere på Danskuddannelse 1 problemer. Færrest problemer opleves blandt nydanskere, som i hjemlandet har gået på en uddannelse i mere end fire år efter grundskole eller gymnasium, og nydanskere, der har bestået en danskprøve, og særligt nydanskere, som har deltaget i et beskæftigelsesrettet tilbud i 2006, oplever problemer. 5.2 Arbejde Nydanskernes integration på arbejdsmarkedet er belyst ved et spørgsmål i spørgeskemaet om, hvorvidt de var i arbejde på undersøgelsestidspunktet. Integrationen er endvidere belyst ved den samlede grad af selvforsørgelse i de første tre år efter opholdstilladelsen og ved graden af selvforsørgelse i den efterfølgende periode frem til udgangen af Graden af selvforsørgelse udtrykker, hvor stor en del af tiden i en bestemt periode en person har været uden offentlig forsørgelse. Det skal bemærkes, at selvforsørgelse ikke er ensbetydende med at være i beskæftigelse. En del vil fx være forsørget af en ægtefælle. I figur 5.2 er vist, hvor stor en andel, der på undersøgelsestidspunktet angiver, at de har et arbejde. 38

127 Figur 5.2 Nydanskere fordelt efter hvorvidt de på undersøgelsestidspunktet (starten af 2009) har et arbejde % N=557 Ja, 30 timer om ugen eller mere Ja, mindre end 30 timer om ugen Nej I alt 69% angiver, at de har et arbejde, og når hertil lægges, at 8% angiver, at de ikke har et arbejde, fordi de er under uddannelse, så er 77% altså i arbejde eller under uddannelse i begyndelsen af I 2007 angav 50%, at de havde et rigtigt arbejde (ustøttet beskæftigelse i mindst 20 timer om ugen), og 10%, at de var under uddannelse. Det skal bemærkes, at spørgsmålsformuleringen ikke er helt sammenlignelig med 2007, hvor der blev spurgt til et rigtigt arbejde, hvilket blev defineret som ustøttet beskæftigelse på mindst 20 timer om ugen. I denne undersøgelse har vi ikke sondret mellem støttet og ustøttet beskæftigelse, og der er ikke sat en nedre grænse for timetal. Der er altså i %, som ikke har et arbejde. Ud over uddannelse som forklaring herpå, så er forklaringen oftest, at man er syg (20%), at man ikke er god nok til dansk (19%), eller at man 39

128 mangler uddannelse (15%). Det er kun få, der føler sig diskrimineret af virksomhederne, fordi de er nydanskere (3%). Nydanskerne er blevet spurgt, hvordan de fik dette arbejde. Den største andel har svaret, at de har fået jobbet gennem venner, bekendte eller familie (26%), eller ved at de selv har henvendt sig til arbejdspladsen (30%). En mindre andel har søgt på en jobannonce (18%) eller har fået jobbet gennem et jobcenter (13%). En beskeden andel har fået jobbet efter en praktikperiode (6%), mens en ligeledes beskeden andel arbejder som selvstændige (4%). I figur 5.3 er vist graden af offentlig forsørgelse i de tre første år efter opholdstilladelsen, hvilket vil sige under introduktionsprogrammet. Der forstås herved, i hvor stor en del af perioden nydanskerne har modtaget en form for offentlig forsørgelse. Perioden antages i store træk at falde sammen med den periode, hvor nydanskerne har været omfattet af introduktionsprogrammet. 40

129 Figur 5.3 Nydanskerne procentvis fordelt efter graden af offentlig forsørgelse i de tre første år efter opholdstilladelsen % Ingen ydelser >0 25% >25 50% >50 75% >75 <100% Hele perioden N=557 I alt godt 30% af nydanskerne har været helt selvforsørgende i de tre første år efter opholdstilladelsen, og det en kun en beskeden andel, som har modtaget offentlig forsørgelse i hele perioden. I alt har godt halvdelen været selvforsørgende i mindst 3/4 af perioden, mens godt 20% har været selvforsørgende i mindre en 1/4 af perioden. I figur 5.4 er vist, i hvilken grad nydanskerne har modtaget offentlig forsørgelse i perioden, der ligger tre år efter opholdstilladelsen og til udgangen af Vi antager, at denne periode for de fleste ligger efter den periode, hvor de har været omfattet af introduktionsprogrammet. Vi vil i det følgende for nemheds skyld tale om

130 Figur 5.4 Nydanskerne procentvis fordelt efter graden af offentlig forsørgelse efter introduktionsprogrammet (2008) % Ingen ydelser >0 25% >25 50% >50 75% >75 <100% Hele perioden N=557 Lidt under 30% var selvforsørgende i hele 2008, mens godt 15% modtog offentlig forsørgelse i hele året. Omkring halvdelen blev offentligt forsørget i mindre end tre måneder af 2008, mens knap 30% blev offentlig forsørget i mindst ni måneder. Andelen, der har været helt selvforsørgende, har altså været nogenlunde den samme i perioden med introduktionsprogram og perioden efter. Vi har analyseret, hvilke karakteristika ved nydanskerne der viser sammenhæng med: at have et arbejde på undersøgelsestidspunktet, graden af selvforsørgelse i de første tre år efter opholdstilladelsen, graden af offentlig forsørgelse i

131 Resultaterne er vist i tabel A.2 i Appendiks. Sandsynligheden for at have arbejde er faldende med alderen, mens mænd oftere end kvinder har et arbejde. Endvidere har nydanskere på Danskuddannelse 3 oftere arbejde end nydanskere på de andre danskuddannelser. Familiesammenførte til flygtninge har ikke så ofte arbejde som nydanskere med et andet opholdsgrundlag, og nydanskere fra et vestligt land har ikke så ofte arbejde som nydanskere fra et andet land. Alder viser ikke sammenhæng med graden af selvforsørgelse i de første tre år efter opholdstilladelsen. Forsørgelsesgraden har været større for flygtninge og familiesammenførte til flygtninge end for familiesammenførte til andre, og forsørgelsesgraden har været mindre til nydanskere uden børn end til nydanskere med børn. Endvidere har forsørgelsesgraden været større blandt nydanskere, som har været i et beskæftigelsesrettet tilbud, end blandt nydanskere, der ikke har, og endelig har selvforsørgelsesgraden været større blandt dem, der ikke har gået til danskundervisning, end blandt dem, der har. Alder viser heller ikke sammenhæng med graden af offentlig forsørgelse i 2008, mens flygtninge og familiesammenførte til flygtninge havde en højere grad af offentlig forsørgelse i 2008 end andre familiesammenførte. Mænd havde en større selvforsørgelse i 2008 end kvinder, ligesom dem med en partner havde en større grad af selvforsørgelse end dem uden en partner. Blandt nydanskere fra lande i Asien var graden af selvforsørgelse større end blandt nydanskere fra andre lande. Endelig var graden af offentlig forsørgelse større blandt nydanskere på Danskuddannelse 1 end blandt nydanskere på andre danskuddannelser, og graden af offentlig forsørgelse var større blandt dem, der ved udgangen af 2006 har bestået en danskprøve, end blandt dem, der ikke har. 5.3 Uddannelse Nydanskerne er til denne undersøgelse blevet spurgt om deres skolegang og uddannelse i hjemlandet. Der er altså tale om selv- 43

132 rapporteret uddannelse. I tabel 5.5 er vist, hvor mange klassetrin nydanskerne har angivet, at de har gennemført, før de kom til Danmark. Tabel 5.5 Nydanskere procentvis fordelt efter antal gennemførte klassetrin, før de kom til Danmark Procent Mere end Ved ikke 2 I alt 101 Antal, N 557 Det fremgår, at den største andel angiver at have gennemført mere end 12 klassetrin i hjemlandet, og at en tredjedel har gennemført Blandt dem, der har gennemført mindre end 10 klassetrin, har langt de fleste gennemført 5 9. Mere end halvdelen (61%) var startet på en uddannelse efter skole eller gymnasium i hjemlandet, og 44% har gennemført en sådan uddannelse. De øvrige var i gang eller havde afbrudt uddannelsen. I tabel 5.6 er vist, hvor mange år nydanskere, som var startet på en uddannelse efter skole eller gymnasium, angav at have gennemført. 44

133 Tabel 5.6 Nydanskere, som var startet på en uddannelse efter skole eller gymnasium, procentvis fordelt efter, hvor mange år de i deres hjemland har gennemført på en uddannelse efter skole eller gymnasium Procent 1 år eller mindre år 45 Mere end 4 år 39 Ved ikke/ubesvaret 4 I alt 101 Antal, N 340 Lidt under halvdelen af nydanskerne angiver at have gennemført 2-4 år på en uddannelse efter skole eller gymnasium, og 84% at have gennemført mindst 2 år. Ifølge registeroplysningerne var 8% i gang med en uddannelse ved udgangen af 2006, og i tabel 5.7 er vist, hvilken uddannelse nydanskerne var i gang med. Tabel 5.7 Nydanskere under uddannelse ved udgangen af 2006 procentvis fordelt efter uddannelse Procent Grundskole 4 Almen gymnasial 7 Erhvervsfaglig 59 Kort, mellemlang eller lang videregående 30 I alt 100 Antal, N 46 Mere end halvdelen af dem, der var i gang med en uddannelse, var i gang med en erhvervsfaglig grunduddannelse, mens knap en tredjedel var i gang med en kort, mellemlang eller lang videregående uddannelse. 45

134 5.4 Sociale relationer I dette afsnit belyses nydanskernes deltagelse i, hvad vi med et bredt udtryk vil kalde det sociale liv. Det drejer sig om nydanskernes engagement i deres børns skolegang og daginstitution. Det drejer sig endvidere om børns venskab med danske børn, og nydanskernes egne kontakter og venskaber med etniske danskere. Endelig drejer det sig om nydanskernes deltagelse i klubaktiviteter eller andre arrangementer, hvor der også deltager danskere. I figur 5.5 er vist, hvor stor en andel af nydanskerne der har børn, der går i daginstitution eller skole. Figur 5.5 Nydanskere procentvis fordelt efter, om de har børn der går i daginstitution eller skole N=557 Der er således i alt 42%, der har børn i daginstitution, og 34%, der har børn, der går i skole. Det fremgår af figur 5.6, at de fleste nydanskere, der har børn i daginstitution eller skole, deltager i forældremøder i daginstitutionen eller skolen. 46

135 Figur 5.6 Nydanskeren, der har børn, der går i daginstitution eller skole, procentvis fordelt efter, hvor meget de eller deres ægtefælle deltager i forældremøder i deres barns daginstitution eller skole % Deltager i alle møder Deltager i de fleste møder Deltager i nogle få møder Deltager ikke i forældremøder Ved ikke N=360 Mere end 3/4 af nydanskerne deltager i alle eller de fleste forældremøder, mens en meget beskeden andel aldrig deltager. På tilsvarende måde viser tallene i tabel 5.8, at en stor andel af nydanskerne hjælper deres barn/børn med lektier enten hver uge eller engang imellem. 47

136 Tabel 5.8 Nydanskere med børn i skole procentvis fordelt efter, om de hjælper deres barn/børn med lektierne Procent Ja, hjælper ofte fx hver uge 36 Ja, hjælper en gang imellem 38 Nej, hjælper ikke 26 I alt 100 Antal, N 190 I figur 5.7 er vist, hvor stor en andel af nydanskernes børn, der har danske venner. Figur 5.7 Nydanskere med børn i daginstitution eller skole procentvis fordelt efter, om deres børn har danske venner % Ja Nej Ved ikke N=360. Når der ses bort fra dem, der har svaret ved ikke, er det mere end 90%, der svarer, at deres børn har danske venner. Dette kan 48

137 sammenlignes med undersøgelsen i 2007 (Integrationsministeriet 2007), hvor 86% angav, at deres børn havde danske venner. I det følgende analyseres nydanskernes egne kontakter med danskere og deres deltagelse i sociale aktiviteter. I tabel 5.9 er vist, hvor ofte nydanskerne taler med venner og bekendte, som henholdsvis er danskere og ikke danskere. Tabel 5.9 Nydanskere procentvis fordelt efter, hvor ofte de taler med venner og bekendte, som er danskere, og venner og bekendte, som ikke er danskere Danske venner og bekendte Ikke danske venner og bekendte En eller flere gange om ugen gange om måneden Mindre end en gang om måneden 6 9 Har ingen/aldrig 7 5 Ved ikke 0 0 I alt Antal, N En betydelig del af nydanskerne taler med danske venner eller bekendte, og omkring 3/4 taler med danske venner eller bekendte en eller flere gange om ugen. Ligeledes har en betydelig andel venner eller bekendte, som ikke er danskere, og omkring 2/3 taler med dem en eller flere gange om ugen. Andelen, der taler med danske venner eller bekendte en eller flere gange om ugen, er altså større end andelen, der taler med ikke danske venner eller bekendte en eller flere gange om ugen. En analyse af sammenhænge mellem nydanskernes karakteristika, og hvor ofte de taler med danske venner eller bekendte, viser, at jo yngre man er, des hyppigere taler man med danske venner eller bekendte (tabel A.3 i Appendiks). Det er ikke så overraskende, at nydanskere, der har en dansk partner, oftere taler med 49

138 danske venner eller bekendte end nydanskere, der ikke har en dansk partner. Inden for de seneste tre år har 80% af nydanskerne fået nye danske venner eller bekendte. Det gælder især mænd, mens nydanskere fra lande i Asien mindre hyppigt end nydanskere fra andre lande har fået nye danske venner eller bekendte (tabel A.3 i Appendiks). Social integration i det danske samfund kan også handle om deltagelse i foreningsliv og arrangementer af forskellig karakter. Nydanskernes deltagelse i foreningsaktiviteter og andre arrangementer eller fritidsaktiviteter er belyst i tabel Tabel 5.10 Nydanskerne procentvis fordelt efter, hvor ofte de normalt kommer i en forening eller klub for indvandrere, i en forening eller klub med både danskere og indvandrere og til andre arrangementer og fritidsaktiviteter med både danskere og indvandrere Forening eller klub for indvandrere Forening eller klub for både danskere og indvandrere Andre arrangementer eller fritidsaktiviteter for både danskere og indvandrere En eller flere gange om ugen gange om måneden Mindre end en gang om måneden Aldrig I alt Antal, N Som det fremgår, er det ikke særlig almindeligt blandt nydanskere at komme i en klub eller en forening. De fleste kommer der aldrig, og det gælder både foreninger eller klubber udelukkende for ind- 50

139 vandrere samt foreninger og klubber for både indvandrere og danskere. Nydanskerne kommer lidt hyppigere i foreninger eller klubber for både danskere og indvandrere end i klubber eller foreninger for udelukkende indvandrere. Det er en større andel af nydanskerne, der kommer til andre arrangementer eller fritidsaktiviteter for både danskere og indvandrere, men alene knap 1/3 kommer der regelmæssigt mindst en gang om måneden. Vi har konstrueret et samlet mål for, hvor ofte nydanskerne normalt kommer i en forening eller klub med danskere eller til andre arrangementer eller fritidsaktiviteter, hvor der også kommer danskere. Det fremgår af figur 5.8, hvor ofte nydanskerne kommer i forening, klub eller til andre arrangementer for både danskere og indvandrere. 51

140 Figur 5.8 Nydanskere procentvis fordelt efter, hvor ofte de kommer i en forening, klub eller til andre arrangementer og fritidsaktiviteter med både danskere og indvandrere % En eller flere gange om ugen 1 3 gange om måneden Mindre end en gang om måneden Aldrig N=557. Godt 1/3 kommer regelmæssigt (mindst en gang om måneden) i forening, klub eller til andet arrangement, hvor der også kommer danskere, mens ligeledes godt 1/3 aldrig kommer til sådanne aktiviteter. Vi har brugt det samlede mål til at afdække, om der er forskel på, hvilke nydanskere der ofte kommer til aktiviteter, hvor der også er danskere (se tabel A.4 i Appendiks). Denne analyse viser, at ældre nydanskere oftere end yngre kommer til sådanne aktiviteter, og derudover er der ingen særlige karakteristika, der giver sig udslag i denne sammenhæng. 52

141 5.5 Interesse for det danske samfund Nydanskernes interesse for det danske samfund er belyst ved at spørge, hvor ofte de følger med i danske nyheder, og i hvilken grad de følger med i dansk politik. Som det fremgår af figur 5.9 følger langt de fleste med i danske nyheder, idet i alt 86% mindst flere gange om ugen følger med i danske nyheder gennem tv, radio, aviser eller internet. Figur 5.9 Nydanskere procentvis fordelt efter, hvor ofte de følger med i danske nyheder gennem radio, tv, aviser eller internet N=557. Det er blot 7%, som følger med i danske nyheder sjældnere end en gang om ugen. Spørgsmålet kan ikke sammenlignes med undersøgelsen, hvor nydanskerne blev spurgt, om de læser danske aviser. Det var der 83%, der gjorde. Når vi analyserer, hvilke karakteristika der hænger sammen med at følge med i danske nyheder (Tabel A.5 i Appendiks), finder vi, at familiesammenførte til flygtninge ikke så ofte følger med i danske nyheder som nydanskere med et andet opholdsgrundlag. 53

142 Nydanskere på Danskuddannelse 2 følger hyppigere med end nydanskere på de øvrige danskuddannelser. Interessen for at følge med i dansk politik synes mere beskeden, som det fremgår af figur Figur 5.10 Nydanskere fordelt efter, om de interesserer sig for dansk politik % I meget høj grad I høj grad I nogen grad I ringe grad Slet ikke Ved ikke N=557. Nydanskerne fordeler sig i tre nogenlunde lige store andele. Ca. 40% interesserer sig i høj grad eller i meget høj grad for dansk politik, godt 1/3 interesserer sig i nogen grad, mens 1/3 kun i ringe grad eller slet ikke interesserer sig for dansk politik. Andelen, som i meget høj grad, i høj grad eller i nogen grad interesserer sig for dansk politik, er på niveau med andelen i 2007 (Integrationsministeriet 2007). Til sammenligning kan det anføres, at 18% af etniske danskere i Tænketankens rapport (Tænketanken 2007a) angiver, at de er meget interesseret i politik. Tilsyneladende er inte- 54

143 ressen for dansk politik altså noget højere blandt nydanskere i denne undersøgelse end blandt etniske danskere. Interessen for dansk politik er større blandt mænd end kvinder og større blandt nydanskere på Danskuddannelse 3 end blandt nydanskere på Danskuddannelse 1 og 2 (tabel A.5 i Appendiks). 5.6 Samlet vurdering af livet i Danmark I dette afsnit analyseres, i hvilken udstrækning nydanskerne vurderer, at de i dag klarer sig bedre i Danmark, end da de fik opholdstilladelse. Endvidere analyseres brugernes oplevelse af danskeres holdninger over for indvandrere. Langt de fleste og mere end 90% oplever, at de klarer sig bedre i Danmark i dag sammenlignet med, da de fik opholdstilladelse (jf. figur 5.11). Det er blot nogle få, som oplever, at de klarer sig værre. 55

144 Figur 5.11 Nydanskere procentvis fordelt efter, om de klarer sig bedre, det samme eller værre i Danmark sammenlignet med dengang, de fik opholdstilladelse % Bedre Det samme Værre Ved ikke N=557. Den hyppigste årsag til, at man synes, at man klarer sig bedre er, at man er blevet bedre til dansk (tabel 5.11). 56

145 Tabel 5.11 Procentdel af nydanskere, der angiver en bestemt årsag til, at de klarer sig bedre, end da de fik opholdstilladelse Procentandel Er blevet bedre til dansk 87 Har fået arbejde 61 Har fået uddannelse 16 Helbredet er blevet bedre 7 Har fået flere venner 44 Har fået en god bolig 17 Forstår det danske samfund bedre 53 Andet 11 Procentgrundlag, N 509 Det har endvidere haft betydning for mange, at de har fået arbejde, at de forstår det danske samfund bedre, eller at de har fået flere venner. Samlet kan det vel siges, at mange nydanskere vurderer, at de klarer sig bedre, fordi de føler sig mere integreret i det danske samfund. Nogle få har angivet, at de ikke klarer sig bedre, end da de fik opholdstilladelse. Der er fire hovedforklaringer på det: at mangle et arbejde, ikke at være blevet bedre til dansk, at være syg eller at mangle venner at være sammen med. De fleste nydanskere har en nuanceret oplevelse af danskernes holdninger over for indvandrere, idet de fleste (knap 60%) synes, at nogle er positive andre negative (figur 5.12). Mindre end hver 10. synes, at danskernes holdninger mest er negative, mens 1/3 synes, at danskernes holdninger er mest positive. Jo ældre nydanskeren er, des større er tilbøjeligheden til at synes, at danskernes holdninger er mest positiv (tabel A.4 i Appendiks). Nydanskere med et års uddannelse efter grundskole eller gymnasium er ikke så tilbøjelige til at synes, at danskernes holdning over for indvandrere er mest positiv. Det samme gælder nydanskere fra et vestligt land, mens nydanskere på Danskuddan- 57

146 nelse 2 i højere grad end nydanskere på de øvrige danskuddannelser synes, at danskernes holdning er mest positiv. Figur 5.12 Nydanskere procentvis fordelt efter, om de synes, at danskeres holdninger over for indvandrere er mest positiv, nogle er positive, andre er negative eller mest negativ % Mest positiv Nogle er positive, andre er negative Mest negativ Ved ikke N= Integration på flere områder I dette afsluttende afsnit om integrationsindikatorer ser vi på, hvor stor en andel af nydanskerne, der har en høj grad af integration med hensyn til flere af de undersøgte indikatorer. Det gælder integration på arbejdsmarkedet eller uddannelsessystemet, social integration og interesse for det danske samfund. Disse indikatorer falder sammen med, at mange har svaret, at de klarer sig bedre, fordi de har fået et arbejde, fordi de har fået flere venner, eller fordi de forstår det danske samfund bedre. Det kan være en vej til 58

147 at forstå det danske samfund at følge med i danske nyheder og at interessere sig for politik. Vi har udvalgt fire indikatorer til at beskrive integrationsniveauet: Integration på arbejdsmarkedet eller i uddannelse Social integration Interesse for det danske samfund Har arbejde eller er i gang med en uddannelse på undersøgelsestidspunktet (77%) Taler med venner og bekendte, som er danskere, en eller flere gange om ugen (73%) Følger med i danske nyheder gennem tv, radio, aviser eller internet hver dag (67%) Interesserer sig i nogen grad, i høj grad eller i meget høj grad for dansk politik (64%) I tabel 5.12 er vist, hvor mange af de fire udvalgte indikatorer nydanskerne kan siges at være integreret på. Tabel 5.12 Nydanskere procentvis fordelt efter antal indikatorer med en høj grad af integration Procentandel I alt 100 Antal, N 557 Som det fremgår, er det godt 1/3 af nydanskerne, der har en høj grad af integration på alle fire indikatorer, mens 65% har en høj 59

148 grad af integration på mindst tre indikatorer. En beskeden andel er ikke integreret på nogen af indikatorerne. Vi har analyseret, hvilke karakteristika ved nydanskerne der viser sammenhæng med scoren på dette samlede mål for integration (tabel A.5 i Appendiks). Yngre scorer højere end ældre, ligesom mænd scorer højere end kvinder. Endvidere scorer nydanskere på Danskuddannelse 3 højere end nydanskere på Danskuddannelse 1 eller 2, og dem, der har afsluttet danskundervisningen med en bestået prøve, scorer højere end dem, der ikke har. Nydanskere fra Oceanien og fra vestlige lande scorer ikke så højt som nydanskere fra andre dele af verden. 60

149 6 Tilfredshed med og udbytte af introduktionsprogrammet De grundlæggende tilbud i introduktionsprogrammet er, som nævnt i indledningen, beskæftigelsesrettede tilbud og danskuddannelse. Undervisning i danske samfundsforhold er en del af danskundervisningen. I dette afsnit analyseres nydanskernes tilfredshed med tilbuddene i introduktionsprogrammet og deres vurdering af udbyttet heraf. 6.1 Sagsbehandlingen Kommunerne har skullet hjælpe borgerne med at udforme en integrationskontrakt om indholdet af de aktiviteter, der skal medvirke til at sikre nydanskere beskæftigelse eller uddannelse. Derudover har kommunerne skullet hjælpe med at finde praktik på en arbejdsplads til dem, der ikke har et job. Dette arbejde udføres af kommunens sagsbehandlere, og vi har spurgt til nydanskernes tilfredshed med kommunens sagsbehandler, som har skullet hjælpe med integrationskontrakten og med eventuelt at komme i praktik. Tilfredsheden er vist i figur 6.1. Der er i alt 13%, som ikke har haft kontakt med kommunen, og som derfor ikke kan vurdere en sagsbehandlers indsats. Blandt dem, der har svaret på spørgsmålet, er 60% meget tilfredse eller tilfredse med det, sagsbehandleren har gjort for dem. Det er på niveau med andelen i 2007-undersøgelsen. Der er omvendt 21%, der udtrykker en grad af utilfredshed med det, en sagsbehandler i kommunen har gjort for dem. Det er også på niveau med undersøgelsen. 61

150 Figur 6.1 Nydanskere procentvis fordelt efter tilfredshed med det, sagsbehandleren i kommunen har gjort N=557. Nydanskere, der har en dansk partner, er mindre hyppigt end nydanskere med en partner, der ikke er dansk, tilfreds med sagsbehandlerens indsats. Det samme gælder nydanskere, der har bestået en danskprøve sammenlignet med dem, der ikke har. Nydanskere under introduktionsprogrammet skal indgå en kontrakt med kommunen om indholdet af de aktiviteter, der skal sikre, at de kommer i uddannelse eller i beskæftigelse. Spørgsmålet er, i hvilken udstrækning nydanskerne har haft kendskab til kontraktens indhold. Det fremgår af figur